JurielARRÊT
En fait
Les faits de la cause, le déroulement de la procédure et les observations présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE peuvent être résumés comme suit:
I — Faits et procédure écrite
Le troisième considérant de la directive 64/221 /CEE du Conseil pour la coordination des mesures en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique précise «qu'il convient d'ouvrir dans chaque État membre, aux ressortissants des autres Etats membres, des possibilités suffisantes de recours contre les actes administratifs dans ce domaine».
Selon l'article 8 de la directive, l'intéressé doit pouvoir, contre toute décision le concernant, «introduire... les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs».
L'article 9, paragraphe 1, se lit comme suit:
«En l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s'ils n'ont pas effet suspensif, la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement du territoire d'un porteur d'un titre de séjour n'est prise par l'autorité administrative, à moins d'urgence, qu'après avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil devant laquelle l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.
Cette autorité doit être différente de celle qualifiée pour prendre la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement.»
Le paragraphe 2 du même article prévoit que l'intéressé est autorisé à présenter en personne ses moyens de défense à l'autorité compétente.
Les personnes qualifiées de «non patriáis» sont soumises en Angleterre aux contrôles prévus par l'«Immigration Act» de 1971, qui comportent une possibilité d'expulsion dans les circonstances définies ci-après:
—au titre de l'article 3, paragraphe 5, de la loi,
a)« si, ne disposant que d'une autorisation limitée d'entrer et de séjourner, [l'intéressé] n'observe pas une condition attachée à l'autorisation ou séjourne au-delà du temps imparti par cette autorisation, ou encore
b)si le ministre estime que son expulsion est nécessaire au bien public, ou encore
c)si un arrêté d'expulsion est ou a été pris contre une autre personne de sa famille;»
—au titre de l'article 3, paragraphe 6,
«... si ... [l'intéressé] est reconnu coupable d'une infraction pour laquelle [il] encourt une peine d'emprisonnement et si, sur la base de sa condamnation, [il] fait l'objet d'une proposition d'expulsion présentée par un tribunal...»
Le régime des recours diffère selon les cas:
—dans le cas de l'application du paragraphe 5 précité,
la décision du ministre de procéder à l'expulsion est susceptible d'appel devant un «Adjudicator», dont la décision peut elle-même faire l'objet d'un recours devant l'«Immigration Appeal Tribunal»;
—dans le cas de l'application du paragraphe 6,
la proposition d'expulsion adoptée par un tribunal est susceptible d'appel, mais il n'est pas possible d'interjeter appel contre un arrêté ultérieur d'expulsion, ni de présenter des observations avant que la décision de prendre l'arrêté soit prise.
M.Santillo, ressortissant italien, travaille au Royaume-Uni depuis 1967. Il est marié à une ressortissante italienne et a deux enfants, qui sont nés au Royaume-Uni. Le 13 décembre 1973, la «Central Criminal Court» l'a déclaré coupable de perversités sexuelles (buggery) et viol commis le 18 décembre 1972 sur une femme se livrant à la prostitution et d'attentat à la pudeur et voies de fait ayant entraîné des blessures, commis le 14 avril 1973, sur une autre personne se livrant à la prostitution. Le 21 janvier 1974, l'intéressé a été condamné à un emprisonnement de huit ans au total pour ces quatre infractions. A l'occasion de ce jugement, la «Central Criminal Court» a fait une proposition d'expulsion en vertu de l'«Immigration Act».
Le 10 octobre 1974, la «Court of Appeal (Criminal Division)» a refuse à M. Santillo l'autorisation d'interjeter appel tant de la condamnation à l'emprisonnement que de la proposition d'expulsion. Le 28 septembre 1978, le ministre de l'intérieur a pris à son encontre un arrêté d'expulsion, ayant pour effet qu'il devait être expulsé du Royaume-Uni dès l'accomplissement de sa peine. Le 3 avril 1979, ayant achevé d'accomplir sa peine d'emprisonnement, hormis une remise d'un tiers de la peine pour bonne conduite, M. Santillo devait être libéré, mais il a été maintenu en détention en vertu de l'«Immigration Act».
Le 10 avril 1979, la «Divisional Court» de la «Queen's Bench Division» de la «High Court of Justice» a été saisie palivi. Santillo d'une demande de contrôle juridictionnel en vue de l'annulation de l'arrêté d'expulsion, au motif que ce dernier, pris quatre ans et demi après la proposition d'expulsion de la «Central Criminal Court», portait atteinte aux droits individuels de M. Santillo en raison de son incompatibilité avec les dispositions de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221.
