Arrêt de la Cour du 11 janvier 1973, 13/72Règlement 13/64 art. 14, traité CEE art. 190

ARRÊT

Points de fait et de droit

I — Faits et procédure

Attendu que les faits et le déroulement de la procédure peuvent être résumés comme suit:

1. Par l'article 1 du règlement no 25, du 4 avril 1962, «relatif au financement de la politique agricole commune» (JO 1962, p. 991), le Conseil a institué le «Fonds européen d'orientation et de garantie agricole», ci-après dénommé «Fonds». Conformément à l'article 3, paragraphe 1, de ce règlement, dans la rédaction qu'il avait reçue par l'article 8, paragraphe 1, du règlement no 130/66/CEE du Conseil, du 26 juillet 1966 (JO no 165, p. 2965), «sont éligibles au titre du Fonds les dépenses suivantes: Les restitutions à l'exportation vers les pays tiers, calculées conformément aux dispositions arrêtées dans les règlements concernant les produits sur la base, d'une part, du taux de restitution de l'État membre dont la restitution moyenne est la plus basse et, d'autre part, des quantités des exportations nettes jusqu'à la période de comptabilisation 1966-1967 incluse et des quantités des exportations brutes par la suite: …» Sur la base dudit règlement, le Conseil a adopté, le 5 février 1964, le règlement no 17/64/CEE «relatif aux conditions du concours» dudit Fonds (JO 1964, p. 586). Conformément aux articles 9 et 10 de ce règlement — qui, par la suite, ont subi plusieurs modifications, cependant sans intérêt en l'espèce —, les États membres intéressés présentent à la Commission, une fois par an, une demande de remboursement, notamment pour les restitutions susvisées, à prendre en charge par la section «garantie» du Fonds, alors que la Commission décide du concours de celui-ci, également une fois par an, sur la base de ces demandes et après consultation du Comité du Fonds (ci-après dénommé «Comité»). Celui-ci, visé aux articles 24 et suivants du règlement no 17/64, se compose de représentants des États membres et de la Commission (art. 25, par. 1). En ce qui concerne plus particulièrement le secteur du lait et des produits laitiers, le Conseil a pris, le 5 février 1964, le règlement no 13/64/CEE «portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés» dans ce secteur (JO 1964, p. 549). Aux termes de l'article 14, paragraphe 2, de ce règlement, «afin de permettre l'exportation vers les pays tiers sur la base des cours pratiqués dans le commerce international, la différence entre les prix de l'État membre exportateur et ces cours peut être couverte par une restitution».

2. En 1966, lors de l'examen de la période de comptabilisation 1963-64, le Comité a discuté pour la première fois la question de savoir si des dépenses effectuées par un État membre, au titre de «restitutions à l'exportation», pour des opérations d'aide alimentaire en faveur de pays tiers sont éligibles au Fonds. Cette question a alors été résolue par l'affirmative, compte tenu de l'insignifiance des montants réclamés et sans préjudice de la solution à adopter à l'avenir. En 1968 et 1969, la même question a cependant reçu une réponse négative en ce qui concerne respectivement les périodes de comptabilisation 1964-1965 et 1965-1966. Dans le rapport établi par la Commission au sujet de la première de ces périodes, on lit notamment, au sujet de dons de céréales effectués par la France: «La prise en considération éventuelle par la France de ces dépenses assimilées aux restitutions est à décider par le Conseil. Or, au cours de l'actuelle négociation relative aux dons alimentaires de céréales dans le cadre de la mise en œuvre du Kennedy Round, un préjugé favorable a été exprimé pour le financement de restitutions fob à partir de la date de l'application de l'accord. A contrario, les dépenses assimilées à des restitutions pour les périodes antérieures ne sont pas éligibles au FEOGA tant qu'une décision du Conseil ne sera pas intervenue. En conséquence, ces restitutions et ces quantités ont été déduites des montants et des échanges communiqués pour les produits de base blé tendre et maïs.» Au cours de la réunion du Comité relative à la période 1964-1965, le président du Comité a déclaré que les dispositions en vigueur ne permettaient l'octroi de restitutions que pour des opérations commerciales. Dans la réunion consacrée à la période de 1965-1966, le représentant de la Commission a de nouveau expliqué le point de vue de celle-ci. Dans une lettre du 9 février 1970 adressée à M. Mansholt, alors vice-président de la Commission, le représentant permanent des Pays-Bas, M. Spierenburg, a critiqué cette position et invité la Commission à la reconsidérer en tenant compte de la conception néerlandaise, exposée dans un mémorandum annexé à ladite lettre. Par lettre du 2 avril 1970, M. Mansholt a notamment répondu: que la Commission se réservait de soumettre le problème au Conseil; «en effet, seul le Conseil a le pouvoir de se prononcer, sur le plan juridique, au sujet du financement de livraisons au titre d'aide alimentaire, étant donné que ces livraisons ne doivent pas être considérées comme une exportation commerciale au sens de l'organisation de marchés communautaire»; qu'en outre, un tel financement par le Fonds, «étant donné les pratiques administratives divergentes des Etats membres, aurait pour conséquence que, sur le plan financier, certains Etats membres tels que les Pays-Bas seraient favorisés et d'autres défavorisés». Dans une lettre de réponse à M. Mansholt, du 24 juin 1970, M. Spierenburg a maintenu son point de vue.

