Arrêt de la Cour du 6 octobre 1970, 9/70Traité CEE art. 80, 1^re directive 67/227 art. 1

ARRÊT

Points de fait et de droit

I — Exposé des faits et de la procédure

Attendu que les faits qui sont à la base du litige et le déroulement de la procédure peuvent être résumés comme suit: L'article 4 de la décision 65/271/CEE du Conseil du 13 mai 1965 relative à l'harmonisation de certaines dispositions ayant une incidence sur la concurrence dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JO 1965, p. 1500 et s.) est rédigé comme suit :

«Lorsqu un système commun de taxe sur le chiffre d'affaires aura été arrêté par le Conseil et mis en vigueur dans les États membres, ceux-ci appliqueront ce système suivant des modalités à déterminer aux transports de marchandises par chemin de fer, par route et par voie navigable.

Au plus tard lorsque le système commun de taxe sur le chiffre d'affaires visé à l'alinéa précédent aura été mis en vigueur, ce système se substituera aux régimes de taxes spécifiques tenant lieu de taxe sur le chiffre d'affaires dans la mesure où les transports de marchandises par chemin de fer, par route et par voie navigable se trouveraient soumis à ces régimes.»

Le 11 avril 1967 est intervenue la première directive (67/227/CEE) du Conseil relative à l'harmonisation des législations des États membres en matière de taxe sur le chiffre d'affaires (JO 1967, p. 1301 et s.) dont l'article 1 se lit comme suit :

«Les Etats membres remplacent leur système actuel de taxes sur le chiffre d'affaires par le système commun de taxe sur la valeur ajoutée défini à l'article 2.

Dans chaque État membre la loi ayant pour objet d'effectuer ce remplacement sera promulguée dans les meilleurs délais, afin qu'elle puisse entrer en vigueur à une date qui sera fixée par l'État membre en tenant compte de la situation conjoncturelle, mais qui ne sera pas postérieure au 1er janvier 1970.

A compter de l'entrée en vigueur de cette loi, l'État membre ne peut maintenir ou instituer aucune mesure de compensation forfaitaire à l'importation ou à l'exportation au titre des taxes sur le chiffre d'affaires pour les échanges entre les États membres.»

La troisième directive (69/463/CEE) du Conseil du 9 décembre 1969 en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires — Introduction de la taxe à la valeur ajoutée dans les États membres (JO no L 320 du 20 décembre 1969, p. 34 et s.) a remplacé par la date du 1er janvier 1972 celle du 1er janvier 1970 indiquée à l'article 1 de la directive du 11 avril 1967.

La république fédérale d'Allemagne a satisfait à ses obligations résultant de l'article 1 de la première directive du 11 avril 1967 en introduisant la taxe à la valeur ajoutée en vertu de la loi relative à la taxe sur le chiffre d'affaires (Umsatzsteuergesetz) du 29 mai 1967 (BGBI. I, p. 545). Cette loi, entrée en vigueur le 1er janvier 1968, s'applique aussi aux prestations de transport. La loi relative à la taxe sur les transports (Beförderungssteuergesetz) en vigueur jusque là dans sa version du 13 juin 1955 (BGBI.I, p. 366) a été abrogée (article 31 de la loi relative à la taxe sur le chiffre d'affaires — Umsatzsteuergesetz — du 29 mai 1967).

Depuis le 1er janvier 1969, les transports de marchandises par route dans la république fédérale d'Allemagne sont en outre soumis à la taxe sur le transport des marchandises par route conformément à la «loi relative au régime fiscal des transports de marchandises par route» (Gesetz über die Besteuerung des Straßengüterverkehrs) du 28 décembre 1968 (BGBI. I, p. 1461). Cette taxe est de 1 pfennig par t/km pour les transports de marchandises à grande distance (par. 4). S'il s'agit du transport de marchandises qui ont été importées par voie maritime et si le transport commence dans un port maritime, la taxe est calculée sans tenir compte des 170 premiers kilomètres (par. 3). Cette loi cessera d'être effective le 31 décembre 1970 (par. 14).

En novembre 1967, conformément à l'article 1 de la décision du Conseil du 21 mars 1962 instituant une procédure d'examen et de consultation préalables pour certaines dispositions législatives, réglementaires ou administratives envisagées par les États membres dans le domaine des transports (JO no 23 du 3 avril 1962, p. 720), le gouvernement allemand avait communiqué à la Commission son projet de loi sur le régime fiscal des transports de marchandises par route. Ce projet faisait partie intégrante du «programme de politique des transports pour les années 1968 à 1972» arrêté par le gouvernement fédéral le 8 novembre 1967.

