Arrêt de la Cour du 21 janvier 1976, 40/75, Société des produits Bertrand SATraité CEE art. 93 et art. 155

ARRÊT

En fait

Attendu que les faits et les arguments des parties, développés au cours de la procédure écrite, peuvent être résumés comme suit:

I — Faits et procédure

Dans le cadre de sa politique anti-inflationniste, le gouvernement italien a décidé, par décret-loi no 427 du 24 juillet 1973, converti en loi no 496 du 4 août 1973 (GU no 189 du 24.7.1973, et no 216 du 22.8.1973), de bloquer les prix d'un certain nombre de produits alimentaires de grande consommation, et en particulier ceux des pâtes alimentaires sèches (qui doivent, en vertu de la réglementation italienne, n'inclure que du blé dur). L'AIMA, office d'État pour les interventions sur les marchés agricoles, devait pourvoir — sur autorisation ministérielle — «régulariser» le marché du blé par des opérations d'achat et de stockage (à l'intérieur et à l'extérieur) ainsi que de revente sur le marché intérieur à des conditions fixées par le CIPE (Comité interministériel pour la programmation économique). Depuis septembre 1973, l'AIMA a ainsi acquis, essentiellement sur le marché mondial, 10,5 millions de quintaux de blé à des prix s'établissant en moyenne à 29 dollars le quintal, soit 18500 lires.

De septembre 1973 à avril 1975, les cessions faites par l'AIMA aux fabricants italiens de semoules et de pâtes de blé dur ont porté sur 8,5 millions de quintaux, a des prix qui, à compter de décembre 1973, ont été inférieurs de près de 30 % aux cotations sur le marché italien (13000 a 13600 lires au lieu de 18500 lires en moyenne, avec des pointes de 20000 lires).

Pour 1974, l'aide ainsi accordée peut être évaluée à 27 milliards de lires, ce qui, compte tenu de la consommation annuelle de pâtes de blé dur en Italie (15 millions de quintaux), correspond à une subvention égale à 6 % du prix sortie usine.

Dès le 14 septembre 1973, le syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France a attiré l'attention des directions générales intéressées de la Commission sur la situation créée du fait de l'aide italienne, qui, selon lui, permettait aux fabricants italiens de vendre en France des pâtes alimentaires à des prix inférieurs aux prix de revient français. C'est ainsi qu'en janvier 1974, des pâtes italiennes en paquets de 500 g ont pu être mises en vente sur le marché français à des prix variant de 2,385 à 2,505 FF le kg, par 5 tonnes, alors que les prix de vente des fabricants français, ne comportant qu'une très faible marge bénéficiaire, étaient à la même époque de 3,08 à 3,20 FF le kg.

Le directeur de la direction générale des affaires industrielles, technologiques et scientifiques de la Commission a fait savoir, le 31 octobre 1973, que les services compétents «poursuivaient l'examen du dossier», et le 5 novembre 1973, qu'il était dans l'incapacité de préciser «les mesures que la Commission pourrait prendre».

Dans le même temps, ledit syndicat a demandé au ministère français de l'agriculture et à l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) d'intervenir aupres des autorités communautaires.

Le gouvernement italien, ne considérant pas que les mesures édictées par lui constituaient une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité, ne les avait pas communiquées officiellement à la Commission en application de l'article 93, paragraphe 3. En plus des études effectuées par ses services compétents, la Commission a examiné à plusieurs reprises lesdites mesures: premièrement, en recevant une délégation de semouliers le 15 mars 1974, deuxièmement au cours de séances du Comité de gestion des céréales et du groupe de travail des questions de concurrence en agriculture, et troisièmement, par des contacts verbaux bilatéraux entre fonctionnaires de la Commission et du gouvernement italien, et par l'invitation faite à ce dernier, le 24 décembre 1974, de fournir le relevé des prix d'achat et de revente pratiqués par l'AIMA et celui des exportations italiennes de pâtes alimentaires vers les autres États membres.

Le gouvernement italien a fait valoir des arguments et des faits tendant à démontrer que la concurrence ne pouvait être faussée ni les échanges entre États membres affectés par ces mesures. On peut les résumer comme suit. Face à une augmentation considérable des prix du blé dur sur les marchés italien et mondial, et compte tenu du prix maximum, dit «prix administratif», décrété en juillet 1973, l'AIMA se serait bornée à faire en sorte que les fabricants italiens disposent du blé dur au prix moyen, dit «de référence», calculé par le CIPE.

Ainsi, compte tenu du prix de cession, les tonnages de blé dur cédés à chaque fabricant comblaient la perte réellement subie à raison de ses ventes de pâtes sur le marché intérieur.