3. Le 1er août 1969, le gouvernement néerlandais a présenté à la Commission une demande de remboursement des dépenses que les Pays-Bas avaient exposées au cours de la période de comptabilisation 1966-1967, notamment au titre de restitutions à l'exportation vers les pays tiers. L'exposé explicatif accompagnant cette demande contenait, sous le point 5, les indications suivantes: «Les Pays-Bas ont… fait cadeau de certains montants au World Food Program. Pour ces montants, cette organisation, en faisant intervenir le commerce et des exportateurs, a acheté sur le marché néerlandais et expédié dans des pays en voie de développement les quantités suivantes de produits relevant des organisations communes de marchés existant à l'époque: … Pour ces exportations, on a accordé aux exportateurs une restitution, selon la voie normale. Les montants des restitutions en question ont été inclus dans la présente déclaration.» A la réunion du Comité du 16 décembre 1971, consacrée à la période 1966-1967, le président du Comité a fait état d'un document de travail élaboré par les services de la Commission et constituant un «addendum» au «rapport relatif au concours du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole — section garantie — pour la période de comptabilisation 1966-1967»; (doc. no VI/4640/71 + addendum). Les auteurs de l'addendum ont considéré notamment qu'un don alimentaire constituerait par sa nature même un acte gratuit qui, n'étant pas une opération commerciale, ne nécessiterait pas pour sa réalisation une éventuelle restitution; qu'un tel don ne répondrait pas à la définition contenue dans les règlements d'organisation commune des marchés; que, dans ces conditions, le financement de dépenses équivalant à des restitutions ne pourrait être assuré par la Commission que sur la base d'un acte du Conseil. Quant au rapport susindiqué, il mentionne pour chaque État intéressé, dont les Pays-Bas, le détail des dons alimentaires qui ont été déduits des demandes de remboursement, en ce qui concerne tant le tonnage que le montant des restitutions. Aux termes du compte rendu de la réunion susvisée, la délégation néerlandaise a déclaré qu'elle «ne peut pas se rallier à la position prise par la Commission dans cette affaire». Le 26 janvier 1972, la Commission a adopté les deux décisions suivantes: la décision no 72/120/CEE, statuant sur la demande du gouvernement néerlandais visées ci-dessus sous a), dénommée ci-après «décision concours», et fixant pour la période de comptabilisation 1966-1967 le montant à rembourser aux Pays-Bas par le Fonds, notamment au titre des restitutions vers les pays tiers (JO no L 61 du 13 mars 1972, p. 15); au cinquième considérant, il est exposé «que les quantités exportées au titre de dons alimentaires ne sont pas éligibles au Fonds, étant donné que des dépenses pour des opérations non commerciales ne peuvent être considérées comme des restitutions à l'exportation envers les pays tiers au sens de la réglementation communautaire» et que, «en conséquence, les quantités et les dépenses y afférentes sont à exclure des exportations nettes et du calcul des taux de restitutions»; la décision no 72/115/CEE, adressée à tous les Etats membres, publiée au JO no L 61 du 13 mars 1972, page 1, et dénommée ci-après «décision restitutions moyennes»; cette décision détermine, conformément à l'article 3, paragraphe 1, lettre a, du règlement. no 25 et pour la période susvisée, les montants des restitutions moyennes les plus basses pour les différents produits agricoles entrant en ligne de compte; aux fins de ce calcul, les restitutions relatives à des opérations d'aide alimentaire ont été écartées. Le 19 avril 1972, le gouvernement néerlandais a introduit le présent recours tendant à l'annulation de ces décisions.

