Arrêt de la Cour du 27 octobre 1971, 6/71Règlement 19/62 art. 20, règlement 164/64 art. 1

ARRÊT

Points de fait et de droit

I — Faits et procédure

1. Examen des dispositions applicables au cours de la période en question

Attendu que les dispositions applicables au cours de la période en question étaient les suivantes :

A — Droit communautaire

Le règlement du Conseil no 19/62, abrogé depuis, était alors en vigueur. C'est sur l'interprétation des articles 19 et 20 de ce règlement que porte la première question du Bundesfinanzhof. Etaient également applicables, au cours de la période en question, les règlements pris en exécution du règlement no 19.

Le règlement no 19 autorisait les États membres à octroyer, à concurrence d'un certain montant, des restitutions à l'exportation «vers un État membre» (art. 19, par. 2) ou «vers les pays tiers» (art. 20, par. 2) ; ces notions n'ont été définies ni dans le règlement no 19 ni dans les dispositions prises en exécution de celui-ci. Le règlement no 19 réglementait en détail la restitution octroyée sur certains produits comme la semoule de blé dur, visée à l'article 1, c, du règlement no 19.

Par contre, pour les produits transformés visés à l'article 1, d, dont la liste figure en annexe au règlement et qui compte entre autres les grains d'orge mondé, l'article 19, paragraphe 2, et l'article 20, paragraphe 2, du règlement no 19 renvoyaient à des dispositions d'application ultérieures. En ce qui concerne les prélèvements perçus à l'importation de marchandises en provenance d'Etats membres ou de pays tiers et sur lesquels porte principalement le règlement no 19, l'article 14 précisait que, pour les produits transformés, ils se composaient d'un élément mobile et d'un élément fixe destiné à protéger l'industrie de transformation.

Les règlements nos90, 91 et 92 de la Commission du 25 juin 1962 (JO du 28 juillet 1962, p. 1902 et s.) fixaient certains autres détails concernant les restitutions, à propos desquelles une distinction était faite entre les «exportations vers les États membres» et «les exportations vers les pays tiers» (cf. par exemple articles 5 et 6 du règlement no 91). Selon ces dispositions, les États membres étaient tenus d'informer régulièrement la Commission du montant des restitutions octroyées et de lui fournir également un certain nombre d'autres données; ces informations devaient être communiquées «selon la destination des exportations» séparément par État membre et globalement pour les exportations vers les pays tiers (cf. par exemple l'article 6 du règlement no 91).

Les restitutions à l'exportation de produits transformés ont fait l'objet du règlement du Conseil no 141/64 du 21 octobre 1964 (JO du 27 octobre 1964, p. 2666 et s.) — qui a également réglementé certains points concernant les prélèvements — ainsi que des règlements de la Commission nos162/64 et 164/64 du 29 octobre 1964 pris en application du précédent (JO du 31 octobre 1964, p. 2739 et s.) et réglementant les restitutions (à l'exportation vers les États membres: règlement no 162/64; à l'exportation vers les pays tiers: règlement no 164/64).

Selon l'article 5, paragraphe 1, du règlement no 141/64, l'élément mobile du prélèvement correspondait au montant moyen du prélèvement qui devait être perçu sur certaines quantités données de produit de base; pour 100 kg d'orge mondé, le «taux de transformation» était de 160 kg d'orge brut (art. 5, par. 1, al. C - b). — Il ressort de l'article 14, paragraphe 1, du règlement que, dans le cadre des échanges intracommunautaires, des restitutions ne pouvaient être accordées que lorsque le prix de seuil en vigueur pour le produit de base dans l'État membre exportateur était plus élevé que celui en vigueur dans l'État membre importateur; la différence entre les deux prix de seuil constituait le montant maximum autorisé pour les restitutions. Dans le cadre des échanges avec les pays tiers, l'article 15 disposait que le montant des restitutions devait être fixé par la Commission «compte tenu notamment des conditions du marché mondial et des prix des produits de base».

Le règlement no 162/64, dont la validité est mise en cause dans la seconde question posée par le Bundesfinanzhof, prévoyait dans son article 1, paragraphe 1, que les montants maxima autorisés pour les restitutions ne pouvaient excéder un certain pourcentage du montant des restitutions résultant de l'application de l'article 14 du règlement 141/64; ce pourcentage était de 55 % pour l'orge mondé (point e du paragraphe précité). Cette réglementation était justifiée, entre autres, «compte tenu des taux de transformation différents existant dans les divers États membres», de sorte qu'il pourrait «résulter des distorsions de prix pour certains produits transformés tant dans les échanges entre États membres que sur le marché de l'État membre importateur».

Selon l'article 1, paragraphe 1, du règlement no 164/64, dont l'interprétation fait l'objet de la troisième question du Bundesfinanzhof, «dans les échanges avec les pays tiers, la restitution qui peut être accordée … au cours d'un mois donné ne doit pas excéder la restitution moyenne qui aurait pu être accordée, au cours des 25 premiers jours du mois précédent, à l'exportation de la quantité de produit de base qui a servi au calcul de l'élément mobile».

