Arrêt de la Cour du 28 juin 1978, 70/77, Simmenthal SpARèglement 14/64 art. 12, règlement 805/68 art. 20

ARRÊT

En fait

Attendu que l'ordonnance de renvoi et les observations écrites présentées en vertu de l'article 20 du statut de la Cour CEE peuvent être résumées comme suit:

I — Faits et procédure

Le secteur de la viande bovine a été réglementé en un premier temps par le règlement no 14/64/CEE du Conseil du 5 février 1964 portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine. (JO du 27 février 1964, p. 562/64) et ensuite par le règlement no 805/68 du Conseil du 27 juin 1968 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine qui abroge et remplace, avec effet au 29 juillet 1968, le règlement no 14/64 (JO no L 148 du 28 juin 1968, p. 24). L'article 12 du règlement no 14/64 et l'article 20 du règlement no 805/68 interdisent dans les échanges avec les pays tiers la perception de tout droit de douane ou taxe d'effet équivalent. L'article 20 du règlement no 805/68 prévoit toutefois la possibilité pour le Conseil de déroger à cette interdiction.

D'autre part, deux directives du Conseil, en date du 26 juin 1964, organisent le contrôle sanitaire dans les échanges intracommunautaires des bovins et porcins (directive no 64/432) et des viandes fraîches (directive no 64/433) (JO 29 juillet 1964, p. 1977 et suivantes) alors qu'une directive du Conseil du 12 décembre 1972, no 72/462 (JO no L 302 du 31 décembre 1972, p. 28) organise le contrôle sanitaire des importations de viandes fraîches des espèces bovine et porcine depuis les pays tiers. L'article 23, paragraphe 1, de cette directive fait obligation aux États membres de veiller à ce que: les viandes fraîches soient soumises «sans délai … à un contrôle sanitaire …» tandis que le paragraphe 4 dispose que: «tous les frais occasionnés par l'application du présent article sont à charge de l'expéditeur, du destinataire ou de leur mandataire sans indemnisation de l'État» mais cette directive n'entraîne, en vertu de son article 32, d'obligations pour les États membres qu'à partir du 1er octobre 1973 au plus tôt.

Les 29 novembre 1971 et 11 janvier 1973 la société Simmenthal, requérante au principal, a importé en Italie deux lots de viande bovine congelée en provenance d'Uruguay. Par application des dispositions légales et réglementaires italiennes ces importations ont été soumises, contre paiement de droits de contrôle, à un contrôle sanitaire.

Estimant que ces droits de contrôle constituaient des taxes d'effet équivalant à des droits de douane à l'importation depuis les pays tiers, interdits par l'article 12 du règlement no 14/64 (et 20 du règlement no 805/68) et qu'aucune des directives ci-dessus citées ne faisait échec à cette interdiction, la requérante au principal a demandé au Pretore d'Alessandria d'ordonner la restitution des montants versés augmentés des intérêts légaux.

Considérant que le litige soulevait des questions relatives à l'interprétation ou à l'appréciation de la validité des dispositions précitées, le Pretore d'Alessandria a, par ordonnance du 28 mai 1977, posé à la Cour de justice les questions suivantes:

Les articles 12 du règlement no 14/64/CEE et 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68/CEE doivent-ils être interprétés dans ce sens que toute charge pécuniaire, imposée dans un État membre et perçue à la frontière à l'occasion d'un contrôle sanitaire des animaux et des viandes bovines importés de pays tiers, constitue une taxe d'effet équivalant à un droit de douane?

2. En cas de réponse affirmative à cette question, à partir de quelle date l'interdiction de percevoir ces charges pécuniaires est-elle applicable?

3. La directive du Conseil CEE 72/462/CEE du 12 décembre 1972, concernant des problèmes sanitaires et de police sanitaire lors de l'importation d'animaux et de viandes en provenance des pays tiers, et en particulier ses articles 23, paragraphe 4, et 26, doivent-ils être interprétés dans ce sens qu'ils autorisent les États membres à réintroduire des droits sanitaires sur les marchandises importées de pays tiers, et à partir de quelle date, ou bien ces dispositions ne confirment-elles pas plutôt l'interdiction de pareilles taxes d'effet équivalent, puisqu'elles imposent aux États membres de ne mettre à la charge des opérateurs que les seuls frais effectivement occasionnés par le contrôle sanitaire à la frontière communautaire?

4. Dans le cas où la directive 72/462/CEE autoriserait les États membres à réintroduire des droits sanitaires, cette directive, et en particulier ses articles 12, paragraphe 8, 23, paragraphe 4, et 26, sont -ils valides compte tenu du fait que: l'acte communautaire en question est totalement privé de motivation en ce qui concerne la dérogation à l'interdiction énoncée à l'article 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68; la charge pécuniaire qui a été introduite n'est pas déterminée par la directive, ni en ce qui concerne son montant ni a fortiori en ce qui concerne les modalités et conditions de sa perception, de sorte qu'elle ne présente pas un caractère uniforme et commun et qu'elle risque par conséquent d'affecter l'unicité de la protection à la frontière communautaire; d'après la formulation de la directive, celle-ci implique apparemment une délégation en faveur des États membres du pouvoir de déroger à l'interdiction des taxes d'effet équivalent; comme la directive ne prévoit pas que le rendement de la taxe instituée par elle revient au budget de la Communauté, elle pourrait avoir été adoptée en violation de la décision du Conseil des Communautés du 21 avril 1970“sur les ressources propres”, et en particulier en violation des dispositions de son article 2, alinéa a) (JO CE no L 94 du 28 avril 1970, p. 19)?

