Regentbesluit (nr. 78) van 18 maart 1831. Artikel 9. Verzoek om kwijtscheldingRegentbesluit (nr. 78) van 18 maart 1831. Artikel 9. Verzoek om kwijtschelding of vermindering van boetes of belastingverhogingen

Kamer, Vragen en Antwoorden, 2014-2015, QRVA 54/029 d.d. 15.06.2015, blz. 213

Vraag nr. 314 van de heer volksvertegenwoordiger Georges Gilkinet van 28 april 2015 (Fr.) aan de minister van Financiën, belast met Bestrijding van de fiscale fraude:

Regentbesluit (nr. 78) van 18 maart 1831 - Artikel 9 - Verzoek om kwijtschelding of vermindering van boetes of belastingverhogingen

Vraag

Artikel 9 van het Regentbesluit [nr. 78] van 18 maart 1831- Organiek besluit van het bestuur van 's lands middelen - ontsnapte aan de opheffing door de wet van 15 maart 1999 betreffende de beslechting van fiscale geschillen van de identieke bepalingen in alle fiscale wetboeken. Die reglementaire bepaling legt de discretionaire bevoegdheid om in individuele dossiers te beschikken op verzoeken om vermindering of kwijtschelding van fiscale boetes of belastingverhogingen andere dan degene uitgesproken door de strafrechtbanken bij de minister. Dat organieke besluit had alleen tot doel de bevoegdheid om te beschikken voor te behouden aan de minister van Financiën. (S. Nudelholc et J. Kirkpatrick, "Le contrôle judiciaire des amendes fiscales et le principe de proportionnalité", noot onder Cass., 5 februari 1999 en 24 januari 2002, R.C.J.B., 2002, blz. 607; Verslag van het Hof van Cassatie 2004, blz. 185, Hoofdstuk III, De administratieve sancties, blz. 216 en vlg., nrs 41-42).

Wanneer er bij de minister van Financiën geen verzoek werd ingediend overeenkomstig artikel 9 van het Regentbesluit van 18 maart 1831, houdt het recht van de fiscale rechter om een administratieve boete met repressief karakter te toetsen (een recht op grond waarvan hij kan oordelen of de straf niet buitensporig is in vergelijking met de inbreuk, rekening houdend met alle omstandigheden van de zaak, en kan nagaan of de administratie redelijkerwijs een zo zware boete kon opleggen), niet in dat hij een boete kan kwijtschelden of verminderen om loutere opportuniteitsredenen of tegen de wettelijke regels in (Cass. (1ste kamer), F.11.0142.F, 18 april 2013, J.L.M.B., 2013/32, blz. 1661). Uit artikel 9 van het organiek Regentbesluit van 18 maart 1831 volgt dus niet dat de rechter, wanneer er bij de minister van Financiën geen beroep werd ingesteld, diens prerogatieven mag uitoefenen door louter naar opportuniteit uitspraak te doen.

Bij de uitoefening van het matigingsrecht handelt de minister van Financiën als bestuursorgaan en moet zijn discretionaire bevoegdheid op behoorlijke wijze uitgeoefend worden. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel en de motiveringsplicht, vormen in dat verband een belangrijke waarborg tegen bestuurlijke willekeur. De besluiten die de minister neemt op grond van zijn matigingsrecht moeten derhalve afdoende gemotiveerd worden. De fiscus kan slechts afwijken van zijn eigen beleidsregels in verband met de kwijtschelding van boetes na een grondig onderzoek van elke zaak op haar eigen merites en op grond van een in redelijkheid aanvaardbaar motief (Verslag van het Hof van Cassatie 2004, op. cit., nr. 44).

Inzake inkomstenbelastingen wordt het verzoek aan de minister van Financiën gericht. Het advies van de centrale diensten en de gewestelijk directeur is in dat geval vereist. De centrale diensten leggen hun beslissing ter ondertekening voor aan de minister van Financiën, in de vorm van een ministerieel besluit, dat - vreemd genoeg - niet bezorgd wordt aan de verzoeker, die enkel per brief op de hoogte wordt gebracht van de genomen beslissing. Artikel 9 van het Regentbesluit van 18 maart 1831 kan slechts worden toegepast ten aanzien van definitief geworden belastingverhogingen en administratieve boetes, (dat wil zeggen nadat de bezwaartermijn verstreken is, nadat de termijn voor het gerechtelijk beroep verstreken is na een beslissing van de directeur der belastingen, of nadat een rechterlijke uitspraak definitief is geworden) (antwoord op vraag nr. 3-4285 van 7 februari 2006 van senator Anke Van dermeersch , Senaat, G.Z. 2005-2006, nr. 3-60, 14 februari 2006,blz. 5469 ; S. Nudelholc et J. Kirkpatrick, op. cit., nr. 28).

