Arrêt de la Cour du 19 octobre 1977, 124/76 et 20/77Règlement 120/67 art. 11, règlement 665/75 art. 3

Pour la fabrication de bière sont utilisés outre le malt, des produits amylacés provenant de grains crus de céréales, susceptibles de se transformer en alcool au cours de la fermentation: soit les gruaux et semoules de maïs (ci-après dénommés gritz de maïs) fabriqués par la maïserie, soit l'amidon provenant de l'industrie de l'amidonnerie, soit d'autres produits amylacés (brisures de riz, farine de blé, etc.).

Les gritz de maïs sont fabriqués par la maïserie au moyen d'un traitement purement mécanique des grains de maïs. L'industrie de la brasserie constitue un débouché important pour les gritz de maïs.

L'amidon est fabriqué par les entreprises d'amidonnerie qui appartiennent au secteur d'industrie chimique même dans la mesure où elles utilisent le maïs comme produit de base. Les produits de l'amidonnerie (amidon, gluten, glucose, dextrose, etc.) ont de nombreux débouchés. L'amidonnerie est ainsi en concurrence non seulement avec la maïserie mais également avec les secteurs de l'industrie chimique qui fabriquent des produits de substitution à partir du pétrole.

Par le règlement n^o 19 du Conseil, du 4 avril 1962, portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO du 20. 4. 1962, p. 933), un système de prélèvements avait été institué pour certains produits céréaliers. L'article 24 du règlement précité prévoyait cependant que le Conseil pouvait prendre des mesures dérogatoires à ce système.

De telles mesures dérogatoires ont été prises par le règlement n^o 55 du Conseil, du 30 juin 1962, relatif au régime des produits transformés à base de céréales (JO du 2. 7. 1962, p. 1583). L'article 17 de ce dernier règlement a institué un système de restitutions facultatives à la production pour certains amidons et fécules. Le treizième considérant du règlement disait:

«considérant que du fait de la situation particulière du marché des amidons et fécules, et notamment de la nécessité pour l'industrie de maintenir des prix concurrentiels par rapport au prix des produits de substitution, il est nécessaire, en dérogation aux dispositions … du règlement n^o 19 du Conseil, de prévoir que les produits de base devant être utilisés par cette industrie pourront être mis à leur disposition, au moyen d'une restitution accordée à la production, à un prix inférieur à celui qui résulterait de l'application du régime des prélèvements; …»

Le règlement n^o 11/65 du Conseil, du 26 janvier 1965, relatif à l'octroi d'une restitution à la production pour les gruaux et semoules de maïs utilisés par l'industrie de la brasserie (JO du 5. 2. 1965, p. 251), a institué une restitution facultative à la production pour les gruaux et semoules de maïs utilisés par l'industrie de la brasserie. Les considérants de ce règlement étaient libellés dans les termes suivants:

«considérant que l'application du régime des prélèvements, institué par le règlement n^o 19 a, d'une part, provoqué le renchérissement des gruaux et semoules de maïs et, d'autre part, créé des difficultés pour leur utilisation dans la brasserie, en raison de la concurrence des produits d'un emploi analogue; que l'octroi d'une restitution est un remède approprié à cette situation et qu'il y a lieu de l'autoriser en dérogeant au règlement n^o 19;

considérant que, en raison de sa nature, cette mesure ne doit avoir qu'un caractère temporaire.»

Le système institué par le règlement de base définitif n^o 120/67 du Conseil, du 13 juin 1967, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO du 19. 6. 1967, p. 2269), prévoyait l'octroi obligatoire de restitutions à la production. Le dixième considérant de ce règlement déclarait entre autres:

… qu'«en raison des possibilités de substitution entre les amidons et fécules, d'une part, et le quellmehl ainsi que les gruaux et semoules de maïs, d'autre part, il convient que ces derniers produits bénéficient également d'une restitution à la production;»…

L'article 11, paragraphe 1, de ce règlement précisait que:

«1. Une restitution a la production est accordée:

a)pour le maïs et le blé tendre utilisés par l'amidonnerie pour la fabrication d'amidon et de quellmehl,

b)pour la fécule de pommes de terre,

c)pour le maïs utilisé par la maïserie pour la fabrication de gruaux et semoules de maïs (gritz) utilisés par l'industrie de la brasserie.»

Le règlement n^o 138/67 du Conseil, du 13 juin 1967, portant fixation de la restitution à la production pour les gruaux et semoules de maïs utilisés dans la brasserie (JO du 22. 6. 1967, p. 2404), adopté en application du règlement n^o 120/67, déclarait dans son unique considérant:

«que la restitution à la production à accorder pour le maïs utilisé par la maïserie pour la fabrication de gruaux et semoules destinés à la brasserie doit être fixée à un niveau permettant d'atteindre un équilibre entre les prix d'approvisionnement de la brasserie en amidon de maïs, d'une part, et en gruaux et semoules de maïs, d'autre part; que ce but sera atteint en fixant la restitution pour le maïs destiné à la fabrication de gruaux et semoules au même niveau que la restitution pour le maïs destiné à la fabrication de l'amidon.»

Le règlement prévoyait en conséquence dans son premier article que:

«Les États membres accordent une restitution à la production pour le maïs utilisé par la maïserie pour la fabrication de gruaux et semoules destinés à l'industrie de la brasserie égale à la restitution accordée à la même date au maïs destiné à l'amidonnerie.»

Le règlement n^o 138/67 a été remplacé par le règlement n^o 367/67 du Conseil, du 25 juillet 1967, portant fixation des restitutions à la production pour les gruaux et semoules de maïs et les brisures de riz utilisés dans la brasserie (JO n^o L 174, p. 36), qui déclarait notamment dans son unique considérant que

«… la restitution à la production à accorder pour le maïs utilisé par la maïserie pour la fabrication de gruaux et semoules destinés à la brasserie, ainsi que pour les brisures de riz destinées à cette dernière, doit être fixée à un niveau permettant d'atteindre un équilibre entre les prix d'approvisionnement de la brasserie en amidon de maïs, d'une part, et en gruaux et semoules de maïs et brisures de riz, d'autre part; …»

Les règlements subséquents modifiant le règlement n^o 120/67 ainsi que ceux fixant le montant de la restitution à la production avaient maintenu l'égalité entre l'amidon et le gritz de maïs.

