Arrêt de la Cour du 5 février 1981, 50/80Règlement 803/68 art. 1, traité CEE art. 7

Par jugement passé en force de chose jugée, rendu par le Landgericht de Hambourg le 18 juillet 1977, M. Joszef Horváth, requérant au principal, a été condamné à une peine d'emprisonnement de cinq ans pour trafic illicite de stupéfiants en quantité non négligeable et, en raison du concours idéal d'infractions, pour fraude fiscale sous forme de contrebande.

D'après les constatations du Landgericht, M. Horváth, qui habite à Hambourg, a acheté à Amsterdam, le 14 février 1977, quatre sachets d'héroïne, d'environ 1 once chacun (= 111 grammes), et a essayé de les introduire sur le territoire allemand sans les déclarer au bureau de douane. Lors du contrôle douanier au poste frontière de Nordhorn, il a réussi à se débarrasser de l'héroïne et a pu poursuivre sa route vers Hambourg. L'héroïne a été découverte par la suite au poste frontière.

Par avis de taxation du 29 mars 1978, le Hauptzollamt de Hambourg-Jonas, défendeur au principal, a réclamé au requérant en sa qualité de débiteur de droits de douane une somme de 1296 DM, en application de l'article 57, paragraphes 1 et 3, de la «Zollgesetz» (loi sur les douanes). Pour fixer cette somme, le Hauptzollamt s'est basé sur une valeur en douane de l'héroïne correspondant au prix d'achat payé par le requérant à Amsterdam, à savoir 9000 DM. L'héroïne relève de la sous-position 29.42 A II du tarif douanier commun (droit de 13,6%).

La réclamation, introduite par le requérant au principal contre l'avis de taxation, a été rejetée par le Hauptzollamt, par décision du 8 mai 1978. Ensuite M. Horváth a formé un recours devant le Finanzgericht de Hambourg.

Devant le Finanzgericht, le requérant au principal conteste en substance avoir introduit de l'héroïne en fraude. Le Hauptzollamt considère les faits comme établis et estime utile de demander une décision préjudicielle de la Cour sur la détermination de la valeur en douane de marchandises introduites en fraude.

Par ordonnance du 15 janvier 1980, le Finanzgericht a sursis à statuer et posé à la Cour les questions suivantes :

1.« Les dispositions du règlement (CEE) n° 803/68 du Conseil du 27 juin 1968 et du règlement (CEE) n° 603/72 de la Commission du 24 mars 1972 doivent-elles être entendues dans ce sens qu'à l'exception des dispositions qui présupposent une déclaration correcte des marchandises sous douane, elles s'appliquent directement aussi à la détermination de la valeur en douane de marchandises qui ont été introduites en fraude dans le territoire douanier de la Communauté?

2.Les dispositions du règlement n° 803/68, en particulier ses articles 1, 2, 4, 6, 7 et 8, doivent-elles être entendues dans ce sens que la valeur en douane de marchandises introduites en fraude dans le territoire douanier de la Communauté doit être déterminée par référence au moment et au lieu de l'introduction des marchandises dans le territoire douanier de la Communauté, même si, d'après les dispositions du droit matériel national à appliquer dans le cas d'espèce, la dette douanière naît à un autre moment et dans le chef d'une personne autre que le premier acheteur établi dans le territoire de la Communauté?

3.Les dispositions du règlement (CEE) n° 375/69 de la Commission du 27 février 1969 et du règlement (CEE) n° 1343/75 de la Commission du 26 mai 1975 doivent-elles être entendues dans ce sens qu'elles s'appliquent dans le cas d'une introduction en fraude de marchandises dans le territoire douanier de la Communauté de telle sorte que tout acheteur subséquent par rapport au premier acheteur établi dans la Communauté et qui est trouvé en possession de la marchandise fraudée est obligé de fournir des indications sur le prix payé par lui, avec comme conséquence que le prix payé par cette personne est déterminant pour la valeur en douane, ou bien les autorités nationales compétentes sont-elles tenues d'évaluer la valeur en douane des marchandises introduites en fraude sur la base du prix d'achat payé par le premier acheteur établi dans le territoire de la Communauté, conformément aux principes énoncés aux articles 1, 2, 4, 6, 7 et 9 du règlement n° 803/68?»