Toute une série de contrôles auraient été mis en place pour faire en sorte que l'aide accordée par l'AIMA ne profite qu'aux seules pâtes de blé dur, et aux seules quantités de ces pâtes consommées sur le marché intérieur italien.

La requérante a introduit le présent recours par requête du 17 avril 1975, enregistrée au greffe de la Cour le 22 avril suivant.

La procédure écrite a suivi un cours régulier.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

II — Conclusions des parties

La partie requérante conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

1) déclarer le recours recevable et bien fondé;

2) condamner la Communauté économique européenne, prise en la personne de la Commission, à payer a la requérante la somme de 250000 FF en réparation du préjudice subi par elle du fait de la faute commise par la Commission en ne mettant pas en œuvre la procédure prévue par l'article 93, paragraphe 2, du traité CEE, et en n'usant pas des pouvoirs que les articles 93, paragraphe 2, 155 et 169, dudit traité confèrent à la Commission, pour obtenir que l'État italien supprime l'aide accordée par lui aux fabricants italiens de semoule et de pâtes alimentaires, en violation de l'article 92 CEE;

3) à titre subsidiaire, condamner la Communauté, prise en la personne de la Commission, à lui payer la somme de 1 FF à titre de provision sur indemnité, et commettre tel expert qu'il plaise à la Cour de désigner avec mission de vérifier l'importance du préjudice subi par la requérante;

4) condamner la partie défenderesse en tous les dépens.

La partie défenderesse conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

1) rejeter le recours comme non fonde;

2) condamner la requérante aux dépens.

III — Moyens et arguments des parties

A — Sur l'appréciation des faits

A la requérante qui fait part de 1453011 quintaux rétrocédés en février et mars 1974 au prix de base de 13000 lires, inférieur au cours mondial, la défenderesse oppose les 2543876 quintaux qui furent l'objet d'opérations de rétrocession en avril, juin et septembre à un prix inchangé, alors que le marché mondial avait baissé. Aux chiffres de 66594 quintaux de pâtes italiennes importées en France à fin mars 1974 contre 56814 à fin mars 1973, la défenderesse oppose les statistiques douanières françaises pour l'ensemble de l'année 1973, soit 22200 tonnes, et pour l'ensemble de l'année 1974, soit 22900 tonnes.

A l'affirmation de la requérante selon laquelle la Commission, alertée la première fois en septembre 1973 par le Syndicat professionnel français, aurait attendu décembre 1974 pour demander des précisions au gouvernement italien, la défenderesse oppose les contacts répétés au sein des instances communautaires, et le fait qu'un certain délai d'observation était nécessaire avant de constater une perte globale pour l'AIMA, sur l'ensemble des lots achetés par elle, à imputer sur les «ressources d'État» et permettant de conclure à l'existence d'une aide au sens de l'article 92.

B — Sur la recevabilité du recours

La requérante est d'avis que, eu égard à la jurisprudence de la Cour, et en particulier à l'arrêt du 28 avril 1971 (Lütticke/Commission, affaire 4-69, Recueil 1971, p. 325), un recours en indemnité formé en vertu des articles 178 et 215, alinéa 2, du traité pourrait trouver son fondement dans l'inobservation par la Commission des articles 93, paragraphe 2, 155 et 169, du traité.

La défenderesse, quant à elle, s'en remettant à la sagesse de la Cour, se demande si des doutes ne pourraient pas subsister quant à la recevabilité d'un tel recours, la requête ne semblant pas, aux termes de l'arrêt précité, «contenir toutes les indications nécessaires permettant d'établir avec certitude quels sont l'objet du litige et la portée juridique des moyens invoqués à l'appui des conclusions». Il ne serait pas possible de décider en quoi l'aide incriminée a été la cause d'un manque à gagner ou d'une perte de profit pour la requérante.

Sans qu'il soit besoin d'examiner si un particulier peut former un recours en indemnité contre la Commission pour non-utilisation des pouvoirs que confère à celle-ci l'article 169, il ne serait nullement besoin pour la requérante d'invoquer ledit article dans le cadre du présent recours: la question de sa mise en jeu ne se poserait qu'au cas où l'État membre en cause ne se serait pas conformé à une décision de la Commission prise en vertu de l'article 93, paragraphe 2; cette éventualité ne pouvant en aucune manière se présenter, puisqu'une telle décision n'a pas été prise, et si d'ailleurs une telle décision avait été prise, elle aurait concrétisé les dispositions de l'article 92, paragraphe 1, qui auraient eu un effet dans l'ordre juridique des États membres, de manière à pouvoir être invoquées devant les juridictions nationales, conformément à l'arrêt du 19 juin 1973 (Capolongo, affaire 77-72, Recueil 1973, p. 622).

