Arrêt de la Cour du 12 janvier 1983, 39/82Traité CEE art. 13 et art. 177

ARRÊT

En fait

Les faits de la cause, le déroulement de la procédure et les observations des parties présentées en vertu de l'article 20 du statut de la Cour de justice des Communautés européennes peuvent être résumés comme suit:

I — Faits et procédure

Le demandeur au principal, M. Donner, a commandé de nombreux livres auprès de certains éditeurs en république fédérale d'Allemagne et ailleurs dans le marché commun. Ces livres lui ont été acheminés par voie postale, en seize lots, environ entre le 16 juillet 1979 et le 13 janvier 1981. Puisque chaque envoi avait une valeur qui dépassait un certain montant, la taxe sur la valeur ajoutée lors de l'importation était due. M. Donner n'a pas fait la déclaration en douane lui-même, c'est la Régie néerlandaise des postes, télégraphes et téléphones (ci-après Régie des PTT) qui s'en est chargée, soit sur sa propre initiative, soit après retour par M. Donner du formulaire prévu à cet effet sur l'avis d'arrivée du colis postal et demandant que les PTT effectuent la déclaration.

M. Donner s'est vu réclamer par la suite non seulement les sommes versées au fisc par les PTT au titre de TVA, mais aussi des sommes perçues par les PTT pour son propre compte au titre de «inklarings-recht» ou taxe de dédouanement et «commissieloon» ou commission. Ces sommes s'élèvent au total à 85,30 HFL.

M. Donner, qui est d'avis que la perception de ces sommes par les PTT néerlandaises est une mesure équivalant à un droit de douane et enfreint ainsi l'article 13 du traité CEE, a intenté une action en répétition de l'indu devant le Kantonrechter.

Par décision du 8 janvier 1982, parvenue à la Cour 1er 1er février 1982, le Kantonrechter, en application de l'article 177 du traité CEE, a sursis à statuer pour poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

«L'interdiction des taxes d'effet équivalant à des droits de douane, énoncée à l'article 13 du traité instituant la Communauté économique européenne, s'applique-t-elle à des montants qui sont comptés par la Régie néerlandaise des postes, télégraphes et téléphones: a) à titre de taxe de dédouanement qui est facturée au destinataire d'un lot de marchandises (livres) envoyé d'un autre État membre, par voie postale, au destinataire en cause résidant aux Pays-Bas pour la mise à disposition des marchandises en vue d'un contrôle douanier nécessaire aux fins de la perception de la taxe sur le chiffre d'affaires; b) à titre de ‘commission’, qui est facturée au destinataire pour la délivrance de la déclaration à l'importation des marchandises aux autorités fiscales, à la demande du destinataire ou du moins pour son compte; compte tenu de ce que: 1) l'importation aux Pays-Bas de livres d'une valeur dépassant un certain montant est assujettie à une taxe néerlandaise sur le chiffre d'affaires, qui est perçue lors de la déclaration à l'importation; 2) la Régie des PTT intervient à cet égard en qualité d'entreprise de transport, agissant en exécution d'un ou de plusieurs contrats de droit privé; 3) la Régie des PTT n'a pas le monopole du transport des marchandises de ce genre; l'expéditeur étranger peut donc choisir un autre mode de transport vers les Pays-Bas, auquel cas la Régie ne compte (évidemment) rien; 4) le destinataire peut, s'il le préfère, effectuer lui-même la déclaration à l'importation des marchandises transportées par la Régie des PTT qui lui sont destinées, auquel cas la Régie ne compte ni taxe de dédouanement ni commission; 5) si aucune taxe sur le chiffre d'affaires n'est due, la Régie des PTT ne compte ni taxe de dédouanement ni commission; 6) en aucun cas la Régie des PTT ne peut obliger un destinataire à payer contre son gré une taxe de dédouanement ou une commission.

Sauf dans le cas visé au point 4, en cas de refus, les marchandises ne sont pas livrées.»

L'ordonnance de renvoi a été enregistrée au greffe de la Cour le 1er février 1982.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE, des observations écrites ont été déposées par M. Donner, requérant au principal, par l'État néerlandais, partie défenderesse au principal, représenté par Me E. Droogleever Fortuijn, avocat au barreau de La Haye, par le gouvernement du Royaume-Uni, représenté par M. J. D. Howes du Treasury Solicitor's Department, et par la Commission des Communautés européennes, représentée par M. Thomas van Rijn, membre de son service juridique.