Ainsi le règlement n^o 1132/74 du Conseil, du 29 avril 1974, relatif aux restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz (JO n^o L 128, p. 24), tout en reprenant dans un seul règlement l'ensemble des dispositions relatives aux restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz, avait maintenu un régime identique pour l'amidon et le gritz de maïs. Ce règlement avait d'ailleurs eu pour effet de réduire à 24,60 UC/t la restitution à la production pour le maïs et le blé tendre destinés à la fabrication d'amidon et il ne prévoyait plus une restitution à la production de quellmehl.

Le règlement n^o 3113/74 du Conseil, du 9 décembre 1974, modifiant le règlement n^o 1132/74 relatif aux restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz (JO n^o L 332, p. 1), avait eu comme conséquence d'abaisser à 15,55 UC/t la restitution accordée au maïs destiné à la fabrication de l'amidon et aux gritz de maïs.

Au mois de février 1975, la Commission a proposé au Conseil de rendre facultative la restitution à la production pour le maïs et le froment tendre utilisés dans la Communauté pour la fabrication d'amidon ainsi que pour les gritz de maïs destinés à la fabrication de la bière (JO n^o C 31, p. 26).

En adoptant le règlement n^o 665/75 du 4 mars 1975, applicable à partir du 1^er août 1975, le Conseil, tout en rendant facultatives les autres restitutions à la production prévues par le règlement, a supprimé toutes les restitutions à la production pour les gritz de maïs destinés à la brasserie. Le deuxième considérant du règlement n^o 665/75 déclare entre autres que

«… il n'apparaît plus nécessaire de prévoir l'octroi d'une restitution à la production pour les gruaux et les semoules de maïs destinés à la brasserie pour la fabrication de la bière».

L'article 3 du règlement est par conséquent libellé comme suit:

«1. Une restitution à la production peut être accordée:

a)pour le maïs et le froment tendre utilisés dans la Communauté pour la fabrication d'amidon;

b)pour la fécule de pommes de terre;

c)pour les gruaux et semoules de maïs (gritz) utilisés dans la Communauté pour la fabrication de glucose par le procédé dit “d'hydrolyse directe”.»

Par conséquent, aucune restitution à la production pour le gritz de maïs n'a été prévue par le règlement n^o 1955/75 du Conseil, du 22 juillet 1975, relatif aux restitutions à la production dans le secteur des céréales et du riz (JO n^o L 200, p. 1), qui se substituait au règlement n^o 1132/74. Ce même règlement a en outre prévu une nouvelle diminution du montant de la restitution accordée au maïs destiné à la fabrication de l'amidon, en le fixant à 10 UC/t.

Le règlement n^o 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO n^o L 281, p. 1), qui a remplacé le règlement n^o 120/67, n'a pas non plus prévu de restitutions à la production pour les gritz de maïs.

Au mois de juin 1975, la Commission a proposé, encore une fois, au Conseil de rétablir les restitutions à la production pour les gruaux et semoules de maïs destinés à la brasserie (JO n^o C 159, p. 9). Ce n'est qu'en juillet 1976 que cette proposition a été examinée par le Conseil qui a décidé de ne pas la suivre. Cette décision a abouti au règlement n^o 1862/76 du 27 juillet 1976 modifiant le règlement n^o 2742/75 relatif aux restitutions à la production dans le secteur des céréales et du riz (JO n^o L 206, p. 3). Le règlement n^o 1862/76 a, d'ailleurs, porté à 14 UC/t la restitution.

Le 5 (affaire 124-76) et le 10 février 1976 (affaire 20-77) les demanderesses au principal, qui produisent du gritz de maïs, ont respectivement sollicité de la défenderesse au principal des montants de 413221 et de 708060 FF au titre de restitutions à la production pour les quantités de maïs mises par elles en œuvre entre le 1^er août et le 31 décembre 1975 en vue de la fabrication de gritz de maïs destiné à la brasserie. Ces demandes ont été rejetées au motif que les réglementations communautaires ne prévoyaient plus l'octroi de restitutions à la production de gritz de maïs.

C'est contre ces décisions de rejet que les demanderesses au principal ont introduit les présents recours devant les tribunaux administratifs de Nancy et de Châlons-sur-Marne.

Devant ces juridictions, les demande- resses au principal ont notamment fait valoir que le règlement n^o 665/75 n'avait pas été adopté conformément à la procédure prévue à l'article 43 du traité et que ce règlement ainsi que le règlement n^o 2727/75 étaient contraires au principe général de la libre concurrence entre les entreprises en tant qu'ils portaient suppression de la restitution à la production de gritz de maïs.

La défenderesse au principal, quant à elle, a conclu au rejet des demandes, en faisant notamment valoir qu'en prenant les décisions attaquées, elle n'avait fait qu'appliquer les dispositions communautaires en vigueur.

Estimant que les litiges soulevaient des questions d'interprétation du droit communautaire, les tribunaux administratifs de Nancy et de Châlons-sur-Marne ont, par ordonnances datées respectivement du 25 novembre 1976 et du 1^er février 1977, suspendu les procédures et demandé à la Cour de justice, conformément à l'article 177 du traité CEE, de statuer à titre préjudiciel:

«… sur la validité des règlements n ^os 665/75 et 2727/75 des 4 mars et 29 octobre 1975 du Conseil de la Communauté économique européenne en tant qu'ils portent suppression de “la restitution à la production” instituée précédemment au profit des fabricants de semoules de maïs destinées à la brasserie».

Les ordonnances de renvoi ont été enregistrées au greffe de la Cour respectivement les 21 décembre 1976 et 8 février 1977.

Conformément à l'article 20 du statut de la Cour de justice des CE, des observations écrites ont été déposées par les demanderesses au principal, représentées par M^e Guy Lesourd, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de Paris, et par M^e Étienne Jaudel, avocat à la Cour d'appel de Paris, par le Conseil, re-présenté par le directeur de son service juridique, M. Daniel Vignes, en qualité d'agent, assisté de M. Yves Crétien, membre dudit service, et par la Commission, représentée par son conseiller juridique; M. Richard Wainwright, en qualité d'agent, assisté de M. Jacques Delmoly, membre du service juridique.