Par ordonnance du 30 juillet 1979, la «Divisional Court» de la «Queen's Bench Division» a décidé de surseoir à statuer et de demander à la Cour, à titre préjudiciel, conformément à l'article 177 du traité, de répondre aux questions suivantes:
1)L'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221/CEE du Conseil du 25 février 1964 engendre-t-il dans le chef des justiciables des droits dont ils peuvent se prévaloir devant les juridictions internes d'un État membre et que ces dernières doivent sauvegarder?
2) a)Dans quel sens convient-il d'interpréter l'expression «avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil» figurant à l'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221/CEE du Conseil du 25 février 1964 («avis»)?
b)et, en particulier, une proposition d'expulsion faite par une juridiction pénale lors d'une condamnation («proposition») peut-elle constituer un tel «avis»?
3)En cas de réponse affirmative à la deuxième question sous b):
a)Une «proposition» doit-elle être pleinement motivée?
b)Dans quelles circonstances le laps de temps écoulé entre la «proposition» et la décision d'ordonner l'expulsion empêche-t-il la «proposition» de constituer un «avis»?
c)En particulier, le temps écoulé durant l'accomplissement d'une peine d'emprisonnement enlèvc-t-il à la «proposition» la qualification d'«avis»?
L'ordonnance de renvoi est parvenue au greffe de la Cour le 10 août 1979.
Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de la CEE, le gouvernement du Royaume-Uni représenté par M. Simon Brown, barrister, et Mme G. Dagtoglou, Treasury Solicitor's Department, en qualité d'agent, la partie Santillo, représentée par M. Louis Blom-Cooper, Q.C., et M. Alan Newman, barrister, et la Commission des CE, représentée par M. Anthony McClellan, son conseiller juridique, en qualité d'agent, assisté de M. Stephen O'Malley, barrister, ont présenté des observations écrites.
Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalable.
II — Résumé des observations écrites déposées devant la Cour
1. Observations présentées par le gouvernement du Royaume-Uni
Première question
Le gouvernement du Royaume-Uni soutient que l'article 9, paragraphe 1, de la directive en cause ne peut être considéré comme ayant un effet direct.
En premier lieu, cette disposition manquerait de clarté. Dans l'affaire 30/77 (Bouchereau, Recueil 1977, p. 1999) il n'aurait pas été soutenu, même par la Commission, que la procédure d'expulsion faisant suite à une proposition d'une juridiction pénale anglaise était contraire à une obligation incombant au Royaume-Uni en vertu de l'article 9, paragraphe 1. Il résulterait implicitement de l'arrêt dans cette affaire qu'une telle proposition d'expulsion constitue un «avis» aux fins dudit article, outre qu'elle constitue une «mesure» au sens de l'article 3 de la même directive. Si cette thèse ne devait pas être considérée comme manifestement correcte, il serait impossible de considérer l'article 9, paragraphe 1, comme constituant une disposition claire et précise.
En deuxième lieu, l'article 9, paragraphe 1, serait subordonné à des conditions imprécises dans leur sens et leur application. Ainsi, dans le cadre de la procédure britannique de contrôle juridictionnel, bien que, dans un certain sens, un recours ne vise que la légalité de la décision faisant l'objet du contrôle, cette légalité pourrait être contrôlée sur la base de motifs comprenant l'examen de l'existence d'éléments de fait étayant la décision. De même, l'urgence serait-elle un concept relatif.
En troisième lieu, l'article 9, paragraphe 1, laisserait un véritable pouvoir discrétionnaire aux États membres en ce qui concerne son application. Il admettrait une variété de méthodes d'application et apparaîtrait comme ayant été conçu à la lumière de cette finalité, de sorte que la garantie générale qu'il offre pourrait être assimilée aux différentes procédures administratives et judiciaires des divers États membres.
Deuxième question
Un «avis» consisterait dans l'expression d'une opinion d'un organe impartial de l'État membre, indépendant du pouvoir exécutif habilité à arrêter la décision administrative, sur la question de savoir si cette décision s'impose ou non au regard d'une ou de plusieurs des raisons légales d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, cet organe étant, comme le prévoit l'article 9, «une autorité compétente du pays d'accueil devant laquelle l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale».
