Arrêt de la Cour du 7 février 1979, 115/78Traité CEE art. 59 et art. 177

ARRÊT

En fait

Attendu que les faits de la cause, le déroulement de la procédure et les observations présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE peuvent être résumés comme suit:

I — Faits et procédure écrite

Aux Pays-Bas, les activités non salariées de transformation, notamment celles d'installateur de chauffage central, plombier, monteur et réparateur d'installations d'eau, sont régies par la Vestigingswet Bedrijven 1954 (loi de 1954 sur l'établissement des entreprises).

L'article 4, paragraphe 1, de cette loi prévoit que l'exercice, sans une autorisation de la chambre de commerce et d'industrie concernée, de certaines professions dans le domaine des activités non salariées de transformation peut être interdit par des dispositions générales d'administration publique sous forme de décrets d'établissement.

En ce qui concerne les activités d'installateur de chauffage central, de plombier, d'installateur, monteur et réparateur de conduites d'eau, des interdictions d'exercice de ces professions sans une autorisation de la chambre de commerce et d'industrie concernée sont prévues respectivement par l'article 7 du Vestigingsbesluit verwarmings- en aanverwante bedrijven 1960 (décret de 1960 relatif à l'établissement d'entreprises de chauffage et entreprises apparentées) et par les articles 19 et 27 du Vestigingsbesluit bouwnijverheidsbedrijven 1958 (décret de 1958 relatif à l'établissement d'entreprises dans le secteur de la construction).

Ces décrets subordonnent l'obtention de l'autorisation de la chambre de commerce et d'industrie à différentes conditions, notamment d'aptitude professionnelle.

L'article 15, paragraphe 1, alinéa c), de la loi d'établissement de 1954 prévoit que le ministre des affaires économiques accorde une exemption de l'interdiction d'exercice d'une profession prévue par un décret d'établissement «dès lors que les dispositions d'une directive du Conseil des Communautés européennes en matière d'établissement des personnes physiques et des sociétés sur le territoire d'un des États membres de la CEE ou en matière de prestation de services par des personnes physiques et des sociétés sur ce territoire impliquent l'octroi d'une telle exemption».

En application de cette disposition, M. J. Knoors, de nationalité néerlandaise, demeurant à Dilsen/Stokkem (Belgique), où il exerce, depuis le 13 mars 1970, en tant que chef d'entreprise indépendant, les activités d'installateur de chauffage central et d'installateur-plombier sanitaire, a, le 24 juin 1976, introduit auprès de la Kamer van Koophandel en Fabrieken voor de Mijnstreek (chambre de commerce et d'industrie pour la région minière), ayant son siège à Heerlen, une demande tendant à être exempté de l'interdiction d'exercer aux Pays-Bas, en tant que chef d'entreprise et administrateur, les professions d'installateur de chauffage central, plombier et installateur-réparateur de conduites d'eau.

Le secrétaire d'État aux affaires économiques a, le 31 janvier 1977, adressé à M. Knoors une décision de rejet de sa demande, fondée sur la considération que, comme ressortissant néerlandais, il ne pouvait être considéré, aux Pays-Bas, comme ayant la qualité de «bénéficiaire» au sens de l'article 4, paragraphe 1, alinéa a), de la directive du Conseil 64/429, du 7 juillet 1964, concernant la réalisation de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services pour les activités non salariées de transformation relevant des classes 23-40 CITI (industrie et artisanat) (JO, p. 1880).

M. Knoors a, le 22 février 1977, introduit une réclamation contre cette décision.

En réponse à cette réclamation, le secrétaire d'État aux affaires économiques a adressé à M. Knoors une nouvelle décision, du 15 mars 1977, dans laquelle il déclarait maintenir sa décision de rejet du 31 janvier 1977 et indiquait qu'il avait soumis sa demande d'exemption, au titre de l'article 15, paragraphe 1, alinéa b), de la loi d'établissement de 1954, au Sociaal Economische Raad (Conseil économique et social).

Le 22 avril 1977, la Commissie Uitvoering Vestigingsregelingen (commission pour l'exécution des règles en matière d'établissement) du Conseil économique et social a adressé à M. Knoors une décision portant refus de l'exemption sollicitée.

