Arrêt de la Cour du 17 mai 1988, 84/87Règlement 857/84 art. 3, règlement 804/68 art. 5quater

Par arrêt du 10 mars 1987, parvenu à la Cour le 20 mars suivant, le Conseil d'État du grand-duché de Luxembourg a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, deux questions préjudicielles relatives à l'interprétation et à la validité du règlement n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement n° 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 13), tel que complété par le règlement n° 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire visé à l'article 5 quater du règlement n° 804/68 (JOL 132, p. 11).

Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un recours en annulation formé par M. Erpelding, agriculteur, contre une décision du secrétaire d'État à l'Agriculture et à la Viticulture du grand-duché de Luxembourg, allouant au requérant une quantité de référence individuelle supplémentaire de lait.

II ressort du dossier que, suite à un plan de développement agréé par le gouvernement luxembourgeois, M. Erpelding a augmenté régulièrement la production laitière de son exploitation à partir de l'année 1975, la faisant passer de 145093 kg en 1975 à 178969 kg en 1979. Toutefois, à partir de l'année 1980, cette production a diminué pour tomber de 139969 kg en 1980 à 84567 kg en 1982. La baisse était due au fait que les vaches laitières de M. Erpelding étaient atteintes de mammītes chroniques dont la cause n'a pu être identifiée qu'au début de l'année 1983. La production laitière de l'exploitation fut à nouveau freinée à la fin de l'année 1983 par une grippe canadienne, dont furent atteintes une partie des vaches de M. Erpelding. C'est seulement à partir de 1985 que la production laitière de l'exploitation est remontée pour atteindre quelque 160000 kg en 1985.

Au vu des faits décrits ci-dessus, M. Erpelding a sollicité auprès du secrétaire d'État à l'Agriculture et à la Viticulture l'attribution d'une quantité de référence individuelle supplémentaire de lait, demandant à cet égard que soit prise en compte une quantité de référence théorique, à calculer par extrapolation sur la base de l'évolution normale de la production laitière de son exploitation pendant la période 1975-1979. Par décision du 28 janvier 1985, le secrétaire d'État à l'Agriculture et à la Viticulture a alloué à M. Erpelding une quantité additionnelle à sa quantité de référence individuelle, de 1779 kg de lait, correspondant à la différence entre la production de 1981 et celle réalisée en 1983.

Par son recours introduit devant le Conseil d'État du grand-duché de Luxembourg, M. Erpelding vise à l'annulation de la décision susvisée, dans la mesure où elle a pour effet de lui refuser le bénéfice d'une quantité supplémentaire calculée sur la base de sa production laitière pendant la période 1975-1979.

Estimant que la solution du litige dépendait de l'interprétation et de la validité de la réglementation communautaire en matière de prélèvement supplémentaire sur le lait, le Conseil d'État a sursis à statuer et a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«Les articles 3, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, et 3 du règlement (CEE) n° 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, en permettant d'accorder à un producteur dont la production laitière, pendant l'année de référence retenue en application de l'article 2 du règlement n° 857/84, précité, a été sensiblement affectée par des événements exceptionnels survenus avant ou au cours de ladite année, à sa demande, la prise en compte d'une autre année civile de référence à l'intérieur de la période 1981-1983, excluent-ils la prise en compte, pour des raisons d'équité et de non-discrimination entre producteurs, de la production d'une année antérieure à 1981 ou d'une production théorique à calculer par extrapolation sur la base de l'évolution normale de sa production laitière pendant une période antérieure au sinistre qui a frappé ce producteur, si sa production s'est trouvée sensiblement diminuée, à la suite d'un événement extraordinaire et sans faute de sa part, pendant toute la période 1981-1983?

A supposer affirmative la réponse à la première question...:

Les articles 3, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 857/84 et 3 du règlement (CEE) n° 1371/84 sont-ils compatibles avec l'article 39, sous a) et b), du traité de Rome, garantissant le développement rationnel de la production agricole, ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre, et un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture, alors que, dans le cas d'un producteur de lait dont l'exploitation est affectée, par des événements exceptionnels visés aux dispositions réglementaires attaquées, non seulement en 1981, mais également en 1982 et 1983, ces textes empêchent l'administration d'un État membre de choisir une année de référence pendant laquelle ladite exploitation se trouvait dans une situation normale? »

Pour un plus ample exposé des faits de l'affaire au principal, des dispositions communautaires en cause, de la réglementation luxembourgeoise pour leur mise en oeuvre ainsi que du déroulement de la procédure et des observations présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Afin de pouvoir donner une réponse utile aux questions posées, il convient à titre liminaire de rappeler la réglementation communautaire applicable.