La réponse à la partie sous b) de la deuxième question devrait être affirmative pour les raisons suivantes:
une «proposition» constituerait l'expression d'une opinion sur la question de savoir si la décision d'expulsion doit ou non être prise par l'autorité executive;
une «proposition» constituerait une mesure au sens de l'article 3 de la directive (voir arrêt Bouchereau) et, partant, l'expression d'une telle opinion ne pourrait être légalement fondée que sur des motifs d'ordre public et/ou de sécurité publique et de santé publique et, en ce qui concerne les deux premiers motifs, elle devrait porter sur le comportement personnel de l'individu concerné;
la juridiction pénale qui exprime une telle opinion serait un organe impartial de l'État membre, indépendant du ministre;
devant la juridiction pénale, la personne concernée bénéficierait des droits de la défense et de l'assistance ou de la représentation prévus par la législation de l'Angleterre et du pays de Galles.
Troisième question
La réponse au point a) devrait être négative. En effet:
l'article 9, paragraphe 1, n'exigerait pas expressément qu'un avis (y compris une proposition) soit dûment motivé ou, en fait, simplement motivé;
il n'y aurait normalement aucun droit de recours contre un avis.
En ce qui concerne le point b), il n'existerait aucune circonstance dans laquelle le laps de temps écoulé entre la proposition et la décision ordonnant l'expulsion peut empocher cette proposition de constituer un avis au sens de la disposition en cause. Le gouvernement du Royaume-Uni pense que la finalité générale de l'article 9, paragraphe 1, serait de garantir que deux organes séparés de l'Etat examinent chaque cas, sous réserve d'un recours contre le bien-fondé de la décision. Ledit article n'exigerait pas que l'avis appuie nécessairement la décision d'expulsion; il pourrait donc d'autant moins être interprété comme exigeant que l'avis soit fondé sur les mêmes données que celles de la décision. Seuls les critères les plus généraux pourraient et devraient être définis par la Cour en ce qui concerne la nature des changements de circonstances, l'application correcte de ces critères relevant de la juridiction nationale. Et seul un changement fondamental de circonstances introduisant un facteur matériel entièrement nouveau situé en dehors de la prévision raisonnable de la juridiction saisie, de nature à priver la proposition antérieure de sa portée et exigeant que la personne concernée soit autorisée à former un nouveau recours contre l'expulsion, pourrait être raisonnablement invoqué pour invalider un avis antérieurement reconnu comme légal et efficace.
Quant au point c), le gouvernement du Royaume-Uni pense que le laps de temps écoulé, indépendamment de tout changement de circonstances, durant l'accomplissement d'une peine d'emprisonnement ne saurait invalider une proposition. Il résulterait de toute proposition que, de l'avis de la juridiction saisie, la personne concernée constitue toujours, en cas de mise en liberté et malgré le temps écoulé, une menace pour l'ordre public.
2. Observations présentées par la partie Sant'ilio
Première question
En prescrivant que des mesures ne peuvent être prises qu'après que les autorités administratives ont suivi une procédure respectant les règles de bonne justice, l'article 9, paragraphe 1, de la directive viserait à limiter le pouvoir discrétionnaire que la législation nationale confère généralement aux autorités responsables de l'entrée et de l'expulsion de ressortissants de la Communauté. Puisque l'expulsion ne peut être que le résultat d'une procédure respectant les règles de bonne justice, le principe de la sécurité juridique commanderait que le particulier puisse se prévaloir de cette obligation de procédure régulière.
Dans l'affaire 36/75 (Rutili, Recueil 1975, p. 1219), la Cour aurait déclaré que l'article 6 de la directive impliquait «de la part de l'État concerné, une communication à l'intéressé, au moment même où la mesure restrictive prise à son égard lui est notifiée, des motifs précis et complets de la décision, en vue de le mettre à même d'assurer utilement sa défense». C'est ce qui aurait amené la Cour à dire que l'article 6 contient une disposition précise, imposant une obligation générale aux Etats membres. Le même raisonnement pourrait être tenu par analogie pour l'article 9: l'opinion de l'autorité compétente impliquerait une communication claire et précise de ses motifs, en vue de mettre l'intéressé en mesure de contester efficacement toute décision ultérieure de l'autorité administrative. Cette conclusion serait confirmée par une approche deductive de la directive, l'avant-dernier paragraphe du préambule étant fondé sur la supposition que les dispositions des articles 6 à 9 de la directive sont directement applicables.