En l'espèce, le recours au titre de l'article 215 resterait donc la voie ouverte aux particuliers pour se protéger d'une violation dommageable des articles 92 et 93, sans qu'il soit nullement besoin d'invoquer l'article 169.

C — Sur le premier moyen

La requérante prétend que l'aide litigieuse serait visée par l'article 92, en ce qu'elle aurait faussé la concurrence à l'intérieur du marché commun, au détriment des fabricants de pâtes alimentaires des autres États membres. D'autre part, la Commission aurait engagé sa responsabilité en s'abstenant de mettre en œuvre la procédure de l'article 93, paragraphe 2, alinéas 1 et 2, qui aurait empêché que soit ainsi faussée la concurrence.

La défenderesse répond que, si les rétrocessions incriminées étaient bien de nature«à favoriser certaines entreprises ou certaines productions» au moyen de «ressources d'État», selon les termes de l'article 92, paragraphe 1, elles n'auraient pas affecté les échanges entre États membres et auraient, dès lors, été compatibles avec le marché commun aux termes dudit article 92 (voir article 93, paragraphe 2, alinéa 1). L'AIMA n'aurait cédé du blé dur à des prix réduits qu'aux fabricants italiens de pâtes de semoule de blé dur livrées sur le marché intérieur afin de compenser leur perte y enregistrée par suite du blocage des prix. Mais les exportateurs de pâtes n'auraient, eux, bénéficié d'aucun avantage particulier. Au contraire, ils auraient obtenu la matière première aux prix prévalant sur le marché intérieur.

Les opérations de l'AIMA n'auraient pas affecte les importations en Italie de pâtes de blé dur sans œufs en provenance d'États membres, celles-ci ayant toujours été quasi inexistantes: 79 tonnes en 1972, 147 en 1973 et 189 en 1974, à comparer à une production annuelle italienne de 1,5 million de tonnes. La loi italienne interdirait la vente sur le marché intérieur de pâtes contenant du blé tendre. Les pâtes fabriquées dans les autres États membres contiendraient très souvent des quantités variables de cette céréale. De ce qui précède, on pourrait déjà conclure que les ventes de blé dur à prix réduits pratiquées par l'AIMA en faveur des fabricants italiens de pâtes destinées à la consommation nationale n'ont pas affecté les conditions de concurrence et les échanges dans le marché commun.

En ce qui concerne les quantités, les exportations italiennes auraient connu, par rapport à 1972, une légère régression (— 4,6 %) en 1973 et une augmentation de 6,2 % en 1974 avec une évolution divergente selon les États membres (+ 4,4 % pour la France). Cette légère augmentation s'expliquerait par l'application de prélèvements communautaires à caractère dissuasif institués sur les exportations vers les pays tiers à la suite de la pénurie du blé dur sur le marché mondial et par la faiblesse de la lire. En ce qui concerne les prix des exportations italiennes, ceux-ci auraient augmenté, par rapport à 1972, de 25 % en 1973 et 75 % en 1974, pourcentages comparables aux augmentations moyennes des prix du blé dur en Italie.

De l'économie des articles 92 et 93, il résulterait qu'une telle aide ne peut être instituée ou maintenue que si elle est compatible, aux yeux de la Commission, avec l'article 92. Si la Commission négligeait l'obligation d'après laquelle elle est «tenue de faire respecter les prescriptions de l'article 93», comme il est dit dans l'arrêt Costa/Enel, les particuliers ne pourraient la contraindre à ouvrir ladite procédure. Ces derniers ne seraient protégés ni par l'article 177, ni sans doute par les articles 173 ou 175. Le recours de l'article 215, alinéa 2, serait donc la seule voie. Mais en l'espèce, et pour les raisons exposées plus haut, la défenderesse aurait constaté que l'aide incriminée n'était pas incompatible avec l'article 92.

La Commission n'aurait commis aucune faute résultant d'une négligence dans l'application des articles 92 et 93. Bien que n'ayant jamais été saisie au titre de l'article 93, paragraphe 3, elle aurait eu recours à tous les moyens possibles pour s'informer de la mesure en cause et de sa compatibilité avec l'article 92. On se trouverait ici dans la matière de l'administration économique, où les institutions peuvent prétendre «avoir droit à une marge raisonnable d'erreur», dès lors qu'elles ont utilisé tous les moyens à leur disposition pour former leur jugement. La responsabilité de la Communauté ne serait, en outre, pas engagée à l'égard de la requérante du fait que, même si l'on devait considérer qu'il y a eu appréciation erronée de l'incidence de l'aide incriminée sur la concurrence et les échanges, les intérêts des entreprises françaises, dont fait partie la requérante, n'auraient pas subi de réel préjudice imputable à la mesure italienne admise par la Commission.