Face à une production de lait en croissance constante, le Conseil a introduit, par son règlement n° 856/84, du 31 mars 1984, modifiant le règlement n° 804/68, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 10), un prélèvement supplémentaire qui est perçu, aux termes de l'article 1^er de ce règlement, sur les quantités de lait livrées dépassant une quantité de référence à déterminer; il est dû soit par les producteurs de lait (formule A), soit par les acheteurs de lait ou d'autres produits laitiers qui le répercutent sur les producteurs ayant augmenté leurs livraisons proportionnellement à leur contribution au dépassement de la quantité de référence de l'acheteur (formule B).

Les modalités de calcul de la quantité de référence, c'est-à-dire des quantités exemptées du prélèvement supplémentaire, ont été fixées par le règlement n° 857/84 du Conseil, précité. En vertu de l'article 2, paragraphe 1, de cet acte, la quantité de référence est égale à la quantité de lait ou d'équivalent lait livrée ou achetée pendant l'année civile 1981, augmentée de 1 %. Les États membres peuvent toutefois prévoir, conformément au paragraphe 2 de cet article, que sur leur territoire la quantité de référence est égale à la quantité de lait ou d'équivalent lait livrée ou achetée pendant l'année civile 1982 ou 1983, affectée d'un pourcentage établi de manière à ne pas dépasser la quantité garantie pour l'État membre concerné. Le grand-duché de Luxembourg a opté pour l'année 1981 dans le cadre de la formule B.

Des dérogations à ces règles sont prévues, pour certaines situations particulières, aux articles 3, 4 et 4 bis du même règlement. Ainsi, aux termes de l'article 3, les États membres sont autorisés à accorder des quantités de référence spécifiques aux producteurs ayant souscrit un plan de développement de leur production laitière au titre de la directive 72/159 du Conseil, du 17 avril 1972, concernant la modernisation des exploitations agricoles (JO L 96, p. 1), déposé avant le 1^er mars 1984, ou aux producteurs ayant effectué des investissements sans plan de développement (point 1), ainsi qu'aux jeunes agriculteurs installés après le 31 décembre 1980 (point 2).

En outre, conformément à l'article 3, point 3, alinéa 1, du règlement n° 857/84, « les producteurs dont la production laitière, pendant l'année de référence retenue en application de l'article 2, a été sensiblement affectée par des événements exceptionnels survenus avant ou au cours de ladite année, obtiennent, à leur demande, la prise en compte d'une autre année civile de référence à l'intérieur de la période 1981-1983 ». L'alinéa 2 du même point comporte une liste des situations susceptibles de justifier la prise en compte d'une autre année de référence; cette liste a été complétée par l'article 3 du règlement n° 1371/84 de la Commission, précité.

L'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 857/84 permet aux États membres, afin de mener à bien la restructuration de la production laitière, entre autres d'accorder des quantités de référence supplémentaires aux producteurs réalisant un plan de développement de leur production laitière, approuvé après l'entrée en vigueur du règlement n° 857/84, au titre de la directive 72/159, précitée, ainsi qu'aux producteurs exerçant l'activité agricole à titre principal.

De surcroît, l'article 4 bis, inséré par le règlement modificaţii n° 590/85 du Conseil, du 26 février 1985 (JO L 68, p. 1), autorise les États membres, pendant une période limitée, à allouer les quantités de référence non utilisées des producteurs ou des acheteurs aux producteurs ou acheteurs de la même région et, le cas échéant, d'autres régions. Enfin, l'article 7 prévoit que, en cas de vente, location ou transmission par héritage d'une exploitation, la quantité de référence correspondante est transférée totalement ou partiellement à l'acquéreur, au locataire ou à l'héritier.

La première question vise en substance à savoir si le règlement n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, tel que complété par le règlement n° 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, s'oppose à ce qu'un producteur, dont la production laitière a été sensiblement affectée par un événement exceptionnel pendant toute la période 1981-1983, puisse obtenir la prise en compte soit de la quantité de lait, ou d'équivalent lait, qu'il a livrée pendant une année antérieure à 1981, soit d'une quantité théorique à calculer par extrapolation sur la base de l'évolution normale de ses livraisons pendant une certaine période antérieure à la survenance de l'événement exceptionnel en cause.

A cet égard, M. Erpelding soutient qu'il est conforme à l'esprit de la réglementation considérée de permettre à un producteur ayant été victime d'événements exceptionnels au cours des trois années de référence (1981-1983) de demander la prise en compte soit de la production d'une année antérieure, soit d'une production théorique calculée par extrapolation des productions des années antérieures, sur la base d'une évolution normale de la production laitière de l'exploitation jusqu'à l'année de référence en question. Cette interprétation serait la seule permettant de donner un effet utile aux dispositions en cause et d'éviter une violation à la fois des principes de proportionnalité et de celui d'égalité de traitement. En outre, une situation exceptionnelle telle que celle subie par M. Erpelding constituerait un cas de force majeure et justifierait, à ce titre, un traitement spécial de l'intéressé pour des raisons d'équité.

