L'arrêté du Régent (n^o 78)L'arrêté du Régent (n^o 78) du 18 mars 1831. Article 9. La requête en remise ou en réduction des amendes ou des accroissements d'impôts

Chambre, Questions et Réponses, 2014-2015, QRVA 54/029 du 15.06.2015, p. 213

Question n° 314 de monsieur le député Georges Gilkinet du 28 avril 2015 (Fr.) au ministre des Finances, chargé de la Lutte contre la fraude fiscale:

L'arrêté du Régent (n° 78) du 18 mars 1831 - Article 9 - La requête en remise ou en réduction des amendes ou des accroissements d'impôts

Question

L'article 9 de l'arrêté du Régent [n° 78] du 18 mars 1831 organique de l'administration des finances a survécu à l'abrogation par la loi du 15 mars 1999 relative au contentieux en matière fiscale des dispositions identiques qui étaient inscrites dans tous les codes fiscaux. Cette disposition réglementaire accorde au seul ministre des Finances la compétence discrétionnaire de statuer à titre individuel sur les requêtes en réduction ou en remise des amendes fiscales ou des accroissements d'impôts infligés, autres que les amendes prononcées par les tribunaux répressifs. Cet arrêté organique avait uniquement pour objet de centraliser entre les mains du seul ministre des Finances ce pouvoir de transiger (S. Nudelholc et J. Kirkpatrick, "Le contrôle judiciaire des amendes fiscales et le principe de proportionnalité", note sous Cass., 5 février 1999 et 24 janvier 2002, R.C.J.B., 2002, p. 607; Rapport annuel de la Cour de cassation de Belgique, 2004, p. 184, ch. III, Les sanctions administratives, p. 214 et s., n°s 41-42).

Lorsque le ministre des Finances n'a pas été saisi d'une demande en vertu de l'article 9 de l'arrêté du Régent du 18 mars 1831, le droit du juge fiscal de contrôler une amende administrative ayant un caractère répressif (droit qui lui permet d'apprécier, en prenant en considération l'ensemble des circonstances de la cause, si la peine n'est pas disproportionnée par rapport à l'infraction, de sorte qu'il peut examiner si l'administration pouvait raisonnablement infliger une amende de cette ampleur), n'implique pas que le juge puisse remettre ou réduire une amende pour de simples motifs d'opportunité ou à l'encontre des règles légales (Cass. (1re ch.), F.11.0142.F, 18 avril 2013, J.L.M.B., 2013/32, p. 1661). Il ne résulte donc pas de l'article 9 de l'arrêté du Régent du 18 mars 1831 que lorsque le ministre des Finances n'a pas été saisi d'un recours, le juge peut exercer les prérogatives de celui-ci en statuant en pure opportunité.

Lorsque le ministre des Finances exerce son droit de modération, il agit en qualité d'organe administratif et sa compétence discrétionnaire se doit d'être raisonnablement exercée, la garantie des principes généraux de bonne administration, parmi lesquels le principe de proportionnalité et l'obligation de motivation, visant à éviter l'arbitraire administratif, de sorte que les arrêtés ministériels, pris en exécution du droit de modération du ministre, doivent être motivés et que le fisc ne peut déroger à sa propre politique de remise d'amendes qu'à la suite d'un examen approfondi du dossier et sur la base de motifs raisonnables (Rapport annuel de la Cour de cassation de Belgique, 2004, op. cit., n° 44).

En matière d'impôts sur les revenus, la requête est adressée au ministre des Finances. L'avis des services centraux et du directeur régional est alors requis et les services centraux soumettent leur décision à la signature du ministre des Finances, sous la forme d'un arrêté ministériel qui, assez curieusement, n'est pas transmis au requérant, ce dernier étant simplement averti par courrier du contenu de la décision prise. L'article 9 de l'arrêté du Régent du 18 mars 1831 n'est applicable qu'aux accroissements d'impôts et amendes fiscales qui ont acquis un caractère définitif (c'est-à-dire suite à l'extinction du délai de réclamation ou suite à l'extinction du délai de recours judiciaire consécutif à une décision du directeur des contributions ou après qu'une décision judiciaire est passée en force de chose jugée) (réponse donnée à la question nº 3-4285 posée le 7 février 2006 par madame la sénatrice Van dermeersch, Sénat, S.O. 2005-2006, n° 3-60, 14 février 2006, p. 5469 ; S. Nudelholc et J. Kirkpatrick, op. cit., n° 28).