Selon les motifs de l'ordonnance de renvoi, le Finanzgericht estime que le droit communautaire ne comporte aucune disposition en ce qui concerne la question de savoir si et à la charge de qui une dette douanière naît en cas d'importations en contrebande. Dans cette mesure, le droit douanier allemand devrait donc être appliqué.

Or, l'article 57, paragraphe 1, alinéa 1, de la «Zollgesetz» dispose qu'une dette douanière naît, entre autres, lorsqu'une marchandise sous douane n'est pas présentée pour la première fois au contrôle douanier. Cela serait notamment le cas lorsque la marchandise importée n'est pas déclarée au bureau de douane compétent. Selon l'article 57, paragraphe 2, de la «Zollgesetz», est réputé débiteur des droits de douane:

—celui qui ne présente pas la marchandise pour la première fois au contrôle douanier, et également

—celui qui, après la naissance de la dette douanière, mais avant son extinction, prend la marchandise en charge ou en prend possession, sachant ou devant savoir qu'il s'agit d'une marchandise sous douane.

Sur la base des constatations faites par le Landgericht, le Finanzgericht considère que le requérant au principal est devenu ébiteur de droits de douane, au titre des dispositions précitées, par le fait qu'au moment de l'arrivée au poste frontière de Nordhorn il n'a pas déclaré l'héroïne aux douaniers allemands.

Ensuite, le Finanzgericht observe que le doute, à l'origine des questions préjudicielles, porte sur les principes à retenir pour la détermination de la valeur en douane dans les cas où une dette douanière naît en application des règles précitées. Dans les motifs de l'ordonnance de renvoi, il expose les conceptions et pratiques divergentes existant sur ce point en république fédérale d'Allemagne.

Le Finanzgericht de Hambourg lui-même estime que les dispositions des règlements n° 803/68 et n° 603/72, ainsi que des règlements n° 375/69 et n° 1343/75 sont applicables, dans la mesure où elles ne présupposent pas le dédouanement correct de la marchandise sous douane. Or, à défaut de documents réguliers sur les prix d'achat et sur les déclarations en douane dans le cas de marchandises introduites en fraude, le prix normal au stade commercial du premier acheteur présumé, établi sur le territoire de la Communauté, devrait être déterminé, le cas échéant, par estimation.

Le moment déterminant à prendre en considération pour la constatation du «prix normal» au lieu d'introduction sur le territoire de la Communauté serait la date de la naissance de la dette douanière suivant le droit national. Étant donné l'écoulement rapide de l'héroïne, on pourrait supposer, dans le cas d'espèce, que la situation lors de l'importation en république fédérale d'Allemagne ne se serait pas modifiée par rapport à la situation existant lors de l'importation vers Amsterdam en provenance de pays tiers.

Suivant la conception du Finanzgericht, il faudrait donc défalquer du prix de 9000 DM, payé par le requérant comme acquéreur subséquent, la marge bénéficiaire présumée du premier acheteur, établi sur le territoire de la Communauté. Dans des décisions antéreures, le Finanzgericht se serait basé sur un prix de l'héroïne de 60 DM le gramme.

En revanche, selon un jugement récent du Finanzgericht de Rhénanie-Palatinat, le «prix normal» à retenir comme critère pour la valeur en douane devrait être déterminé par référence au prix pratiqué sur le marché noir au lieu d'introduction en République fédérale. Ce prix serait le prix payé par le fraudeur à l'étranger, dans le cas d'espèce à Amsterdam.

L'administration des douanes allemande se fonderait le plus souvent, pour la détermination de la valeur en douane dans des cas comme celui de l'espèce, sur le prix payé par le débiteur des droits de douane en question à ses fournisseurs. Cette pratique aurait eu pour résultat que la valeur en douane prise en considération varie considérablement selon qu'il s'agit de l'utilisateur final, qui paye le prix le plus fort, ou d'un petit ou grand «dealer».