Inzake btw, daarentegen, werd de bevoegdheid van de minister van Financiën in zeer ruime mate gedelegeerd aan de gewestelijk directeurs en zelfs aan de directeurs tout court (schijnbaar met uitzondering van een aantal zeldzame zaken die door de minister van Financiën of de centrale diensten worden geëvoceerd). Die ambtenaren maken gebruik van een - niet gepubliceerde - delegatie die op 30 juni 1999 door de toenmalige minister van Financiën werd gegeven. Over de verzoeken om vermindering of kwijtschelding van fiscale boetes wordt een beslissing genomen door de directeur, of, in voorkomend geval, door de centrale diensten of de minister van Financiën. Die beslissing wordt in dat geval niet gepubliceerd in de vorm van een ministerieel besluit. Voor btw-dossiers kan het verzoek worden ingediend en de beslissing worden genomen in om het even welk stadium van het administratieve of gerechtelijke geschil.

1. Het staat vast dat de discretionaire bevoegdheid op grond van artikel 9 van het Regentbesluit van 18 maart 1831 uitsluitend toekomt aan de minister van Financiën. Inzake inkomstenbelastingen (IB) wordt die beperking ook correct toegepast. Wat is de wettelijke grondslag van de delegatie die ter zake op 30 juni 1999 gegeven werd voor btw-dossiers, delegatie die niet werd gepubliceerd en die sindsdien nooit werd vernieuwd? Ik veronderstel dat de overtreders die een verzoek in die zin indienen een kopie kunnen krijgen van die delegatieakte.

2. Welke gewestelijk directeur is er gemachtigd om zijn advies te geven in dossiers inzake inkomstenbelastingen of btw of, bij delegatie, een beslissing inzake btw te nemen?

3. Is er geen sprake van een ongelijke behandeling tussen de btw-plichtige die voor de fiscale rechter in beroep kan gaan tegen de weigering door de administratie of de minister om in te gaan op zijn verzoek tot kwijtschelding of vermindering van de boete, enerzijds, en de belastingplichtige die niet over die mogelijkheid beschikt met betrekking tot het ministerieel besluit waarmee zijn verzoek wordt verworpen, anderzijds?

4. Zou er op zeer korte termijn geen werk moeten worden gemaakt van uniforme procedures voor beide soorten belastingen, rekening houdend met de gemeenschappelijke belastingheffingen en de nakende operationalisering van de controlecentra die beide belastingen zullen behandelen?

5. Met welke objectieve criteria wordt er rekening gehouden om het verzoek tot kwijtschelding of vermindering van de boete of de belastingverhoging geheel of ten dele toe te staan of te weigeren? Wordt er op dat vlak een onderscheid gemaakt tussen beide belastingen? Kregen de gewestelijk directeurs gemeenschappelijke richtlijnen voor beide belastingen? Zouden die criteria in voorkomend geval niet moeten worden geharmoniseerd en bekendgemaakt?

6. Wordt de verplichte motivering van de ministeriële besluiten inzake IB en van de beslissingen inzake btw in acht genomen en worden de beroepsmogelijkheden aangegeven?

7. Zou men in de fiscale wetboeken, op zijn minst inzake IB en btw, niet een vergelijkbare bevoegdheid moeten invoeren als diegene die door artikel 9 van het Regentbesluit van 18 maart 1831 wordt toegekend, waarbij in die wettekst de in aanmerking te nemen objectieve criteria zouden worden gepreciseerd, waarbij de minister van Financiën de bevoegde (te verduidelijken) gewestelijk directeur een delegatie zou geven en waarbij een termijn zou worden bepaald voor de indiening van het beroep én voor de mededeling van de beslissing? Zodoende zou, voorafgaand aan de gerechtelijke geschillenregeling, voor beide belastingen een echte administratieve geschillenregeling worden georganiseerd. De rechter zou zich in dat geval uitspreken over de administratieve beslissing die binnen de vooropgestelde termijn werd genomen, conform de criteria die door het Grondwettelijk Hof worden bepaald, of over de boete of de belastingverhoging, indien er binnen de vooropgestelde termijn geen beslissing werd genomen.