Deuxième question
Le pouvoir de la juridiction saisie serait circonscrit. Elle apprécierait dans quelle mesure le prévenu constitue un danger potentiel, à la lumière de ses antécédents judiciaires et de la gravité du délit. Elle ne tiendrait pas compte, et ne saurait tenir compte, d'autres facteurs ayant trait aux circonstances personnelles du prévenu. Elle ne serait pas une autorité pleinement «compétente» au sens de l'article 9, paragraphe 1, la «compétence» impliquant le pouvoir juridictionnel de vérifier tous les éléments importants. Les propositions d'expulsion ne pourraient donc pas vraiment être considérées comme des «avis».
Troisième question
Un avis serait l'expression formelle, par un organisme judiciaire, des motifs et principes juridiques sur lesquels une décision est fondée. A défaut d'indication des motifs, il s'agirait simplement d'une «conclusion» plutôt que d'un «avis». Du point de vue de la personne passible d'une mesure d'expulsion, une simple conclusion, sans indication des motifs sur lesquels elle se fonde, serait un document sans valeur en ce qui concerne l'exercice des droits d'appel et rendrait vaine Ia protection accordée par l'article 9, paragraphe 1, de la directive.
D'après l'article 48, paragraphe 3, du traité, une expulsion devrait être «justifiée» par des raisons d'ordre public, l'autorité administrative devant s'assurer que la personne expulsée représente, par son comportement personnel, «une menace actuelle pour l'ordre public» (voir arrêt Bouchereau). Il s'ensuivrait qu'un «avis» qui ne porte plus sur les circonstances présentes de l'intéressé ne serait plus pertinent et cesserait d'être un «avis». Tel serait le cas, même si le délai est dû au fait que la personne expulsée subit une peine d'emprisonnement résultant de sa propre activité délictuelle. En l'espèce, la décision d'expulsion aurait été prise plus de quatre ans et demi après la proposition d'expulsion: durant cet intervalle, l'état psychique de M. Santillo aurait pu subir de profonds changements, écartant toute menace actuelle ou future pour la société. A cet égard, l'intéressé fait remarquer qu'il n'aurait jamais eu l'occasion de présenter des observations au sujet des nouveaux éléments sur lesquels le ministre aurait fondé sa décision d'expulsion.
3. Obsewations de la Commission
Première question
L'article 9, paragraphe 1, de la directive aurait pour objet de permettre l'examen de la situation de celui qui fait l'objet d'une mesure d'expulsion par une instance juridictionnelle ou un organe autre que l'autorité qui prend la décision d'expulsion.
Dans l'arrêt Royer (affaire 48/75, Recueil 1976, p. 497), la Cour aurait dit pour droit:
Le droit, pour les ressortissants d'un État membre, d'entrer sur le territoire d'un autre État membre et d'y séjourner est directement conféré à toute personne relevant du champ d'application du droit communautaire par le traité — notamment ses articles 48, 52 et 59 — ou, selon le cas, les dispositions prises pour la mise en œuvre de celui-ci ...
4. Une décision d'éloignement ne saurait être exécutée, sauf urgence dûment justifiée, à l'égard d'une personne protégée par le droit communautaire avant que l'intéressé ait été en mesure d'épuiser les recours dont l'exercice lui est assuré par les articles. 8 et 9 de la directive 64/221.»
Il en résulterait que l'article 9, paragraphe 1, de la directive confère directement aux justiciables des droits qu'ils peuvent faire valoir devant les juridictions nationales d'un État membre et que ces juridictions doivent sauvegarder.
Deuxième question
L'expression «avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil» signifierait que, dès qu'une autorité administrative cludit pays d'accueil envisage d'arrêter une décision au titre de l'article 9, elle doit immédiatement recueillir l'avis d'une autorité indépendante quant à la question de savoir si le comportement personnel de l'intéressé justifie la décision pour des raisons d'ordre public ou de sécurité publique, et que telle serait la condition préalable et nécessaire de l'adoption ou de la non-adoption de la décision.
Dans l'affaire Bouchereau, précitée, la Cour aurait dit pour droit que la notion de «mesure» comprend l'acte d'une juridiction appelée en vertu de la loi à proposer, dans certains cas, l'expulsion de ressortissants d'un autre État membre, lorsque cette proposition constitue une condition préalable et nécessaire d'une telle décision. De l'avis de la Commission, l'adoption d'une telle «mesure» serait soumise aux garanties procédurales que la directive octroie aux intéressés.