L'administration se verrait contrainte d'adopter cette conception dans des cas où l'assujetti n'est pas en mesure de donner des indications sur le prix payé par l'acquéreur précédent. En vertu de l'article 21 de l'«Allgemeine Zollordnung» (règlement douanier général), le prix payé par ce dernier ne saurait servir de critère que si l'acquéreur précédent fournit lui-même les indications nécessaires. Dans le cas d'une succession d'opérations ayant eu lieu sur le territoire de la Communauté, il faudrait dès lors se reporter uniquement au prix d'achat payé par l'acheteur subséquent, ce qui exclurait une estimation.

Le Finanzgericht lui-même estime en revanche qu'il faudrait procéder à une estimation de la valeur en douane d'après le prix payé par le premier acheteur, établi sur le territoire de la Communauté.

L'administration allemande se référait parfois aussi aux valeurs en douane pour les stupéfiants, publiées par le service de la valeur en douane de l'«Oberfinanz-direktion» (direction supérieure des finances) de Cologne, données qui reposent sur des informations recueillies par le «Bundeskriminalamt» (bureau central de la police criminelle).

Le Finanzgericht constate que, si l'administration s'est servie de valeurs en douane allant pour l'héroïne de 80 à 300 DM le gramme et pour le haschisch de 2,25 à 3,50 DM le gramme, il a lui-même retenu pour le haschisch une valeur en douane comprise entre 625 DM le kilo et 0,85 DM le gramme.

L'ordonnance de renvoi a été inscrite au registre de la Cour le 6 février 1980.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour CEE, des observations écrites ont été déposées par la Commission des Communautés européennes, représentée par M. Manfred Beschel, membre de son service juridique, en qualité d'agent.

Considérant les données sur la pratique douanière et sur certaines décisions judiciaires en république fédérale d'Allemagne concernant le calcul de la valeur en douane de marchandises introduites en contrebande, dont l'ordonnance de renvoi fait état, la Cour a invité la Commission à la renseigner sur l'existence et la portée de telles pratiques et décisions dans les autres États membres.

Par lettre du 23 juin 1980, la Commission a fait savoir que, d'après les informations recueillies par elle,

a)dans les huit autres États membres de la Communauté, les drogues importées illégalement sont saisies et, en général, détruites aussitôt. Dans ce cas, une valeur en douane n'est pas déterminée et aucun droit de douane n'est perçu. Seules les dispositions du droit pénal interne sont appliquées. Ainsi s'expliquerait l'absence de jurisprudence nationale en rapport avec le problème évoqué en l'espèce;

b)en France et en Belgique, les drogues saisies sont exceptionnellement cédées à l'industrie pharmaceutique. Pour ces marchandises, la valeur en douane est déterminée sur la base du prix d'achat payé par cette industrie. Ce prix est beaucoup moins élevé que le prix du marché noir. Il n'y aurait pas de jurisprudence relative au cas visé.

A la suite de la communication de ces renseignements, le Finanzgericht de Hambourg a complété et rectifié comme suit, par ordonnance du 8 juillet 1980, les questions préjudicielles posées par ordonnance du 15 janvier 1980:

1.« Les dispositions du traité CEE sur l'Union douanière (article 9, paragraphe 1, et articles 12 à 29) doivent-elles être interprétées en ce sens qu'un État membre n'est pas en droit de percevoir des droits de douane sur des stupéfiants importés illicitement et détruits par la suite, lorsqu'aucun des autres États membres ne perçoit de droits de douane au titre des stupéfiants importés illicitement, mais saisis et détruits; la perception de droits de douane dans un seul État membre est-elle contraire, le cas échéant, à l'article 7 du traité CEE?

2.Les questions de l'ordonnance du 15 janvier 1980 ne sont posées qu'à titre subsidiaire, pour le cas où la république fédérale d'Allemagne serait en droit de percevoir des droits de douane sur les stupéfiants introduits en contrebande sur son territoire et détruits.»