Antwoord

van de minister van Financiën, belast met Bestrijding van de fiscale fraude van 12 juni 2015, op de vraag nr. 314 van de heer volksvertegenwoordiger Georges Gilkinet van 28 april 2015 (Fr.):

1. Ingevolge de wijziging van artikel 84 van het Btw-Wetboek door artikel 57 van de wet van 15 maart 1999 met betrekking tot de beslechting van fiscale geschillen, in voege sinds 6 april 1999, kon de minister van Financiën niet langer beslissen over de verzoeken tot kwijtschelding of vermindering van fiscale geldboeten op grond van dat artikel.

De minister van Financiën is evenwel bevoegd gebleven om te beslissen over de verzoekschriften tot kwijtschelding of vermindering van fiscale geldboeten, weze het vanaf 6 april 1999 op grond van artikel 9 van het Regentbesluit van 18 maart 1831 (Kamer, 1998-1999, DOC 49 1341/23, blz. 18).

De toenmalige minister van Financiën heeft, in de periode na het van kracht worden van de wet van 15 maart 1999, beslist dat - om redenen van praktische aard - de hem op grond van artikel 9 van het Regentbesluit van 18 maart 1831 verleende bevoegdheid kan worden gedelegeerd aan de leidinggevenden van de betrokken administraties, dit overeenkomstig de voorwaarden en modaliteiten nader beschreven in een nota van 2 december 1991 van zijn voorganger. De machten toegekend aan de minister van Financiën worden in dat laatst vermelde document onder meer gedelegeerd aan de gewestelijke directeurs met het vermogen ze over te dragen aan welbepaalde andere ambtenaren.

In verband met kwestieuze delegatie wens ik er het geachte lid opmerkzaam op te maken dat:

- de akte geenszins een overdracht van een regelgevende bevoegdheid tot voorwerp heeft, maar strikt beperkt is tot het nemen van beslissingen met betrekking tot individuele verzoekschriften tot kwijtschelding of vermindering van fiscale geldboeten;

- de overdracht van bevoegdheden die aan de minister van Financiën zijn toegewezen is geschied naar ambtenaren die verbonden zijn aan de FOD Financiën, zijnde het departement waarvoor de minister van Financiën zelf bevoegd is;

- van de desbetreffende delegatie geen gebruik mag worden gemaakt wanneer het gaat om door de minister of door de centrale diensten opgeroepen zaken, alsook bij zaken die, wegens bijzondere omstandigheden, een beslissing van het centrale bestuur schijnen te motiveren;

- de desbetreffende delegatie bijgevolg niet impliceert dat een ambtenaar uit eigen gezag, zonder daartoe gerechtigd te zijn, over een bevoegdheid beschikt;

- ook hier geldt, zoals dat tevens het geval is met delegatieproblematiek besproken in antwoord op de vraag nr. 207 van 4 maart 2015 van het geachte lid (Vragen en Antwoorden, Kamer, 2014-2015, nr. 19, blz. 57), dat de delegatie geen persoonlijk karakter heeft en dat, gelet op het principe van de continuïteit van de openbare dienst, er geen noodzaak is tot het stelselmatig hernieuwen van die delegatie bij elk aantreden van een nieuwe minister van Financiën;

- gelet op het aantal af te handelen dossiers inzake btw op dat vlak, de goede werking van de FOD Financiën op ernstige wijze in het gedrang zou worden gebracht indien alle verzoeken tot kwijtschelding of vermindering van fiscale geldboeten inzake die belasting door de minister van Financiën zouden dienen te worden behandeld. In dat verband kan ik meedelen dat, inzake btw, naar schatting ongeveer 16 200 verzoekschriften tot kwijtschelding of vermindering van boeten en/of interesten werden ingediend bij de gewestelijke directies in 2014. Dit is beduidend hoger dan het aantal verzoekschriften dat inzake directe belastingen wordt gericht aan de minister of de administratie op grond van hetzelfde Regentbesluit.

Ik kan het geachte lid tevens meedelen dat de desbetreffende akte tot delegatie van de bevoegdheden toegekend aan de minister van Financiën op grond van artikel 9 van het besluit van de regent van 18 maart 1831 tot op heden niet in vraag is gesteld door de hogere rechtbanken.

Indien de akte tot delegatie het voorwerp is van een juridisch geschil zal de administratie niet nalaten het schriftelijk bewijs van de delegatie te verstrekken voor de desbetreffende rechtbank waar het geschil aanhangig is gemaakt.