5. Dans le cas où la directive n'autoriserait au contraire les États membres à ne mettre à la charge des opérateurs que les seuls frais effectivement occasionnés par les contrôles, cette directive doit-elle être complétée par des dispositions sur la détermination du montant des frais, ainsi que sur les modalités et conditions de leur paiement, et en cas de réponse affirmative, de pareilles dispositions doivent-elles être contenues: dans un acte communautaire, et partant présenter des caractéristiques uniformes et communes dans tout le territoire communautaire; ou dans des dispositions nationales d'application de la directive?

6. En tout cas, dans l'hypothèse d'une absence de mesures d'application de la directive 72/462/CEE de la part d'un ou de plusieurs États membres, les opérateurs sont-ils pareillement tenus d'effectuer les paiements relatifs aux contrôles sanitaires prévus par la réglementation en question?»

L'ordonnance de renvoi a été enregistrée au greffe de la Cour de justice le 6 juin 1977.

Conformément à l'article 20 du Protocole sur le statut de la Cour de justice CEE, le Conseil et la Commission des Communautés européennes, le gouvernement italien et la requérante au principal ont présenté des observations écrites.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalable.

II — Observations écrites présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice CEE

A — Observations de la requérante au principal

La requérante au principal observe d'abord que les six questions posées par la juridiction de renvoi se ramènent en fait à deux questions plus fondamentales:

1) Il serait demandé en premier lieu à la Cour de préciser sa jurisprudence antérieure en ce qui concerne l'application de la notion de taxe d'effet équivalant à des droits de douane aux redevances dues pour des contrôles sanitaires opérés à l'occasion de l'importation de viandes bovines fraîches depuis un pays tiers (questions 1 et 2).

2) Il serait demandé ensuite si l'interdiction de percevoir de pareilles taxes sur les contrôles opérés à l'occasion de l'importation de viandes bovines depuis des pays tiers a été limitée par la directive no 72/462/CEE.

Sur la première question de la juridiction nationale la requérante au principal note que les charges litigieuses sont perçues à la frontière, à l'occasion d'un contrôle sanitaire, frappant uniquement les marchandises importées, qu'elles ne relèvent pas d'un système général de redevances intérieures appréhendant, selon les mêmes critères, les produits nationaux et les produits importés, et, enfin, qu'elles ne sont pas la rémunération d'un service rendu à l'importateur. Elles constitueraient dès lors, selon une jurisprudence établie, des taxes d'effet équivalant à des droits de douane, cette notion devant, par ailleurs, selon l'arrêt du 9 juillet 1975 (affaire 21/75, Schroeder, Recueil 905) avoir le même contenu, qu'il s'agisse d'importations en provenance d'États membres ou de pays tiers.

La requérante au principal ajoute que si les directives sanitaires «intracommunautaires» (64/432, (art. 11) 64/433 (art. 9) contiennent une disposition selon laquelle, jusqu'à l'application d'un régime communautaire relatif aux importations des pays tiers, les dispositions sanitaires nationales applicables aux marchandises en provenance de ces pays ne devront pas être plus favorables que celles qui régissent les échanges intracommunautaires, pareille disposition ne suffirait pas à écarter l'interdiction édictée aux articles 12 du règlement no 14/64 et 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68 de percevoir des taxes d'effet équivalent dans les échanges avec les pays tiers sauf dérogation du Conseil statuant à la majorité qualifiée. La simple mention des pays tiers ne saurait valoir dérogation implicite par le Conseil à l'interdiction contenue dans les règlements no 14/64 et 805/68.

Les directives no 64/432 et no 64/433 ne concerneraient pas le régime sanitaire applicable aux échanges avec les pays tiers, (si ce n'est pour recommander que l'on n'accorde pas un traitement discriminatoire plus favorable aux importations extracommunautaires) et elles ne pourraient, dès lors, être interprétées comme dérogeant à l'interdiction, dans les règlements no 14/64 et no 805/68, de la perception de taxes d'effet équivalent.

La requérante au principal conclut sur la première question que — compte tenu de la situation juridique existant au cours de la période qui s'étend de l'entrée en vigueur des règlements no 14/64 et no 805/68 jusqu'à la mise en œuvre de la directive no 72/462/CEE — il s'impose, à juste titre, de considérer que l'interdiction de percevoir des taxes d'effet équivalent a un caractère absolu et n'admet aucune espèce de limitation et qu'il faut répondre à la deuxième question, conformément à l'arrêt du 7 mars 1972 (affaire 84/71, Marimex, Recueil 89), que l'article 12, paragraphe 1 et 2, du règlement no 14/64 a commencé à sortir ses effets le 1er novembre 1964 et les articles 20, paragraphe 2, et 22, paragraphe 1, du règlement no 805/68 à partir du 29 juillet 1968.