La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé, par ordonnance du 29 juin 1982, de renvoyer l'affaire devant la troisième chambre en application de l'article 95 du règlement de procédure, et d'ouvrir la procédure orale sans qu'il y ait lieu de procéder à des mesures d'instruction préalable.

La Cour a, toutefois, posé certaines questions au gouvernement néerlandais.

II — Observations des parties

M. Donner observe que la Régie des PTT à laquelle est confié le monopole légal de l'État de transport de lettres contre paiement ainsi que la compétence pour transporter les colis, ne possède pas de personnalité juridique propre. Les conditions pour ses services seraient réglées par la loi et par les arrêtés d'administration générale.

La taxe de dédouanement en cause serait fixée par le directeur général des PTT en vertu d'un arrêté royal du 6 août 1959, qui renvoie aux lois régissant les postes ainsi qu'aux conventions internationales. Ces conventions habiliteraient, mais n'obligeraient pas les États signataires à percevoir une taxe de dédouanement ou une commission.

Le fait relevé par le juge de renvoi que, selon le droit néerlandais, la Régie agit en vertu de contrats de droit privé, n'aurait pas d'importance pour l'appréciation de la question de savoir s'il s'agit de taxes au sens de l'article 13 du traité CEE, qui ne pourraient pas varier selon la classification des droits des États membres. Il semblerait important, par contre, que ces contrats étaient régis par un arrêté d'administration générale. La Régie ne se comporterait pas comme une entreprise de transports privée qui compterait une commission même si la taxe n'était pas due, puisque la tâche à accomplir prendrait pratiquement le même temps. Le fait que la Régie ne compte pas de taxe dans ces circonstances, soulignerait que la perception des droits litigieux serait une pure séquelle de l'obligation de payer la TVA.

Même si le monopole du service des lettres ne s'étend pas aux colis, le destinataire n'aurait aucune influence sur le mode d'expédition. L'expéditeur effectue toujours les transports de colis de livres par voie postale dans les échanges internationaux.

La possibilité de faire la déclaration soi-même existerait effectivement, mais, en pratique, les colis seraient présentés à domicile accompagnés d'une note conforme au modèle produit par M. Donner (note concernant taxe, etc. du 8. 3. 1982 — TVA 4 HFL — taxe de dédouanement et commission 8,10 HFL).

Les États membres pourraient encore maintenir des entraves aux échanges de marchandises dans le cadre du maintien du système d'imposition national, mais le maintien de ces entraves serait strictement limité, et il serait interdit de facturer les coûts des activités administratives qui s'y rattachent.

En l'espèce, les taxes litigieuses seraient perçues en rapport avec le maintien de la TVA et seraient perçues par l'État. Les postes interviendraient davantage comme auxiliaires de la douane plutôt que dans l'intérêt du destinataire et les taxes litigieuses représenteraient une indemnité pour les actes administratifs accomplis par l'État en vue de la perception de la taxe sur les chiffres d'affaires due.

M. Donner suggère de traiter avec le scepticisme nécessaire l'idée selon laquelle l'administration des postes doit être assimilée à un transporteur privé. L'obligation des postes à transporter les colis et les tarifs et droits maximaux ressortiraient des conventions internationales et de la législation nationale, et les recettes entreraient dans le budget de l'État.

La possibilité de faire envoyer les livres par d'autres moyens et la possibilité de faire la déclaration soi-même ne seraient pas des alternatives réelles. Les postes disposeraient pour les colis d'un monopole de fait à cause de leur réseau de relations et de leurs tarifs.

Pour les opérations en douane la poste aurait élaboré une procédure fixe de concert et en collaboration avec la douane. Celui qui voudrait s'écarter de cette procédure susciterait l'étonnement. En cherchant son chemin, lui-même il constaterait que l'alternative est très fastidieuse.

Le point de vue de la Régie des PTT serait qu'elle rend un service qui mérite rémunération, mais, de l'avis du demandeur au principal, le différend devrait être examiné sous un autre angle. En tant que consommateur et opérateur il devrait se résoudre à accepter l'entrave constituée par la perception de la taxe sur le chiffre d'affaires, mais il s'opposerait à ce que les coûts se rattachant à cette perception soient répercutés sur lui. L'État/PTT demande en effet à l'assujetti une indemnité pour les coûts causés par l'État/fisc, au lieu d'obtenir le remboursement par la voie d'une compensation avec le fisc.

M. Donner conclut en affirmant que les paiements obligatoires comme les montants que la Régie des PTT perçoit sous l'appellation «taxe de dédouanement» et «commission», constituent, pour autant qu'ils se rapportent à une opération de transport entre États membres, des taxes contraires aux interdictions de droit communautaire.