4. La procédure écrite s'est déroulée régulièrement. Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalables. Elle a toutefois invité le gouvernement néerlandais a fournir des informations plus détaillées sur la manière dont les opérations litigieuses ont été effectuées dans leurs phases successives, et notamment sur le point de savoir qui a payé le prix d'achat et, le cas échéant, pour le compte de qui ce prix a été payé. La Commission a été invitée à verser au dossier les documents de travail VI/4639/71 et VI/4640/71, élaborés par ses services aux fins de la préparation des décisions attaquées. Les parties ont déféré à ces invitations. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries à l'audience du 7 novembre 1972. L'avocat général à présenté ses conclusions à l'audience du 6 décembre 1972.

II — Conclusions des parties

Attendu que le gouvernement néerlandais conclut:

a) à l'annulation de la «décision concours», «pour autant que les quantités exportées au titre de dons alimentaires et les dépenses y afférentes n'ont pas été prises en considération pour le calcul du taux de remboursement des restitutions à l'exportation»;

b) à l'annulation de la «décision restitutions moyennes», «dans le cas où, et pour autant que, les montants à rembourser au requérant en vertu de la décision visée sous a) sont influencés par le fait que pour la détermination des restitutions moyennes les plus basses il n'a pas été tenu compte, dans [la “décision restitutions moyennes”], des quantités exportées au titre de dons alimentaires»;

et a ce que la Commission soit condamnée aux dépens;

attendu que la Commission conclut au rejet du recours comme non fondé et à ce que le gouvernement néerlandais soit condamné aux dépens;

III — Moyens et arguments des parties

Attendu que les moyens et arguments des parties peuvent se résumer comme suit:

1. Généralités

Le gouvernement néerlandais déclare renvoyer à l'échange de vues intervenu entre lui et la Commission au sujet de la question litigieuse.

La présente affaire porterait sur des dépenses de restitutions à l'exportation à destination de pays en voie de développement, effectuées au titre d'opérations d'aide alimentaire auxquelles le gouvernement néerlandais se serait engagé dans le cadre du «World Food Program» (Programme mondial d'aide alimentaire). Le déroulement de ces opérations aurait été le suivant:

Le gouvernement néerlandais aurait mis à la disposition du «World Food Program» un certain montant, dont les deux tiers auraient été destinés à l'achat de marchandises et un tiers aux «cash and services»;

à la demande du «World Food Program», le ministère néerlandais de l'agriculture et de la pêche se serait déclaré prêt à livrer, à des dates déterminées, certaines quantités de marchandises, dans un pays indiqué par ladite organisation;

le ministère aurait alors demandé au «Produktschap» (établissement public doté d'attributions de gestion économique au plan de l'agriculture) compétent de publier un appel d'offre fob pour les fournitures en cause; l'une des conditions de cet appel d'offres aurait été l'octroi aux soumissionnaires de la restitution prévue pour l'exportation vers les pays tiers, applicable au moment de l'exportation; dès lors, les soumissions auraient été faites au prix du marché mondial;

ensuite, le marché aurait été adjugé à la firme ayant fait l'offre la plus basse;