Quant à la troisième question qui concerne la date de prise d'effet et l'interprétation de la directive no 72/462 et notamment le point de savoir si elle permet la perception de taxes d'effet équivalent à l'occasion des contrôles sanitaires, ou au contraire les interdit et permet seulement de porter en compte les frais effectivement occasionnés dans chaque cas individuel par le contrôle à la frontière extérieure, la requérante observe que les articles 12, paragraphe 8, 23, paragraphe 4, et 26 manqueraient de précision, notamment en ce qui concerne l'expression selon laquelle les frais de contrôle sont à charge des opérateurs, «sans indemnisation de l'État». Une interprétation littérale des dispositions concernées fournirait des indices permettant d'affirmer que l'on n'a voulu mettre à la charge de certains opérateurs que seuls les frais effectifs des opérations d'inspection.

Ce point de vue aurait d'ailleurs été celui de la Commission dans sa proposition initiale de directive au Conseil le 15 septembre 1965 (JO du 26 mars 1966 p. 807/66) et ce ne serait que sur l'insistance de certains États membres de voir insérer dans le texte une disposition autorisant ou obligeant à percevoir une taxe, que, dans un esprit de compromis, aurait été autorisé le paiement des frais de contrôle sans indemnisation de l'État, ce qui ramènerait à la notion de frais effectifs ou de service rendu. Dans l'un et l'autre cas, serait ainsi exclue l'hypothèse d'une taxe qui, de par sa nature, serait nécessairement forfaitaire, ainsi que l'aurait relevé l'avocat général dans l'affaire 89/76 (Commission/Pays-Bas).

La requérante au principal souligne également la gravité — à son sens — d'une mesure qui instituerait une taxe modifiant ainsi l'incidence du tarif douanier commun. Quant à la date à partir de laquelle l'autorisation pour les États membres de réintroduire les droits sanitaires prendrait effet, la requérante au principal estime que ce sera celle de l'adoption des mesures nationales de mise en application des mesures sanitaires prévues par la directive. Dans l'hypothèse où il s'agirait de droits sanitaires déjà existants, ceux-ci ne pourraient être perçus qu'après avoir été restructurés selon les nouveaux critères définis par les dispositions de la directive.

En ce qui concerne la quatrième question, portant sur la validité de la directive no 72/462/CEE, la requérante au principal procède à une analyse des rapports entre les dispositions de la directive no 72/462 qui mettent les frais de contrôle à la charge des opérateurs et la première phrase de l'article 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68 qui prévoit la possibilité de dérogations à l'interdiction de percevoir des taxes d'effet équivalent dans les échanges avec les pays tiers.

Selon la requérante, la Commission aurait, dans l'affaire Schroeder précitée, soutenu que les dispositions ci-dessus citées de la directive no 72/462 peuvent déroger à l'interdiction de taxes d'effet équivalent, parce que cette directive a été adoptée dans les formes prévues par l'article 43 du traité. La requérante au principal conteste cette thèse. Il ne serait pas exact que le législateur communautaire est absolument libre de décider des dérogations à l'interdiction de taxes d'effet équivalent à condition de respecter les règles de procédure. Il devrait également respecter les limites sur le fond qu'il a lui-même posées en prévoyant la possibilité de dérogation.

L'article 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68 distinguerait les dérogations actuelles déjà contenues dans le texte du règlement et les dérogations potentielles qui peuvent être décidées par le Conseil. Celles-ci devraient être absolument compatibles avec le système de politique commerciale commune qui sous-tend le régime des échanges institué par le règlement portant organisation commune des marchés. Il devrait donc s'agir de véritables mesures de politique commerciale. C'est ce qu'indiquerait le douzième considérant du règlement no 805/68:

«que … le mécanisme des prix, des droits de douane et des prélèvements communs peut, dans des circonstances exceptionnelles, être mis en défaut; qu'afin de ne pas laisser, dans de tels cas, le marché communautaire sans défense contre les perturbations risquant d'en résulter, alors que les obstacles à l'importation existant antérieurement auraient été supprimés, il convient de permettre à la Communauté de prendre rapidement toutes mesures nécessaires.»

Qui plus est, une véritable dérogation serait de par sa nature une exception et devrait donc être explicite, précise et motivée, ce qui ne serait pas le cas en l'espèce s'agissant d'éléments dispersés dans la directive sans aucun lien logique avec les autres dispositions du texte. C'est l'imprécision de la dérogation éventuelle qui justifierait la question posée par le juge national relativement à l'invalidité de la directive, pour défaut de motivation. Les dérogations possibles devraient être des dérogations justifiées par les nécessités de la politique commerciale commune ce qui exclurait des dérogations relatives à des mesures sanitaires entièrement étrangères à la politique commerciale.