Le gouvernement néerlandais indique d'abord que la Régie des PTT intervient en qualité d'entreprise de transport et qu'il ne s'agit pas, en l'occurrence, du monopole du transport des lettres. En l'espèce, il s'agirait du transport de colis, qui serait libre et qui serait également effectué par divers types d'entreprises de transport. Lorsqu'un colis est envoyé de la république fédérale d'Allemagne aux Pays-Bas, le transport s'effectuerait à la demande de l'expéditeur, qui conclurait, avec l'administration des postes allemande, un contrat de transport. L'administration des postes allemande se chargerait de faire parvenir le colis au destinataire. La Régie des PTT remplirait une partie des obligations de l'administration des postes allemande en vertu d'accords passés entre les administrations des postes. L'opération de transport n'impliquerait pas de relations contractuelles avec le destinataire. Le contrat de transport serait un contrat de droit privé.

L'expéditeur ne serait nullement tenu de conclure un contrat de transport avec une administration des postes. Il aurait d'autres possibilités de faire parvenir l'envoi au destinataire. Le choix du mode de transport serait laissé à l'expéditeur, même si celui-ci opérait généralement ce choix en accord avec le destinataire. L'acheteur s'engagerait à supporter les coûts du transport et les frais connexes. Cela pourrait se faire tacitement, lorsque l'acheteur laisse le choix du moyen de transport au vendeur.

Les conditions auxquelles la Régie des PTT conclurait un contrat seraient définies dans la convention postale universelle d'Ottawa, telle que modifiée par la convention postale universelle de Lausanne, dans la loi définissant les tâches de la Régie des PTT, la loi réglementant le service des postes, l'arrêté sur le service postal international et la décision sur le service postal international. Les dispositions importantes pour la présente affaire seraient les articles 5 et 7 de l'arrêté sur le service postal international et les articles 13 et 25 de la décision sur le service postal international. Les règles contenues dans ces prescriptions seraient des conditions types, qui détermineraient le contenu du contrat de transport conclu, ce qui n'empêcherait que le transport s'effectue en vertu d'un accord de volonté avec l'expéditeur.

L'importation de marchandises aux Pays-Bas à partir d'un Etat membre de la Communauté européenne ne donnerait pas lieu à la perception d'un droit à l'importation mais d'une taxe sur le chiffre d'affaires, au même taux que pour les contrats d'achat passés sur le territoire national, conformément au droit communautaire en vigueur. La taxe sur le chiffre d'affaires serait perçue sur les marchandises importées selon le mécanisme de la perception des droits à l'importation. Les marchandises devraient être déclarées. Cette déclaration devrait être vérifiée. Le fisc fixerait le montant de la taxe sur le chiffre d'affaires et il percevrait celle-ci lors de l'importation. Cette tâche incomberait à l'administration des douanes et accises. La loi dispose que le droit à l'importation est dû par celui qui fait la déclaration, qui pourrait être l'importateur ou le destinataire ou encore l'entreprise de transport.

Selon le mode de transport choisi, le service de taxation donnerait aux intéressés diverses possibilités de réaliser la déclaration et la vérification, à savoir dans un bureau de l'administration fiscale (principalement pour le transport par route), dans un poste de dédouanement d'une entreprise privée, désignée et reconnue par l'administration fiscale, dans un poste de dédouanement de la société des chemins de fer néerlandais, dans un «entrepôt» (poste de découanement) de la Régie des PTT ou, enfin, par des fonctionnaires des douanes dans le train. L'administration fiscale ne compterait rien pour la réception de la déclaration, la vérification des indications et la perception de la taxe sur le chiffre d'affaires lorsqu'une telle taxe est due, mais cela n'exclurait toutefois pas qu'une indemnité puisse être demandée pour la conservation et la présentation de la marchandise par l'entreprise de transport choisie.

Après avoir indiqué les procédures appliquées à l'importation de marchandises transportées par un commissionnaire de transport (transporteur international), par les chemins de fer néerlandais et par une personne privée voyageant par train, le gouvernement néerlandais explique la procédure de dédouanement pour les marchandises transportées par la Régie des PTT. La Régie amènerait les marchandises à l'entrepôt de la poste; il s'agirait d'un poste de dédouanement qui serait géré par la Régie des PTT. La Régie y conserverait les marchandises jusqu'à ce que les douanes autorisent leur importation. La Régie des PTT ferait savoir au destinataire qu'un colis serait arrivé pour lui, qu'il faudrait le déclarer à l'importation. L'avis préciserait que la déclaration pourrait être faite de deux manières:

a) par le destinataire lui-même;

b) en demandant à la Régie des PTT de faire la déclaration pour son compte.