cette firme aurait reçu des instructions précisant notamment que la livraison devrait avoir lieu au prix indiqué dans l'offre, que la firme interviendrait dans l'opération «en tant qu'exportateur» et que la facture serait adressée au «Produktschap» susvisé, pour le ministère de l'agriculture et de la pêche; le titre d'exportation aurait effectivement désigné ladite firme comme exportatrice;

la firme aurait livré les marchandises à Amsterdam en vue de l'embarquement dont les autorités néerlandaises se seraient chargées, conformément à un accord passé avec le «World Food Program»;

ensuite, le ministère aurait donné l'ordre de payer à la firme le prix d'achat convenu, à la charge du fonds géré à cet effet par le ministère et constituant la contre-valeur du «commodity pledging» (engagement de fourniture de marchandises) pour 1966; en même temps, la facture de la firme aurait été adressée aux services du «World Food Program», avec l'indication que les marchandises seraient payées par ledit ministère, ce qui aurait effectivement été fait, et cela pour le compte du «World Food Program»:

l'autorité néerlandaise compétente aurait versé la restitution à la firme exportatrice.

La Commission expose qu'à l'époque, certains États membres, dont les Pays-Bas, auraient décidé de manière autonome — donc sans consultation avec la Commission ou les autres États membres — d'accorder une aide alimentaire à des pays tiers. Il semblerait que la manière dont ces opérations ont été organisées ait différé d'un État membre à l'autre; dans certains cas, les autorités nationales auraient assumé intégralement la tâche d'exécuter ces opérations, alors que dans d'autres, elles se seraient bornées à décider de ces opérations et à les financer.

Ultérieurement, la Communauté se serait, elle aussi, progressivement intéressée à l'aide alimentaire. La Commission énumère les mesures adoptées à cet effet (accords avec les pays intéressés ou des organisations internationales; règlements du Conseil); elle souligne qu'à l'occasion de ces actions, la Communauté n'aurait pas utilisé le système des restitutions à l'exportation.

2. Premier moyen: Violation des formes substantielles

Selon le gouvernement néerlandais, la motivation des décisions attaquées ne fournit pas d'indications suffisantes quant aux points de fait et de droit qui leur ont servi de fondement. Le motiv indiqué dans la «décision concours» serait laconique et la référence globale à la «législation communautaire» équivaudrait à un défaut de référence; en outre, la Commission aurait au moins dû communiquer le résultat final de ses calculs. Quant à la «décision restitutions moyennes», elle n'indiquerait d'aucune manière si et, dans l'affirmative, comment la Commission a tenu compte, pour la détermination de la restitution moyenne la plus basse, des quantités exportées à titre de dons alimentaires et de quelle façon elle a «amendé» les renseignements des États membres sur lesquels repose la décision. Au surplus, la Commission n'aurait pas indiqué avec précision quels sont les montants qui ont effectivement été déduits du remboursement demandé par le requérant et de quelle manière ces montants ont été fixés.

Selon la jurisprudence de la Cour, les considérations de fait et de droit constituant les motifs d'un acte communautaire devraient être reproduites de manière claire et cohérente, de sorte que les intéressés, comme la Cour, soient en mesure de prendre connaissance des éléments essentiels de ces considérations. En l'espèce, les motifs indiqués dans les différents documents établis antérieurement et dont la Commission se réclame, seraient maigres et incohérents:

la prémière prise de position de la Commission, datant de 1968, aurait porté exclusivement sur le secteur céréalier; la motivation alors donnée (nécessité d'une décision du Conseil) aurait disparu dans la «décision concours»;

la lettre de M. Mansholt du 2 avril 1970 et la «décision concours» se baseraient sur le caractère non commercial des livraisons en cause, alors que l'addendum de 1971 partirait de l'idée de l'acte gratuit.