Par ordonnance du 25 mai 1977, la Cour a décidé de joindre les présentes affaires aux fins de la procédure.

La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir, sans instruction préalable, la procédure orale.

Toutefois, la Cour a invité les parties, de même que le Conseil et la Commission, à s'expliquer sur certaines questions, soit par écrit avant l'audience, soit au cours de celle-ci.

Le problème concernant la suppression de la restitution à la production de gritz de maïs est également au centre des affaires jointes 64 et 113-76, Dumortier Frères et Maïseries du Nord/Conseil.

Les demanderesses au principal font valoir que le règlement n^o 665/75 est entaché d'illégalité en tant qu'il porte suppression de la restitution à la production de gritz de maïs:

a)En premier lieu le Conseil ne pourrait supprimer la restitution à la production pour le gritz de maïs qu'en se conformant aux dispositions des articles 43 et 149 du traité. Du fait que la proposition de règlement formulée par la Commission en février 1975 ne prévoyait pas la suppression de la restitution accordée à la maïserie pour les gritz destinés à la brasserie, le Conseil n'aurait pu opter qu'entre deux solutions: soit adopter le projet établi par la Commission, soit le rejeter. Selon l'article 149 du traité, il n'aurait pas pu modifier la proposition et adopter un texte qui n'aurait pas reçu l'agrément de la Commission, à moins de statuer à l'unanimité.

Dès lors qu'aucun document régulièrement publié ne laisserait apparaître que la Commission aurait, avant la décision du Conseil aboutissant au règlement n^o 665/75, modifié sa proposition initiale, ni que le Conseil se serait prononcé à l'unanimité de ses membres, ce règlement paraîtrait irrégulier et encourrait, de ce chef, l'annulation.

Dans ses mémoires en défense dans les affaires 64 et 113-76, le Conseil a fait valoir quant à la prétendue irrégularité de forme lors de l'adoption du règlement n^o 665/75 que, lors des discussions au sein du Conseil, la Commission avait modifié sa proposition initiale en proposant de supprimer la restitution à la production de gritz de maïs.

Les demanderesses au principal font observer à cet égard que la Commission n'a pas modifié, lors des négociations concernant le règlement n^o 665/75, sa proposition initiale dans le sens d'une suppression de toute restitution en faveur de gritz de maïs, cette mesure ayant été admise seulement par un de ses membres. Au contraire, en proposant, au mois de juin 1975, le rétablissement de cette restitution, la Commission aurait désavoué la position prise par le membre en question.

Sur le point de savoir si les décisions du Conseil ont été prises à l'unanimité, les demanderesses au principal se bornent à prier la Cour de bien vouloir exiger que la preuve formelle de cette unanimité leur soit fournie.

b)Les demanderesses au principal font observer en deuxième lieu que les re-cours n'ont pas pour objet de contester le pouvoir discrétionnaire du Conseil en ce qui concerne l'opportunité des mesures de soutien. Les règlements litigieux seraient cependant arbitraires: ils créeraient une distorsion illégitime entre deux produits fabriqués à partir de la même matière première et destinés au même usage. Les requérantes rappellent à cet égard l'article 2 du traité — aux termes duquel la Communauté a notamment pour mission de promouvoir un développement harmonieux des activités économiques et une expansion continue et équilibrée — ainsi que l'article 3 f) du traite. Le Conseil devrait respecter ce dernier article: selon l'article 38, paragraphe 2, du traité, les règles concernant l'établissement du marché commun seraient applicables aux produits agricoles, sauf disposition contraire des articles 39 à 46.

c)Le règlement n^o 11/65 aurait entendu créer un certain équilibre entre l'amidon et le gritz de maïs et cet équilibre n'aurait été pleinement établi qu'avec le règlement n^o 120/67. La raison pour laquelle cet équilibre n'a été réalisé que progressivement serait que les articles 3 et 39 du traité prévoient de procéder d'une manière progressive. Toutefois, lorsque cet équilibre est réalisé, le traité n'autoriserait aucun retour brutal en arrière.

L'article 11, paragraphe 1, du règlement n^o 120/67 créerait un régime d'aides dérivé, en ce sens qu'il aurait essentiellement pour but de permettre à la maïserie de bénéficier, sur le marché particulier de la brasserie, de conditions de concurrence équitables par rapport à l'amidon-nerie. En réalisant ainsi une égalité de traitement entre les deux branches d'activité, le Conseil ne ferait donc que se conformer aux dispositions précitées du traité, ainsi qu'à son article 40. Les considérants du règlement n^o 120/67 indiqueraient du reste clairement que la restitution à la production pour le gritz de maïs devrait exclure toute discrimination entre les producteurs d'amidon et de gritz de sorte que, même si cette mesure n'a pas été adoptée immédiatement en raison de la nécessité d'élaborer graduellement la politique agricole commune, le Conseil ne pourrait plus, sans violer la lettre même du traité, remettre en cause la règle d'égalité de traitement existant désormais entre les deux industries concurrentes.

d)Les demanderesses au principal seraient donc en droit de se prévaloir d'une règle supérieure de droit, protectrice des particuliers, que les autorités communautaires seraient tenues de respecter.

La règle d'égalité de traitement semblerait d ailleurs être à la base notamment des articles 85 et suivants et 92 et suivants du traité.

Même si, en matière agricole, l'article 42 du traité prescrit que l'application des règles sur la concurrence devra être conciliée avec d'autres impératifs, il découlerait de ce même article, ainsi que de l'article 29 du règlement n^o 120/67, que les autorités communautaires doivent respecter les objectifs visés à l'article 39, paragraphe 1, du traité et donc celui de la stabilisation des marchés.