Le 31 janvier 1968 la Commission a adressé à la République fédérale une recommandation au sujet notamment de ce projet de loi, par laquelle il a été demandé à celle-ci de renoncer à la taxe spéciale (JO no L 35 du 8 février 1968, p. 14 et s. ).

M. Franz Grad (ci-après «demandeur») a transporté 25,3 tonnes de conserves de fruits en provenance de Hambourg et, le 1er mars 1969, les a exportées d'Allemagne en Autriche en empruntant le poste de contrôle frontalier Schwarzbach-Autobahn. En vertu de la loi du 28 décembre 1968 la douane allemande a perçu une taxe sur le transport en cause d'un montant de 179,35 DM. Le demandeur a alors introduit un recours direct auprès du Finanzgericht de Munich.

Il fait valoir que ladite loi, tant dans son orientation générale que dans certaines de ses dispositions particulières, viole le traité CEE ainsi que certains textes de la réglementation adoptée en application de ce traité, notamment l'article 4 de la décision 65/271/CEE du Conseil du 13 mai 1965 conjointement avec l'article 1 de la directive 67/227/CEE du Conseil du 11 avril 1967. Pour justifier cette thèse, il s'appuie notamment sur les arguments suivants :

L'article 4, paragraphe 2, de la décision du 13 mai 1965, ferait obligation aux États membres, après introduction du système de la taxe sur la valeur ajoutée, non seulement de supprimer les taxes spécifiques existant jusque là, mais encore de ne pas remettre en vigueur de nouvelles taxes du même genre. La République fédérale aurait enfreint cette clause, puisque la taxe sur les transports de marchandises par route correspondrait, pour l'essentiel dans sa structure et parfaitement dans ses effets, à la précédente taxe sur les transports. On ne pourrait arguer du fait que le système de la taxe sur la valeur ajoutée n'a pas encore été introduit dans tous les États membres. Pour les États membres qui ont déjà modifié leur système de taxe sur le chiffre d'affaires conformément aux directives du Conseil, l'article 4 de la décision du 13 mai 1965 aurait acquis force obligatoire à partir de la date d'entrée en vigueur de leur nouvelle législation.

De son coté, selon le demandeur, la Commission des Communautés européennes aurait repris ce point de vue dans sa recommandation à la république fédérale d'Allemagne du 31 janvier 1968 et souligné que la loi relative à la taxe sur les transports de marchandises par route constitue une infraction au droit communautaire.

Bien que la décision du 13 mai 1965 s'adresse aux États membres, le simple citoyen serait libre d'invoquer son respect ou son non-respect à l'occasion d'une procédure judiciaire. La question décisive serait de savoir si le droit communautaire primaire et secondaire, primant le droit national, impose à l'État membre une obligation sans restriction possible. Cela serait le cas de l'article 4, paragraphe 2, de la décision du 13 mai 1965.

D'après le demandeur, la loi enfreint d'autre part les dispositions de l'article 5, paragraphe 2, et de l'article 74 du traité CEE. Cette loi est incompatible, selon lui, avec la politique commune des transports prévue à l'article 74 du traité et définie dans la décision du Conseil du 13 mai 1965 ainsi que dans la recommandation de la Commission du 31 janvier 1968. L'article 5, paragraphe 2, du traité CEE détermine une obligation de ne pas faire, avec effet direct vis-à-vis des particuliers.

La loi, prétend le demandeur, enfreint également l'article 80 du traité CEE puisqu'il faut considérer la loi relative à la taxe sur les transports de marchandises par route comme une mesure visant à répartir le trafic et que cette loi sert uniquement à protéger les chemins de fer allemands. Ceux-ci doivent être considérés comme une entreprise au sens de l'article 80 du traité. Le terme «conditions de transport» inclut également la taxe allemande sur les transports de marchandises par route. L'article 80 du traité produit, lui aussi, des effets vis-à-vis des particuliers.

Enfin, poursuit le demandeur, la loi enfreint l'article 93, paragraphe 3, du traité CEE, qui interdit à tout État membre d'instituer des aides faussant la concurrence sans l'accord préalable de la Commission. Or, la Commission n'a pas donné son avis. La subvention indirecte en faveur des chemins de fer allemands, que représente cette loi, constitue donc une violation de l'interdiction relative aux aides. L'article 93, paragraphe 3, du traité produit lui aussi des effets immédiats dans les rapports juridiques entre les États membres et les particuliers.