La Commission répond en retraçant d'abord la genèse des décisions attaquées. Les États membres ayant fourni à la Commission les données permettant de déterminer les restitutions moyennes les plus basses, et déposé leurs demandes tendant à obtenir le concours du Fonds, les services de la Commission auraient élaboré des documents de travail rassemblant et harmonisant lesdites données, et notamment les documents VI/4639/71 et VI/4640/71 que la Commission a versos au dossier. La dernière pièce indiquerait le détail des dons alimentaires qui ont été déduits des demandes de remboursement, en ce qui concerne tant les quantités que les restitutions. Le Comité du Fonds aurait examiné et discuté ces documents, eh abordant également la question de la prise en considération ou non des dépenses au titre de l'aide alimentaire, question sur laquelle le représentant du gouvernement néerlandais aurait nettement défini sa position. En outre, le Comité aurait été consulté sur les projets de décision qui, sans aucune modification, seraient devenus ultérieurement les décisions attaquées. Les raisons pour lesquelles les dépenses en question n'ont pas été retenues se trouveraient exposées dans l'addendum dont la Commission reproduit l'argumentation essentielle.

Le gouvernement néerlandais ayant ainsi été étroitement associé au processus d'élaboration des décisions attaquées, il serait parfaitement en mesure de saisir pourquoi et jusqu'à concurrence de quels montants les dépenses afférentes à des restitutions opérées dans le cadre de l'aide alimentaire n'avaient pas été prises en considération. Des décisions intervenues en de telles circonstances ne nécessiteraient pas une motivation détaillée. L'argumentation juridique utilisée par la Commission au fil des années serait parfaitement cohérente; elle consisterait à dire que la réglementation existante ne permettrait pas la prise en considération d'opérations non commerciales, donc notamment d'actes gratuits, et que cette situation ne pourrait être changée que par un acte du Conseil modifiant ladite réglementation.

En ce qui concerne plus particulièrement la «décision concours», son cinquième considérant, bien que succinct, serait clair et pertinent; notamment, l'expression «réglementation communautaire» renverrait aux dispositions régissant l'octroi des restitutions. Au demeurant, dans la discussion du problème litigieux au sein du Comité, la Commission se serait expressément référée aux dispositions prévues en la matière par les règlements de base. Quant au grief selon lequel la décision aurait dû indiquer le résultat final des calculs, la Commission aurait certainement fourni le renseignement si le gouvernement néerlandais le lui avait demandé; par ailleurs, ce résultat apparaîtrait des données communiquées par la Commission au Comité lors des discussions sur le projet de décision et aurait donc été porté à la connaissance des services du gouvernement néerlandais. Aux termes du dix-septième considérant du règlement no 17/64, le Comité aurait été institué en vue d'établir «une coopération étroite entre les Etats membres et la Commission, pour faciliter le fonctionnement général du Fonds»; une discussion au sein du Comité offrirait donc la meilleure occasion pour connaître de détails tels que ceux dont s'agit.

Des considérations analogues vaudraient pour la «décision restitutions moyennes». Il irait d'ailleurs de soi que, si la Commission écarte les montants en cause du financement communautaire, elle ne saurait non plus retenir les exportations correspondantes pour le calcul de la restitution moyenne la plus basse, élément en fonction duquel ce financement est déterminé.

3. Deuxième moyen: Violation du règlement no 17/64 et de l'article 14, paragraphe 2, du règlement no 13/64

Le gouvernement néerlandais expose que la Commission, comme cela ressortirait du cinquième considérant de la «décision concours», semblerait elle-même admettre que les opérations litigieuses constituent des «exportations» au sens de la réglementation communautaire. Ce serait d'ailleurs là la seule interprétation admissible; en effet, aucun texte adopté par le Conseil ou la Commission ne restreindrait la notion d'«exportation» de manière à ne pas lui faire comprendre toutes les opérations, commerciales ou non, consistant à faire quitter à une marchandise le territoire communautaire à destination d'un pays tiers, autrement qu'en transit. Cela s'expliquerait par la nécessité d'utiliser un terme neutre et uniforme, étant donné que les textes en question soumettraient l'exportation des marchandises à des réglementations de diverse nature.