La décision de la Commission du 17 juillet 1962, publiée au Journal officiel (p. 2140 et s.), avait institué «pour l'application, dans l'État membre d'importation, du régime des prélèvements agricoles intracommunautaires … dans le cadre des méthodes de coopération administrative visées à l'article 10, paragraphe 2, alinéa 1, du traité, un certificat de circulation des marchandises du modèle DD4». Selon l'article 2 de cette décision, ce certificat «ne peut être utilisé que pour autant que les marchandises auxquelles il se rapporte soient transportées directement de l'État membre d'exportation dans l'État membre d'importation».

B — Droit allemand

Selon le paragraphe 1, alinéa 1, de la «Erstattungsverordnung Getreide und Reis» (règlement allemand relatif aux restitutions à l'exportation pour les céréales et le riz) du 24 novembre 1964 (Bundesgesetzblatt I, p. 917 et s.), des restitutions sont accordées à l'exportation des produits mentionnés; pour certains d'entre eux toutefois, la semoule de blé dur par exemple, il n'y a lieu à restitution que lorsque l'exportation est effectuée vers un pays tiers, alors que pour d'autres, les grains d'orge mondé, par exemple, il y a lieu à restitution, également lorsque l'exportation est effectuée vers un État membre (par. 1, al. 1, nos 2 et 4).

Le paragraphe 1, alinéa 2, dispose :

«Il y a exportation vers les États membres lorsque le pays de consommation (Verbrauchsland) est un État membre de la Communauté économique européenne. Il y a exportation vers les pays tiers lorsque le pays de consommation est un pays tiers. La notion de pays de consommation est déterminée par référence aux dispositions relatives aux statistiques du commerce extérieur.»

Les dispositions applicables sont donc celles qui figurent dans la «Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Statistik des grenzüberschreitenden Warenverkehrs»(règlement portant exécution de la loi sur les statistiques du commerce extérieur) modifié par le texte du 13 janvier 1964 (Bundesgesetzblatt I, p. 9 et s.). Aux termes du paragraphe 10, alinéas 6 et 7, de ce règlement :

6. Le pays de consommation (Verbrauchsland) est le pays dans lequel les marchandises doivent être utilisées ou consommées, travaillées ou transformées.

7. Est considéré comme pays de consommation : … pour les marchandises dont le pays de consommation n'est pas connu, le pays de destination (Empfangsland).

Selon le paragraphe 11, alinéa 2 :

«Le pays de destination (Empfangsland) est celui dans lequel les marchandises doivent être livrées, sans avoir séjourné dans les pays de transit, si ce n'est pour les besoins du transport, et sans avoir fait l'objet dans ces pays d'actes juridiques autres que ceux nécessaires à cet effet. Si ce pays est inconnu, il sera censé être le dernier pays connu vers lequel les marchandises auront été expédiées.»

2. Les faits

Attendu que les faits peuvent se résumer comme suit :

A — D'après l'exposé du Bundesfinanzhof et du Finanzgericht de Hesse, les faits suivants sont à l'origine du procès au principal : Au cours de la période allant du 30 décembre 1964 au 16 décembre 1965, l'entreprise Rheinmühlen, demanderesse en «Revision» dans le procès au principal, a livré des grains d'orge et de la semoule de blé dur à différentes entreprises, en Belgique, en Italie et en Suisse. Les conditions de livraison étaient par exemple : «caf Anvers», «franco Chiasso», «franco Bolzano», «franco Bâle», «franco Trieste», «franco Mestre», «franco Gênes», etc. Dans tous les cas, les parties avaient renoncé à établir un certificat du modèle DD4. A l'occasion de ces exportations, l'entreprise a reçu des restitutions sous forme d'autorisations d'importer en franchise du prélèvement. Le 7 décembre 1966, l'«Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel» a rapporté la décision accordant ces restitutions au motif que, contrairement aux allégations de l'entreprise, les produits n'avaient pas été exportés vers des pays tiers, mais vers des États membres.