Les infractions susmentionnées, a conclu le demandeur, entraînent la nullité ou du moins l'inapplicabilité de la loi relative au régime fiscal des transports de marchandises par route. L'avis d'imposition au titre de la taxation des transports de marchandises par route doit donc être rapporté.

Par décision du 23 février 1970, le Finanzgericht de Munich a suspendu la procédure et, conformément à l'article 177 du traité CEE, saisi la Cour de justice des Communautés européennes des questions suivantes en vue d'obtenir une décision préjudicielle :

Les dispositions combinées de l'article 4 de la décision du Conseil, du 13 mai 1965, relative à l'harmonisation de certaines dispositions ayant une incidence sur la concurrence dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (65/271/CEE), et de l'article 1 de la première directive du Conseil, du 11 avril 1967, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires (67/227/CEE), produisent-elles des effets directs dans les rapports juridiques entre États membres et justiciables, et engendrent-elles pour les justiciables des droits individuels qu'il appartient aux juridictions des Etats membres de sauvegarder?

2) Les dispositions combinées de l'article 4 de la décision du Conseil du 13 mai 1965 (65/271/CEE) et de l'article 1 de la première directive du Conseil du 11 avril 1967 (67/227/CEE) interdisaient-elles, dès avant le 1er janvier 1970, à tout État membre qui avait déjà mis en vigueur le système commun de taxe sur la valeur ajoutée et aboli les taxes spécifiques sur les transports de marchandises de réinstaurer des taxes spécifiques sur les transports de marchandises tenant lieu de taxes sur le chiffre d'affaires même si les autres États membres n'avaient pas encore tous pris les mesures précitées à cette date?

3) La taxe allemande sur les transports de marchandises par route, qui frappe une activité et non un échange de prestation (cf. par. 1 de la loi relative au régime fiscal des transports de marchandises par route — Gesetz über die Besteuerung des Straßengüterverkehrs — Bundesgesetzblatt 1968 — vol. I — p. 1461) et dont l'assiette est non pas le salaire d'une prestation contractuelle mais le résultat d'une prestation (Leistungsprodukt) , doit-elle être considérée, au sens de l'article 4 de la décision du Conseil du 13 mai 1965 (65/271/CEE), comme une taxe spécifique appliquée aux transports de marchandises aux lieu et place de la taxe sur le chiffre d'affaires?»

Subsidiairement, au cas où la Cour de justice des Communautés européennes répondrait par la négative aux questions 1 à 3, elle est priée de statuer à titre préjudiciel sur les questions suivantes :

Les dispositions combinées de l'article 5, alinéa 2, du traité CEE et de l'article 74 du traité CEE ainsi que de l'article 4 de la décision du Conseil du 13 mai 1965 (65/ 271/CEE) et de l'article 1 de la première directive du 11 avril 1967 (67/227/CEE) produisent-elles, dans les relations juridiques entre États membres et justiciables, des effets directs que ces derniers peuvent invoquer même devant les juridictions de ces États?

5) Les “conditions de transport”, visées à l'article 80, paragraphe 1, du traité CEE, comprennent-elles également les taxes grevant spécifiquement les transports de marchandises ?

6) L'article 80, paragraphe 1, du traité CEE interdit-il également de protéger les entreprises de chemins de fer exploitées sous forme de services publics par les États membres ?

7) L'article 80, paragraphe 1, du traité CEE produit-il, dans les relations juridiques entre États membres et justiciables, des effets directs que ces derniers peuvent invoquer devant les juridictions de ces Etats?

8) L'interdiction de subventions, établie par les articles 92 et suivants du traité CEE, est-elle également applicable “ratione materiae” au secteur des transports?

9) Les articles 92 et suivants du traité CEE interdisent-ils également de protéger les entreprises de chemins de fer qui sont exploitées sous forme de services publics par les États membres?

10) Faut-il exclure qu'une aide soit incompatible avec le Marché commun lorsque la Commission n'a pas pris à son sujet de décision conformément à l'article 93, paragraphe 2, du traité CEE, alors que la situation en cause était connue d'elle?

11) L'article 92 du traité CEE produit-il, dans les relations juridiques entre Etats membres et justiciables, des effets directs que ces derniers peuvent invoquer devant les juridictions de ces États?»