Si le destinataire choisit de faire la déclaration lui-même, il devrait se rendre au bureau de perception des droits à l'importation, y déclarer la marchandise et payer la taxe due. Muni des formulaires obtenus du receveur, le destinataire devrait se rendre au bureau de dédouanement de la Régie des PTT, où la douane vérifierait l'envoi. En cas de conformité, le colis serait remis au destinataire. La régie ne compterait pas, dans ce cas, de taxe de dédouanement ni de commission. Pour l'intervention du receveur des contributions et de la douane, rien ne serait compté non plus.

Si le destinataire demande à la Régie des PTT de faire la déclaration, il devrait l'indiquer sur le formulaire lui signalant l'arrivée du colis, et indiquer sur cet avis quelques données, entre autres le type de marchandise et la valeur. La Régie ferait alors la déclaration d'importation, en remplissant le formulaire requis et en présentant ce formulaire au fonctionnaire des douanes qui serait présent au bureau de dédouanement. La Régie des PTT payerait la taxe sur le chiffre d'affaires due. La douane vérifierait la conformité de la déclaration aux marchandises, opération pour laquelle la Régie devrait, si nécessaire, ouvrir le colis et le refermer après vérification, après quoi le colis pourrait, en cas d'accord, être importé.

La Régie des PTT l'amènerait au destinataire, mais elle le remettrait seulement contre paiement par ce dernier de la taxe sur le chiffre d'affaires et des coûts. Ceux-ci seraient, dans ce cas, la taxe de dédouanement, c'est-à-dire l'indemnité pour la conservation des marchandises en vue du contrôle douanier (actuellement 3,40 HFL par colis) et la commission, c'est-à-dire la rémunération pour la déclaration (actuellement 4 HFL par paquet). Rien ne serait compté pour l'intervention du receveur des contributions et de la douane. La taxe sur le chiffre d'affaires perçue par la Régie des PTT serait versée à l'administration fiscale sur la base d'un relevé mensuel.

Le service des douanes ne tirerait aucun profit de l'intervention de la Régie des PTT, et les taxes de dédouanement ou la commission ne seraient pas non plus -l'objet d'une compensation entre la Régie et le service des douanes. Celui-ci n'accomplirait jamais lui-même la déclaration d'importation; il recevrait cette déclaration et la vérifierait. Le service des douanes faciliterait l'accomplissement de la déclaration en installant des bureaux de douanes dans les environs immédiats des bureaux de la Régie des PTT et des chemins de fer. Cette façon de procéder n'entraînerait pas non plus une économie de coûts de perception de la taxe sur le chiffre d'affaires.

Le fondement juridique de la facturation d'une taxe de dédouanement serait le contrat de transport. Le transport international que l'expéditeur a convenu avec la Régie des PTT impliquerait en soi que les marchandises doivent être tenues à disposition en vue d'un contrôle douanier. Les conditions contractuelles du transport prévoiraient que l'expéditeur paye les coûts du transport lors de l'expédition, mais que la taxe de dédouanement est facturée par la Régie des PTT au destinataire lors de la présentation du colis. Le destinataire ne serait pas partie au contrat de transport. Il ne serait donc pas obligé de payer un certain montant.

Le fondement juridique de la facturation d'une commission serait un mandat. La Régie des PTT accomplirait la déclaration à l'importation et elle payerait la taxe sur le chiffre d'affaires à la demande du destinataire contre paiement de l'indemnité convenue. Le destinataire ne serait pas obligé de demander à la Régie des PTT de faire la déclaration. Il pourrait effectuer la déclaration lui-même et payer la taxe sur le chiffre d'affaires.

Dans beaucoup de cas, la Régie des PTT n'enverrait pas d'avis d'arrivée au destinataire, mais accomplirait sans plus la déclaration d'importation. En payant la taxe de dédouanement et la commission lors de la présentation du colis, le destinataire ratifierait le fait que la Régie des PTT a effectué la déclaration et confirmerait, ce faisant, le mandat supposé par la Régie. Le destinataire ne devrait toutefois pas accepter cette procédure; il pourrait refuser le colis lors de la délivrance et il ne serait alors redevable d'aucune somme.

Pour l'envoi, destiné à M. Donner, du 21 septembre 1979, la Régie des PTT aurait agi de cette manière. Pour les envois ultérieurs elle aurait toujours envoyé à M. Donner un avis d'arrivée et M. Donner lui aurait demandé de faire la déclaration d'importation.