B — Après avoir introduit en vain une réclamation contre cette décision, l'entreprise Rheinmühlen a saisi le «Finanzgericht» de Hesse. Celui-ci a rejeté son recours par un jugement du 12 août 1968 et a notamment déclaré ce qui suit : L'entreprise Rheinmühlen n'a aucun droit aux restitutions litigieuses, parce que, pour les exportations concernées, le «pays de consommation» au sens du règlement allemand relatif aux restitutions à l'exportation et du règlement relatif aux statistiques du commerce extérieur était chaque fois un État membre. Les dispositions contenues dans les règlements en question ne sont pas en contradiction avec le droit communautaire. S'il est vrai que les règlements CEE n'ont pas fait usage de la notion de «pays de consommation», mais se sont bornés à distinguer entre les exportations vers les pays tiers et les exportations vers les Etats membres, toutefois, en introduisant la notion de «pays de consommation», l'autorité allemande investie du pouvoir réglementaire n'a fait que fixer les critères permettant de distinguer ces deux opérations. Cette réglementation est conforme au règlement no 19 qui ne confère à l'exportateur aucun droit à bénéficier de restitutions, mais se borne à autoriser les États membres à octroyer des restitutions. S'il est vrai que lorsqu'ils réglementent cette matière les États membres sont tenus de respecter le cadre fixé par la Communauté, pour le reste ils sont libres. La notion de «pays de consommation» correspond à la notion de «pays de destination» dont parlent les règlements 90 et 91 et qui s'attache à la destination de l'exportation. La question de savoir quel État est dans chaque cas particulier «le pays de consommation» dépend de la connaissance qu'avait l'exportateur de la destination des marchandises au moment de l'exportation. Des modifications ultérieures de cette destination sont sans influence sur le droit à bénéficier de restitutions, car l'exportateur doit être en mesure de prévoir les conséquences économiques de l'exportation. Le fait que les exportations aient eu lieu sans qu'un certificat du modèle DD4 ait été établi est sans importance sur le plan juridique; la décision de la Commission du 17 juillet 1962 se borne à prévoir un régime de preuve pour la perception du prélèvement intracommunautaire et n'a aucune influence sur le caractère matériel de l'opération. L'entreprise Rheinmühlen a introduit devant le Bundesfinanzhof un pourvoi en «Revision» contre le jugement du Finanzgericht.

3. Dispositif et motifs de l'ordonnance de renvoi

Attendu que, par ordonnance du 15 décembre 1970, le Bundesfinanzhof a décidé de surseoir à statuer et de demander à la Cour de justice, en application de l'article 177 du traité instituant la Communauté économique européenne, de statuer à titre préjudiciel sur les questions suivantes :

Comment faut-il comprendre la notion d'exportation vers les pays tiers, figurant dans l'article 20, paragraphe 2, première phrase, du règlement no 19/62 de la Commission, du 4 avril 1962 (JO 1962, p. 933 et s.) et comment cette notion doit-elle être délimitée par rapport à la notion d'exportation à destination d'un État membre, au sens de l'article 19, paragraphe 2, du même règlement ? Une exportation vers les pays tiers suppose-t-elle notamment : qu'il soit prouvé que la marchandise est parvenue dans des pays tiers ; qu'elle soit parvenue dans un pays tiers déterminé à l'avance ; qu'elle soit parvenue directement dans un pays tiers, c'est-à-dire que son transport vers ce pays ait eu lieu sur la base d'un seul titre de transport et qu'elle n'ait ni séjourné dans les pays de transit (États membres et pays tiers) ni fait l'objet d'actes juridiques dans ces pays, si ce n'est pour des raisons inhérentes au transport ; que la marchandise soit mise en libre pratique dans le pays tiers ; que la marchandise y soit “nationalisée”, c'est-à-dire qu'elle y soit utilisée ou consommée, travaillée ou transformée ; ou y a-t-il exportation vers les pays tiers dès lors que : une marchandise est exportée — même à destination d'un État membre — sans être accompagnée d'un certificat de circulation des marchandises du modèle DD4 ; elle n'est pas transférée directement d'un État membre dans un autre État membre ; ou au moyen de quels autres critères cette notion doit-elle être déterminée ?

2) Le règlement no 162/64/CEE, du 29 octobre 1964 (JO 1964, p. 2739) est-il nul en tant qu'il limite forfaitairement les restitutions qui peuvent être accordées dans les échanges intracommunautaires à certains pourcentages du montant des restitutions résultant de l'application du règlement no 141/64/CEE, du 21 octobre 1964 (JO 1964, p. 2666), alors que les restitutions accordées dans les échanges avec les pays tiers pouvaient atteindre la totalité de l'élément mobile du prélèvement applicable à l'exportation ?

3) En cas de réponse négative à la question no 2: Compte tenu de la limitation apportée par le règlement no 162/64/CEE au montant de la restitution appliquée dans les échanges entre Etats membres ainsi que du but visé par ce moyen (protection des échanges intracommunautaires et des marchés des États membres importateurs contre les distorsions de prix), la notion d'exportation vers les pays tiers, au sens du règlement no 164/64/CEE, du 29 octobre 1964 (JO 1964, p. 2743), doit-elle être comprise autrement que dans les cas visés à la question no 1, notamment dans un sens plus étroit, et doit-elle être délimitée plus strictement que dans ces cas par rapport à la notion d'exportation vers un État membre ?»

attendu que, dans les motifs de son ordonnance, le Bundesfinanzhof constate qu'aucun des règlements communautaires applicables au cours de la période en question n'a donné une définition précise de la notion d'«exportation vers les pays tiers» ; qu'à son avis il est permis de douter que les dispositions des règlements allemands relatives à cette notion soient compatibles avec le droit communautaire ;

attendu que, selon le Bundesfinanzhof, les questions 2 et 3 sont importantes du fait que les marchandises sont parvenues dans des États membres; qu'en outre, c'est, estime-t-il, de la réponse qui sera donnée à ces questions que dépend le point de savoir si le règlement allemand relatif aux restitutions pouvait, compte tenu du principe de la préférence communautaire, disposer que, pour la semoule de blé dur, des restitutions ne seraient accordées qu'à l'occasion d'exportations vers des pays tiers.