Le Finanzgericht estime que les réponses de la Cour à ces questions sont nécessaires pour lui permettre de rendre son arrêt dans cette affaire et que le demandeur a présenté des motifs défendables à l'appui de sa façon de voir. Le tribunal lui-même a des doutes concernant la compatibilité de la loi relative au régime fiscal des transports de marchandises par route avec le droit des Communautés européennes. Par ailleurs, le tribunal estime que le demandeur, bien que non ressortissant d'un État membre, peut invoquer l'incompatibilité de la loi avec le droit communautaire puisqu'il s'agit d'une loi purement territoriale qui produit ses effets directement et uniquement du fait du transport de marchandises sur le territoire de la république fédérale d'Allemagne.

L'ordonnance de renvoi a été enregistrée au greffe de la Cour le 16 mars 1970.

Conformément à l'article 20 du statut de la Cour de justice de la CEE des observations ont été déposées par le Finanzamt de Traunstein (partie défenderesse au principal), le gouvernement allemand et la Commission des Communautés européennes.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé de ne pas procéder à des mesures d'instruction préalables.

Le demandeur, le gouvernement allemand et la Commission des Communautés européennes ont été entendus lors de l'audience du 15 septembre 1970.

L'avocat général a présenté ses conclusions lors de l'audience du 17 septembre 1970.

Le demandeur a été représenté par Mes Möhring, Beissvingert, Reimer, Pohle, Wunderlich, Zimmermann et Risse, du barreau de Munich.

Le gouvernement allemand a été représenté par M. Moravitz.

La Commission des Communautés européennes a été représentée par son conseiller juridique, M. Wägenbaur.

II — Résumé des observations des parties

Attendu que les observations des parties peuvent être résumées comme suit :

A — Quant à la recevabilité

Sans exprimer des objections concrètes contre la recevabilité des questions posées, le gouvernement allemand suggère que celle-ci soit examinée par la Cour.

Par contre, la Commission estime qu'à condition de se limiter à des questions d'interprétation (notamment en ce qui concerne la troisième question), la Cour pourra répondre aux questions posées sans sortir du cadre de l'article 177 du traité. Le fait pour le demandeur au principal de n'être pas ressortissant d'un État membre ne s'opposerait pas non plus à la recevabilité d'une demande de décision préjudicielle.

B — Sur les réponses à donner à la demande préjudicielle

1 — Sur la première question

a) Observations de la Commission

La Commission examine premièrement la question de savoir si c'est à juste titre que l'acte du Conseil du 13 mai 1965 a été qualifié de «décision» au sens de l'article 189 du traité. A cet égard elle relève que, si de nombreuses dispositions de cet acte revêtent plutôt le caractère de points de programme, il y en a d'autres, dont précisément l'article 4, alinéa 2, qui ne nécessitent pas dé mesures communes ultérieures pour leur application. La Commission en conclut qu'il s'agit en effet d'une véritable décision.

Elle se demande dès lois s'il existe des objections de principe à ce que des dispositions qui sont incluses dans des décisions (et éventuellement dans des directives) adressées à des États membres soient reconnues comme «directement applicables», à supposer que ces dispositions soient claires et sans réserve et ne laissent aux États membres aucun pouvoir réel d'appréciation dans leur application. A ce propos, elle fait l'inventaire des arguments qui peuvent être invoqués pour ou contre cette «applicabilité directe», à savoir, d'abord, une série d'arguments contraires :

1) Aux termes de l'article 189 du traité, les décisions adressées à des États membres ne sont obligatoires que pour les États membres qu'elles désignent. Elles ne doivent donc avoir pour le citoyen qu'un effet indirect. Il ne peut en résulter de droits et de devoirs directs pour le citoyen que moyennant un acte exécutoire de droit interne. En faveur de cette argumentation on peut aussi invoquer le fait que l'article 189 du traité ne reconnaît d'effet direct qu'aux règlements.

2) Pour ce qui concerne le droit communautaire secondaire, le traité distingue délibérément entre actes juridiques directement applicables — les règlements — et actes juridiques qui ne possèdent pas ce caractère (directives et décisions adressées à des États). Cette distinction soigneusement établie serait réduite à néant si l'on reconnaissait à des dispositions particulières d'une décision adressée à des États membres l'applicabilité immédiate. La conséquence en serait l'insécurité juridique.

3) Dans certains secteurs (par exemple l'agriculture, les transports, la politique commerciale), le traité laisse le choix de l'acte juridique. Dans d'autres secteurs, l'unique instrument autorisé est la directive (par exemple en matière de droit d'établissement et de services, harmonisation des législations). On peut en déduire que les États membres ne voulaient accorder à la Communauté dans ces secteurs aucun pouvoir normatif direct.