Il ne serait pas juste d'en conclure que les destinataires seraient pratiquement obligés de payer la taxe de dédouanement et la commission. Il s'agirait d'une question de prestation d'un service qui est avantageuse commercialement et à laquelle on recourrait volontiers. Ainsi, la Régie des PTT éviterait au destinataire de devoir faire la déclaration d'importation et d'accomplir les formalités administratives, et elle compterait pour ces services une indemnité minime, qui ne couvrirait pas les coûts réels. Le destinataire ne devrait rien faire d'autre que de payer à l'agent des postes en tournée, lors de la réception du colis, la taxe sur le chiffre d'affaires et ladite indemnité minime. Les entreprises feraient souvent la déclaration elles-mêmes.

Dans le cadre de l'examen de la question posée à la Cour, l'État néerlandais observe en premier lieu que la prestation de service fournie par la Régie des PTT présente un lien étroit avec la perception de la taxe sur le chiffre d'affaires à l'importation. Cette prestation de service serait conforme à la politique de la Commission européenne.

Le gouvernement néerlandais cite la décision des représentants des gouvernements des États membres le 18 décembre 1978 (JO L 6 du 10. 1. 1979, p. 26) de ne plus percevoir sur les marchandises exonérées à l'importation de la taxe sur le chiffre d'affaires et des accises, des taxes de présentation à la douane, le programme de la Commission visant la simplification des procédures (JO C 244 du 24. 9. 1981, p. 4) et la directive 74/651 du Conseil relative aux franchises fiscales (JO L 354 du 30. 12. 1974, p. 57). Ces dispositions permettent de dire que les entraves que la perception de la TVA provoque à la frontière peuvent seulement être éliminées par une harmonisation des législations.

Quant aux arrêts invoqués par M. Donner, les cas examinés dans ces arrêts auraient en commun que l'importateur ne pourrait éviter les taxes d'aucune manière et que celles-ci n'étaient pas des indemnités (rémunérations) pour un service rendu spécifiquement à l'importateur ou à l'exportateur.

La taxe de dédouanement et la commission auraient été facturées à M. Donner pour des services rendus très spécifiques: la conservation des livres destinés à M. Donner en vue du contrôle douanier et la déclaration d'importation faite par la Régie des PTT à la demande de M. Donner. M. Donner n'était nullement tenu de payer une taxe de dédouanement et une commission à la Régie des PTT, il aurait pu convenir avec les vendeurs des livres d'utiliser un autre mode de transport. Il aurait lui-même pu aller chercher les livres ou les faire transporter par un ami. Il aurait pu faire la déclaration d'importation lui-même.

La présente affaire serait comparable à l'arrêt de la Cour du 25 octobre 1979 concernant les commissionnaires en douane, où la Cour aurait jugé que les prescriptions légales italiennes relatives à l'intervention de commissionnaires en douane agréés n'étaient pas des restrictions quantitatives à l'importation, parce que les propriétaires avaient diverses possibilités de faire effectuer la déclaration par d'autres personnes que les commissionnaires en douane, ou auraient même pu la faire eux-mêmes.

La Commission serait aussi de l'avis que la facturation par l'administration des postes d'une indemnité pour l'accomplissement des formalités à l'importation n'est pas contraire au droit communautaire, ainsi qu'il apparaîtrait des réponses qu'elle a données aux questions écrites de membres du Parlement européen.

Le gouvernement néerlandais conclut que la question posée par le Kantonrechter de La Haye devrait recevoir une réponse négative.

Le gouvernement britannique considère qu'il est légitime pour un État membre d'exiger que les marchandises soient présentées au dédouanement puisque cette présentation serait nécessaire à des fins communautaires pour exécuter la décision du 21 avril 1970 relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés (JO 1970 L 94). Le destinataire d'un colis pourrait, s'il le souhaite, effectuer lui-même le dédouanement et faire la déclaration fiscale ou bien il pourrait conclure un contrat avec le transporteur pour que ce dernier le fasse, en quel cas le transporteur demandera à être récompensé pour ses efforts. L'article 13 du traité CEE, qui n'aurait pas d'effet entre particuliers, ne s'opposerait pas à la conclusion d'un tel contrat.

Les affaires 84/71, Marimex, Recueil 1972, p. 89, et 8/70, Italie, Recueil 1970, p. 961, devraient être distinguées de la présente, où les services sont rendus par le transporteur et non pas par un organe administratif de l'État membre, dans l'intérêt exclusif du destinataire.