La Cour considérerait également que les organes de la Communauté doivent respecter certains principes, notamment ceux de la liberté du commcerce et de l'industrie, ceux du respect du libre jeu de la concurrence et de l'égalité de traitement entre les divers sujets de droit: arrêt du 17 février 1976, dans l'affaire 45-75, Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Groß-handels GmbH/Hauptzollamt Landau-Pfalz (Recueil 1976, p. 181). Ce serait dans cet esprit qu'auraient été élaborés les règlements qui faisaient bénéficier le gritz de maïs des mêmes mesures de subvention que celles dont bénéficiait l'amidon.

e)Les règlements n^os 665, 2727/75 et 1862/76 créeraient une inégalité fondamentale entre l'amidonnerie et la maïserie, en ce qui concerne deux produits concurrents qui, au même stade de commercialisation ou de production, présenteraient au regard des consommateurs des propriétés analogues et répondraient aux mêmes besoins. En effet, alors que l'amidonnerie continuerait à bénéficier, à titre facultatif, d'une restitution à la production, même pour la partie de sa production utilisable en brasserie, la maïserie se trouverait privée de toute restitution.

Cette inégalité constituerait une violation du principe de la libre concurrence entre les diverses branches d'activité et donc une violation des principes généraux du droit que devraient respecter les autorités communautaires. En effet, toute mesure d'intervention devrait tenir compte de la nécessité de maintenir, tout en assurant une certaine protection de l'agriculture communautaire par rapport au marché mondial, une totale neutralité des mesures de soutien à l'égard des conditions normales de la concurrence intracommunautaire, soit entre les ressortissants des divers États de la Communauté, soit entre les différents secteurs concurrents de l'activité communautaire, soit entre les entreprises. Le considérant du règlement n^o 367/67, ainsi que la proposition de la Commission de juin 1975, s'inspireraient de cette règle supérieure de droit.

Les entreprises de maïserie auraient été sacrifiées pour des raisons d'économie. Celles-ci n'auraient pas atteint leur but puisque les dépenses du FEOGA n'auraient pas été diminuées, les brasseurs ayant remplacé les achats de gritz de maïs par des achats d'amidon. Cela ressortirait des propositions de la Commission de juin 1975, du rapport du 13 octobre 1975 de la Commission de l'agriculture du Parlement européen (Document de séance n^o 303/75), sur cette proposition, ainsi que du compte rendu des débats du Parlement européen du 19 décembre 1975 (JO Annexe: Débats du PE n^o 197 de décembre 1975).

Les demanderesses au principal font valoir qu'en conséquence la Cour ne manquera pas de constater l'illégalité des règlements du Conseil introduisant arbitrairement une inégalité de traitement entre la maïserie et l'amidonnerie pour leurs productions concurrentes sur le marché de la brasserie.

f)Quant à l'argument du Conseil, dans les affaires jointes 64 et 113-76, selon lequel il y aurait une relation plus étroite entre le gritz et le quellmehl qu'entre le quellmehl et l'amidon de brasserie, les demanderesses au principal observent qu'une telle argumentation procède d'une lecture erronée du texte du dixième considérant du règlement n^o 120/67. En effet, il découlerait de ce considérant qu'il pourrait y avoir sur certains marchés concurrence entre le quellmehl et les amidons et fécules, sur d'autres marchés concurrence entre le gritz et les amidons et fécules. Le quellmehl pourrait donc, du point de vue de certains débouchés, entrer en concurrence avec les amidons et les fécules, mais il ne pourrait pas être utilisé en brasserie pour la fabrication de la bière.

g)En ce qui concerne l'observation du Conseil dans les affaires jointes 64 et 113-76, à savoir qu'il y a une relation complexe non seulement entre le gritz et l'amidon mais aussi entre toute une série de produits, les demanderesses au principal relèvent qu'il ne saurait y avoir discrimination à l'égard de produits qui ne pourraient pas bénéficier de la restitution à la production litigieuse, parce qu'ils ne proviennent pas du maïs. La présente affaire ne saurait donc concerner les brisures de riz et autres produits amylacés. En revanche, les demanderesses seraient en droit de soutenir qu'aucune mesure discriminatoire ne saurait être admise en ce qui concerne l'octroi d'une restitution à la production sur le maïs utilisé dans la Communauté pour la fabrication de la bière, que ce maïs soit travaillé par l'amidonnerie ou qu'il le soit par la maïserie.

h)Les demanderesses au principal concluent à ce qu'il plaise à la Cour de déclarer irréguliers et entachés de nullité les règlements n ^os 665/75 et 2727/75 en tant qu'ils portent suppression de la restitution à la production sur le maïs, instituée précédemment au profit des fabricants de semoule de maïs destinée à la brasserie, dès lors qu'ils maintiennent cette restitution à la production sur le maïs au profit des fabricants d'amidon destiné au même usage.

Le Conseil estime que la Cour devrait rejeter l'ensemble des arguments invoqués par les demanderesses au principal devant les tribunaux de renvoi.

a)Le Conseil fait valoir quant à la prétendue irrégularité de forme lors de l'adoption du règlement n^o 665/75 que, lors des discussions au sein du Conseil, la Commission a modifié sa proposition initiale en proposant de supprimer la restitution à la production de gritz de maïs. Le Conseil aurait d'ailleurs adopté à l'unanimité le règlement n^o 665/75. Le Conseil aurait donc ainsi pleinement saitisfait aux deux conditions de l'article 149 du traité.

b)Le Conseil fait valoir, quant à la prétendue violation des règles de concurrence du traité, que les articles 85 à 90 de celui-ci concernent uniquement les entreprises. Aucun rapport ne pourrait exister entre de telles règles et des règlements du Conseil pris dans le cadre de la gestion d'un marché agricole.

Il en serait de même pour les articles 92 et suivants du traité relatifs aux aides accordées par les États. Le principe de la non-discrimination n'aurait d'ailleurs rien à voir avec la réglementation de la concurrence entre entreprises.