4) Enfin, d'après le traité, il n'est pas nécessaire que les décisions soient publiées. Il dépend donc plus ou moins du hasard ou de l'adresse du particulier qu'il puisse ou non invoquer devant les juridictions de son pays des dispositions de droit communautaire qui lui soient favorables. Il en résulte une certaine inégalité devant la loi, car on ne peut admettre a priori que le juge soit informé d'actes juridiques non publiés.

Puis une série d'arguments favorables :

1) D'après la jurisprudence de la Cour de justice relative aux dispositions du traité qui produisent des effets directs, le fait que les États membres soient désignés comme destinataires n'est pas déterminant. Il s'agit seulement de savoir si, de par sa nature même, une disposition est directement applicable. Les considérations émises à cet égard par la Cour en ce qui concerne les dispositions du traité peuvent s'appliquer aux dispositions d'une décision adressée à des États membres.

2) Certes, il est exact que l'article 189 du traité ne reconnaît expressément qu'au seul règlement un effet direct dans tout État membre. Cependant, la définition de la décision prévue à l'article 189 n'exclut nullement qu'il soit possible, sous certaines conditions de reconnaître cet effet même à une décision adressée à des États membres. Il faut distinguer entre «applicabilité directe» au sens de l'article 189 du traité et dispositions propres à «produire des effets directs dans les rapports juridiques entre les États membres et leurs justiciables». Au sens de l'article 189, «applicabilité directe» signifie notamment qu'il n'est pas besoin d'un acte positif de droit interne pour conférer sa valeur à un acte donné de droit communautaire. Quant à savoir si des dispositions sont de nature, au sens de la jurisprudence de la Cour, à produire des «effets directs» vis-à-vis des particuliers, il s'agit là au contraire — dans la mesure où sont en cause des obligations de faire — de savoir si, malgré l'absence d'une loi d'exécution interne, le particulier peut obtenir des droits directs.

3) Le danger d'insécurité juridique ne doit pas être exagéré. Pour l'essentiel, il ne peut se poser de problèmes que si des décisions prescrivent aux États membres d'agir dans un certain sens et si le délai qui leur est imparti à cet effet s'écoule sans que l'exécution soit intervenue. A titre préventif, on pourrait prévoir des délais de longueur suffisante, les États membres mettant tout en œuvre de leur côté pour arrêter en temps voulu les dispositions d'exécution nécessaires. Si l'on ajoute qu'il doit s'agir, d'après la jurisprudence de la Cour de justice, de dispositions sans équivoque et inconditionnelles, il s'ensuit que la question de l'applicabilité directe ne devrait se poser que pour un petit nombre de décisions.

4) Le fait que l'on reconnaisse à certaines dispositions contenues dans des décisions adressées à des États une applicabilité directe ne signifie pas que le système des actes juridiques du droit communautaire secondaire, tel qu'il est prévu à l'article 189 du traité, soit délaissé. L'applicabilité directe de certaines dispositions — le système de l'article 189 du traité étant conservé tel quel par ailleurs — aboutit au contraire à un renforcement de la protection juridique des droits individuels du particulier.

5) Il est d'usage que les institutions communautaires publient pour information au Journal officiel, à quelques rares exceptions près, les décisions adressées à des États membres. L'argument tiré du caractère non obligatoire de la publication des décisions adressées à des États s'avère ainsi être de peu de poids dans la mesure où les organes communautaires vont au-delà de l'obligation de publication prévue à l'article 191 du traité et publient aussi les décisions adressées aux États.

6) La jurisprudence de la Cour semble fournir, non pas des raisons opposées, mais des arguments favorables à l'applicabilité directe des décisions. C'est ainsi que, dans son arrêt du 18 février 1970 rendu dans l'affaire 38-69, la Cour de justice s'exprime en ces termes au sujet de la décision dite d'accélération du 26 juillet 1966 (JO 1966, p. 2971) : «(que) cette décision, bien qu'adressée formellement aux seuls États membres, est destinée à se répercuter sur l'ensemble du Marché commun et (qu')elle conditionne ou prépare la mise en œuvre de dispositions directement applicables dans les États membres, résultant de l'article 9, alinéa 1, du traité et, en ce qui concerne les relations avec les pays tiers en particulier, du règlement du Conseil no 950/68/CEE du 28 juin 1968 relatif au tarif douanier commun (JO 1968, no L 172, p. 1)…». (Recueil, 1970-XVI, p. 58.) Cette motivation pourrait permettre de conclure que la Cour de justice est prête à accorder un effet direct à la décision d'accélération tout comme elle l'a fait pour les dispositions relatives au régime douanier, «bien qu'adressée formellement aux seuls États membres».