4. Procédure

Attendu que l'ordonnance de renvoi du Bundesfinanzhof est parvenue au greffe de la Cour le 3 mars 1971 ;

que l'entreprise Rheinmühlen, l'«Einfuhr und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel» et la Commission des Communautés européennes ont déposé des observations écrites en application de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE;

que la Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable ;

que les parties au litige principal et la Commission ont été entendues à l'audience du 30 juin 1971 ;

que l'avocat général a présenté ses conclusions orales et motivées à l'audience du 22 septembre 1971 ;

que l'entreprise Rheinmühlen est représentée par Me Modest, avocat à Hambourg; l'Einfuhr- und Vorratsstelle par M. Schaller (Assessor) et par Me Stockburger, avocat à Francfort-sur-le-Main; la Commission par son conseiller juridique, M. Gilsdorf.

II — Observations présentées par les intéressés en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE

1. Sur la première question

Attendu que les observations de l'entreprise Rheinmühlen peuvent être résumées comme suit :

a) Les notions d'«exportations vers les États membres» et d'«exportations vers les pays tiers» doivent avoir la même portée dans tous les pays membres. Il serait incompatible avec l'idée d'une organisation commune des marchés agricoles et, de plus, illogique que la même opération commerciale soit considérée par l'État membre exportateur comme une exportation intracommunautaire et par l'État membre importateur, au contraire, comme une importation en provenance d'un pays tiers. C'est la raison pour laquelle le législateur national n'a pas été autorisé à définir lui-même ces notions. Les notions d'«exportation vers les Etats membres» et d'«importation en provenance des États membres» doivent être interprétées stricto sensu, tandis que les notions d'«exportation vers les pays tiers» et d'«importation en provenance des pays tiers» doivent faire l'objet d'une interprétation extensive; c'est la seule manière d'éviter que les avantages liés aux échanges intracommunautaires ne soient concédés de façon abusive. La délimitation des notions d'«exportation vers les États membres» et d'«exportation vers les pays tiers» doit se baser sur des points de vue objectifs; seuls des moyens de preuve objectifs sont aptes à prouver que l'on a affaire à l'une ou l'autre catégorie d'exportation.

b) Un tel moyen de preuve est la production ou la non-production du certificat DD4 prévu par la décision du 17 juillet 1962. En conséquence, comme il ressort d'un «certificat d'exportation» que l'entreprise Rheinmühlen a versé au dossier, l'administration allemande a toujours exigé des entreprises qui voulaient bénéficier d'une restitution qu'elles indiquent si un certificat du modèle DD4 avait été délivré. Dans la négative, elle a sans plus accordé la restitution prévue au cas d'exportation vers les pays tiers, alors que, dans le cas contraire, cette restitution était exclue a priori. Des manipulations étaient donc absolument impossibles. S'il est vrai que la décision du 17 juillet 1962 n'avait pas pour but de définir les notions d'«importation» ou d'«exportation», qu'il s'agisse des relations commerciales intracommunautaires ou des relations avec les pays tiers, toutefois, l'article 2 de la décision montre que la Commission est partie en l'occurrence d'une interprétation précise de ces notions, qui est celle que défend l'entreprise Rheinmühlen. Pour toutes ces raisons, les entreprises étaient convaincues à l'époque qu'il y avait «exportation vers un État membre» uniquement lorsque l'exportateur avait demandé et obtenu un certificat du modèle DD4. Cette conviction se fondait sur l'idée qu'aucun acheteur n'était tenu de demander à bénéficier de la préférence attachée aux importations intracommunautaires, de sorte que les parties étaient libres de conférer à leur opération le caractère juridique d'une exportation vers les pays tiers, en renonçant au certificat du modèle DD4. Cette interprétation était conforme au sens et aux objectifs du règlement no 19 et ne pouvait entraîner d'avantage illicite pour personne. Elle faisait abstraction de tous les aspects subjectifs et, en particulier, elle n'attachait aucune importance à ce que savait ou projetait l'exportateur quant au sort ultérieur de la marchandise.

c) L'entreprise Rheinmühlen proteste contre les conséquences que le Finanzgericht de Hesse a déduites de l'insertion dans un certain nombre de contrats de vente, de clauses précises relatives aux coûts et frais. C'est ainsi, par exemple, qu'une clause telle que «caf Anvers», s'il est vrai qu'elle vise manifestement un État membre, ne permet toutefois pas de tirer des conclusions certaines au sujet du pays de destination, Anvers étant un port de sortie.