En revanche, en matière de TVA, la compétence du ministre des Finances a été très largement déléguée aux directeurs régionaux et même aux directeurs (sauf apparemment pour quelques rares affaires évoquées par le ministre des Finances ou par les services centraux). Ces fonctionnaires se fondent sur une délégation, non publiée, donnée le 30 juin 1999 par le ministre des Finances de l'époque. Les requêtes en réduction ou en remise d'amende font l'objet d'une décision directoriale ou, le cas échéant, d'une décision des services centraux ou d'une décision du ministre des Finances qui n'est alors pas coulée sous la forme d'un arrêté ministériel. En TVA, la requête peut être introduite et la décision peut être prise à n'importe quel stade du litige administratif ou judiciaire.

1. Alors qu'il est bien établi que la compétence discrétionnaire fondée sur l'article 9 de l'arrêté du Régent du 18 mars 1831 est réservée exclusivement au ministre des Finances et que cette restriction est correctement appliquée en ISR, quel est alors le fondement légal de la délégation donnée en la matière le 30 juin 1999 en TVA, non publiée et non renouvelée depuis lors ? Je présume que les contrevenants qui en font la demande peuvent obtenir une copie de cet acte de délégation?

2. En la matière, quel est le directeur régional habilité à donner son avis tant en ISR qu'en TVA ou à prendre par délégation une décision en TVA?

3. N'y-a-t-il pas une rupture d'égalité entre l'assujetti à la TVA qui peut contester devant le juge fiscal le refus par l'administration ou le ministre de faire droit à sa demande de remise ou de réduction de l'amende et le contribuable qui ne bénéfice pas des mêmes garanties à l'égard de l'arrêté ministériel rejetant sa requête?

4. Une uniformisation des procédures en la matière entre les deux impôts ne doit-elle pas être envisagée à très court terme, compte tenu des taxations communes et de la prochaine mise en place des centres de contrôle qui traiteront les deux impôts?

5. Quels sont les critères objectifs pris en compte pour accorder ou refuser totalement ou en partie la requête en remise ou en réduction de l'amende ou de l'accroissement d'impôt, des distinctions sont-elles opérées en l'espèce entre les deux impôts, des directives communes aux deux impôts ont-elles été données en la matière aux directeurs régionaux et ne faudrait-il pas harmoniser le cas échéant ces critères et, en toute hypothèse, les rendre publics?

6. L'obligation en matière de motivation des arrêtés ministériels en ISR ou des décisions en matière de TVA est-elle respectée et les voies de recours y sont-elles indiquées?

7. Ne faudrait-il pas réintroduire dans les codes fiscaux, à tout le moins en ISR et en TVA, une compétence similaire à celle donnée par l'article 9 de l'arrêté du Régent du 18 mars 1831, mais en précisant dans cette disposition légale les critères objectifs à prendre en compte, en assortissant la mesure légale d'une délégation donnée par le ministre des Finances au directeur régional compétent (compétence à préciser) et en fixant dans cette disposition un délai tant pour l'introduction du recours que pour la communication de la décision, organisant ainsi un réel contentieux administratif en la matière dans les deux impôts qui précéderait le contentieux judiciaire, le juge étant alors amené à statuer sur la décision administrative prise dans le délai, selon les critères imposés par la Cour constitutionnelle, ou sur l'amende ou l'accroissement, en cas d'absence de décision dans le délai requis?