A la lumière de tous ces arguments, et en insistant notamment sur l'aspect de la protection juridique du particulier, la Commission estime qu'il n'existe pas d'argument décisif permettant de refuser l'applicabilité directe à des dispositions de droit communautaire pour la seule raison qu'elles font partie d'une décision adressée à des États membres.

En appliquant ensuite à la disposition de l'article 4, alinéa 2, de la décision du Conseil du 13 mai 1965 les critères élaborés par la Cour par rapport aux dispositions du traité, la Commission arrive à la conclusion qu'il s'agit en effet d'une obligation inconditionnelle, ne nécessitant pas d'autres actes juridiques communautaires et comportant une injonction de supprimer des «taxes spécifiques» que l'interdiction d'introduire de nouvelles taxes du même genre.

b) Observations du gouvernement allemand

Le gouvernement allemand propose de donner une réponse négative à la première question. On ne saurait admettre qu'une disposition contenue dans une décision adressée à un État membre puisse être considérée comme directement applicable. A supposer même qu'une telle hypothèse soit admise, l'article 4 de la décision du Conseil du 13 mai 1965 ne serait, en tout état de cause, pas susceptible d'une application directe.

Pour justifier le rejet du principe même de l'applicabilité directe de dispositions de décisions (ou de directives), le gouvernement allemand s'appuie notamment sur les arguments déjà évoqués par la Commission à l'encontre de cette thèse. Par ailleurs, il avance une interprétation autre que celle retenue par la Commission de l'arrêt de la Cour dans l'affaire 38-69. En effet, ce serait en qualifiant la «décision d'accélération» de complément autonome au traité (en vertu de l'article 235) et non pas de décision au sens de l'article 189 que la Cour aurait reconnu à cette «décision» une applicabilité directe. Dès lors les principes établis par la Cour dans ce cas d'espèce ne sauraient être appliqués à des décisions proprement dites.

Quant à la disposition actuellement en cause, le gouvernement allemand affirme qu'il s'agit d'un simple programme de travail du Conseil. A cet égard il allègue que l'adoption des modalités visées à l'alinéa 1 conditionne également l'entrée en vigueur des obligations de l'alinéa 2. En tout état de cause, aucune obligation n'existerait avant le 1er janvier 1972, date retenue par la «troisième directive» du 9 décembre 1969.

2 — Sur la deuxième question

a) Observations de la Commission

La Commission fait observer que l'article 4, alinéa 2, ne fixe aucun délai, mais fait référence, quant à la date, par l'expression «au plus tard», à l'alinéa précédent. Cette disposition peut être interprétée de plusieurs façons, l'expression «aura été … mise en vigueur dans les États membres» permettant au moins deux interprétations. La date à retenir serait, ou bien celle à laquelle chacun des États membres a introduit (introduira) la taxe sur la valeur ajoutée, ou bien la date limite à laquelle tous les États membres devront avoir introduit cette taxe. Toutefois, selon la Commission, la première interprétation doit être rejetée. D'une part, elle «pénaliserait» l'État membre diligent, qui aurait introduit la TVA avant les autres, en ce qu'il se trouverait, dès ce moment, lié, et sans défense à l'encontre des autres États membres qui jouiraient encore d'une liberté d'action en cette matière. D'autre part, l'effort d'harmonisation qui fait l'objet de la décision du 13 mai 1965 ne peut être réalisé qu'à l'échelle de la Communauté et non par des mesures d'harmonisation prises dans les États membres à des dates différentes. Dès lors, et en tenant compte de la «troisième directive», l'article 4, alinéa 2, de la décision du 13 mai 1965 ne serait obligatoire pour chacun des États membres qu'à partir du 1er janvier 1972. Il s'ensuivrait que la deuxième question doit recevoir une réponse négative.

b) Observations du gouvernement allemand et du Finanzamt de Traunstein

C'est en s'appuyant essentiellement sur les arguments identiques à ceux avancés par la Commission que le gouvernement allemand et le Finanzamt de Traunstein concluent à ce qu'une réponse négative soit apportée à la deuxième question.