La Cour aurait reconnu que les taxes pouvaient être licites lorsqu'elles servaient à couvrir les coûts de contrôles prescrits expressément par la réglementation communautaire ou dans le cadre d'une convention internationale ayant pour objet de favoriser la libre importation dans le pays de destination, pour autant que ces taxes ne dépassent pas le coût des contrôles.

Les États membres feraient tous partie de la convention postale universelle signée à Rio de Janeiro le 26 octobre 1979. L'envoi de colis postaux conformément à des procédures convenues au niveau international faciliterait plutôt qu'entraverait les échanges intracommunautaires. L'article 38, lu en combinaison avec l'article 24 de cette convention, autoriserait la perception d'une taxe spéciale lorsque l'administration des postes d'un État partie à la convention présente un bien au contrôle des douanes dans le pays de destination.

Selon la jurisprudence de la Cour, des taxes pourraient aussi être imposées par un État membre pour des services rendus à l'importateur, d'un montant proportionnel à la valeur de ces services. Le caractère proportionnel des taxes ne saurait guère faire de doute dans le cas de taxes qui ont été convenues au niveau international.

Le Royaume-Uni conclut à ce que la question posée reçoive une réponse négative.

La Commission examine tout d'abord les réglementations internationales et la manière dont ces réglementations ont été rendues applicables dans l'ordre juridique néerlandais.

Au moment de la perception des taxes litigieuses, le texte en vigueur était celui de la convention postale universelle de Lausanne du 5 juillet 1974, ainsi que l'arrangement concernant les colis postaux conclu en même temps. Ces textes prévoiraient la perception d'une taxe de présentation à la douane, dont ils fixeraient les montants maximaux, pour les envois de colis soumis au contrôle douanier dans le pays de destination.

La Commission analyse les dispositions légales en vigueur aux Pays-Bas concernant les compétences des PTT et donne les textes du paragraphe 2 de l'article 7 de l'arrêté sur le service postal international ainsi que des paragraphes 2, 3 et 4 de l'article 13 de la décision sur le service postal international arrêtée par le directeur général des PTT.

La Commission analyse ensuite la situation dans les autres États membres. La plupart des États membres auraient institué une taxe de présentation en douane, tout en opérant une distinction entre les envois de lettres et les colis postaux. Dans tous ces pays, il s'agirait d'une taxe unique; on n'y fait pas de distinction comme aux Pays-Bas entre taxe de dédouanement et commission. Dans tous les pays membres la taxe ne serait perçue que si l'envoi ou le colis postal est soumis à la taxe sur la valeur ajoutée.

En Allemagne la taxe ne serait plus exigée à dater du 1er juillet 1982. L'Irlande ne percevrait pas de taxe de ce type. La Commission n'aurait pas pu obtenir de renseignements sur la situation au Luxembourg et en Grèce.

La Commission examine la question en suivant d'abord la distinction effectuée par le juge national entre la taxe de dédouanement et la commission et, ensuite, se demande s'il ne faut pas considérer la taxe de dédouanement et la commission comme deux éléments d'une même taxe.

La première condition à remplir pour qu'une taxe puisse être qualifiée de taxe d'effet équivalant à un droit de douane est qu'elle soit imposée unilatéralement par l'État ou par un de ses organes. Selon la Commission, peu importe si la facturation de la taxe de dédouanement et de la commission est considérée comme basée sur un contrat de droit privé ou sur un acte juridique de droit public. Pour déterminer si une taxe est une taxe d'effet équivalent, il suffirait de savoir si la compétence finale de facturer un montant déterminé, dans une situation déterminée, est fondée sur un acte de droit public. S'il en était autrement un État pourrait grever les échanges internationaux de taxes en instituant ces dernières sous la forme d'un contrat de droit privé. En l'espèce, il serait certain que ce fondement juridique de droit public existe. Les PTT tireraient leur compétence de facturer la taxe de dédouanement et la commission d'un arrêté royal, basé sur des textes législatifs. La taxe de présentation en douane ferait l'objet d'accords internationaux par lesquels les États signataires se seraient engagés à ne pas dépasser certains maxima.

On peut encore mentionner la décision des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil du 18 décembre 1978, par laquelle les États membres se sont engagés à veiller à ce que certaines taxes de présentation en douane ne soient plus perçues.

La taxe d'effet équivalent devrait être imposée, et serait donc une taxe obligatoire pour celui qui y est soumis et au paiement de laquelle il est impossible d'échapper.