Quant à l'article 42 du traité, le Conseil rappelle que cet article, dont le but serait de suspendre l'application des dispositions du traité relatives aux règles de concurrence, donne d'autre part au Conseil la possibilité de les rendre applicables dans la mesure qu'il fixera. L'esprit de cette disposition serait de permettre la mise en place d'un régime de concurrence à la fois plus souple et plus conforme aux besoins du secteur agricole que celui résultant des articles 85 à 94. L'énonciation aux litteras a) et b) des aides dont le Conseil pourrait notamment autoriser l'octroi serait illustratif de cet esprit

c)Le Conseil conteste ensuite l'idée selon laquelle, en supprimant la restitution pour les gritz de maïs tout en la maintenant pour l'amidon de maïs, il aurait violé une règle de non-discrimination et rompu sans motif l'égalité existant entre l'amidonnerie et la maïserie.

d)Le Conseil souligne que la différenciation apportée par lui entre la maïserie et l'amidonnerie en supprimant les restitutions à la production pour l'une et en les maintenant pour l'autre, l'a été en fonction de critères de nature objective et pour des motifs réels.

Le Conseil ne nie pas qu'il a, à certains moments, voulu réserver au régime de ces deux produits un certain équilibre: règlements nos 11/65, 120/67 et 138/67. Examinant le dixième considérant du règlement n^o 120/67, il note toutefois que celui-ci fait état d'une relation complexe non pas seulement entre gritz et amidon mais entre toute une série de produits: les amidons et fécules d'une part et leurs succédanés d'autre part, à savoir le quellmehl d'un côté et les gruaux et semoules de l'autre. Cette situation se serait d'ailleurs compliquée quelques semaines plus tard du fait de l'adjonction d'un quatrième produit, les brisures de riz, assimilées aux gritz: règlement n^o 367/67. Le règlement n^o 120/67 aurait déjà indiqué que cette extension aux autres produits du régime de restitutions à la production applicable à la première série de produits est liée à «l'application du régime des prélèvements et des prix communs», c'est-à-dire au déséquilibre et aux perturbations subséquentes que le niveau des prix mondiaux risque d'entraîner pour certains produits.

De l'avis du Conseil, cette situation n'était pas durable. C'est elle qui aurait inspiré les actes du Conseil jusqu'en 1974; elle serait de nouveau à l'origine du règlement n^o 1132/74. Les prix mondiaux ayant monté, l'importance des restitutions ne serait plus justifiée économiquement; les institutions s'émouvraient de la charge financière excessive provoquée par le système.

En conséquence, le Conseil aurait diminué graduellement les restitutions à la production, les aurait rendues facultatives et les aurait même supprimées pour certains produits comme le quellmehl et le gritz de maïs.

Le Conseil ne peut admettre que 1 abandon de la relation entre gritz et amidon de maïs soit considéré comme discrimina-toire ou viole une qeulconque règle d'égalité. En un premier temps, il y aurait eu identité de situation entre gritz, amidon de brasserie, quellmehl et brisures de riz. Mais cet état de choses ne se serait pas maintenu. On aurait d'abord supprime la restitution pour le quellmehl et cela aurait entraîné la suppression de celle pour les gritz de maïs. Ce serait la reconnaissance de l'existence entre le quellmehl et le gritz de maïs d'une relation économique plus étroite qu'entre le quellmehl et l'amidon de brasserie qui aurait entraîné la suppression de la restitution accordée au gritz.

Le Conseil fait valoir qu'il a dû constater, en même temps, que l'amidonnerie était très sensible a la concurrence de certaines industries chimiques et cet élément a pu justifier sa décision de maintenir la restitution en faveur de l'amidon de maïs.

D'après le Conseil, il ne faut pas oublier non plus que l'ensemble du mécanisme des restitutions à la production est actuellement mis en question par le Conseil: en adoptant le règlement n^o 1862/76, le Conseil a procédé à un débat sur l'opportunité de supprimer toutes les restitutions à la production dans le secteur des céréales et du riz à partir de 1978 et a pris acte de l'intention de la Commission de présenter dans les meilleurs délais un rapport basé sur des études approfondies à ce sujet. Il serait clair que les restitutions à la production constitueraient une charge excessive et peut-être non entièrement justifiée pour le budget communautaire et ce serait là un élément que le Conseil aurait dû considérer.

Néanmoins, et dans l'attente des résultats de cette étude d'ensemble, il aurait jugé plus prudent de maintenir provisoirement la restitution en faveur de l'amidon de maïs, et il ne semblerait pas qu'une telle prudence puisse être regardée comme constituant la violation d'une règle de droit: arrêt de la Cour du 2 juin 1976, dans les affaires jointes 56 — 60-74, Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung/ Conseil et Commission (Recueil 1976, p. 711).

Les arguments présentés par les demanderesses au principal devant les tribunaux de renvoi viseraient à forger de nouvelles et hypothétiques règles de droit qui seraient, d'une part, celle du maintien de l'égalité et de la non-discrimination intersectorielles et, d'autre part, celle du maintien nécessaire des avantages financiers acquis par un secteur de production aussi longtemps que ces mêmes avantages sont accordés à un secteur économique concurrent. De telles règles n'existeraient pas et, si elles devaient exister, elles limiteraient sensiblement le pouvoir de décision des instances communautaires.

Le Conseil demande en conséquence à la Cour de dire pour droit en statuant sur les questions à elle soumises par les tribunaux de renvoi que les questions posées ne relèvent aucun élément de nature à affecter la validité des règlements nos 665/75 et 2727/75 du Conseil.

a)La Commission, sur le point de savoir dans quelles conditions exactes le règlement n^o 665/75 a été adopté, déclare qu'elle ne peut que s'en remettre aux explications qui ont été fournies à ce sujet par le Conseil et que celui-ci a déjà exposées dans son mémoire en défense dans l'affaire 64-76. La Commission confirme toutefois qu'un de ses membres est intervenu dans le sens indiqué dans le mémoire du Conseil, c'est-à-dire pour proposer de supprimer la restitution à la production pour les produits utilisés en maïserie en vue de la fabrication des gritz destinés à la brasserie.