Lorsque l'autorité administrative recueille auprès d'une autorité compétente un avis constituant la condition préalable d'une mesure affectant le droit à la libre circulation des personnes, l'acte qu'accomplit l'autorité compétente en donnant son avis ne saurait être une «mesure», puisqu'il s'agit de l'élément final d'une «garantie procédurale» prévue en faveur de l'intéressé en ce qui concerne la mesure envisagée. Lorsqu'une «proposition» d'expulsion faite par une juridiction pénale lors d'une condamnation constitue une mesure, il faudrait admettre qu'elle ne peut constituer un «avis», ce dernier étant l'élément final d'une garantie procédurale.
Troisième question
Lorsqu'une juridiction fait une «proposition» ou émet un «avis», qui constitue une mesure, cette «proposition» ou cet «avis» devrait être présenté sous la forme d'un exposé précis et complet des raisons pour lesquelles le comportement personnel de l'intéressé implique une menace réelle, suffisamment grave et actuelle pour l'ordre public, affectant l'un des intérêts fondamentaux de la société et, partant, justifiant la décision. Chaque fois qu'une autorité compétente émet un avis ne constituant pas une mesure mais représentant une condition préalable d'une mesure, cet avis devrait, conformément aux articles 6 et 9 de la directive, être, lui aussi, précis et complet.
Si l'article 9, paragraphe 1, prévoit que l'avis d'une autorité compétente doit être recueilli, ce serait pour garantir, autant que possible, que la décision d'expulsion sera prise en toute équité. Le laps de temps écoulé entre le moment où l'avis en question est émis par l'autorité compétente et celui où la décision est prise aurait manifestement une influence défavorable sur l'équité de la décision. En particulier, dans un système dans lequel la seule possibilité pratique de présenter des observations au nom de celui qui fait l'objet d'une proposition d'expulsion n'est offerte qu'antérieurement à la proposition ou à l'avis en question, les effets de ces observations se réduiraient à mesure que le temps s'écoule.
Pour le cas où la Cour ne suivrait pas les propositions de la Commission quant à la réponse à donner à la deuxième question sous b), la Commission estime qu'il conviendrait de répondre à la troisième question sous b) que si, en vertu de l'article 9, paragraphe 1, de la directive, une «proposition» d'une juridiction est à considérer comme un «avis» émanant d'une autorité compétente, le laps de temps écoulé entre la proposition et la décision est dénué de pertinence en ce qui concerne cette qualification d'«avis» mais que, si ce laps de temps est excessif, il peut invalider ledit «avis».
La Commission pense qu'il convient de répondre à la troisième question sous c) que, de même, le laps de temps écoulé durant l'accomplissement d'une peine d'emprisonnement peut lui aussi avoir pour effet d'invalider l'«avis».
La partie Santillo, représentée par M. Louis Blom-Cooper, Q.C., et M. Alan Newman, barrister, le gouvernement du Royaume-Uni, représenté par M. Simon Brown, barrister, et la Commission, représentée par M. Anthony McClellan, en qualité d'agent, et M. Stephen O'Malley, barrister, ont été entendus en leurs observations orales à l'audience du 6 février 1980.
L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 27 février 1980.
En droit
Par ordonnance du 30 juillet 1979, parvenue à la Cour le 10 août suivant, la «High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court» a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, plusieurs questions portant sur l'interprétation, notamment, de l'article 9, paragraphe 1, de la directive du Conseil 64/221/CEE, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, p. 850), en vue d'exercer son contrôle juridictionnel suite à la demande présentée par un ressortissant italien, établi au Royaume-Uni en qualité de travailleur salarié, visant à l'annulation d'un arrêté d'expulsion pris à son égard à la suite d'une condamnation pénale.
II ressort du dossier et des observations présentées au cours de la procédure orale que le Royaume-Uni n'a pas pris de dispositions législatives spécifiques en vue de l'exécution de la directive 64/221. La loi appliquée en l'espèce, à savoir la loi réglementant l'immigration («Immigration Act»), date de l'année 1971. Elle prévoit que les personnes qualifiées de «non patriáis» sont soumises au Royaume-Uni à des contrôles qui comportent une possibilité d'expulsion dans les circonstances suivantes:
—au titre de l'article 3, paragraphe 5, de la loi,
a)« si, ne disposant que d'une autorisation limitée d'entrer et de séjourner, [l'intéressé] n'observe pas une condition attachée à l'autorisation ou séjourne au-delà du temps imparti par cette autorisation, ou encore
b)si le ministre estime que son expulsion est nécessaire au bien public, ou encore
c)si un arrêté d'expulsion est ou a été pris contre une autre personne de sa famille»;
—au titre de l'article 3, paragraphe 6,
«... si... [l'intéressé] est reconnu coupable d'une infraction pour laquelle [il] encourt une peine d'emprisonnement et si, sur la base de sa condamnation, [il] fait l'objet d'une proposition d'expulsion présentée par un tribunal...»