La Commission ne soutient pas l'argument des PTT, selon lequel le requérant au principal aurait pu éviter de paver la taxe de dédouanement et la commission en choisissant un autre mode de transport. A son avis, une taxe pourrait être considérée comme une taxe d'effet équivalent si elle ne s'applique qu'aux importations effectuées suivant un mode de transport déterminé, comme par exemple le transport par la poste, sans affecter les autres importations.

Néanmoins, il est constant qu'en fait ni la taxe de dédouanement ni la commission ne sont perçues lorsque le destinataire d'un envoi de la poste aux lettres ou d'un colis choisit d'effectuer lui-même la déclaration d'importation. La Commission estime pour cette raison que l'imposition de la taxe et de la commission par les PTT ne peut être considérée comme une taxe d'effet équivalant à un droit de douane.

La Commission ne suit pas non plus l'argumentation du requérant au principal, selon laquelle le choix est rarement laissé au destinataire entre la possibilité de faire lui-même la déclaration d'importation et celle de charger de cette formalité les PTT, et que, dans ces circonstances, la taxe serait en pratique effectivement imposée. Comme la défenderesse l'aurait expliqué, le destinataire ne serait pas obligé d'accepter cette situation. Il pourrait refuser que le colis lui soit livré par les PTT et il ne serait alors pas redevable de la taxe et de la commission. Il pourrait alors faire lui-même la déclaration d'importation.

Au cas où la Cour ne suivrait pas cette analyse, la Commission examine si les taxes peuvent être considérées comme la rémunération des services rendus. La Cour aurait appliqué des critères particulièrement stricts à cette notion. Il ne serait absolument pas question d'échapper à l'interdiction si une rémunération était demandée pour un service qui bénéficie à l'ensemble de la vie économique. La taxe devrait, au contraire, être considérée comme la rémunération d'un avantage déterminé et réel pour un importateur ou les marchandises importées. En outre, la rémunération doit être proportionnelle au service, mais elle ne doit pas nécessairement correspondre aux frais supportés par l'administration.

A la lumière de cette jurisprudence, la Commission estime douteux que la taxe de dédouanement prise isolément puisse être considérée comme la rémunération d'un service effectivement rendu à l'importateur. La taxe serait due pour les activités liées à la mise à la disposition en vue d'un contrôle douanier, à savoir que les PTT doivent transporter les marchandises dans un dépôt (entrepôt douanier), les y conserver jusqu'à l'accomplissement des formalités et ouvrir et refermer le colis devant le fonctionnaire des douanes. Ces activités sont nécessaires aux fins de la taxation de la TVA, dans l'intérêt de l'État. Elles n'apportéraient pas d'avantage effectif à l'importateur. Le droit de commercialiser des marchandises dans un État membre ne pourrait pas être considéré comme un tel avantage.

Le fait que la taxe de dédouanement n'est pas perçue soit si l'intéressé choisit de faire lui-même la déclaration d'importation, soit si le colis est exonéré de la TVA, montrerait qu'il est difficile de soutenir que ce droit constitue la rémunération d'un service rendu. Pourquoi la taxe serait-elle perçue dans un cas et pas dans un autre, alors que le «service» serait le même?

La commission serait imposée pour les démarches effectuées par les PTT, c'est-à-dire la déclaration d'importation ainsi que les autres formalités, notamment le paiement de la TVA. La Commission estime que ces activités peuvent être considérées comme des services effectivement rendus à l'importateur. Sinon, ce dernier devrait en effet se rendre lui-même à la recette des contributions pour remplir les formalités, puis aux entrepôts des PTT pour aller chercher son colis. Lorsque ces démarches sont effectuées par les PTT, celles-ci pourraient demander une rémunération proportionnelle à l'avantage pour l'importateur.

Malgré la distinction opérée aux Pays-Bas, on peut se demander toutefois si la taxe de dédouanement et la commission ne constituent pas en réalité une taxe unique. Dans tous les autres Etats membres, il n'existe qu'une seule taxe qui, par référence aux réglementations internationales, couvre toutes les activités liées à la déclaration d'importation des marchandises.

Dans ce cas, il serait nécessaire d'examiner dans quelle mesure le montant total de la taxe de dédouanement et de la commission correspond à l'avantage que l'importateur tire du fait que les PTT accomplissent pour lui les formalités fiscales.

La Commission tient à souligner qu'à son avis la commission (ou la taxe de dédouanement et la commission considérées comme un tout) ne peut être considérée comme constituant une rémunération pour service rendu que si des formalités fiscales doivent effectivement être accomplies, c'est-à-dire si le produit en cause n'est pas exempté de la TVA.