En ce qui concerne l'adoption du règlement n^o 2727/75, la Commission précise que, s'agissant d'un règlement de codification, il ne faisait en réalité que reprendre les textes qui étaient en vigueur à cette date: l'article 11 de sa proposition en date du 12 juin 1975 (non publiée) serait donc conforme à l'article 11 du règlement n^o 120/67 tel que modifié par le règlement n^o 665/75 précité. Sur ce point il n'y aurait donc pas eu de modification de la proposition de la Commission.

b)En ce qui concerne la prétendue atteinte des règlements n^os 665 et 2727/75 au principe de l'égalité de traitement, la Commission conteste l'argumentation des demanderesses au principal, tant sur le plan de l'analyse économique que des moyens invoqués.

c)D'après la Commission, les données économiques disponibles ne permettent pas de prouver qu'à partir du 1^er août 1975, la situation concurrentielle de la maïserie en France s'est détériorée en ce qui concerne ses livraisons de gritz de maïs aux brasseries. On constaterait, au contraire, d'une part, que les livraisons de gritz par les producteurs français aux brasseries sont passées de 87946 t en 1974/1975 à 89300 t en 1975/1976 et, d'autre part, que, depuis août 1975, il n'y a pratiquement pas eu de remplacement de gritz par de l'amidon de la part de l'industrie utilisatrice. Cette dernière constatation pourrait s'expliquer par les coûts d'investissement nécessaires pour remplacer, dans le processus de fabrication de la bière, le gritz par l'amidon, ce dernier produit exigeant en effet un système de filtrage plus perfectionné. En outre, le gritz serait d'une manipulation plus aisée que l'amidon qui, se présentant en poudre, tendrait à «coller».

d)La Commission ne peut admettre que la politique agricole commune doit respecter en toutes circonstances le principe de la libre concurrence, du moins tel qu'il inspire les articles 85 et suivants du traité. Sinon, on comprendrait mal l'article 42 du traité. En tout état de cause, la Commission estime excessive l'affirmation des demanderesses au principal selon lesquelles toute mesure d'intervention doit être totalement neutre vis-à-vis des conditions normales de la concurrence intracommunautaire. Une telle exigence irait au-delà du respect de la règle de non-discrimination, telle qu'elle figure à l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité. En outre, cette dernière règle devrait s'apprécier au regard des autres objectifs fixés à l'article 39. Or, la Cour aurait reconnu que ces différents objectifs peuvent se révéler partiellement contradictoires, ce qui l'aurait amenée à reconnaître au législateur communautaire un large pouvoir d'appréciation, tant en ce qui concerne le choix entre les objectifs de l'article 39: par exemple dans l'arrêt du 24 octobre 1973, dans l'affaire Bal-kan/Hauptzollamt Berlin-Packhof (Recueil 1973, p. 1091) qu'en ce qui concerne le choix des moyens pour les atteindre: par exemple dans l'arrêt du 13 juin 1972, dans l'affaire Cie d'Approvisionnement/Commission (Recueil 1972, p. 391).

Dans cette optique, la décision du Conseil de supprimer la restitution à la production de gritz de maïs devrait s'apprécier dans le cadre d'un ensemble de choix économiques effectués par le législateur communautaire: exclusion du quellmehl de la liste des produits susceptibles de donner lieu à restitution (règlement n^o 1125/74) et réduction du montant des restitutions accordées au maïs destiné à la fabrication de l'amidon et aux gritz de maïs (règlement n^o 3113/74). De tels choix entreraient dans le cadre normal du pouvoir discrétionnaire re-connu aux institutions de la Communauté pour la conduite de la politique économique en général et la gestion de la politique agricole commune en particulier.

e)Enfin la Commission se demande si les demanderesses au principal n'invoquent pas une espèce de «droit acquis» à la restitution à la production. Elle relève à cet égard que la jurisprudence de la Cour a reconnu que même la notion de stabilisation des marchés, inscrite à l'article 39, paragraphe 1 c), du traité, ne saurait pas recouvrir complètement des situations acquises dans des conditions de marché antérieures: arrêt de la Cour du 2 juin 1976, dans les affaires jointes 56 — 60-74, Kampffmeyer/Commission et Conseil (Recueil 1976, p. 711).

La Cour a invité la Commission à préciser avant l'audience:

a)les données qui l'ont motivée, dans le projet de règlement proposé au Conseil, du 20 juin 1975, à inclure le considérant suivant:

«considérant que l'absence de cette restitution à la production pour les gruaux et les semoules de maïs destinés à la brasserie pour la fabrication de la bière pourrait, dans les conditions prévisibles, perturber l'équilibre entre les coûts d'approvisionnement des brasseries en amidon de maïs, d'une part, en gruaux et semoules de maïs, d'autre part; que, dès lors, il apparaît nécessaire de prévoir l'octroi facultatif d'une restitution à la production pour les gruaux et les semoules de maïs destines à la brasserie pour la fabrication de la bière;»

b)s'il est exact, comme l'indique le rapport de la Commission de l'agriculture du Parlement européen du 13 octobre 1975 (Doc. 303/75), paragraphe 15, que la Commission s est prononcée dans le sens suivant:

«Des consultations avec la Commission permettent d'affirmer que la suppression de l'octroi d'une restitution à la production pour les gruaux et semoules de maïs ainsi que les brisures de riz n'a pas entraîné une réduction des dépenses du FEOGA. En effet, les utilisateurs de ces produits les ont simplement remplacés par de l'amidon de maïs comme produit de substitution. Le résultat final a été simplement un transfert des paiements du FEOGA d'un produit à un autre.»

La Commission a répondu à la première question qu'elle considérait, à l'époque concernée, que la suppression de la restitution à la production pour les gruaux et les semoules de maïs destinés à la brasserie pour la fabrication de la bière, renforcerait la position concurrentielle de l'amidon par rapport aux gruaux et aux semoules de maïs jusqu'au point d'entraîner une substitution complète dans leur utilisation au profit de l'amidon.