Auparavant, le 14 avril 1977, M. Knoors avait interjeté appel de la décision du secrétaire d'État aux affaires économiques du 31 janvier 1977 devant le College van Beroep voor het Bedrijfsleven (tribunal d'appel en matière économique des Pays-Bas).

Celui-ci, par décision du 9 mai 1978, a, en application de l'article 177 du traité CEE, sursis à statuer jusqu'à ce que la Cour de justice se soit prononcée, à titre préjudiciel, sur la question suivante:

La directive du Conseil 64/427 du 7 juillet 1964, relative aux modalités des mesures transitoires dans le domaine des activités non salariées de transformation relevant des classes 23-40 CITI (industrie et artisanat), doit-elle être comprise en ce sens que sont également «bénéficiaires», au sens visé à l'article 1, paragraphe 1, de la directive, les personnes possédant exclusivement la nationalité de l'État membre d'accueil et ayant toujours possédé celle-ci?

La décision de renvoi du College van Beroep voor het Bedrijfsleven a été enregistrée au greffe de la Cour le 12 mai 1978.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE, des observations écrites ont été déposées le 20 juillet 1978 par la Commission des Communautés européennes et le 31 juillet par le gouvernement du Royaume des Pays-Bas.

La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

II — Observations écrites déposées devant la Cour

Le gouvernement du Royaume des Pays-Bas est d'avis que la notion de «bénéficiaires» au sens de l'article 1, paragraphe 1, de la directive 64/427 ne s'applique pas aux propres ressortissants de l'État membre d'accueil.

a) Il résulterait de son préambule que la directive concerne les bénéficiaires des mesures transitoires prévues respectivement au titre V et au titre VI des programmes généraux du 18 décembre 1961, pour la suppression des restrictions à la liberté d'établissement (JO 1962, p. 36) et à la libre prestation des services (JO 1962, p. 32). Ces programmes n'auraient visé que les restrictions imposées par un État membre aux ressortissants des autres États membres, et non les restrictions s'appliquant aux ressortissants de l'État d'accueil; les mesures transitoires qu'ils prévoyaient ne concerneraient donc également que les personnes autres que les nationaux. Les programmes généraux auraient prévu que la durée et les conditions du régime transitoire seraient fixées lors de l'élaboration des directives. En ce qui concerne plus particulièrement les conditions, le 6 e considérant de la directive 64/427 déclarerait que «les mesures transitoires doivent consister principalement à admettre comme condition suffisante pour l'accès aux activités en cause dans les États d'accueil connaissant une réglementation de cette activité l'exercice effectif de la profession dans le pays de provenance pendant une période raisonnable et assez rapprochée dans le temps, dans le cas où une formation préalable n'est pas requise pour garantir que le bénéficiaire possède des connaissances professionnelles équivalentes à celles qui sont exigées des nationaux». Cette disposition signifierait que les nationaux ne sont pas considérés comme bénéficiaires de ce régime. Le système des programmes généraux établirait un lien étroit entre une directive ayant pour objet des mesures transitoires et une directive visant à la suppression des restrictions. Le lien entre la directive 64/427 et la directive 64/429, arrêtées à la même date, découlerait notamment du renvoi, par l'article 1, paragraphe 2, de la première à la seconde. Les deux directives contiendraient un article 1, paragraphe 1, qui renvoie, pour la notion de «bénéficiaires», au titre I des programmes généraux. Ce terme ne pourrait donc pas ne pas avoir la même signification dans chacune des deux directives. L'article 4, paragraphe 1, comme l'article 5 de la directive 64/429 établiraient une nette distinction entre les bénéficiaires et les nationaux. Ces constatations établiraient que la directive 64/427 ne considère pas comme bénéficiaires les ressortissants de l'État d'accueil.