D'après les motifs de l'ordonnance du 8 juillet 1980, la juridiction nationale incline à penser que la perception de droits de douane dans un seul État membre, selon les dispositions de son droit interne, sur les drogues importées frauduleusement et détruites par la suite, alors que les autres États membres se bornent à poursuivre l'importation frauduleuse de drogues par les moyens du droit pénal, est incompatible avec l'idée fondamentale d'une union douanière.

De toute façon, il serait dénué de sens de percevoir des droits de douane sur une marchandise importée frauduleusement et détruite par la suite, lorsque, comme il est bien connu, il n'est possible de réaliser qu'une fraction du montant des droits imposés, du fait de l'insolvabilité du débiteur de ces droits.

La nouvelle ordonnance de renvoi a été inscrite au registre de la Cour le 11 juillet 1980.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour CEE, des observations écrites sur la question complémentaire ont été déposées par la Commission des Communautés européennes, représentée par M. Manfred Beschel, membre de son service juridique, en qualité d'agent.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

Par ordonnance du 15 janvier 1980, parvenue à la Cour le 6 février 1980, le Finanzgericht de Hambourg a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, trois questions préjudicielles relatives à la détermination de la valeur en douane de marchandises qui ont été introduites en fraude dans le territoire douanier de la Communauté.

Par ordonnance du 8 juillet 1980, parvenue à la Cour le 11 juillet 1980, complétant et rectifiant l'ordonnance du 15 janvier 1980, le même Finanzgericht a posé une quatrième question préjudicielle libellée comme suit:

«Les dispositions du traité CEE sur l'union douanière (article 9, paragraphe 1, et articles 12 à 29) doivent-elles être interprétées en ce sens qu'un tat membre n'est pas en droit de percevoir des droits de douane sur des stupéfiants importés illicitement et détruits par la suite, lorsqu'aucun des autres États membres ne perçoit de droits de douane au titre des stupéfiants importés illicitement, saisis et détruits; la perception de droits de douane dans un seul État membre est-elle contraire, le cas échéant, à l'article 7 du traité CEE?»

La juridiction nationale a indiqué qu'une réponse affirmative à la quatrième question rendrait l'examen des trois premières questions sans objet. Conformément à cette indication, la Cour examinera d'abord la quatrième question.

Le litige au principal concerne la détermination du droit de douane applicable à une quantité d'héroïne achetée sur le marché noir à Amsterdam et découverte au passage de la frontière néerlando-allemande. L'héroïne a été saisie et détruite, et le contrebandier a été condamné, par une juridiction pénale allemande, à cinq années d'emprisonnement pour trafic d'héroïne et pour contrebande. Par la suite, les autorités douanières allemandes lui ont réclamé une somme de 1296 DM au titre des droits de douane sur la marchandise frauduleusement importée.

Dans sa première ordonnance, du 15 janvier 1980, le Finanzgericht s'est référé à la législation, la jurisprudence et la pratique administrative allemandes en matière de détermination de la valeur en douane de stupéfiants importés en contrebande, notamment en ce qui concerne le moment où prend naissance la dette douanière. Toutefois, le tribunal s'est demandé si, et dans quelle mesure, les règlements communautaires concernant la détermination de la valeur en douane, et notamment le règlement n° 803/68 du Conseil, du 27 juin 1968, relatif à la valeur en douane des marchandises (JO L 148, p. 6), ne seraient pas d'application.

Dans sa deuxième ordonnance, du 8 juillet 1980, le tribunal a réagi aux renseignements que la Commission avait fournis à la Cour, à la demande de celle-ci, et selon lesquels dans les huit États membres autres que la république fédérale d'Allemagne les drogues importées de façon illégale seraient saisies et, en général, aussitôt détruites sans qu'aucun droit de douane ne soit perçu. Dans certains États membres, toutefois, les drogues saisies seraient occasionnellement vendues à l'industrie pharmaceutique moyennant un prix correspondant à celui normalement payé par cette industrie pour la drogue en question; la valeur en douane serait, dans ce cas, déterminée en fonction de ce prix.