Les autres éléments de la quatrième question se référeraient au caractère non uniforme de la taxe hypothétique, à une éventuelle délégation en faveur des États membres du pouvoir de déroger à l'interdiction de taxes d'effet équivalent et au fait que le produit de la taxe ne revient pas au budget de la Communauté.

Ces questions seraient inspirées par la considération que les droits réintroduits par la directive ne pourraient être que des droits communautaires, l'introduction de nouvelles taxes nationales frappant les importations en provenance de pays tiers étant clairement interdite. (Arrêt du 13 décembre 1973, affaires jointes 37 et 38/73, Diamantarbeiders, Recueil 1603).

S'agissant de droits que la Communauté a le pouvoir d'introduire ils devraient présenter un caractère uniforme et commun tant en ce qui concerne le montant que sur le plan des modalités et des conditions de perception, sans quoi ils risqueraient de perturber le fonctionnement correct du tarif extérieur commun.

S'il s'agit effectivement d'une taxe communautaire, c'est par un acte communautaire, prévoyant les critères précis et les modalités, qu'elle doit être régie.

Si l'acte autorisant les États membres à réintroduire la taxe ne prévoit pas de critères précis et de modalités, il aboutirait à une délégation et l'on éluderait ainsi la réserve de compétence en faveur du Conseil, prescrite par l'article 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68. S'il s'agit véritablement d'une délégation en faveur des États membres, son illégalité serait manifeste d'autant plus qu'elle constituerait un blanc-seing (Arrêt du 30 octobre 1975, affaire 23/75, Rey Soda, Recueil 1280).

Enfin, il y aurait un motif d'invalidité supplémentaire dans le fait que la taxe serait perçue et conservée par les États membres, alors que, s'il s'agissait réellement d'une taxe communautaire, le rendement de la taxe devrait revenir au budget de la Communauté.

Outre ces objections soulevées par le juge national, la requérante au principal avance encore que la perception des redevances litigieuses violerait le principe de non-discrimination et le principe de proportionnalité. Il y aurait discrimination interdite parce que les dispositions litigieuses feraient supporter les charges des contrôles sanitaires par «l'expéditeur, le destinataire ou leur mandataire», c'est-à-dire des personnes uniquement impliquées du fait qu'elles sont parties au contrat de transport des marchandises qui font l'objet du contrôle. Elles auraient été clairement choisies dans le seul but de garantir de la meilleure manière possible le paiement au passage de la frontière. Insistant sur le fait qu'il s'agit de contrôles organisés dans l'intérêt public général, la requérante au principal relève que l'article 27, paragraphe 6, de la directive no 72/462 prévoit que tous les frais occasionnés par les vérifications relatives aux installations des postes frontaliers et de contrôle ainsi qu'à l'exécution correcte des contrôles «sont pris en charge par la Communauté». Quant au respect du principe de proportionnalité, l'institution d'une taxe sanitaire serait un élément injustifié et étranger au système sanitaire et constituerait ainsi un excès par rapport à ce qui est nécessaire à la satisfaction de l'intérêt public.

Les cinquième et sixième questions seraient posées afin de faire établir par la Cour que le régime sanitaire institué par la directive serait inapplicable et inappliqué tant sur le plan communautaire qu'au niveau national et afin que les conséquences en soient tirées avec autorité.

La réponse à la cinquième question, dans ses deux éléments, devrait être affirmative en raison de l'uniformité et de la prévisibilité nécessaires dans le cas d'un droit sanitaire communautaire et, de ce fait, non interdit. (Arrêt du 25 janvier 1977, affaire 46/76, Bauhuis, Recueil p. 5).

Si l'on veut donner à l'article 32 de la directive no 72/462, prévoyant la chronologie de la mise en œuvre progressive de ses dispositions, une interprétation compatible avec le modèle de régime sanitaire que l'on a voulu instituer, la mise en place du régime communautaire ainsi établi doit être précédée — dans chacune de ses parties — de l'élaboration des nombreux actes nécessaires à son fonctionnement. Or, il apparaîtrait qu'aucune de ces normes d'application n'aurait été adoptée.

Il en résulterait que, même s'ils le voulaient, les États membres n'auraient pas le pouvoir et ne sauraient pas non plus légitimement obliger les opérateurs au paiement des frais afférents aux contrôles sanitaires.

Sur la sixième question la requérante estime que, d'une part, les opérateurs particuliers sont titulaires, en vertu de l'interdiction de percevoir des taxes d'effet équivalent contenue dans les règlements portant organisation commune des marchés, du droit subjectif, directement conféré par la norme communautaire, de ne pas payer la taxe, et que, d'autre part, les États membres doivent s'abstenir de percevoir des taxes d'effet équivalent et, partant, des droits sanitaires. Pour mettre fin à cette situation juridique, une norme produisant le même effet juridique qu'un règlement, serait nécessaire. Pareille norme pourrait certainement être contenue dans une disposition d'une directive, à condition d'être directement applicable, ou sinon, il faudrait attendre que la directive soit transposée dans l'ordre juridique national.