b) La question se poserait cependant de savoir si, depuis la fin de la période de transition, une différence de traitement, par un État membre d'accueil, entre ses propres nationaux et les ressortissants d'autres États membres est encore permise, en ce sens que les nationaux ne pourraient se prévaloir d'une réglementation tendant à faciliter l'exercice du droit d'établissement et de la libre prestation de services qui, en revanche, s'appliquerait aux ressortissants d'autres États membres. En d'autres termes, il s'agirait de savoir si, dans un pareil cas, les nationaux peuvent invoquer l'article 52 et les articles 59, alinéa 1, et 60, alinéa 3, du traité CEE. La réponse à cette question serait négative. L'article 52 concernerait la suppression des restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un État membre sur le territoire d'un autre État membre; d'après l'alinéa 2, la liberté d'établissement comporte l'accès aux activités non salariées et leur exercice dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants. La condition des nationaux déterminerait donc la condition des ressortissants de la Communauté dans le pays en question. Lorsqu'un État membre exige des preuves de qualification professionnelle de ses nationaux, les ressortissants des autres États membres devraient répondre aux mêmes conditions. La même conclusion se dégagerait des termes de l'article 53. La situation ne serait pas différente pour la prestation de services. La prestation de services par les nationaux qui opèrent à partir d'autres États membres ne devrait pas être affectée par des mesures discriminatoires fondées sur le lieu de résidence; mais la règle serait, également en ce cas, que la condition des nationaux établis dans le pays d'accueil détermine celle des ressortissants des États membres qui fournissent des prestations dans ce pays au sens du traité (article 60, alinéa 3).

c) Seule la réalisation effective de la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres consacrerait le caractère objectif de cette reconnaissance et permettrait aussi aux ressortissants d'un État membre d'en bénéficier dans leur propre pays. Tel ne serait pas le cas des mesures transitoires arrêtées jusqu'à ce jour, notamment de celles prévues par la directive 64/427. Celle-ci n'aurait pas opéré une équivalence objective entre la possession d'un diplôme national et une certaine expérience professionnelle: elle aurait simplement accepté comme principe que, pour les ressortissants des autres États membres, un certain nombre d'années de pratique constituait une preuve suffisante de qualification; l'intention n'aurait pas été de fournir aux nationaux un moyen de se soustraire à des règles nationales justifiées par l'intérêt général. Une pareille possibilité de se soustraire aux exigences nationales en matière d'établissement n'apparaîtrait d'ailleurs pas souhaitable. Une personne ayant accompli un certain nombre d'années de pratique dans un État membre où aucune preuve de qualification n'est exigée ne saurait se prévaloir, sans plus, d'un degré de capacité professionnelle correspondant au niveau qui, ailleurs, doit être établi par des examens. L'admission d'une telle personne à une profession réglementée minerait les prescriptions nationales et serait de nature à provoquer des réactions de la part de ceux qui ont dû subir les épreuves de qualification exigées.

d) Ce régime de dispositions transitoires comporterait, certes, une différence de traitement entre nationaux et ressortissants d'autres États membres. Une réglementation définitive, sous forme de reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres, éventuellement accompagnée de mesures de coordination, devrait mettre fin à cette distorsion; en attendant, une incompatibilité avec l'article 7 du traité, pour cause de discrimination des nationaux, ne saurait être retenue. L'article 7 serait applicable, sans préjudice des dispositions particulières du traité; or, pour le droit d'établissement et la libre prestation des services, son application se limiterait aux cas de discrimination qui ne reposent pas sur des dispositions légales ou administratives nationales. Les articles 52, 59, alinéa 1, 60, alinéa 3, et 57, en liaison avec l'article 66, ne permettraient aucunement de mettre en cause un traitement moins favorable des nationaux.

La Commission des Communautés européennes fait observer que son article 1, paragraphe 1, précise le champ d'application de la directive 64/427, non seulement quant aux activités, mais également quant aux personnes et sociétés qu'elle concerne. La question du champ d'application personnel serait donc déterminante pour délimiter le champ d'application de l'article 4, disposition essentielle dans le litige au principal.

a) L'article 1, paragraphe 1, de la directive se référerait au titre I des programmes généraux; or, ceux-ci désigneraient simplement les personnes appelées à bénéficier de la suppression des restrictions par les termes «ressortissants des États membres». Le caractère général de cette formulation empêcherait toute interprétation selon laquelle le texte du titre I des programmes généraux aurait pour effet d'exclure de l'ensemble des bénéficiaires les ressortissants des États membres qui veulent s'établir ou prester des services dans un État membre de la Communauté dont ils possèdent la nationalité. Selon ces textes, la liberté d'établissement et la libre prestation des services s'appliqueraient également aux personnes qui, alors qu'elles viennent d'un autre État membre, souhaitent exercer leur activité dans le pays dont elles possèdent la nationalité.