Le régime des recours diffère selon les cas:
—dans le cas de l'application du paragraphe 5 précité,
la décision du ministre de procéder à l'expulsion est susceptible d'appel devant un «Adjudicator», dont la décision peut elle-même faire l'objet d'un recours devant l'«Immigration Appeal Tribunal»;
—dans le cas de l'application du paragraphe 6,
la proposition d'expulsion adoptée par un tribunal est susceptible d'appel, mais il n'est pas possible d'interjeter appel contre un arrêté ultérieur d'expulsion, ni de présenter des observations avant que la décision de prendre l'arrêté soit prise.
Il résulte de l'ordonnance de renvoi et des pièces du dossier que, le 13 décembre 1973, le demandeur a été déclaré coupable par la «Central Criminal Court» de perversités sexuelles (buggery) et viol commis le 18 décembre 1972 sur une femme se livrant à la prostitution et d'attentat à la pudeur et voies de fait ayant entraîné des blessures, commis le 14 avril 1973, sur une autre prostituée. Le 21 janvier 1974, l'intéressé a été condamné à un emprisonnement de huit ans au total pour ces quatre infractions. A l'occasion de ce jugement, la «Central Criminal Court» a fait une proposition d'expulsion en vertu de l'«Immigration Act».
Le 10 octobre 1974, la «Court of Appeal (Criminal Division)» a refusé au demandeur l'autorisation d'interjeter appel tant de la condamnation à l'emprisonnement que de la proposition d'expulsion. Le 28 septembre 1978, le ministre de l'intérieur a pris à son encontre un arrêté d'expulsion, exécutoire à l'issue de sa peine. Le 3 avril 1979, ayant purgé sa peine d'emprisonnement, réduite d'un tiers pour bonne conduite, le demandeur devait être libéré, mais il a été maintenu en détention en vertu de l'«Immigration Act». Le 10 avril 1979, l'intéressé a saisi la «High Court» d'une demande visant à l'annulation de l'arrêté d'expulsion, au motif que celui-ci, pris plus de quatre ans après la proposition d'expulsion de la «Central Criminal Court», portait atteinte à ses droits individuels en raison de son incompatibilité avec les dispositions de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221.
L'article 48 du traité assure la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté. Celle-ci comporte le droit pour les ressortissants des États membres, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, de se déplacer librement sur le territoire des États membres et de séjourner dans un État membre afin d'y exercer un emploi conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l'emploi des travailleurs nationaux.
Aux termes du troisième considérant de son préambule, la directive 64/221 poursuit, entre autres, le but d'«ouvrir dans chaque État membre, aux ressortissants des autres Etats membres, des possibilités suffisantes de recours contre les actes administratifs» dans le domaine de l'ordre public, de la sécurité publique et de la santé publique.
Aux termes de l'article 8 de la même directive, l'intéressé doit pouvoir introduire, contre les mesures prises à son égard, «les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs»; à défaut, l'intéressé doit avoir à tout le moins, aux termes de l'article 9, la possibilité de faire valoir ses moyens de défense devant une autorité compétente, différente de celle appelée à prendre la décision d'éloignement.
L'article 9, paragraphe 1, de la directive dispose que:
«En l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s'ils n'ont pas effet suspensif, la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement du territoire d'un porteur d'un titre de séjour n'est prise par l'autorité administrative, à moins d'urgence qu'après avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil devant laquelle l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.
Cette autorité doit être différente de celle qualifiée pour prendre la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement.»
II est constant qu'en droit anglais les recours juridictionnels ouverts contre une décision d'éloignement ne portent que sur la légalité de cette décision. Il en résulte que la décision d'éloignement elle-même ne peut être prise que conformément aux dispositions de l'article 9 de la directive, qui prévoit cette hypothèse explicitement.
C'est dans ces circonstances que la «High Court of England and Wales, Queen's Bench Division» a été amenée à poser les questions préjudicielles suivantes:
1)L'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221/CEE du Conseil du 25 février 1964 engendre-t-il dans le chef des justiciables des droits dont ils peuvent se prévaloir devant les juridictions internes d'un État membre et que ces dernières doivent sauvegarder?