d) La réponse a donner à la première question du Bundesfinanzhof devrait donc être la suivante : «Il y a exportation vers un État membre lorsque les marchandises sont transportées directement d'un État membre dans un autre, sans emprunter le territoire d'un pays non membre, ou sous le couvert d'un titre de transport unique établi dans l'État membre exportateur, sans que les marchandises aient séjourné dans un pays tiers, et lorsque l'exportateur a sollicité et obtenu la délivrance d'un certificat de circulation des marchandises du modèle DD4 en vue de le mettre à la disposition de l'importateur pour que celui-ci puisse demander le bénéfice de la préférence communautaire dans l'État membre importateur. Si ces conditions ne sont pas remplies au départ de l'État membre, l'opération doit être considérée comme une exportation vers les pays tiers.» Même si on ne se rallie pas entièrement à cette opinion, il est de toute façon nécessaire, pour distinguer les exportations intracommunautaires de celles qui sont effectuées vers des pays tiers, de tenir compte des éléments suivants : Dans le commerce des céréales, il n'est pas d'usage — et d'ailleurs ce serait inutile — de demander à l'acheteur quelle utilisation il compte faire de la marchandise. Il est fréquent que l'acheteur veuille garder les mains libres. C'est la raison pour laquelle il ne peut être question d'exportation à destination d'un État membre que s'il est bien établi que la marchandise non seulement est parvenue sur le territoire souverain de l'État membre concerné, mais encore qu'elle y a été mise en libre pratique. Cela ne peut être établi qu'à l'aide d'un document officiel et seul le document douanier délivré par l'État membre importateur peut être pris en considération à cet effet. La question de savoir si l'exportateur a su que la marchandise aboutirait en fin de compte dans un État membre est sans importance, d'autant plus que cette connaissance ne pourrait pas être prouvée par des moyens objectifs. Du reste, le vendeur d'une marchandise dont l'acheteur a renoncé au certificat du modèle DD4 et, partant, à l'avantage de la préférence communautaire, doit logiquement en déduire que la marchandise ne sera pas mise en libre pratique dans un État membre. En tout cas, il ne devrait y avoir exportation vers un État membre que si la marchandise a été «transportée directement» d'un État membre dans l'autre, conformément à l'article 2 de la décision du 17 juillet 1962 ; telle était également l'opinion des exportateurs. Au demeurant, n'importe quel tiers résidant en dehors du territoire de la Communauté pouvait exporter des marchandises d'un État membre dans un autre en achetant au prix du marché mondial les marchandises dans l'État membre exportateur et en les revendant dans l'État membre importateur, également au prix du marché mondial. C'eût été établir une discrimination au détriment des exportateurs ressortissants des États membres que de les empêcher de faire de même. Lorsque l'exportateur traite avec ce tiers, il y a donc«exportation vers les pays tiers», même si l'exportateur sait que le tiers a revendu ou revendra la marchandise dans un État membre. Sinon, la nature juridique de l'opération pourrait dépendre du point — difficile à prouver — de savoir si l'opération est due à l'initiative de l'exportateur initial ou à celle du tiers.