Selon un document de travail préparé par les services de la Commission, l'avantage de l'amidon se chiffrerait de la manière suivante pour la campagne 1975/1976:

Amidon de maïs

UC/1000 kg

120,98prix de seuil maïs — 10 UC restitution× 1,61coefficient de transformation maïs/amidon194,78

Gruaux de maïs

UC/1000 kg

120,98prix de seuil maïs — 10 UC restitution× 1,80coefficient de transformation maïs/gruaux217,76

La Commission a répondu à la deuxième question qu'il est exact que, pendant les consultations qui ont eu lieu entre elle et la commission de l'agriculture du Parlement européen au cours du mois de septembre 1975, ses représentants ont exprimé l'avis que la suppression de la restitution à la production pour les gruaux et semoules de maïs ainsi que les brisures de riz n'entraînerait pas une réduction des dépenses du FEOGA — et cela, parce que les utilisateurs de ces produits les remplaceraient par l'amidon de maïs comme produit de substitution. Mais la Commission n'aurait pas été en mesure de constater en septembre 1975 quel avait été l'effet d'une suppression d'une aide à partir du premier août 1975.

A cet égard, la Commission a signalé que, même dix-huit mois après la suppression de cette aide, les déclarations en sa possession concernant les dépenses effectuées par les États membres, ne constituaient pas des «données» significatives du point de vue de la substitution entre les produits concernés.

La Cour a aussi invité les parties et le Conseil à s'expliquer avant l'audience sur les informations statistiques selon lesquelles les livraisons de gritz par les producteurs français aux brasseries sont passées de 87946 tonnes en 1974/1975 à 89300 tonnes (+ 1,50 %) en 1975/1976, tandis que les livraisons à la brasserie des semouliers de la région Nord sont tombées de 27708 tonnes en 1974/1975 à 21401 tonnes en 1975/1976.

Les parties demanderesses au principal se sont déclarées d'accord sur ces chiffres, qui laissent apparaître, pour toute la France, une progression de vente de gritz en brasserie de 1,54 %, tandis que pour la seule région du Nord, la même période a accusé une régression des ventes de 22,76 %.

Cependant, la fabrication de bière en France est passée entre 1975 et 1976 de 22169738 hectolitres à 23869465 hectolitres, soit une progression de 7,67 %. Cette progression, sur le plan national, se serait faite presque entièrement au bénéfice de l'amidonnerie.

On ne pourrait tenir compte, en ce qui concerne les sociétés requérantes, des résultats statistiques nationaux, mais seulement des résultats locaux affectant les régions du Nord de la France, car ce serait là que la concurrence de l'amidon se serait fait sentir de la manière la plus vive, les deux seuls amidonniers de maïs existant en France exploitant leurs usines dans cette région. Les conditions de la concurrence ne pouvant s'apprécier que compte tenu de frais de transport équivalents, les maïseries implantées dans les régions du Nord et du Nord-Est et desservant les brasseries des mêmes régions auraient subi le plus lourdement le poids de la concurrence de l'amidon, ce poids étant de moins en moins lourd à mesure que l'on s'éloigne vers le sud.

Les données statistiques, surtout sur une faible période de temps, ne sauraient d'ailleurs refléter l'ampleur des dommages causés à la maïserie du fait que, pour préserver leurs courants commerciaux et ne pas fermer leurs portes, les maïseries auraient dans un premier temps consenti des sacrifices en vendant leur production à perte.

Le Conseil, lui aussi, s'est déclaré d'accord sur les chiffres en cause.

Il s'est en outre demandé si la raison pour laquelle les livraisons de gritz de maïs aux brasseries dans la région du Nord avaient baissé entre la campagne 1974/1975 et la campagne 1975/1976 pendant que celles de la maïserie française dans sa totalité étaient restées constantes, n'était pas le fait que les concurrents français ou allemands des requérantes avaient amélioré leur part dans la consommation de gritz de maïs en France.

Attendu que par ordonnances datées respectivement du 25 novembre 1976 et du 1^er février 1977, parvenues à la Cour les 21 décembre 1976 et 8 février 1977, les tribunaux administratifs de Nancy et de Châlons-sur-Marne ont demandé à la Cour, en vertu de l'article 177 du traité CEE, de statuer sur la validité des règlements du Conseil n^os 665/75 du 4 mars 1975 modifiant les règlements 120/67 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO n^o L 72 du 20. 3. 1975, p. 14) et 2727/75 du 29 octobre 1975 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO n^o L 281 du 1. 11. 1975, p. 1) en tant qu'ils portent suppression de la restitution à la production instituée précédemment au profit des fabricants de gruaux et de semoules de maïs destinés à la brasserie;

attendu que, les demandes présentées par les deux juridictions nationales étant identiques et portant sur le même objet, il y a lieu de joindre les affaires aux fins de l'arrêt;

attendu que les demandes ont été introduites dans le cadre de procédures en paiement d'une restitution à la production pour du maïs destiné à la brasserie, engagées contre les autorités nationales compétentes par des producteurs de gruaux et de semoules (gritz) de maïs qui prétendent que les dispositions qui ont mis fin à la restitution à la production dans ce secteur, tout en maintenant la restitution à la production pour l'amidon de maïs, constituent une discrimination en violation de l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité;

attendu que la restitution à la production de gruaux et de semoules de maïs utilisés dans la brasserie a été introduite, d'abord comme facultative par le règlement n^o 11/65 du Conseil du 26 janvier 1965 (JO du 5. 2. 1965, p. 251), et ensuite comme obligatoire par l'article 11 du règlements ^no 120/67 du Conseil du 13 juin 1967 (JO du 19. 6. 1967, p. 2269);

qu'aux termes du premier considérant du règlement n^o 11/65, l'introduction de cette restitution était motivée par les difficultés créés pour l'utilisation des gruaux et semoules de maïs dans la brasserie, en raison de la concurrence des produits d'un emploi analogue;

que le règlement n^o 120/67 a repris cette motivation en invoquant, dans son dixième considérant, les possibilités de substitution entre les amidons et fécules, d'une part, et les gruaux et semoules de maïs, d'autre part;

que le règlement n^o 138/67 du Conseil, du 13 juin 1967, portant fixation de la restitution à la production pour les gruaux et semoules de maïs utilisés dans la brasserie (JO du 22. 6. 1967, p. 2404), dans le but d'atteindre un équilibre entre les prix d'approvisionnement de la brasserie en amidon de maïs, d'une part, et en gruaux et semoules de maïs, d'autre part, a fixé au même niveau les restitutions pour les deux produits;