b) Ce champ d'application large de la directive 64/427, déterminé par référence au titre I des programmes généraux, serait conforme aux principes des articles 52 et 59 du traité, ainsi qu'aux objectifs généraux de celui-ci. Le traité aurait entendu rendre aussi complète que possible la libre circulation des personnes et aurait fait de ce principe l'un des fondements du marché commun. La libre circulation des personnes aurait pour but de créer un seul et même grand marché, dans lequel tous les ressortissants de chacun des États membres auraient la possibilité d'exercer leur activité économique en s'établissant ou en prestant des services en tout lieu de la Communauté. La lettre des articles 48 et 59 du traité serait tout à fait conforme à cet objectif. La différence de libellé de l'article 52, alinéa 1, ne permettrait pas de conclure à l'existence d'une dérogation, en matière de liberté d'établissement, aux principes fondamentaux du traité. Il résulterait de la jurisprudence de la Cour que les articles 48 à 51 et 59 à 66 sont fondés sur les mêmes principes en ce qui concerne tant l'entrée et le séjour, sur le territoire des États membres, des personnes relevant du droit communautaire que l'interdiction de toute discrimination exercée à leur égard en raison de la nationalité.

c) L'une des conditions nécessaires à la réalisation de la libre circulation serait que les personnes qui souhaitent s'établir dans un État membre autre que celui dont elles sont originaires aient, pour elles et pour leurs enfants, la certitude de pouvoir reprendre, si elles le désirent, une activité économique dans leur pays d'origine. Dans le cas contraire, on aboutirait à une situation absurde: plus il serait fait usage du droit, conféré par le traité, de se rendre dans un autre État membre pour y exercer une activité, plus s'accroîtrait le nombre de personnes dont la mobilité serait mise en échec pour la raison que le retour leur serait rendu impossible.

d) Il conviendrait également de prendre en considération le fait que la valeur d'un titre professionnel n'est fonction que des seules exigences mises en application par l'autorité qui le délivre, et non de la nationalité de la personne à qui il est délivré.

e) Le Conseil reconnaîtrait également une portée générale au principe de la liberté d'établissement. Ainsi, dans le compte rendu de la session au cours de laquelle ont été adoptées les directives relatives aux médecins, aurait-il fait figurer une déclaration dans laquelle il «confirme qu'il est entendu que la liberté d'établissement, notamment pour les titulaires de diplômes obtenus dans d'autres pays de la Communauté, doit être assurée dans les mêmes conditions pour les ressortissants des autres États membres et pour les nationaux de l'Etat membre en cause …».

f) La question posée par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven comporterait la réponse suivante: L'article 1, paragraphe 1, de la directive du Conseil 64/427, du 7 juillet 1964, relative aux modalités des mesures transitoires dans le domaine des activités non salariées de transformation relevant des classes 23-40 CITI (industrie et artisanat) doit être compris en ce sens que sont également bénéficiaires les personnes possédant exclusivement la nationalité de l'État membre d'accueil.

III — Procédure orale

La Commission des Communautés européennes, représentée par M. H. J. Bronkhorst, membre de son service juridique, a été entendue en ses observations orales à l'audience du 21 novembre 1978.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 12 décembre 1978.

En droit

Quant aux dépens

Dispositif

par ces motifs

LA COUR,

statuant sur la question à elle soumise par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven par ordonnance du 9 mai 1978, dit pour droit:

La directive du Conseil 64/427 du 7 juillet 1964, relative aux modalités des mesures transitoires dans le domaine des activités non salariées de transformation relevant des classes 23-40 CITI (industrie et artisanat), doit être comprise en ce sens que sont également «bénéficiaires», au sens de l'article 1, paragraphe 1, de la directive, les personnes possédant la nationalité de l'Etat membre d'accueil.