La délégation de pouvoirTVA. La délégation de pouvoir

Chambre, Questions et Réponses, 2014-2015, QRVA 54/016 du 16.03.2015, p. 201

TVA - La délégation de pouvoir

QUESTION

La légalité de la compétence déléguée au Roi, au ministre des Finances ou à l'administration fiscale pour légiférer en matière de TVA doit être examinée à l'aune de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qui s'est penchée à plusieurs reprises ces dernières années sur la constitutionnalité de semblables délégations dans cet impôt. Dans son arrêt n° 57/2005 du 16 mars 2005, la Cour a considéré que la matière fiscale est une compétence que la Constitution réserve à la loi et que toute délégation qui porte sur la détermination de l'un des éléments essentiels de l'impôt est, en principe, inconstitutionnelle.

De son côté, la Cour de cassation a estimé illégale une circulaire en matière de TVA, qui complète un arrêté royal, dont les dispositions ont un caractère normatif, semblable circulaire ayant une portée réglementaire et le ministre étant, dès lors, tenu, hors les cas d'urgence, de la soumettre à l'avis de la section de législation du Conseil d'État) (Cass., 4 octobre 2012, C.11.0620.F, Le Fiscologue n° 1317, p. 6).

Pouvez-vous m'indiquer quelles sont les mesures qui ont été prises ou qui seront prises en TVA pour prévenir autant que faire se peut les situations inventoriées qui pourraient être déclarées illégales eu égard à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle ou de la Cour de cassation rappelée ci-dessus?

REPONSE

(du ministre)

Le principe constitutionnel de la légalité de l'impôt n'est pas mis à mal si, comme dans la majorité des cas, les compétences déléguées au Roi, au ministre des Finances ou à l'administration fiscale ne portent pas sur les éléments essentiels de la taxe mais ont simplement pour objectif de veiller à la bonne application des lois fiscales.

En effet, la Cour constitutionnelle et la Cour de cassation ont déjà jugé que les délégations de pouvoir accordées au Roi afin de mettre en oeuvre certaines dispositions légales reprises dans le Code de la TVA ne méconnaissent pas ce principe fondamental (Voir notamment, Cour constitutionnelle, arrêts du 21 février 2007, n° 32/2007, du 17 octobre 2007, n° 131/2007 et du 23 janvier 2014, n° 10/2014; Cour de cassation, 20 février 2014, F.12.0053.N). L'objectif de ces délégations est seulement de rendre plus souple et plus rapide l'application de ces dispositions.

Je peux en outre rappeler à l'honorable membre que les possibilités de délégation sont mentionnées dans le Code de la TVA lui-même et que les travaux préparatoires de la loi du 3 juillet 1969 à l'origine de ce Code précisent la portée desdites délégations (Voir Doc. parl., Chambre, SE 1968, 88 (1968) N° 1, du projet de loi instaurant le Code de la taxe sur la valeur ajoutée, exposé des motifs).

Les arrêts de la Cour constitutionnelle et de la Cour de cassation qui, dans le cadre d'une délégation de pouvoir, sanctionnent une disposition législative ou une circulaire administrative, sont prioritairement portés à la connaissance des services de l'administration compétents pour l'élaboration des normes légales et réglementaires ou pour les mesures administratives à prendre. Le but recherché est évidemment de tirer les conséquences des arrêts et de rectifier les mesures incriminées. Ainsi, suite à l'arrêt de la Cour constitutionnelle que l'honorable membre évoque, l'arrêté royal n° 26 du 2 décembre 1970, relatif à l'assujettissement des organismes publics à la taxe sur la valeur ajoutée, a été abrogé par l'article 1er de l'arrêté royal du 20 décembre 2007 et l'article 6 du Code de la TVA a été modifié par l'article 39 de la loi-programme du 27 décembre 2006.

Cette façon de procéder permet aussi d'alimenter les connaissances jurisprudentielles ou doctrinales à la base de l'expertise des fonctionnaires qui interviennent, d'une part, dans la formulation des avant-projets de loi et, d'autre part, dans des projets de circulaire. Ces fonctionnaires spécialisés doivent connaître la matière fiscale de manière approfondie, maîtriser la conceptualisation et pouvoir appréhender les normes juridiques nationales, communautaires ou internationales et les principes généraux de droit qui sont susceptibles d'influencer la régularité ou la légitimité des règles qu'ils sont appelés à élaborer.

J'attire l'attention de l'honorable membre sur le fait que l'ensemble de ce processus est organisé et que l'important degré d'expertise des fonctionnaires est requis pour l'entièreté de la matière fiscale et non pas seulement en ce qui concerne la problématique de la délégation de pouvoir. En effet, le domaine de la fiscalité donne très souvent lieu à des questions contentieuses et ce n'est que dans un nombre très limité de cas qu'elles aboutissent à un constat d'inconstitutionnalité par la Cour constitutionnelle ou à un constat d'illégalité par la Cour de cassation. Ces quelques situations sont malheureusement impossibles à prévoir vu que ces hautes juridictions disposent, de par leurs attributions mêmes, de leur propre vision et développent une analyse juridique qui leur est spécifique.

Quoi qu'il en soit, dorénavant, la nouvelle structure interne des services centraux de la TVA, au sein de l'Administration Générale de la Fiscalité, prévoit une équipe "Commentaire", regroupant des fonctionnaires qui peuvent consacrer toute leur énergie et utiliser toutes leurs compétences pour la doctrine fiscale. Afin de respecter le principe de légalité de l'impôt de manière encore plus fidèle qu'auparavant, ils veilleront à ce qu'une délégation, définie à l'origine dans la loi de manière suffisamment précise, porte sur l'exécution de mesures dont les éléments essentiels auront été fixés préalablement par le législateur. En outre, les dispositions qu'ils inséreront dans des projets de circulaire n'auront pas, en principe, un caractère normatif. L'avis du Conseil d'État) ne sera donc pas souvent nécessaire. n peut enfin faire remarquer qu'en matière de texte législatif, si les avant-projets de loi sont élaborés par l'administration, la demande d'avis du Conseil d'État), à laquelle ces textes sont soumis, permet d'ores et déjà d'éliminer les violations qui sont manifestes.

De plus, dans la mesure où les textes n'acquièrent force de loi qu'à l'issue de la procédure parlementaire, la violation ou non des normes supérieures relève aussi de la responsabilité de chacun des membres du Parlement.