Réponse

du ministre des Finances, chargé de la Lutte contre la fraude fiscale du 12 juin 2015, à la question n° 314 de monsieur le député Georges Gilkinet du 28 avril 2015 (Fr.):

1. Suite à la modification de l'article 84 du Code de la TVA par l'article 57 de la loi du 15 mars 1999 relative au contentieux en matière fiscale, en vigueur depuis le 6 avril 1999, le ministre des Finances ne pouvait plus continuer à statuer sur les requêtes en remise ou en réduction d'amendes fiscales sur base de cet article.

Le ministre des Finances est toutefois resté compétent pour statuer sur les requêtes en remise ou en réduction d'amendes fiscales, à partir du 6 avril 1999, sur la base de l'article 9 de l'arrête du Régent du 18 mars 1831 (Chambre, 1998-1999, DOC 49 1341/23, p. 18).

Le ministre des finances de l'époque a, au cours de la période qui a suivi l'entrée en vigueur de la loi du 15 mars 1999, décidé - pour des raisons pratiques -, que la compétence qui lui avait été octroyée sur base de l'article 9 de l'arrêté du Régent du 18 mars 1831 pouvait être déléguée aux dirigeants des administrations concernées, selon les conditions et modalités plus amplement décrites dans une note du 2 décembre 1991 de son prédécesseur. Les pouvoirs accordés au ministre des Finances sont, dans cette note, entre autres délégués aux directeurs régionaux, avec la faculté de les transférer à d'autres agents bien déterminés.

A propos de la délégation en question, je souhaite faire remarquer à l'honorable membre :

- que l'acte n'a en aucun cas pour objet le transfert d'une compétence réglementaire, mais est strictement limité à la prise de décisions en matière de requêtes individuelles en remise ou en réduction d'amendes fiscales;

- que le transfert des compétences attribuées au ministre des Finances a été effectué au profit d'agents attachés au SPF, qui est le département pour lequel le ministre des Finances est lui-même compétent;

- qu'il ne peut être fait usage de la délégation précitée lorsqu'il s'agit d'affaires évoquées par le ministre ou par les services centraux, ou d'affaires qui, en raison de circonstances particulières, semblent justifier une décision de l'administration centrale;

- que la délégation en question n'implique par conséquent pas qu'un agent dispose d'une compétence de sa propre autorité, sans y être habilité;

- qu'ici également, comme c'est le cas pour la problématique de délégation abordée dans la réponse à la question n° 207 du 4 mars 2015 de l'honorable membre (Questions et Réponses, Chambre, 2014-2015, n° 19, p. 57), la délégation n'a pas un caractère personnel et que, compte tenu du principe de continuité de service public, il n'est pas nécessaire de renouveler cette délégation systématiquement à chaque arrivée d'un nouveau ministre des Finances;

- que compte tenu du nombre de dossiers à traiter en matière de TVA à ce niveau, le bon fonctionnement du SPF Finances serait sérieusement compromis si toutes les requêtes en remise ou en réduction d'amendes fiscales au niveau de cet impôt devaient être traitées par le ministre des Finances. A ce propos, je vous fais part du fait qu'en matière de TVA, on estime à environ 16.200 le nombre de requêtes en remise ou en réduction d'amendes et/ou d'intérêts introduites auprès des directions régionales en 2014. Ce nombre est considérablement plus élevé que celui des requêtes en matière de contributions directes adressées au ministre ou à l'administration sur base de ce même arrêté du Régent.

Je peux également informer l'honorable membre du fait que cet acte de délégation des compétences octroyées au ministre des Finances sur base de l'article 9 de l'arrêté du Régent du 18 mars 1831 n'a jusqu'à présent pas été remis en question par les juridictions supérieures.

Si l'acte de délégation fait l'objet d'un contentieux juridique, l'administration ne manquera pas de fournir la preuve écrite de la délégation au tribunal susmentionné qui a à connaître du litige.