3 — Sur la troisième question

Tant le gouvernement allemand que la Commission estiment que la «taxe sur le transport des marchandises par route» ne saurait être qualifiée de «taxe spécifique tenant lieu de taxe sur le chiffre d'affaires» au sens de l'article 4 de la décision du 13 mai 1965, ni, a fortiori, de «taxe sur le chiffre d'affaires» proprement dite. En effet tant son objectif (réorientation dans le secteur des transports) que ses modalités (l'assiette étant constituée par le montant de «tonnes kilométriques» et non par la rémunération de la prestation) s'opposeraient à une telle qualification.

4 — Sur la quatrième question

Les trois mémoires d'observations soumis en vertu de l'article 20 du statut de la Cour sont d'accord pour soutenir que l'obligation contenue dans l'article 5, alinéa 2, du traité est d'une formulation trop générale et trop imprécise pour avoir, en tant que telle, un effet direct. Tout au plus elle pourrait recevoir un tel effet en liaison avec d'autres dispositions communautaires, à condition que celles-ci soient, elles, précises et inconditionnelles. Or, ces qualités feraient précisément défaut à l'article 74 du traité, qui se borne à énoncer le principe d'une politique commune des transports. Par ailleurs, l'interdiction de l'article 5, alinéa 2, ne saurait rien ajouter à l'effet direct (éventuel) des dispositions de l'article 4 de la décision du 13 mai 1965, déjà discuté dans le cadre des questions précédentes.

5 — Sur les cinquième, sixième et septième questions

Dans leurs observations, tant le gouvernement allemand que la Commission ont regroupé ces trois questions, estimant que la réponse aux cinquième et sixième questions dépend de la réponse à apporter pour la question no 7.

a) Sur la septième question

Si la Commission et le gouvernement allemand sont d'accord pour admettre que l'interdiction que comporte l'article 80, paragraphe 1, pourrait, dans l'abstrait, faire conclure à l'applicabilité directe de cette disposition, leurs opinions divergent sur l'incidence à cet égard de l'expression «sauf si elle est autorisée par la Commission».

D'une part, la Commission«incline à répondre par l'affirmative à la septième question» en faisant valoir notamment que le pouvoir d'appréciation, que l'article 80 lui attribue, laisse intacte l'interdiction de principe contenue dans cette disposition.

Par contre, le gouvernement allemand estime que la possibilité d'autorisation — à l'égard de laquelle d'ailleurs la Commission disposerait d'une marge d'appréciation (cf. arrêt 1-69, Recueil, XV-1969, p. 227 et s.) — enlève précisément son caractère inconditionnel à l'interdiction. Il s'ensuivrait que tout effet direct doit être exclu en l'espèce.

b) Sur la cinquième question

Tant le gouvernement allemand que la Commission proposent de répondre négativement à cette question. Compte tenu de l'esprit et du but de l'article 80, il serait en effet évident que, par l'expression «conditions de transport», il faut entendre, à l'exception des prix de transport, toutes les autres dispositions déterminantes relatives à l'acheminement par le mode de transport. Ce terme ne recouvrirait donc pas les dispositions fiscales relatives à un autre mode de transport.

c) Sur la sixième question

En insistant toujours sur le fait que l'expression «entreprises» à l'article 80, paragraphe 1, ne vise, selon eux, que les entreprises utilisatrices de transport, le gouvernement allemand et la Commission affirment que l'interdiction de cette disposition ne s'applique pas à un régime de taxation tel que celui en cause.

6 — Sur les huitième, neuvième, dixième et onzième questions

Dans leurs observations, le gouvernement allemand et la Commission ont regroupé ces quatre questions et en ont modifié l'ordre. A titre liminaire, ils examinent la question de savoir si une taxation telle que la taxe allemande en cause est couverte par la notion d'«aide» au sens des articles 92 et suivants. Cette disposition ne viserait que les cas dans lesquels une entreprise reçoit, sans contrepartie, des prestations financées sur fonds publics ou bien est exemptée d'une charge, mais non pas celui où des concurrents sont taxés et où l'avantage provient du seul fait que l'entreprise considérée n'est pas frappée par l'imposition. C'est sous cette réserve qu'ils soumettent leurs observations relatives aux questions nos 8 à 11.

Par contre, le demandeur estime que la notion d'«aide» comprend non seulement des subventions et des exonérations directes, mais également toute mesure qui vise à orienter l'activité économique, en taxant d'une façon inégale certaines activités ou catégories. Il s'ensuivrait que la taxe litigieuse serait bien une «aide» au sens des articles 92 et suivants.