Cette thèse serait confirmée par la pratique communautaire. Ainsi l'article 1 du règlement (CEE) no 2227/71 de la Commission, du 18 octobre 1971, «relatif à la perception d'une taxe à l'exportation pour le lait écrémé en poudre» (JO no L 234 du 19 octobre 1971, p. 11), exempterait de la taxe à l'exportation les «fournitures dans le cadre de l'aide alimentaire communautaire aux pays en voie de développement». L'article 19 du règlement (CEE) no 2637/70 de la Commission, du 23 décembre 1970, «portant modalités particulières d'application du régime des certificats d'importation, d'exportation et de préfixation pour les produits agricoles» (JO no L 283, du 29 décembre 1970, p. 15) ferait apparaître que les livraisons effectuées «dans le cadre de la convention relative à l'aide alimentaire» donnent lieu à la présentation d'un certificat d'exportation. Ces textes démontreraient que l'expression «exportation vers les pays tiers» inclut les opérations au titre de l'aide alimentaire.

Les paiements litigieux seraient fondés sur les dispositions combinées de l'article 14, paragraphe 2, du règlement no 13/64 et de l'article 1 du règlement no 56/66/CEE de la Commission, du 23 mai 1966, «relatif au calcul du montant maximum des restitutions à l'exportation de produits laitiers vers les pays tiers» (JO 1966, p. 1422), dispositions comportant respectivement autorisation du principe des restitutions et fixation des montants maxima de celles-ci. Ces règlements ne comporteraient aucune disposition dont il résulterait que la restitution n'ait pu être accordée en cas d'exportation au titre de dons alimentaires; il serait d'ailleurs inexact de dire qu'ils aient été toujours interprétés en ce sens par le Conseil et par la Commission. L'article 14, paragraphe 2, cité ne constituant qu'une disposition de base nécessitant la concrétisation ultérieure, une telle restriction n'aurait pu être édictée que par application du paragraphe 4 du même article aux termes duquel les modalités d'application de cet article sont arrêtées selon la procédure prévue à l'article 25 du règlement no 13/64, c'est-à-dire par la Commission statuant sur avis du Comité de gestion; or, aucun des règlements arrêtés de cette manière, y compris le règlement no 56/66 susmentionné, n'aurait prévu la limitation affirmée à présent par la Commission.

Au surplus, jamais aucun règlement n'aurait fixé, pour l'octroi de la restitution, la moindre condition en ce qui concerne l'opération servant de base à l'exportation; on pourrait notamment citer à titre d'exemple le règlement no 1041/67/CEE de la Commission, du 21 décembre 1967, «portant modalités d'application des restitutions à l'exportation dans le secteur des produits soumis à un régime de prix unique» (JO no 314 du 23 décembre 1967, p. 9).

On ne saurait tirer argument en sens contraire du fait que la restitution, aux termes de l'article 14 du règlement no 13/64, devait «permettre l'exportation vers les pays tiers sur la base des cours pratiqués dans le commerce international». Cette disposition viserait à rendre possibles, sur la base des cours du marché mondial, les mouvements de marchandises dirigés vers l'extérieur.

L'expression «sur la base d'un prix» ne serait pas synonyme de «moyennant un prix». La différence existant entre le niveau des prix du marché intérieur et celui des prix du marché mondial, et notamment le système des prélèvements à l'importation, aurait pour conséquence que toutes les exportations, qu'elles aient ou non pour base une opération commerciale, subissent l'influence des écarts de prix. La disposition citée aurait pour but, non pas de rendre possibles des exportations, mais de les rendre possibles sur la base des cours pratiqués dans le commerce international. Le fait, incontestable, que ces cours ne peuvent être déterminés que sur la base d'opérations commerciales, serait sans pertinence en l'espèce. Par ailleurs, la couverture de ladite différence par une restitution correspondrait, même dans des cas tels que celui d'espèce, aux objectifs de la politique agricole communautaire, puisqu'elle contribuerait à dégager le marché commun de ses excédents. L'attitude de la Commission pourrait avoir pour conséquence que les États membres désireux d'accorder une aide alimentaire n'estimeraient plus justifié de faire procéder à des achats dans le marché commun. A concurrence des quantités achetées sur le marché mondial, il n'y aurait plus d'exportations au départ de la CEE, et l'équivalent de ces quantités continuerait par conséquent à être à la charge du Fonds.