Les gouvernements luxembourgeois et français, le Conseil et la Commission contestent ce point de vue, en soulignant que l'article 3, point 3, du règlement n° 857/84, qui permet la prise en compte d'une autre année de référence à l'intérieur de la période 1981-1983, a un caractère dérogatoire et est, de ce fait, d'interprétation stricte. Cette disposition exclurait, par conséquent, la prise en compte d'une année de référence située en dehors de cette période, de même que d'une production théorique à calculer par extrapolation. Les gouvernements luxembourgeois et français ainsi que le Conseil et la Commission soulignent toutefois que diverses autres dispositions de la réglementation en cause et, notamment, les articles 3, point 1, 4, paragraphe 1, et 4 bis du règlement n° 857/84, seraient de nature à permettre d'allouer, sous certaines conditions, des quantités spécifiques ou supplémentaires à des producteurs se trouvant dans une situation telle que celle faisant l'objet du litige au principal.

II convient de constater que l'économie et l'objectif de la réglementation en cause font apparaître qu'elle énumère de façon limitative les situations dans lesquelles des quantités de référence ou quantités individuelles peuvent être attribuées et qu'elle édicté des règles précises relatives à la détermination de ces quantités. Aucune de ces dispositions ne prévoyant la possibilité, pour les producteurs, d'obtenir la prise en compte de leurs livraisons de lait effectuées en dehors de la période 1981-1983, une telle possibilité doit être considérée comme exclue, même au cas où les intéressés n'avaient pas de production représentative pendant toute cette période.

Cette interprétation s'impose d'autant plus que l'article 3, point 3, du règlement n° 857/84 du Conseil, tel que complété par l'article 3 du règlement n° 1371/84 de la Commission, seule disposition à permettre aux producteurs de choisir une année de référence autre que celle retenue par l'État membre concerné à l'intérieur de la période 1981-1983, limite ce choix expressément à l'une des deux autres années situées à l'intérieur de la même période.

A l'interprétation ainsi retenue, l'on ne saurait objecter une incompatibilité avec les exigences découlant de la notion de force majeure au motif que le fait, pour un producteur, de voir sa production sensiblement diminuée à la suite d'un événement extraordinaire et sans faute de sa part constituerait pour lui un cas de force majeure dont il conviendrait de tenir compte dans le cadre du droit communautaire. En effet, si, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, la survenance d'un cas de force majeure peut avoir pour effet de soustraire l'opérateur concerné à certaines conséquences juridiques que la réglementation lie à la non-réalisation d'un fait ou à l'inexécution d'une obligation, elle ne saurait en aucun cas créer au profit de cet opérateur un droit que la réglementation en cause ne prévoit pas.

II convient toutefois de préciser que le fait que la réglementation ainsi interprétée ne permette pas de calculer les quantités individuelles des producteurs sur la base de leurs livraisons effectuées en dehors de la période 1981-1983, n'exclut pas que les États membres puissent tenir compte, aux fins de l'attribution de quantités spécifiques ou supplémentaires, de la situation d'un producteur n'ayant pas une production représentative à l'intérieur de cette période, pour autant que l'intéressé relève de l'une ou de plusieurs des hypothèses spécifiquement prévues par la réglementation en cause. En particulier, l'article 4 bis du règlement n° 857/84 permet aux États membres de remédier, sur une base annuelle et dans la limite des quantités de référence non utilisées, aux situations exceptionnelles des producteurs individuels.

Pour ces raisons, il y a lieu de répondre à la première question que le règlement n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, tel que complété par le règlement n° 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, s'oppose à ce qu'un producteur, dont la production laitière a été sensiblement affectée par un événement exceptionnel pendant toute la période 1981-1983, puisse obtenir la prise en compte de la quantité de lait, ou d'équivalent lait, qu'il a livrée pendant une année antérieure à 1981, ou d'une quantité théorique à calculer par extrapolation sur la base de l'évolution normale de ses livraisons effectuées pendant une certaine période antérieure à la survenance de l'événement exceptionnel en cause.

La deuxième question vise la validité de la réglementation considérée au regard de l'interprétation dégagée en réponse à la première question.