A ceci le gouvernement allemand, en accord avec la Commission, répond qu'une telle interprétation enlèverait à la notion d'«aide» toute spécificité et rendrait superflues les dispositions des articles 101 et 102 du traité CEE.

a) Sur la huitième question

La Commission affirme que les dispositions du traité en matière d'aides valent également dans le secteur des transports (sans préjudice toutefois des dispositions spéciales relatives à ce secteur). En justification de cette thèse, elle s'appuie notamment sur les arguments suivants :

La section du traité relative aux «aides» ne contient pas de disposition excluant les transports du champ d'application de cette section, tel que le fait expressément l'article 61, paragraphe 1, pour le chapitre des services.

L'autorisation de certaines «aides» en matière de transports prévue à l'article 77 ne se conçoit qu'en relation avec une interdiction. Le titre des transports ne contenant pas une telle interdiction, il faut se référer nécessairement à celle que comporte l'article 92.

Tout doute semble exclu à cet égard par l'article 9, paragraphe 2, de la décision du Conseil du 13 mai 1965, aux termes duquel les articles 92 à 94 du traité sont appliqués au secteur des transports.

Le gouvernement allemand arrive à la même conclusion.

b) Sur la onzième question

Tant le gouvernement allemand que la Commission estiment que trop de dérogations sont prévues à l'interdiction de principe de l'article 92 — dérogations qui d'ailleurs comportent une marge d'appréciation pour la Commission — pour que cette interdiction puisse être considérée comme directement applicable. Le gouvernement allemand fait encore observer que cette conclusion n'est pas infirmée par l'arrêt de la Cour dans l'affaire 6-64 (Recueil, X-1964, p. 1162) reconnaissant un effet direct à l'article 93, paragraphe 3, troisième phrase, parce que l'incidence de ce jugement serait strictement limitée à l'hypothèse que vise cette disposition, hypothèse non réalisée en l'espèce.

Par contre, le demandeur affirme que, si en effet le traité a prévu la possibilité de dérogations à l'interdiction de principe de l'article 92, celle-ci n'est pas moins susceptible d'une applicabilité directe dans les cas non couverts par ces dérogations.

c) Sur la neuvième question

Le gouvernement allemand et la Commission estiment que, pour l'application des articles 92 et suivants, il est sans importance que l'entreprise bénéficiaire des aides soit (ou non) une entreprise de chemin de fer exploitée sous forme de service public, sauf pour ce qui concerne des dérogations éventuelles en vertu de l'article 90, paragraphe 2, du traité.

d) Sur la dixième question

Le gouvernement allemand, tout en admettant en principe la possibilité de l'existence d'une aide même si la Commission n'a pas pris une décision en vertu de l'article 93, paragraphe 2, estime que, compte tenu du principe de confiance («Vertrauensgrundsatz»), il n'y a pas lieu de considérer qu'il y ait aide incompatible avec le marché commun, lorsque la Commission n'a pas soulevé d'objections alors qu'elle avait connaissance de la situation.

Alors que la Commission est du même avis que le gouvernement fédéral, le demandeur fait observer que le fait, par la Commission, de ne pas condamner expressément une mesure nationale ne vaut pas autorisation.

Motifs

Sur la première question

Sur la deuxième question

Sur la troisième question

Sur les questions 4 à 11

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par le Finanzgericht de Munich, conformément à la décision de cette juridiction du 23 février 1970, dit pour droit :

1) En imposant aux États membres l'obligation de ne pas cumuler le système commun de taxe sur le chiffre d'affaires avec des régimes de taxes spécifiques tenant lieu de taxe sur le chiffre d'affaires, l'article 4, alinéa 2, de la décision du Conseil du 13 mai 1965, combiné avec les dispositions des directives du Conseil, des 11 avril 1967 et 9 décembre 1969, est susceptible de produire des effets directs dans les relations entre les États membres, destinataires de la décision, et leurs justiciables et d'engendrer pour ceux-ci le droit de s'en prévaloir en justice;

2) L'interdiction de cumuler ledit système commun avec des régimes de taxes spécifiques sort ses effets à la date fixée par la troisième directive du Conseil, du 9 décembre 1969, à savoir le 1er janvier 1972;

3) Une taxe, telle que celle dont le Finanzgericht a indiqué les caractéristiques, frappant non des transactions commerciales, mais le seul fait de transporter par route et dont l'assiette est constituée non par la rémunération d'une prestation mais par la charge physique, exprimée en tonnes/kilomètres, que l'activité taxée impose aux routes, ne correspond pas au type habituel d'une taxe sur le chiffre d'affaires, telle que visée par l'article 4, alinéa 2, de la décision du 13 mai 1965.