e) Le système des restitutions prévu par le règlement no 19 devait permettre les exportations de céréales en provenance d'États membres pratiquant des prix élevés vers les États membres pratiquant des prix inférieurs et vers les pays tiers. Les États membres pratiquant des prix élevés n'étaient donc pas libres de refuser des restitutions ou de les fixer à un montant excessivement bas. Cela d'autant moins que ces Etats auraient pu percevoir les prélèvements les plus élevés et qu'il était donc possible d'exiger d'eux qu'ils réunissent les ressources financières nécessaires. Un système national de restitutions qui soumet les exportations d'un Etat membre dans un autre à une discrimination en faveur des exportations en provenance de pays tiers est incompatible avec le règlement no 19. Attendu que les observations de l'«Einfuhr- und Vorratsstelle» peuvent être résumées comme suit : Le règlement no 19 s'est borné à aménager la première phase d'une organisation commune des marchés des céréales et c'est la raison pour laquelle seuls certains domaines importants, comme les prélèvements et l'intervention, ont fait l'objet d'une réglementation uniforme; par contre, il a attaché une importance moindre à l'exportation et, partant, aux restitutions y afférentes. C'est pourquoi, en fixant des montants maxima pour les restitutions, il s'est limité à tracer un cadre à l'intérieur duquel les États membres pouvaient agir en toute liberté. S'il leur appartenait de décider de l'octroi des restitutions, il leur appartenait également d'en déterminer les conditions. Dans l'idée du législateur communautaire, les restitutions avaient surtout pour but de compenser des désavantages dans le domaine des prix et de la concurrence, désavantages qui auraient pu faire obstacle aux exportations vers les États membres, d'une part, et vers les pays tiers, d'autre part. C'est pourquoi il était nécessaire de faire une distinction nette entre ces deux catégories d'exportations, en fonction de critères objectifs. La volonté de rendre les produits nationaux concurrentiels sur les marchés respectifs implique que ces produits parviennent effectivement sur ces marchés. Il ne suffit donc pas d'expédier la marchandise au-delà de la frontière «avec pour destination objective un État membre ou un pays tiers» ; une telle condition donnerait lieu précisément à des détournements. Pour les mêmes raisons, il ne suffit pas que la marchandise soit expédiée directement ou sous un seul titre de transport d'un État membre dans un autre. La fixation de restitutions maxima devait empêcher des perturbations du système communautaire des prélèvements. Il y aurait eu perturbation si des marchandises ayant donné lieu à l'octroi de la restitution, plus élevée, applicable aux exportations vers les pays tiers, avaient néanmoins été exportées dans un État membre. Pour ces motifs, l'interprétation extensive de la notion d'«exportation vers les pays tiers», défendue par l'entreprise Rheinmühlen, est inexacte. Enfin, il importe peu également que les parties aient renoncé à la délivrance d'un certificat du modèle DD4. La décision du 17 juillet 1962 concerne uniquement les prélèvements et non les restitutions; d'ailleurs, le fait matériel constitutif de l'importation au sens du droit des prélèvements ne correspond pas nécessairement au fait matériel constitutif de l'exportation au sens du droit des restitutions; en effet, s'il est vrai que les États membres étaient tenus à l'époque de percevoir des prélèvements, ils n'étaient cependant pas obligés d'octroyer des restitutions. Attendu que les observations de la Commission peuvent être résumées comme suit : S'il est vrai que la notion d'«exportation vers les pays tiers» appartient essentiellement au droit communautaire, toutefois, la Communauté n'en a défini que le cadre, laissant aux États membres le soin d'en préciser le contenu à leur gré. Quant à la portée des dispositions en question du droit communautaire: Le fait qu'une marchandise ait été exportée sans certificat du modèle DD4 n'est pas un critère suffisant pour qu'il y ait «exportation vers les pays tiers». En effet : la décision du 17 juillet 1962 a été prise sur la base des articles 10 et 38 du traité CEE, pour permettre l'application du régime des prélèvements intracommunautaires dans l'État membre importateur; par contre, les dispositions communautaires relatives aux restitutions à l'exportation sont fondées sur l'article 43 du traité ; la restitution n'est pas une simple «réplique» du prélèvement ; la restitution est un instrument destiné à réglementer les échanges et, par conséquent, il ne peut dépendre du bon-vouloir de l'exportateur d'influencer la nature juridique de l'exportation en ne demandant pas de certificat du modèle DD4 ; à l'encontre de la thèse exposée par l'entreprise Rheinmühlen, les conséquences économiques ne sont pas les mêmes pour les parties, que la livraison soit effectuée dans un État membre, avec un certificat du modèle DD4, ou qu'elle ait été déclarée comme une exportation vers un pays tiers, après renonciation à ce certificat. D'une part, il ne ressort pas du droit communautaire qu'il y a «exportation vers les pays tiers» uniquement lorsqu'il a été prouvé que «la marchandise est bien parvenue dans un pays tiers» (question 1 du Bundesfinanzhof — premier terme de l'alternative, point a. Une telle condition, dont l'application aurait entraîné de grandes difficultés pratiques, ne saurait être déduite du silence des textes. De plus, l'interprétation a contrario de l'article 5, alinéa 3, du règlement no 90, selon lequel, dans le cas qui y est prévu, les États membres doivent prendre toutes dispositions utiles pour que «les céréales parviennent effectivement dans des pays tiers», fait apparaître que, pour le droit communautaire, tel ne devait pas être le cas normal. Enfin, le texte même de la version allemande du règlement no 19 (Ausfuhr «nach» dritten Ländern, «nach» einem anderen Mitgliedstaat) et plus encore le texte des trois autres versions («à destination de», «vers» ; «verso» ; «naar») laisse supposer qu'il suffit que l'exportation ait été orientée vers le pays concerné; c'est également le sens que semble revêtir l'expression «pays de destination» utilisée dans les règlements nos 90 et 91. Par conséquent, il est absolument impossible d'admettre que le droit communautaire ait imposé des conditions aussi strictes que celles que le Bundesfinanzhof énumère dans sa première question, sous le premier terme de l'alternative, points b à e. Mais, d'autre part, le fait que «la marchandise n'a pas été transportée directement d'un État membre dans un autre» (première question du Bundesfinanzhof, in fine, point b) ne suffit pas pour qu'il y ait «exportation vers les pays tiers» ; cette thèse favoriserait des détournements. La notion litigieuse doit donc être entendue en ce sens : «l'exportation effective doit être orientée vers un pays tiers qui est le pays de destination». Cette destination peut être déduite du contrat de vente, des documents de transport, mais aussi de tous les autres documents qui peuvent être fournis par l'exportateur ou connus d'office. Comme les Etats membres ont été laisses libres de ne pas octroyer de restitutions et comme, à l'époque, ils devaient eux-mêmes supporter pour l'essentiel la charge financière qui en découlait, ils étaient fondés à exiger pour l'octroi de restitutions des conditions de fond comme aussi des preuves plus strictes que celles imposées par le droit communautaire. S'il est vrai qu'une interprétation extensive de la notion d'«exportation vers les pays tiers», qui aurait permis aux intéressés de donner ce caractère à n'importe quelle exportation, n'aurait guère favorisé les spéculations sur une restitution aussi élevée que possible, assortie d'un prélèvement aussi bas que possible; toutefois, elle aurait supprimé les différences que fait le droit communautaire entre la restitution applicable dans les échanges intracommunautaires et la restitution applicable aux exportations vers les pays tiers. D'une manière générale, il convient de noter que, dans l'optique communautaire, les restitutions n'avaient pas une grande importance à l'époque. Comme les pays qui, à ce moment-là, pratiquaient des prix élevés étaient, en général, des pays importateurs, les restitutions à l'occasion d'exportations en provenance de pays pratiquant des prix élevés auraient constitué au fond une mesure peu judicieuse sur le plan de la politique commerciale. Si la Communauté les a néanmoins permises, c'est uniquement pour créer une certaine égalité des chances et ne pas entraver les courants d'échanges traditionnels.