M. Erpelding fait valoir que cette réglementation est invalide pour autant qu'elle implique l'impossibilité, pour les producteurs victimes d'une situation exceptionnelle pendant toute la période 1981-1983, de choisir une année de référence en dehors de cette période. Dans cette hypothèse, la réglementation incriminée serait, en effet, incompatible avec les buts de la politique agricole fixés à l'article 39, sous a) et b), du traité, à savoir le développement rationnel de la production agricole, l'emploi optimal des facteurs de production ainsi que la garantie d'un niveau de vie équitable de la population agricole. Cette réglementation enfreindrait, en outre, les principes de proportionnalité et d'égalité de traitement.

En revanche, la Commission soutient la validité de la réglementation considérée en soulignant que tout régime de maîtrise de la production implique nécessairement un arrêt du développement de celle-ci. En outre, la Cour aurait reconnu aux institutions communautaires, en matière d'établissement des règles de l'organisation commune des marchés, un large pouvoir d'appréciation qui n'aurait pas été dépassé en l'espèce.

En ce qui concerne d'abord l'argument tiré d'une méconnaissance de l'article 39, sous a) et b), du traité, il convient de rappeler que le régime de prélèvement supplémentaire vise à rétablir l'équilibre entre l'offre et la demande sur le marché laitier, caractérisé par des excédents structurels, au moyen d'une limitation de la production laitière. Cette mesure s'inscrit donc dans le cadre des objectifs de développement rationnel de la production laitière et, en contribuant à une stabilisation du revenu de la population agricole concernée, dans celui du maintien d'un niveau de vie équitable de cette population. L'argument tiré d'une méconnaissance de l'article 39, sous a) et b), ne saurait donc être retenu.

Pour ce qui est, ensuite, du grief de violation du principe de proportionnalité, il est de jurisprudence constante que, dans une situation impliquant la nécessité d'évaluer une réalité économique complexe, comme c'est le cas en matière de politique agricole commune, le législateur communautaire jouit d'un large pouvoir d'appréciation quant à la nature et à la portée des mesures à prendre. Les circonstances particulières mentionnées dans l'arrêt de renvoi ne permettent pas de constater que les limites de ce pouvoir aient été outrepassées en l'espèce.

En effet, en conférant aux producteurs, dont la production laitière a sensiblement diminué en raison d'un événement exceptionnel pendant l'année de référence retenue par l'État membre concerné, la faculté de choisir une autre année de référence, tout en limitant ce choix aux années à l'intérieur de la période 1981-1983, le législateur communautaire a dûment pris en considération la situation particulière de ces opérateurs, en respectant en même temps les exigences imperatives de la sécurité juridique et de l'efficacité du régime de prélèvement supplémentaire. Il a en outre admis que les États membres puissent réallouer, sous certaines conditions, les quantités de référence non utilisées à des producteurs qui se trouvent dans une situation particulière. On ne saurait donc lui faire grief d'avoir imposé aux opérateurs des charges disproportionnées par rapport aux objectifs poursuivis en ne tenant pas compte de toutes les particularités envisageables, et notamment celles mentionnées dans l'arrêt de renvoi.

Pour les mêmes raisons, on ne saurait constater une discrimination entre producteurs de la Communauté, interdite par l'article 40, paragraphe 3, du traité. Conformément à une jurisprudence constante, cette disposition, en tant qu'expression spécifique du principe général d'égalité, s'oppose à ce que des situations comparables soient traitées de manière différente, à moins que la différenciation ne soit objectivement justifiée.

En l'occurrence, il apparaît que la différence de traitement dont se plaint le requérant au principal résulte du fait que la réglementation en cause, en ne prévoyant pas, pour les producteurs dont la production laitière a sensiblement diminué pendant toute la période 1981-1983, la possibilité d'obtenir une quantité individuelle fondée sur une production représentative, frappe cette catégorie de producteurs plus lourdement que ceux qui peuvent se prévaloir d'une production représentative à l'intérieur de cette période. Or, un tel effet est justifié par la nécessité de prévoir, dans l'intérêt à la fois de la sécurité juridique et de l'efficacité du régime de prélèvement supplémentaire, une limitation du nombre des années susceptibles d'être prises en compte comme années de référence. La différence de traitement qui en résulte est donc objectivement justifiée et ne saurait, par conséquent, être qualifiée de discriminatoire au sens de la jurisprudence de la Cour.

Pour ces raisons, il y a lieu de répondre à la deuxième question que l'examen, à partir des circonstances mentionnées dans l'arrêt de renvoi, du règlement n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, tel que complété par le règlement n° 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, n'a pas fait apparaître d'éléments de nature à affecter la validité de la réglementation considérée.

Les frais exposés par les gouvernements luxembourgeois et français ainsi que par le Conseil et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.