2) a)Dans quel sens convient-il d'interpréter l'expression «avis donnç par une autorité compétente du pays d'accueil» figurant à l'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221/CEE du Conseil du 25 février 1964 («avis»)?
b)Et, en particulier, une proposition d'expulsion faite par une juridiction pénale lors d'une condamnation («proposition») constitue-t-elle un tel «avis»?
3)En cas de réponse affirmative à la deuxième question sous b)
a)Une «proposition» doit-elle être dûment motivée?
b)Dans quelles circonstances le laps de temps écoulé entre la «proposition» et la décision d'ordonner l'expulsion empêche-t-il la «proposition» de constituer un «avis»?
c)En particulier, le temps écoulé durant l'accomplissement d'une peine d'emprisonnement enlève-t-il à la «proposition» la qualification d'«avis»?
L'article 9, paragraphe 1, de la directive s'insère dans un ensemble de dispositions tendant à assurer le respect des droits des ressortissants d'un État membre en matière de libre circulation et de séjour sur le territoire des autres États membres. Les articles 3 et 4 de la directive limitent les raisons justifiant l'expulsion ou le refus d'entrée du travailleur. L'article 6 dispose que les raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique qui sont à la base d'une décision sont portées à la connaissance de l'intéressé, à moins que des motifs intéressant la sûreté de l'État ne s'y opposent. L'article 7 dispose, entre autres, que la décision de refus de délivrance ou de renouvellement d'un titre de séjour ou la décision d'éloignement du territoire est notifiée à l'intéressé. L'article 8 garantit à l'intéressé l'accès aux recours juridictionnels ouverts aux nationaux contre les actes administratifs.
Les dispositions de l'article 9 sont complémentaires de celles de l'article 8. Elles ont pour objet d'assurer une garantie procédurale minimale aux personnes frappées par l'une des mesures envisagées dans les trois hypothèses définies par le paragraphe 1 du même article. Dans l'hypothèse où les recours juridictionnels ne portent que sur la légalité de la décision, l'intervention de «l'autorité compétente» visée à l'article 9, paragraphe 1, doit permettre d'obtenir un examen exhaustif de tous les faits et circonstances, y compris de l'opportunité de la mesure envisagée, avant que la décision soit définitivement arrêtée. En outre, l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense devant cette autorité et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.
Dans l'ensemble, il s'agit ici de prescriptions bien définies et concrètes, de nature à pouvoir être invoquées par toute personne concernée et susceptibles, comme telles, d'être appliquées par toute juridiction. Cette constatation justifie une réponse positive à la première question posée par la juridiction nationale.
L'exigence visée à l'article 9, paragraphe 1, que toute mesure d'éloignement soit précédée de l'avis de «l'autorité compétente», et que l'intéressé doive pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire représenter devant cette autorité dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale, ne peut constituer une garantie réelle qu'à la condition que tous les éléments à prendre en considération par l'autorité administrative soient soumis à l'appréciation de «l'autorité compétente», que l'avis de celle-ci soit suffisamment proche dans le temps de la décision d'éloignement pour donner l'assurance qu'il n'existe pas de nouveaux éléments susceptibles d'être pris en considération, et que tant l'autorité administrative que la personne concernée soient — toujours sous réserve du cas où des motifs intéressant la sûreté de l'État visés par l'article 6 de la directive s'y opposeraient — en mesure de connaître les raisons qui ont amené «l'autorité compétente» à émettre son avis.
Quant à la question de savoir quelle est la signification de l'expression «avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil» et si une proposition d'expulsion faite par une juridiction pénale lors d'une condamnation constitue un tel avis, il est à remarquer que la directive ne précise pas la nature de «l'autorité compétente». Elle vise une autorité qui soit indépendante de l'autorité administrative, mais laisse aux États membres une marge d'appréciation en ce qui concerne la nature de l'autorité.
II est constant que les juridictions pénales au Royaume-Uni sont indépendantes de l'autorité administrative chargée de prendre l'arrêté d'expulsion, et que l'intéressé a le droit de se faire représenter et de faire valoir ses moyens de défense devant ces juridictions.
Une proposition d'expulsion faite par une juridiction pénale lors d'une condamnation en vertu de la législation britannique peut, dès lors, constituer un avis au sens de l'article 9 de la directive, à condition que les autres conditions de l'article 9 soient réunies. La juridiction pénale doit notamment tenir compte, ainsi que la Cour l'a déjà souligné dans son arrêt du 27 octobre 1977 (affaire 30/77), Bouchereau, Recueil 1977, p. 1999), des dispositions de l'article 3 de la directive en ce sens que la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver des mesures d'éloignement.