Aucune de ces deux hypothèses ne se vérifierait en l'occurrence. La situation d'infraction subsisterait donc, justifiant l'opérateur à refuser de payer le droit litigieux.

B — Observations du gouvernement italien

Après avoir renouvelé ses réserves quant à la recevabilité d'une demande préjudicielle faite par une juridiction italienne dans le cadre d'une procédure d'injonction, le gouvernement italien observe que la première question, telle qu'elle est posée dans sa généralité, doit recevoir une réponse négative. Il ressortirait de la jurisprudence de la Cour que dans deux cas les charges pécuniaires perçues à l'occasion des contrôles sanitaires sur des produits importés de pays tiers ne constituent pas des taxes d'effet équivalant à des droits de douane, à savoir lorsqu'elles sont la contre-partie des services rendus à l'opérateur économique et lorsqu'elles sont perçues dans le cadre d'un système général d'impositions intérieures.

Quant à la deuxième question, qui en réalité devient sans objet si l'on répond négativement à la première, il suffit, pour y répondre, d'observer que les interdictions formulées à l'article 12 du règlement no 14/64 et à l'article 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68 ont sorti leurs effets lors de l'entrée en vigueur respective des deux règlements.

En ce qui concerne les quatre questions suivantes, le gouvernement italien estime qu'on peut y répondre conjointement. La directive no 72/462 prévoit dans l'intérêt commun et au moyen de mesures communautaires, le contrôle obligatoire et systématique des animaux des espèces bovine et porcine ainsi que des viandes fraîches en provenance des pays tiers et prescrit, en outre, à titre de critère uniforme, que les dépenses occasionnées lors des contrôles sanitaires seront mises à la charge des différents opérateurs intéressés. Elle ne constituerait à aucun égard une autorisation de percevoir des taxes d'effet équivalant à des droits de douane et sa légalité ne pourrait être mise en doute.

L'obligation pour les États membres de mettre à la charge des opérateurs économiques intéressés les charges résultant du contrôle sanitaire devrait être uniformément respectée, pour éviter les distorsions éventuelles du trafic qui pourraient résulter des divergences existant entre les législations nationales.

Destinée à «harmoniser» les dispositions nationales divergentes, la directive no 72/462 aurait réglementé et non pas «institué» les charges financières résultant des contrôles sanitaires. L'arrêt de la Cour de justice du 12 juillet 1977 dans l'affaire 89/76 (Commission/Pays-Bas, Recueil p. 1355) confirmerait ce point de vue.

Quant à la nécessité envisagée dans la cinquième question de prévoir des normes communautaires complémentaires sur la détermination des frais et modalités de leur paiement, il faudrait observer que les frais occasionnés par les contrôles sanitaires ne pourraient être déterminés par un montant unique. Sur le plan communautaire il aurait seulement été possible d'établir qu'il s'agit de financer un service rendu, critère qui serait adopté par la directive en l'espèce pour la détermination des frais à mettre à la charge des opérateurs. Les limites à l'intérieur desquelles la charge des contrôles sanitaires à l'importation de produits en provenance de pays tiers, obligatoires et systématiques, pourrait grever les opérateurs économiques étant précisées, au niveau communautaire, la détermination des frais à payer se ferait nécessairement au niveau national.

La sixième question n'aurait de sens que dans l'hypothèse d'une législation nationale qui, à la date à laquelle a été adoptée la directive, ne mettait pas déjà à charge des opérateurs intéressés les frais occasionnés par les contrôles sanitaires. Par contre, en raison de l'objectif même de la directive communautaire, la question ne se poserait pas lorsque la législation nationale met déjà à la charge des particuliers les frais de ces contrôles.

C — Observations de la Commission

La Commission observe, en premier lieu, que, par suite de l'application des échéances fixées à l'article 32 de la directive no 72/462, celle-ci n'est pas applicable aux importations litigieuses.

En ce qui concerne l'application de taxes d'effet équivalant à des droits de douane dans les échanges avec les pays tiers, la Cour de justice aurait indiqué que cette question devrait être résolue en tenant compte à la fois des exigences impliquées par l'établissement du tarif douanier commun et de celles découlant d'une politique commerciale commune, exigences dont l'appréciation appartiendrait, dans chaque cas, à la Commission ou au Conseil. (Arrêt du 13 décembre 1973, affaires 37 et 38/73, Diamantarbeiders, Recueil p. 1609).

Faisant usage de ce pouvoir, le Conseil aurait interdit par l'article 12, paragraphe 2, du règlement no 14/64, la perception de tout droit de douane ou taxe d'effet équivalent autre que ceux prévus par ce règlement lui-même pour les importations de viande et d'animaux de l'espèce bovine en provenance de pays tiers. Cette disposition aurait sorti ses effets le 1er novembre 1964 (Arrêt du 7 mars 1972, Marimex/Ministère des finances, affaire 84/71, Recueil 1972, p. 97). L'article 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68 aurait repris cette interdiction tout en ménageant au Conseil la faculté d'y déroger.