2. Sur la deuxième question

Attendu que les observations des intéressés peuvent être résumées comme suit :

L'entreprise Rheinmühlen fait observer que le règlement no 162/64, qui limite les montants maxima des restitutions fixés par le règlement no 141/64, n'est pas valable. Ce règlement ne pouvait s'appliquer qu'aux exportations en provenance d'États membres pratiquant des prix élevés pour les céréales à destination d'États pratiquant des prix inférieurs; seules ces exportations pouvaient donner lieu à des restitutions. Ce règlement désavantageait en particulier les exportateurs de la république fédérale d'Allemagne, où les prix des céréales étaient les plus élevés. Dans ses considérants, le règlement no 162/64 constate qu'il existe dans les divers États membres des taux de transformation différents, susceptibles d'entraîner des distorsions de prix. Par «taux de transformation», il faut entendre les quantités de matières premières qui sont nécessaires aux producteurs pour fabriquer une certaine quantité de produits transformés. La Commission est partie de l'idée que les industries de transformation des différents États membres étaient d'autant moins rentables que les prix des céréales pratiqués dans ces États étaient plus bas. Cette opinion est contraire à la logique. Les prix des céréales et les taux de transformation sont des grandeurs indépendantes. Les différences existant au niveau des prix sont imputables au fait que les coûts de la production agricole différent d'un pays à l'autre, tandis que le montant des taux de transformation dépend de la qualité de l'équipement technique et autres facteurs analogues. Si, contre toute attente, cette opinion avait été conforme à la réalité, la Commission aurait dû exposer les faits et motiver en conséquence les dispositions du règlement; comme elle ne l'a pas fait, le règlement no 162/64 viole l'article 190 du traité CEE.

Ce règlement établit en outre une discrimination à l'égard des exportations en provenance d'États membres pratiquant des prix élevés à destination d'États membres pratiquant des prix inférieurs, et cela au profit d'importations en provenance de pays tiers. Si, ainsi que le suppose la Commission, le taux de transformation uniforme prévu par le règlement no 141/64 n'avait réellement pas été assez élevé pour les États membres pratiquant des prix inférieurs, il eût été logique de protéger en conséquence ces pays également vis-à-vis des importations en provenance de pays tiers et, partant, de relever le montant du prélèvement. Comme tel n'a pas été le cas, les importateurs des États membres en question ont pu acheter des produits transformés à base de céréales dans les pays tiers, à des prix relativement intéressants, tandis que, par suite du règlement no 162/64, les importations de ces produits en provenance d'États membres de la CEE pratiquant des prix élevés avaient sensiblement renchéri et étaient rendues pratiquement impossibles.

Enfin, l'hypothèse selon laquelle les entreprises des pays pratiquant des prix inférieurs auraient eu un bénéfice moindre aurait dû logiquement conduire à diminuer le prélèvement intracommunautaire en faveur de ces entreprises, afin de leur permettre d'exporter vers des pays pratiquant des prix plus élevés. Cela ne s'est cependant pas produit, d'où une autre discrimination, au détriment cette fois des entreprises en question.

L'«Einfuhr- und Vorratsstelle» fait observer que le règlement no 162/64 est valable. La limitation des montants maxima des restitutions est justifiée. Cette réduction forfaitaire ne peut faire l'objet d'aucune critique, car elle a facilité l'application du régime des restitutions. Le principe de la préférence communautaire allégué par le Bundesfinanzhof a été élaboré seulement pour les importations et n'est pas applicable aux restitutions. Pour le reste, l'Einfuhr- und Vorratsstelle renvoie aux développements de la Commission.