Il serait étrange que la Commission refuse d'accorder la restitution pour des dons humanitaires, alors qu'elle l'accorderait pour des cadeaux fait dans le cadre d'une campagne de réclame et que le Fonds supporterait les frais de destruction de produits agricoles.

La Commission réplique que, l'article 3, paragraphe 1, du règlement no 25 renvoyant, pour la définition des mesures dont les dépenses sont éligibles au Fonds, aux règlements comportant organisation des marchés, il suffirait en l'espèce de démontrer que les paiements litigieux ne sont pas des restitutions à l'exportation au sens de l'article 14, paragraphe 2, du règlement no 13/64.

Ainsi qu'il résulterait du libellé même de cette disposition, son seul objet aurait été de rendre possibles des opérations commerciales; en effet:

seule une exportation de nature commerciale aurait lieu «sur la base des cours pratiqués dans le commerce international», car ce serait en ce cas seulement qu'un opérateur établi dans la Communauté vendrait à un opérateur établi dans un pays tiers, en pratiquant nécessairement un prix aligné sur les cours du commerce international, faute de quoi la vente ne pourrait avoir lieu;

si la thèse du gouvernement néerlandais était exacte, la disposition citée n'aurait pas utilisé le mot «permettre», car le don, étant par définition gratuit, pourrait être effectué quelle que soit la charge financière encourue par le donateur.

Cette analyse serait confirmée par l'article 30 du règlement no 13/64; qui parle «du régime des échanges institué par le présent règlement», ainsi que par le quatorzième considérant du même règlement, aux termes duquel les restitutions devaient être permises «pour sauvegarder la participation des Etats membres dans le commerce international des produits laitiers». Elle serait également corroborée par la réglementation ultérieure, et particulièrement par l'exposé de motifs et les dispositions du règlement (CEE) no 876/68 du Conseil, du 28 juin 1968, «établissant, dans le secteur du lait et des produits laitiers, les règles générales de fixation de leur montant» (JO no L 155, p. 1). Enfin, le point de vue de la Commission serait étayé par l'examen de la fonction revenant aux restitutions dans le système de l'organisation des marchés, à savoir de maintenir les débouchés et de contribuer ainsi à la stabilisation du marché intérieur et à la sauvegarde d'un niveau de vie raisonnable de la population agricole de la Communauté.

Par ailleurs, lorsque le Conseil, postérieurement à la période à prendre en considération en l'espèce, a décidé des actions d'aide alimentaire dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles, il n'aurait pas fait usage du régime des restitutions à l'exportation, mais aurait pris des dispositions ad hoc, par exemple, pour le secteur laitier, les articles 6, paragraphe 3, et 7, paragraphe 2, du règlement no 804/68, du 27 juin 1967 (JO no L 148, p. 13) ainsi que le règlement no 1399/69, du 17 juillet 1969 (JO no L 179, p. 14). La Commission analyse de manière détaillée les règlements communautaires relatifs à l'aide alimentaire en matière de lait et de produits laitiers ainsi que de céréales. Elle en déduit que le Conseil serait parti de l'idée selon laquelle, avant l'adoption de ces règlements, les fractions des dépenses afférentes aux actions nationales d'aide alimentaire n'étaient pas des «restitutions à l'exportation» au sens de l'article 3, paragraphe 1, lettre a, du règlement no 25. Il serait notamment significatif qu'aux termes du deuxième considérant du règlement (CEE) no 289/69 du Conseil modifiant le règlement no 120/67/CEE en vue de la mobilisation des céréales destinées à l'aide alimentaire (JO no L 41, p. 1), «ce règlement» — c'est-à-dire le règlement no 120/67 — «ne comporte pas les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de l'aide alimentaire».