Dans les motifs de la deuxième ordonnance, le tribunal émet des doutes sur la compatibilité avec l'idée fondamentale d'une union douanière d'une perception de droits de douane, dans un seul État membre, sur des drogues importées frauduleusement et détruites par la suite, alors que les autres Etats membres se bornent à poursuivre l'importation frauduleuse de drogues par les voies du droit pénal.

La Commission a fait valoir que les dispositions communautaires en matière de valeur en douane s'appliquent à toute marchandise visée au tarif douanier commun. L'héroïne devant être classée dans la sous-position 29.42 AII, «alcaloïdes du groupe de l'opium», «autres», sa valeur en douane devrait être déterminée, en principe, selon le droit communautaire, qu'elle ait été importée de façon légale ou illégale. Pour autant que le droit communautaire présenterait encore des lacunes — comme, à l'époque considérée en l'espèce, en ce qui concerne le moment où prend naissance la dette douanière —, la législation nationale de l'État membre d'importation serait applicable.

Il importe de souligner d'abord que la quatrième question posée par la juridiction nationale ne concerne pas le cas d'une simple importation frauduleuse d'un produit quelconque, mais l'importation en contrebande d'un produit nuisible affecté à un usage illicite et détruit dès sa découverte.

Il convient de rappeler ensuite qu'un produit tel que l'héroïne n'est pas saisi et détruit au seul motif que l'importateur n'a pas observé les formalités douanières, mais surtout parce qu'il s'agit d'un produit stupéfiant dont la nocivité est reconnue et dont l'importation et la commercialisation sont interdites dans tous les États membres, exception faite d'un commerce strictement contrôlé et limité en vue d'une utilisation autorisée à des fins pharmaceutiques et médicales.

Si, dans ces conditions, la classification du tarif douanier commun comprend un tel produit, pour en fixer le taux du droit de douane — à 13,6 % dans le cas de la sous-position 29.42 AII —, elle ne peut que viser l'importation en vue d'une utilisation autorisée. En effet, un droit de douane ad valorem ne peut être déterminé pour des marchandises d'une nature telle qu'elles ne peuvent être mises en circulation dans aucun des États membres mais doivent, par contre, être saisies et mises hors circulation par les autorités compétentes dès leur découverte.

Il y a lieu d'observer, à cet égard, que toutes les dispositions du règlement n° 803/68 du Conseil, relatif à la valeur en douane des marchandises, sont basées sur l'hypothèse selon laquelle les produits importés sont susceptibles d'être mis dans le commerce et intégrés au circuit économique.

Comme, en outre, l'article 18 du traité CEE indique que l'établissement du tarif douanier commun se situe dans le cadre d'une contribution au développement du commerce international et à la réduction des entraves aux échanges, il ne saurait se rapporter à l'importation de produits stupéfiants affectés à des usages illicites et mis hors circulation dès leur découverte.

Cette interprétation du tarif douanier commun est confirmée par la pratique suivie par les autorités douanières de huit États membres. La même conception inspire d'ailleurs les articles 10 et 11 du règlement n° 1430/79 du Conseil, du 2 juillet 1979, relatif au remboursement ou à la remise des droits à l'importation ou à l'exportation (JO L 175, p. 1), selon lesquels il est procédé au remboursement ou à la remise des droits à l'importation pour autant que les marchandises ayant fait l'objet de l'application de ces droits soient détruites sous le contrôle des autorités compétentes.

Il résulte de ce qui précède que l'instauration du tarif douanier commun ne laisse plus compétence à un État membre pour appliquer des droits de douane aux stupéfiants importés en contrebande et détruits dès leur découverte, tout en lui laissant pleine liberté de poursuivre les infractions commises par les voies du droit pénal, avec toutes les conséquences que celles-ci impliquent, même dans le domaine pécuniaire.

A la lumière de cette réponse, les trois premières questions sont devenues sans objet.

Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet de remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.