La requérante réplique que la Commission procéderait par pétition de principe lorsqu'elle affirme que les cessions à perte de l'AIMA n'auraient nullement avantagé les exportateurs italiens. La preuve en serait que, selon les circulaires de la maison J. Delaval, agent pour la France de la fabrique italienne de pâtes Colavita, les fabricants italiens auraient mis en vente sur le marché français des pâtes alimentaires en paquets de 500 grammes, par camion de 5 tonnes, à des prix variant de 2,385 à 2,505 FF le kg, alors que les prix français, ne comportant qu'une très faible marge bénéficiaire, étaient à la même époque de 3,08 à 3,20 FF.

La Commission rétorque qu'aucune tentative sérieuse n'aurait été faite par la requérante pour présenter des faits et des chiffres contredisant ceux qu'elle-même avait fournis. En quoi l'écart relevé dans la circulaire de la maison Delaval serait-il imputable à l'aide incriminée, alors que, précisément au premier trimestre 1974, cet écart aurait diminué, en faveur des pâtes françaises, par rapport au trimestre précédent, et même par rapport aux trois premiers trimestres de 1973. L'augmentation du prix des pâtes italiennes exportées aurait même été plus forte, sur l'ensemble des années 1973-1974, que celle du prix des pâtes françaises: indice 174 pour les unes, 160,8 pour les autres. Pendant les trois trimestres suivant l'apparition des opérations de l'AIMA, le prix des pâtes italiennes exportées serait passé de l'indice 135,3 à l'indice 168, alors que celui des produits français serait reste à 139,6.

D — Sur le deuxième moyen

La requérante soutient qu'elle se serait trouvée injustement supplantée dans une partie de ses ventes par les fabricants italiens à concurrence, en 1974, d'au moins 670 tonnes dans le sud-est de la France et les marchés de l'Intendance, et qu'elle aurait été obligée de réduire anormalement ses marges bénéficiaires déjà très faibles, pour éviter une baisse catastrophique de son chiffre d'affaires.

La défenderesse répond que ces allégations ne feraient apparaître aucun préjudice certain, né et actuel. Rien n'exclurait que les faits invoqués soient dus à une meilleure compétitivité des produits italiens, ou bien au «savoir-faire» des fabricants et à leur dynamisme commercial. Encore faudrait-il comparer la situation décrite pour la période de l'aide, et celle des années précédentes.

Or, les statistiques démontreraient qu'à une consommation intérieure apparente en France en diminution constante depuis 1970, malgré l'augmentation générale du niveau de vie et de la consommation alimentaire, ferait pendant une diminution de la production indigène constante depuis la même année. L'augmentation progressive des importations aurait été, elle aussi, constatée bien antérieurement à la période d'octroi de l'aide incriminée. Les importations n'auraient augmenté que de 4, 4 % de 1972 à 1974, et auraient même diminué en 1973. Quant aux prix de ces pâtes, ils auraient augmenté, depuis l'instauration de l'aide, plus fortement que ceux des pâtes françaises.

Le préjudice allégué de façon très vague par la requérante serait indiscernable au niveau de celle-ci et les indices fournis par l'observation du marché français permettraient de penser que l'aide italienne a été particulièrement dépourvue d'effet. L'expertise à laquelle la requérante offre de se soumettre porterait uniquement sur l'évaluation du montant exact des pertes subies par elle. Encore faudrait-il démontrer l'existence du préjudice allégué.

E — Sur le troisième moyen

La requérante soutient qu'il y a relation de cause à effet entre l'abstention de la Commission à mettre en œuvre la procédure prévue par l'article 93, paragraphe 2, et le préjudice que la persistance des aides non compatibles avec le marché commun lui aurait causé.

La défenderesse nie qu'il ait été demontré que cette concurrence anormale fût effectivement la conséquence de l'aide en cause. Si cela avait été, cela n'aurait pu résulter que d'une fraude dont le comportement de la Commission ne saurait être la cause. La défenderesse ne disposerait pas de moyens nécessaires pour enquêter sur l'existence de telles fraudes, dont le contrôle resterait du ressort et de la responsabilité de l'État italien. Même si la défenderesse avait mis en œuvre les procédures propres à obtenir la suppression de de l'aide dans l'hypothèse où celle-ci eût dû être condamnée, elles n'auraient pu être ouvertes et aboutir qu'après un certain délai, pendant lequel le préjudice éventuel n'aurait pas été imputable au comportement de la Commission, mais à celui de l'État italien.

Attendu que la partie requérante, représentée par Me Brisac, avocat à la Cour de Paris, et la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique, M. Van Ackere, en qualité d'agent, ont été entendues en leurs plaidoiries à l'audience du 18 novembre 1975;

attendu que l'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 9 décembre 1975;

En droit

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté;

2) La requérante est condamnée aux dépens de l'instance.