Quant au moment où doit intervenir l'avis de «l'autorité compétente», il est à remarquer qu'un laps de temps de plusieurs années entre la proposition d'expulsion et la décision de l'autorité administrative est de nature à priver la proposition de sa fonction d'avis au sens de l'article 9. En effet, il importe que le danger social découlant de la présence d'un étranger soit apprécié au moment même où la décision d'éloignement est prise à son égard, les éléments d'appréciation, notamment en ce qui concerne le comportement de l'intéressé étant susceptibles d'évoluer au cours du temps.
Ces considérations conduisent à répondre aux deuxième et troisième questions posées par la «High Court of Justice» dans le sens suivant:
La directive laisse aux États membres une marge d'appréciation pour la désignation de «l'autorité compétente». Peut être considérée comme telle toute autorité publique indépendante de l'autorité administrative appelée à prendre une des mesures prévues pár la directive, organisée de manière que l'intéressé ait le droit de se faire représenter et de faire valoir ses moyens de défense devant elle.
Une proposition d'expulsion faite par une juridiction pénale lors d'une condamnation en vertu de la législation britannique peut constituer un avis au sens de l'article 9 de la directive, à condition que les autres conditions de l'article 9 soient réunies. La juridiction pénale doit notamment tenir compte des dispositions de l'article 3 de la directive en ce sens que la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver des mesures d'éloignement.
L'avis de «l'autorité compétente» doit être suffisamment proche dans le temps de la décision d'éloignement pour donner l'assurance qu'il n'existe pas de nouveaux éléments susceptibles d'être pris en considération, et tant l'autorité administrative que la personne concernée doivent — toujours sous réserve du cas où des motifs intéressant la sûreté de l'État visés par l'article 6 de la directive s'y opposeraient — être en mesure de connaître les raisons qui ont amené «l'autorité compétente» à émettre son avis.
Un laps de temps de plusieurs années entre la proposition d'expulsion et la décision de l'autorité administrative est de nature à priver la proposition de sa fonction d'avis au sens de l'article 9. En effet, il importe que le danger social découlant de la présence d'un étranger soit apprécié au moment même où la décision d'éloignement doit être prise à son égard, les éléments d'appréciation, notamment en ce qui concerne le comportement de l'intéressé, étant susceptibles d'évoluer au cours du temps.
Sur les dépens
Les frais exposés par le gouvernement du Royaume-Uni et par la Commission des CE, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR,
statuant sur les questions à elle soumises par la «High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court» par ordonnance du 30 juillet 1979, dit pour droit:
1. L'article 9 de la directive 64/221/CEE du Conseil du 25 février 1964 impose aux Etats membres des obligations qui peuvent être invoquées devant les juridictions nationales par les justiciables.
2. La directive laisse aux États membres une marge d'appréciation pour la désignation de «l'autorité compétente». Peut être considérée comme telle toute autorité publique indépendante de l'autorité administrative appelée à prendre une des mesures prévues par la directive, organisée de manière que l'intéressé ait le droit de se faire représenter et de faire valoir ses moyens de défense devant elle. Une proposition d'expulsion faite par une juridiction pénale lors d'une condamnation en vertu de la législation britannique peut constituer un avis au sens de l'article 9 de la directive, à condition que les autres conditions de l'article 9 soient réunies. La juridiction pénale doit notamment tenir compte des dispositions de l'article 3 de la directive en ce sens que la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver des mesures d'éloignement.
3. L'avis de «l'autorité compétente» doit être suffisamment proche dans le temps de la décision d'éloignement pour donner l'assurance qu'il n'existe pas de nouveaux éléments susceptibles d'être pris en considération, et tant l'autorité administrative que la personne concernée doivent — toujours sous réserve du cas où des motifs intéressant la sûreté de l'État visés par l'article 6 de la directive s'y opposeraient — être en mesure de connaître les raisons qui ont amené «l'autorité compétente» à émettre son avis. Un laps de temps de plusieurs années entre la proposition d'expulsion et la décision de l'autorité administrative est de nature à priver la proposition de sa fonction d'avis au sens de l'article 9. En effet, il importe que le danger social découlant de la présence d'un étranger soit apprécié au moment même où la décision d'éloignement doit être prise à son égard, les éléments d'appréciation, notamment en ce qui concerne le comportement de l'intéressé, étant susceptibles d'évoluer au cours du temps.
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1Union européenne
1Conclusions de l'avocat général Slynn8/8118.11.1981