Après avoir rappelé la définition des taxes d'effet équivalant à des droits de douane, telle qu'elle ressortirait de la jurisprudence de la Cour, la Commission observe que, selon des arrêts récents, les droits perçus à l'occasion de contrôles sanitaires dans les échanges intracommunautaires ne constitueraient pas des taxes d'effet équivalant à des droits de douane s'ils sont imposés par une disposition communautaire et ont pour effet de favoriser les échanges entre États membres et s'ils n'excèdent pas le coût effectif du contrôle. (Arrêt du 25 janvier 1977, 46/76, Bauhuis, Recueil p. 5; arrêt du 12 juillet 1977, 89/76, Commission/Pays-Bas, Recueil p. 1355). En ce qui concerne les contrôles sanitaires sur les importations de viande bovine en provenance de pays tiers pour la période antérieure à celle de la mise en vigueur des mesures prévues par la directive no 72/462, la disposition pertinente serait l'article 9 de la directive no 64/433 du 26 juin 1964 (JO du 29 juillet 1964, p. 2012) relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches, selon lequel, dans l'attente d'un régime communautaire relatif aux importations de viandes fraîches en provenance de pays tiers, les dispositions nationales applicables aux produits importés en provenance de pays tiers ne devraient pas être plus favorables que celles qui régissent les échanges intracommunautaires.

Selon la Commission, les contrôles sur les importations des pays tiers que cette disposition implique répondraient aux conditions qui, selon la jurisprudence Bauhuis, permettraient de considérer les droits perçus à l'occasion de contrôles sanitaires comme échappant à la définition de taxe d'effet équivalant à un droit de douane. Elles seraient imposées par des règles communautaires et auraient pour effet de favoriser les échanges entre États membres qui se trouveraient ainsi mis à l'abri du préjudice que pourrait entraîner l'existence de contrôles sanitaires sur les échanges intracommunautaires si des mesures analogues n'étaient pas également prévues pour les produits importés des pays tiers.

Les droits perçus par un État membre au titre des frais afférents aux contrôles organisés pour assurer l'exécution de l'article 9 de la directive no 64/433 ne constitueraient donc pas des taxes d'effet équivalant à des droits de douane.

Procédant ensuite à une analyse de la directive no 72/462 et en particulier de ses articles 12, paragraphe 8, 23 paragraphe 4 et 26, selon lesquels les frais occasionnés par les contrôles sanitaires imposés par ces dispositions sont à charge de l'expéditeur, du destinataire ou de leur mandataire, la Commission conclut que, s'agissant de contrôles rendus obligatoires et uniformisés par une directive communautaire dans l'intérêt général de la Communauté, lesdites charges ne pourraient être considérées comme des taxes d'effet équivalant à des droits de douane étant donné qu'elles ne constitueraient qu'une simple compensation, financièrement et économiquement justifiée, des obligations imposées de façon égale à tous les États membres par le droit communautaire. (Arrêt du 25 janvier 1977, affaire 46/76, Bauhuis, Recueil p. 5).

La Commission ajoute que l'imposition et la perception de ces charges resteraient légales même si elles ne répondaient pas aux conditions définies par la Cour dans l'arrêt précité, car elles auraient été introduites par le Conseil, selon la procédure de l'article 43, paragraphe 2, du traité, ainsi que le permet l'article 20 du règlement no 805/68.

Il y aurait donc lieu de répondre aux deux premières questions que, si depuis le 1er novembre 1964 les charges pécuniaires imposées unilatéralement par un État membre pour des raisons de contrôle sanitaire sur les importations de viande ou d'animaux de l'espèce bovine, sont en principe à considérer comme des taxes d'effets équivalant à des droits de douane à l'importation, à moins que ces charges ne relèvent d'un régime général de redevances intérieures appréhendant systématiquement tant les produits nationaux que les produits importés et selon les mêmes critères, tel n'est cependant pas le cas des charges imposées en raison de contrôles organisés en application de l'article 9 de la directive no 64/433 à condition que leur montant ne dépasse pas celui des frais effectivement occasionnés par ces contrôles.

En ce qui concerne la troisième question, il y aurait lieu de répondre que la directive no 72/462, en particulier ses articles 23, paragraphe 4, et 26, n'autorisent pas les États membres à réintroduire des droits sanitaires sur les marchandises importées des pays tiers, mais les oblige à mettre à charge de l'expéditeur, du destinataire ou de leur mandataire les frais occasionnés par les contrôles prévus respectivement par l'article 23, paragraphe 1, et l'article 24 de la directive. Cependant, les mesures nationales assurant l'exécution de l'obligation visée à l'article 23, paragraphe 4, devraient être mises en vigueur, en ce qui concerne les contrôles visés à l'article 23, paragraphes 1 et 3, pour le 1er janvier 1976.