La Commission est, elle aussi, d'avis que le règlement no 162/64 est valable. Elle estime que son objectif est celui indiqué dans le règlement no 141/64, c'est-à-dire éviter les distorsions de prix qui peuvent résulter de l'existence de taux de transformation différents d'un État membre à l'autre, alors que le règlement no 141/64 avait fixé des taux uniformes. C'est donc le règlement no 141/64 qui appelle en fait des objections juridiques. Cependant, ce règlement est conforme, lui aussi, au traité, qui n'interdit pas de soumettre les restitutions octroyées dans les échanges intracommunautaires à des conditions plus strictes que celles auxquelles sont soumises les restitutions à l'occasion d'exportations vers les pays tiers. De plus, la réduction des montants maxima des restitutions s'inscrit logiquement dans l'évolution du marché commun, dont l'objectif est d'éliminer toute restitution dans le cadre des échanges intracommunautaires.

Lors de l'adoption du règlement no 162/64, la Commission n'est pas partie de l'idée, erronée certes, que c'est seulement dans les pays qui pratiquent des prix inférieurs qu'il existe des entreprises travaillant de façon non rentable. Bien au contraire, le but du règlement était de protéger pendant la période de transition toutes les entreprises non rentables contre la pression exercée sur les prix par des entreprises des autres États membres, plus aptes à la concurrence. Le moyen choisi à cet effet était approprié. D'autres mesures, qui auraient permis d'atteindre le même but, auraient été plus désavantageuses pour les intéressés. C'est ainsi qu'un relèvement de l'élément fixe du prélèvement aurait frappé plus durement les échanges intracommunautaires; l'abaissement des coefficients de transformation et, partant, des montants maxima des restitutions pour l'ensemble de la Communauté, aurait affecté la compétitivité des exportateurs de la Communauté par rapport à ceux des pays tiers; quant à l'échelonnement de ces coefficients par État membre, il n'aurait pas été défendable, précisément pour les raisons invoquées par l'entreprise Rheinmühlen.

La réglementation litigieuse n'a crée aucune discrimination en faveur des importations en provenance de pays tiers, car ces importations étaient grevées du prélèvement applicable aux pays tiers, calculé sur la base des taux de transformation standard qui n'avaient pas été diminués. En outre, l'élément fixe applicable aux importations en provenance de pays tiers a été maintenu intégralement, alors que, par contre dans les échanges intracommunautaires, il a été diminué par suite de la réalisation progressive de l'organisation commune des marchés. Le grief soulevé à l'encontre du règlement no 162/64, et selon lequel celui-ci serait insuffisamment motivé, n'est pas pertinent si on se rallie à la thèse qui vient d'être exposée.

3. Sur la troisième question

Attendu que les parties affirment d'un commun accord que la notion d'«expor tation vers les pays tiers» a le même sens dans le règlement no 164/64 et dans le règlement no 19; que, toutefois, l'entreprise Rheinmühlen fait observer que la troisième question n'appelle pas de réponse, puisqu'il y a lieu de répondre par l'affirmative à la deuxième question; que l'«Einfuhr- und Vorratsstelle» et la Commission insistent sur le fait que les Etats membres étaient autorisés à concrétiser cette notion, également dans le cadre du règlement no 164/64.

Motifs

Sur la première question

Sur la deuxième question

Sur la troisième question

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur la question à elle soumise par le Bundesfinanzhof de la république fédérale d'Allemagne, conformément à l'ordonnance rendue par cette juridiction le 15 décembre 1970, dit pour droit:

Sur la première question

1) L'expression «exportation vers les pays tiers», au sens de l'article 20 du règlement no 19 du Conseil du 4 avril 1962, supposait au moins que la marchandise avait été, ou serait, mise en libre pratique dans un État tiers;

2) Les États membres étaient libres d'exiger en outre que, dans cet État, la marchandise ait été, ou serait, utilisée ou consommée, travaillée ou transformée;

3) Il appartenait aux États membres de régler de manière autonome les moyens de preuve tendant à établir qu'il y avait exportation vers un pays tiers, sous réserve de ne pas se contenter d'indices insuffisants, notamment du seul fait que la marchandise n'ait pas été accompagnée d'un certificat DD4, ou qu'elle n'ait pas été transférée directement d'un État membre dans un autre.

Sur la deuxième question

L'examen de la question posée par le Bundesfinanzhof ne révèle aucun élément de nature à affecter la validité du règlement no 162/64/CEE de la Commission, du 29 octobre 1964.

Sur la troisième question

L'expression «échanges avec les pays tiers», utilisée par le règlement no 164/64/CEE de la Commission, du 29 octobre 1964, a, dans ce règlement, la même portée que l'expression «exportation vers les pays tiers» au sens de l'article 20, paragraphe 2, du règlement no 19.