2. Inzake directe belastingen worden de verzoeken, zoals aangehaald door het geachte lid, gericht aan de minister van Financiën. In de praktijk is het de gewestelijke directeur bevoegd voor de gewestelijke directie die de administratieve boete of de belastingverhoging heeft opgelegd die het verzoekschrift onderzoekt en die een voorstel doet aan de hogere instanties. Om de centrale diensten toe te laten de opportuniteit van de genademaatregel te beoordelen kan hij met name elke ambtenaar ondervragen met het doel zich een zo correct mogelijk beeld te vormen van de situatie van de belastingplichtige.

Inzake btw worden de verzoeken tot kwijtschelding of vermindering van fiscale geldboeten in de praktijk behandeld door de gewestelijke directeur die bevoegd is voor de gewestelijke directie waaronder de ambtenaar ressorteert die de boete heeft opgelegd.

3. Het antwoord op de vraag van het geachte lid is negatief. Zowel tegen het ministerieel besluit genomen inzake directe belastingen, als tegen de beslissing genomen door de minister of de door hem gedelegeerde ambtenaar inzake btw, kan door de belastingplichtige een vordering in rechte worden ingeleid voor de fiscale rechtbank.

4. en 7. Ik kan u meedelen dat er in het regeerakkoord een hervorming van de fiscale procedures is opgenomen. In die context zal er onderzocht worden of het al dan niet nodig is een gelijkaardige bepaling als de bepaling opgenomen in artikel 9 van het Regentbesluit, in de fiscale wetboeken in te voegen.

5. Gelet op het humane karakter van dat genaderecht moet de motivering van een beslissing waarbij een verzoek om toepassing van het Regentbesluit geheel of gedeeltelijk wordt afgewezen, van individuele strekking zijn. Het ter zake gevoerde onderzoek mag dan ook niet worden beperkt tot de loutere fiscale gegevens, doch moet ook rekening houden met alle elementen, eigen aan het beoogde geval, die kunnen bijdragen tot de beslissing van de minister, in het bijzonder de financiële toestand, de wijze waarop aan de fiscale verplichtingen wordt voldaan, verzachtende omstandigheden en redenen van sociale of andere aard, grote financiële en/of commerciële tegenslagen buiten de wil om van betrokkene en buiten het kader van fiscale of andere fraude.

Deze criteria gelden in principe voor alle belastingen. Uiteraard zal het specifieke karakter van de betreffende belasting bepalen welke elementen er het meeste gewicht in de schaal zullen leggen.

Het opstellen, op dat vlak, van gemeenschappelijke richtlijnen voor beide soorten belasting wordt dan ook niet opportuun geacht.

6. Voor alle ministeriële beslissingen die op vlak van directe belastingen sedert 2013 zijn genomen, zijn de verplichtingen inzake motivering en vermelding van de beroepsmoge-lijkheden strikt nageleefd.

De situatie op vlak van btw wat betreft inzonderheid de beroepsmogelijkheden, de bevoegde rechtbanken en de van toepassing zijnde termijnen, maakt momenteel het voorwerp uit van een administratief onderzoek. Zodra dat onderzoek is afgerond, zullen de richtlijnen ter zake aan de instruerende ambtenaren worden verstrekt.

In dat kader wordt niettemin opgemerkt dat de informatieverplichting opgelegd door bepaling vervat in artikel 2, 4°, van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur, op grond waarvan - met het oog op een duidelijke en objectieve voorlichting van het publiek over het optreden van de federale administratieve overheden - elk document waarmee een beslissing of een administratieve handeling met individuele strekking uitgaande van een federale administratieve overheid ter kennis wordt gebracht van een bestuurde, de eventuele beroepsmogelijkheden, de instanties bij wie het beroep moet worden ingesteld en de geldende vormen en termijnen dient te vermelden, niet dwingend is inzake btw.

Voormelde bepaling dient immers te worden gelezen in samenhang met de sanctie voorzien in diezelfde bepaling in het voordeel van de burger die erin voorziet dat bij ontstentenis van dergelijke vermelding, de verjaringstermijn voor het indienen van het beroep geen aanvang neemt. Inzake btw bestaat, in tegenstelling tot de directe belastingen, geen verplicht voorafgaandelijk georganiseerd administratief beroep. Dat heeft onder andere tot gevolg dat er geen termijn wordt opgelegd binnen dewelke de belastingplichtige zijn rechtsvordering moet inleiden.

Wat de motivering van de beslissingen inzake btw betreft werden aan de gedelegeerde ambtenaren reeds beknopte richtlijnen verstrekt. Deze richtlijnen komen onder meer hierop neer dat de auteur van de beslissing geen genoegen mag nemen met zeer algemene motiveringen, met stereotiepe, vage en onduidelijk formuleringen of een beknopt onderzoek van het verzoek.