que cette identité des régimes pour les deux produits a été maintenue jusqu'au 1^er août 1975, date d'entrée en vigueur du règlement n^o 665/75, par lequel l'article 11 du règlement n^o 120/67 a été remplacé par un nouveau texte qui, tout en autorisant comme facultatif l'octroi d'une restitution à la production pour l'amidon, n'a plus prévu de restitution à la production pour les gruaux et semoules de maïs destinés à la brasserie;

que, pour tout motif de cette modification, le deuxième considérant du règlement n^o 665/75 indiquait «qu'il n'apparaît plus nécessaire de prévoir l'octroi d'une restitution à la production pour les gruaux et les semoules de maïs destinés à la brasserie pour la fabrication de la bière»;

qu'en vertu de la faculté prévue par le nouveau texte de l'article 11 du règlement n^o 120/67, une restitution à la production pour le maïs destiné à la fabrication d'amidon a été fixée par le règlement n^o 1955/75 du Conseil du 22 juillet 1975 (JO n^o L 200 du 31. 7. 1975, p. 1) et les règlements subséquents qui l'ont remplacé;

que le régime ainsi institué, comportant une restitution facultative pour le maïs destiné à la fabrication d'amidon, mais aucune restitution pour le maïs destiné à la brasserie, a été maintenu par l'article 11 du nouveau règlement de base n^o 2727/75, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO n^o L 281 du 1. 11. 1975, p. 1);

que la Commission, cependant, n'apparaissant pas avoir considéré le traitement différent des deux produits comme justifié, a saisi le Conseil, le 20 juin 1975, d'une proposition de règlement tendant à réintroduire la restitution pour les gruaux et semoules de maïs destinés à la brasserie, pour le motif que l'absence d'une telle restitution «pourrait, dans les conditions prévisibles, perturber l'équilibre entre les coûts d'approvisionnement des brasseries en amidon de maïs, d'une part, et en gruaux et semoules de maïs, d'autre part» (JO n^o C 159 du 16. 7. 1975, p. 9);

que la proposition ainsi soumise au Conseil est restée sans suite;

attendu que l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité dispose que l'organisation commune des marchés agricoles «doit exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté»;

que si ce texte interdit indiscutablement toute discrimination entre producteurs d'un même produit, il ne vise pas d'une manière aussi certaine les relations entre différents secteurs industriels ou commerciaux dans le domaine de produits agricoles transformés;

qu'il n'en reste pas moins que l'interdiction de discrimination énoncée à la disposition citée n'est que l'expression spécifique du principe général d'égalité qui appartient aux principes fondamentaux du droit communautaire;

que ce principe veut que les situations comparables ne soient pas traitées de manière différente, à moins qu'une différenciation ne soit objectivement justifiée;

qu'il y a donc lieu de rechercher si les gruaux et semoules de maïs, d'une part, et l'amidon de maïs, d'autre part, se trouvent dans des situations comparables, en ce sens notamment que l'amidon peut être substitué aux gruaux et semoules de maïs dans la fabrication de bière et que le choix de l'industrie bras-sicole entre les deux produits dépend pour l'essentiel du coût d'approvisionnement;

attendu, à cet égard, que le représentant du Conseil devant la Cour a contesté l'existence d'une telle relation entre les deux produits;

qu'il est constant, d'un autre côté, que l'action de la Commission dans cette matière au cours des années a été basée invariablement sur la possibilité de substitution entre les deux produits pour la fabrication de la bière;

que cette possibilité de substitution a été confirmée, au cours de la procédure, par les déclarations produites par les parties requérantes au principal et provenant non seulement de brasseries parmi leur clientèle, mais aussi d'experts indépendants en matière brassicole;

attendu que, compte tenu surtout de la longue période pendant laquelle les deux produits ont bénéficié de l'égalité de traitement en ce qui concerne les restitutions à la production, l'existence de circonstances objectives qui auraient pu justifier la modification du régime antérieur introduite par le règlement n^o 665/75, mettant fin à cette égalité, n'a pas été établie;

qu'il faut donc conclure que la suppression de la restitution pour les gruaux et semoules de maïs résultant du règlement n^o 665/75, conjointement avec le maintien de la restitution pour l'amidon de maïs aux termes de ce même règlement en combinaison avec le règlement n^o 1955/75, équivaut à une méconnaissance du principe d'égalité;

attendu que, dans les circonstances particulières de l'espèce, cette constatation d'illégalité n'aboutit toutefois pas inéluctablement à une déclaration d'invalidité d'une disposition du règlement n^o 665/75;

qu'il convient de rappeler, en premier lieu, que la modification de l'article 11 du règlement n^o 120/67, opérée par l'article 3 du règlement n^o 665/75, a pris la forme, non de la suppression de la partie du texte relative aux gruaux et semoules de maïs destinés à la brasserie, mais du remplacement de l'ancien texte par un nouveau texte auquel ne figure aucune mention de ces produits;

que l'illégalité de la disposition réside ainsi dans ce qu'elle ne prévoit pas, plutôt que dans une partie quelconque de son texte;

que, cependant, cette illégalité ne saurait être effacée du seul fait que la Cour, dans le cadre d'une procédure en vertu de l'article 177, prononcerait l'invalidité, en partie ou en totalité, de la disposition litigieuse;

qu'il y a lieu, par contre, de constater que la situation juridique créée par l'article 3 du règlement n^o 665/75, substituant à l'ancien texte un nouveau libellé de l'article 11 du règlement n^o 120/67, est incompatible avec le principe d'égalité et qu'il incombe aux institutions compétentes de la Communauté de prendre les mesures nécessaires pour remédier à cette incompatibilité;

qu'une réponse en ce sens à la question posée est d'autant plus indiquée que plusieurs possibilités existent pour rétablir l'égalité de traitement des deux produits en cause et pour porter remède au préjudice éventuellement causé aux intéressés, et qu'il appartient aux institutions compétentes en matière de politique agricole commune d'apprécier les facteurs économiques et politiques dont dépendront ces options;

Attendu que les frais exposés par le Conseil et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement;

que la procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant les juridictions nationales, il appartient à celles-ci de statuer sur les dépens;