Quant aux quatrième et cinquième questions relatives à la validité de la directive no 72/462 et à la question de savoir si son article 23 relatif à la récupération des frais de contrôle ne devrait pas être complété par les dispositions communautaires ou nationales d'exécution, la Commission observe, bien qu'elle considère que cette directive ne s'applique pas aux importations litigieuses, que la directive est suffisamment motivée; qu'elle ne devrait pas harmoniser les charges pécuniaires de contrôle, la règle que celles-ci ne peuvent pas dépasser les frais étant suffisante à cet égard; qu'elle ne contient pas de délégation interdite, qu'elle ne viole pas la décision du Conseil du 21 avril 1970 concernant les ressources propres de la Communauté et, enfin, qu'elle ne doit pas être complétée par les mesures d'exécution. Quant à la sixième question, celle-ci, selon la Commission, se prête à deux interprétations. Elle pourrait viser à savoir si les opérateurs sont tenus de payer à un État membre les frais de contrôles sanitaires dans l'hypothèse où d'autres États membres n'appliquent pas encore l'article 12, paragraphe 8, l'article 23, paragraphe 4 et l'article 26 de la directive, ou à savoir si les opérateurs sont tenus de payer les frais des contrôles sanitaires effectués en application de la directive si l'État membre qui prétend les percevoir n'applique pas d'autres dispositions de la directive.

Dans les deux cas, la réponse ne pourrait être qu'affirmative. Les situations envisagées n'emportent en aucun cas l'illégalité des dispositions et des mesures nationales régulièrement adoptées en application partielle de la directive et auxquelles les opérateurs sont donc tenus de se conformer.

D — Observations du Conseil

Après avoir rappelé et décrit les actions menées par le Conseil et la Commission en matière de police sanitaire dans les échanges de viandes et d'animaux et analysé la jurisprudence de la Cour, le Conseil observe que la Cour a, par son arrêt du 9 juillet 1975 (21/75, Schroeder, Recueil 913) considéré que des redevances perçues à l'occasion d'un contrôle vétérinaire sur des viandes bovines en provenance d'un pays tiers constituaient une taxe d'effet équivalant à un droit de douane incompatible avec l'interdiction de percevoir de pareilles taxes édictées à l'article 20 du règlement no 805/68, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine.

La règle posée par cet arrêt ne serait toutefois pas applicable dans l'hypothèse de redevances prélevées à l'occasion d'un contrôle organisé communautairement, ce qui n'était pas le cas dans l'affaire Schroeder puisque les conserves de viande bovine, bien qu'elles tombent dans le champ d'application de l'organisation de marché, ne relèvent pas du champ d'application de la directive no 72/462/CEÉ qui ne concerne que les viandes fraîches.

Le Conseil estime qu'il y a lieu d'étendre aux contrôles sanitaires sur les importations en provenance de pays tiers, s'exerçant sur un produit couvert par la directive no 72/462/CEE, la jurisprudence qui admet déjà pour le commerce intracommunautaire que des redevances pour des contrôles sanitaires imposés (et organisés) sur le plan communautaire ne constituent pas des taxes d'effet équivalent, à condition que leur montant se limite aux frais occasionnés par le contrôle.

Répondant aux questions posées par le juge italien, le Conseil examine d'abord la troisième question. Il est d'avis que la directive no 72/462/CEE autorise les États membres à introduire les droits perçus sous le nouveau régime communautaire ou à maintenir sous ce régime communautaire des droits existant déjà sur une base nationale. Si les États membres disposent d'un délai jusqu'au 1er octobre 1973 ou 1er janvier 1976, selon les dispositions dont il s'agit, pour édicter les mesures prévues, on pourrait toutefois considérer que dès le jour où la directive a été notifiée aux États membres — le 20 décembre 1972 — ceux-ci pouvaient la mettre en application. A partir de cette date les taxes se trouvaient légitimées.

La quatrième question — 1er tiret — porte sur la non-validité des dispositions de la directive obligeant les États membres à mettre les frais de contrôles à charge des opérateurs économiques intéressés, pour absence de motivation de la dérogation au règlement no 805/68. Le Conseil propose de répondre que la taxe de contrôle serait d'une nature différente des taxes d'effet équivalent, de sorte qu'il n'était pas nécessaire de «déroger» à ce règlement ni, partant, de motiver une dérogation inexistante. Par la cinquième question, il est demandé si la directive no 72/462/CEE doit être complétée par des dispositions nationales ou communautaires sur les modalités des charges et les conditions de leur perception. Le Conseil estime que, conformément à l'article 189, troisième alinéa, du traité, la directive no 72/462/CEE est dispensée de l'obligation de tout prescrire dans le détail et peut être mise en œuvre par des mesures nationales d'application.

Les arrêts de la Cour de justice du 25 janvier 1977 et du 12 juillet 1977 dans les affaires 46/76, Bauhuis et 89/76, Commission/Pays-Bas n'auraient toutefois pas exclu que des mesures complémentaires communautaires soient nécessaires si les États membres divergent trop dans leur application de la directive.