La Commission propose à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le juge de paix:

«Les montants qui sont comptés par la régie néerlandaise des postes, télégraphes et téléphones à titre de droit pour formalités administratives à l'importation et de commission, facturés au destinataire d'un lot de marchandises (livres) envoyé d'un autre État membre, par voie postale, au destinataire résidant aux Pays-Bas, ne tombent pas sous le coup de l'interdiction des taxes d'effet équivalant à des droits de douane énoncée aux articles 9, 12 et 13 du traité, si ces montants ne sont pas dus lorsque le destinataire effectue lui-même la déclaration d'importation des marchandises.»

Réponse du gouvernement néerlandais aux questions posées par la Cour

La Régie des PTT dispose dans la plupart des cas de renseignements suffisants pour déclarer un colis de livres en douane sans devoir faire intervenir le destinataire, parce que tout lot de livres qui franchit une frontière est muni d'un formulaire et d'une déclaration en douane sur lesquels l'expéditeur indique le contenu de l'envoi et sa valeur. En règle générale, la facture accompagnerait l'envoi, et la Régie des PTT serait compétente pour ouvrir l'envoi. Si la facture n'est pas jointe, la Régie des PTT pourrait néanmoins déclarer une valeur forfaitaire de 20 HFL par kilogramme brut en vertu d'un arrêté du secrétaire d'État aux finances.

Si la Régie ne dispose pas des renseignements nécessaires, l'avis d'arrivée est envoyé au destinataire qui fournit les renseignements.

Si le destinataire fait la déclaration en douane lui-même, il doit se rendre au bureau de dédouanement pour qu'un agent des douanes effectue la vérification. Si l'agent des douanes constate que le contenu et/ou la valeur ne correspondent pas à la déclaration, il interrogera le déclarant destinataire afin de déterminer les suites de la fausse déclaration. Pour cette raison il est nécessaire que le destinataire soit présent: la Régie ne peut pas donner de justification à sa place lors de la vérification.

Si la Régie des PTT effectue elle-même la déclaration, et s'il apparaît lors de la vérification que la déclaration n'a pas été faite correctement, il est toujours supposé que la Régie des PTT n'a pas commis de faute, et la seule conséquence est un nouveau calcul de la TVA.

Il n'existerait pas de cas où la Régie des PTT demande le paiement d'une taxe de dédouanement sans demander le paiement de la commission ou vice versa.

III — Procédure orale

Lors de l'audience du 7 octobre 1982 la Cour a entendu les observations orales de la Commission représentée par M. Thomas van Rijn, en qualité d'agent.

La Commission a fait part de ses doutes concernant l'existence en pratique d'un choix pour le particulier étant donné que les PTT délivraient le colis à domicile sans envoyer un avis d'arrivée au préalable. En pratique, il y aurait lieu de parler d'une taxe imposée.

En plus, on pourrait se demander s'il était vraiment indispensable que le particulier voulant faire sa déclaration lui-même remplisse des formulaires compliqués étant donné que tous les éléments nécessaires figureraient déjà sur le document douanier C 2/CP 3 intitulé «déclaration en douane». En plus, la déclaration faite par les PTT serait très simplifiée, se réduisant à une seule ligne. Au vu de ces éléments, on ne pourrait pas parler d'un service rendu.

L'assistance lors de l'ouverture et la fermeture des colis ne s'appliquerait qu'au très petit nombre de colis qui feraient effectivement l'objet d'un contrôle, tandis que le stockage des colis en attente de l'accomplissement des formalités ne serait qu'un incident normal du transport international et ne représenterait pas de service rendu.

La Commission a demandé à la Cour de se prononcer en tenant compte de la situation dans les Pays-Bas, d'une part et dans les autres États membres, d'autre part.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 11 novembre 1982.

En droit

Sur les dépens

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR (troisième chambre),

statuant sur la question à elle soumise par le Kantonrechter de La Haye par décision du 8 janvier 1982, dit pour droit:

L'interdiction énoncée à l'article 13 du traité CEE est à interpréter comme visant une taxe postale de présentation à la douane d'un colis postal provenant d'un autre État membre et facturée au destinataire dans le cadre de l'accomplissement des formalités de la taxe sur le chiffre d'affaires, si cette taxe constitue une charge pécuniaire unilatéralement imposée et si elle ne constitue pas la contrepartie d'un service effectivement rendu d'un montant proportionné audit service.

Notes

• 1Affaire 46/76, Bauhuis/Pays-Bas, Recueil 1977, p. 5.
• 2Affaire 89/76, Commission/Pays-Bas, Recueil 1977,