L'interprétation soutenue par la Commission ne serait pas mise en échec par d'autres dispositions citées par le gouvernement néerlandais:

L'article 14, paragraphe 2 du règlement no 13/64 contenant lui-même la réponse à la question litigieuse et ayant toujours été interprété par le Conseil et la Commission en ce sens qu'il ne viserait que des opérations commerciales, on ne verrait pas pourquoi les règlements nos 56/66 et 1041/67, pris en exécution de ce texte, auraient dû apporter des précisions à cet égard.

La formalité prévue à l'article 19 du règlement no 2637/70 — à savoir que le certificat d'exportation délivré dans le cadre d'opérations d'aide alimentaire doit porter la mention «aide alimentaire» — serait liée à la décision du Conseil d'octroyer à ces opérations une aide financière appelée «restitution fob» (intitulé du chapitre 1 du règlement (CEE) no 2052/69 du Conseil, du 17 octobre 1969, «relatif au financement communautaire des dépenses résultant de l'exécution de la convention relative à l'aide alimentaire», JO no L 263, p. 6). Ledit article prouverait donc que les opérations dont s'agit ne relèvent pas du régime des restitutions à l'exportation ici en cause.

Quant à l'article 1 du règlement no 2227/71, relatif à la taxe à l'exportation, le prélèvement auquel il est fait allusion ne saurait être utilement comparé aux restitutions à l'exportation, car il serait automatiquement basé sur le fait matériel de la sortie d'un produit du territoire douanier de la Communauté, alors que les restitutions seraient réservées à des opérations commerciales et auraient été facultatives à l'époque.

Le fait que les livraisons au titre de l'aide alimentaire contribuent à la réduction des excédents communautaires ne serait pas pertinent, étant donné que, pendant la période de transition, les Etats membres auraient conservé une part importante de responsabilité dans la détermination de la politique agricole. En outre, les mesures prises alors par ces États dans le cadre de l'aide alimentaire se seraient situées en dehors de toute réglementation communautaire, de sorte que, logiquement, la responsabilité financière de cette action aurait incombé aux seuls États membres intéressés. Ensuite, de telles mesures risqueraient de dérégler le marché intérieur (par exemple par le fait que les produits s'en trouvent retirés à un moment ou dans un lieu inopportun) et d'entraver les courants d'échanges commerciaux avec les pays tiers; dans certains cas, elles pourraient même être considérées comme des entorses aux règles communautaires relatives aux interventions et aux aides.

Enfin, le gouvernement néerlandais ne saurait prétendre que la Communauté prenne à sa charge une partie du coût des dons qu'il aurait décidé d'accorder de manière autonome et pour des raisons qui lui seraient propres.

Motifs

Sur le premier moyen (violation des formes substantielles)

Sur le deuxième moyen (violation du règlement no 17/64 et de l'article 14, paragraphe 2, du règlement no 13/64)

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR

rejetant toutes autres conclusions plus amples ou contraires, déclare et arrête:

1) La décision no 72/120/CEE de la Commission, du 26 janvier 1972, concernant le concours du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole — section garantie — aux dépenses du royaume des Pays-Bas pour les restitutions à l'exportation vers les pays tiers (JO no L 61, p. 15) est annulée dans la mesure où, en fixant le montant du concours du Fonds à ces restitutions, elle n'a pas tenu compte des dépenses relatives aux produits exportés au titre de dons alimentaires;

2) La décision no 72/115/CEE de la Commission, du 26 janvier 1972, portant détermination des restitutions moyennes les plus basses pour le financement des restitutions à l'exportation vers les pays tiers, pour la période 1966-1967 (JO no L 61, p. 1), est annulée dans la mesure où, en fixant les restitutions moyennes les plus basses prévues à l'article 3, paragraphe 1, du règlement no 25 du Conseil, du 4 avril 1962 (JO 1962, p. 991), elle n'a pas tenu compte des dépenses visées ci-dessus sous 1);

3) La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens de l'instance.