La réponse à la cinquième question permettrait également de répondre que les autres éléments, dont il est fait état dans la quatrième question, ne sauraient avoir pour effet l'invalidité des articles 12, paragraphe 8, 23, paragraphe 4, et 26 de la directive ainsi que de répondre affirmativement à la sixième question.

Quant à la question portant sur les «ressources propres» (quatrième question, quatrième tiret) il faudrait répondre que le fait que la directive no 72/462/CEE laisse aux États membres la compétence quant aux moyens d'en exécuter les obligations dispense que les ressources à instituer soient obligatoirement versées au budget communautaire mais permet qu'elles restent dans le cadre national.

Resterait enfin le problème, évoqué par la deuxième question, du sort à faire aux redevances dues pour des contrôles opérés sur les importations de viande bovine antérieures à la mise en vigueur de la directive no 72/462 — ce qui serait le cas pour la première importation litigieuse. Ces contrôles pourraient-ils donner lieu à perception de taxes au nom d'un contrôle communautaire qui n'existait pas encore? En faveur d'une solution différente de celle adoptée dans l'arrêt du 9 juillet 1975 (Schroeder) le Conseil fait valoir: a) que les taxes de contrôle vétérinaire, étant d'une nature totalement hétérogène aux taxes d'effet équivalent, ne seraient pas assimilables à celles-ci, b) qu'il est interdit aux États membres d'appliquer dans leurs échanges avec les pays tiers un régime plus favorable que celui qui régit leurs échanges intracommunautaires (article 9 de la directive no 64/433/CEE) et c) que selon la jurisprudence de la Cour (Arrêt du 25 janvier 1977, affaire 46/76, Bauhuis, attendus 43 à 46, Recueil p. 21) pour la période antérieure à l'instauration d'un système communautaire de contrôle, des contrôles pouvaient légitimement être effectués sur base de l'article 36 du traité.

Attendu qu'a l'audience du 16 novembre 1977, la partie requérante, représentée par Me E. Cappelli, le gouvernement italien, représenté par Me A. Marzano, la Commission des Communautés européennes, représentée par son agent, M. G. Campogrande et le Conseil des Communautés européennes, représenté par son agent Mlle C. Giorgi, ont été entendus en leurs observations orales.

Attendu que l'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 21 février 1978;

En Droit

Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle

Sur le fond

Sur la première question

Sur la deuxième question

Sur les troisième et quatrième questions

Sur les cinquième et sixième questions

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par le Pretore d'Alessandria, par ordonnance du 28 mai 1977, dit pour droit:

1. Sont à considérer comme taxes d'effet équivalant à des droits de douane, au sens des articles 12, paragraphe 2, du règlement no 14/64 et 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68, les charges pécuniaires quel que soit leur montant, imposées pour des raisons de contrôle sanitaire des animaux et des viandes bovines importés des pays tiers, à moins qu'elles ne relèvent d'un système général de redevances intérieures appréhendant systématiquement selon les mêmes critères et au même stade de commercialisation les produits nationaux et importés.

2. Les dispositions de l'article 12, paragraphes 1 et 2, du règlement no 14/64 ont commencé à sortir leurs effets le 1er novembre 1964, et celles de l'article 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68 le 29 juillet 1968.

3. Le Conseil ne viole aucune disposition du droit communautaire en prévoyant dans les règlements qu'il édicte et en particulier dans les articles 12, paragraphe 2, du règlement no 14/64 et 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68 la possibilité d'apporter des exceptions ou dérogations — à établir sous les formes qu'il détermine — à l'interdiction de prélever des taxes d'effet équivalent dans les échanges avec les pays tiers, pour autant toutefois qu'il s'agisse de charges ayant en tant que telles une incidence uniforme dans tous les États membres sur les échanges concernés avec les pays tiers; Si les articles 12, paragraphe 8, 23, paragraphe 4, et 26 de la directive no 72/462 prévoient, en ce qui concerne les frais de contrôle sanitaire sur les importations d'animaux et de viandes fraîches en provenance de pays tiers, des dérogations à l'interdiction de percevoir des taxes d'effet équivalent, édictée à l'article 20 du règlement no 805/68, ces dérogations ne pourront avoir effet qu'après que les États membres auront été mis en mesure d'organiser, conformément aux prescriptions de la directive, les contrôles visés aux articles 12, 23, 24 et 25 de celle-ci;

4. L'article 9 de la directive no 64/433 du Conseil, combiné avec les articles 12, paragraphe 2, du règlement no 14/64 et 20, paragraphe 2, du règlement no 805/68, déroge, en ce qui concerne les contrôles sanitaires et de salubrité sur des viandes fraîches en provenance de pays tiers, à l'interdiction de percevoir des redevances de contrôle sanitaire, dans la mesure nécessaire à assurer un traitement non discriminatoire, d'une part, des opérateurs économiques qui, mettant dans les échanges intracommunautaires des viandes fraîches sur le marché, sont assujettis, de ce fait, au paiement de redevances de contrôle sanitaire dans l'État membre de départ, et, d'autre part, de ceux qui importent en provenance de pays tiers, à la condition que ces redevances ne dépassent pas les coûts réels des contrôles.