2. En matière de contributions directes, les requêtes sont, comme le rappelle l'honorable membre, adressées au ministre des Finances. En pratique, c'est le directeur régional en charge de la direction régionale qui a appliqué l'amende administrative ou l'accroissement d'impôt qui effectuera l'instruction de la requête et fera une proposition aux instances supérieures. Pour permettre aux services centraux de se faire une opinion quant à l'opportunité d'une mesure de bienveillance, il pourra notamment interroger tout fonctionnaire qui lui permettra de se forger une image la plus exacte possible de la situation du contribuable.

En matière de TVA, les requêtes en remise ou en réduction d'amendes fiscales sont, dans la pratique, traitées par le directeur régional compétent pour la direction régionale dont relève l'agent qui a infligé l'amende.

3. La réponse à la question de l'honorable membre est négative. Tant l'arrêté ministériel pris en matière d'impôts directs que la décision prise par le ministre ou par le fonctionnaire délégué en matière de TVA peuvent faire l'objet d'une action en justice auprès du tribunal fiscal de la part de l'assujetti.

4. et 7. Je peux vous informer qu'une réforme des procédures fiscales a été reprise dans l'accord de gouvernement. Dans ce contexte, la nécessité d'ajouter, dans les codes fiscaux, une disposition similaire à celle reprise à l'article 9 de l'arrêté du Régent sera examinée.

5. Compte tenu du caractère humanitaire de ce droit de grâce, la motivation d'une décision rejetant partiellement ou totalement une demande d'application de l'arrêté du Régent, doit être de portée individuelle. L'examen effectué en la matière ne peut dès lors se limiter aux seules données fiscales, mais doit aussi tenir compte de tous les éléments propres au cas visé, qui peuvent contribuer à la prise de décision du ministre, en particulier la situation financière, la manière dont il a été satisfait aux obligations fiscales, des circonstances atténuantes et des motifs d'ordre social ou d'autre nature, de gros revers financiers et/ou commerciaux indépendants de la volonté de l'intéressé et hors du cadre d'une fraude fiscale ou autre fraude.

Ces critères valent en principe pour tous les impôts, étant bien entendu que le caractère spécifique de l'impôt concerné déterminera les éléments les plus convaincants.

En l'espèce, l'élaboration de directives communes pour les deux types d'impôts n'est dès lors pas opportune.

6. Pour toutes les décisions ministérielles prises depuis 2013 en matière d'impôts directs, les obligations relatives à la motivation et à la mention des voies de recours sont strictement respectées.

Une enquête administrative est actuellement en cours en matière de TVA, et plus particulièrement en ce qui concerne les voies de recours, les tribunaux compétents et les délais applicables. Dès que cette enquête sera terminée, les directives en la matière seront communiquées aux fonctionnaires instructeurs.

Dans ce cadre, il est fait néanmoins remarquer que l'obligation d'information établie par la disposition contenue à l'article 2, 4° de la loi du 11 avril 1994 concernant la publicité de l'administration sur la base de laquelle - afin de fournir au public une information claire et objective sur l'action des autorités administratives fédérales - tout document par lequel une décision ou un acte administratif à portée individuelle émanant d'une autorité administrative fédérale est notifié à un administré doit mentionner les voies éventuelles de recours, les instances compétentes pour en connaître ainsi que les formes et délais à respecter, n'est pas obligatoire en matière de TVA.

La disposition ci-avant doit nécessairement être lue avec la sanction prévue par cette même disposition en faveur du citoyen qui prévoit qu'à défaut d'une telle mention, le délai de prescription pour introduire le recours ne prend pas cours. En matière de TVA, contrairement aux impôts directs, il n'existe pas de recours préalable obligatoire. Cela a entre autres comme conséquence qu'il n'est imposé aucun délai dans lequel l'assujetti doit introduire sa demande.

En ce qui concerne la motivation des décisions en matière de TVA, de brèves directives ont déjà été transmises aux fonctionnaires délégués. Ces directives stipulent entre autres que l'auteur de la décision ne peut pas se contenter de motivations trop générales, de formules stéréotypées, vagues ou imprécises ou d'un examen sommaire de la requête.