Arrêt de la Cour du 9 novembre 2000, C-357/98Libre circulation des personnes, dérogations, décisions en matière de police des étrangers, admission temporaire, garanties juridictionnelles, voies de recours

Par ordonnance du 13 mai 1998, parvenue à la Cour le 1 ^er octobre suivant, la Court of Appeal (England & Wales) a posé, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), six questions préjudicielles sur l'interprétation des articles 8 et 9 de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, 56, p. 850, ci-après la «directive»).

Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant M ^me Yiadom au Secretary of State for the Home Department (ministre de l'Intérieur, ci-après le «Secretary of State») au sujet d'une décision de ce dernier lui refusant l'autorisation d'entrer sur le territoire britannique.

Aux termes de l'article 5, paragraphe 1, de la directive:

«La décision concernant l'octroi ou le refus du premier titre de séjour doit être prise dans les plus brefs délais et au plus tard dans les six mois de la demande.

L'intéressé est admis à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu'à la décision d'octroi ou de refus du titre de séjour.»

L'article 8 de la directive dispose:

«L'intéressé doit pouvoir introduire contre la décision d'entrée, de refus de délivrance ou de refus de renouvellement du titre de séjour, ou contre la décision d'éloignement du territoire, les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs. »

L'article 9 de la directive prévoit:

1.« En l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s'ils n'ont pas effet suspensif, la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement du territoire d'un porteur d'un titre de séjour n'est prise par l'autorité administrative, à moins d'urgence, qu'après avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil devant laquelle l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.

Cette autorité doit être différente de celle qualifiée pour prendre la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement.

2.Les décisions de refus de délivrance du premier titre de séjour ainsi que les décisions d'éloignement avant toute délivrance d'un tel titre sont soumises, à la demande de l'intéressé, à l'examen de l'autorité dont l'avis préalable est prévu au paragraphe 1. L'intéressé est alors autorisé à présenter en personne ses moyens de défense à moins que des raisons de sûreté de l'État ne s'y opposent. »

Au Royaume-Uni, l'article 3, paragraphe 1, de l'Immigration (European Economie Area) Order 1994 (règlement relatif à l'immigration au sein de l'Espace économique européen) énonce:

«Sous réserve de l'article 15, paragraphe 1, un ressortissant de l'EEE est admis sur le territoire du Royaume-Uni s'il produit, à son arrivée, une carte d'identité ou un passeport national valable délivré par un autre État de l'EEE. »

L'article 15, paragraphe 1, du même règlement précise:

«Une personne n'a pas le droit d'être admise au Royaume-Uni en vertu de l'article 3 si son éloignement est justifié par des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique... cette personne peut se pourvoir contre le refus d'admission comme s'il s'agissait d'une personne qui s'est vu refuser l'entrée et qui a le droit de former un recours en vertu de la section 13, paragraphe 1, de la loi de 1971, mais le recours ne peut pas être formé aussi longtemps que la personne est au Royaume-Uni. »

En vertu de l'article 13, de l'Immigration Act 1971 (loi relative à l'immigration), une personne qui s'est vu refuser l'entrée sur le territoire du Royaume-Uni a le droit de faire appel de cette décision devant un Adjudicator. Son droit de recours est qualifié de «out of country», ce qui signifie qu'il ne peut être exercé que lorsque l'intéressé a quitté le Royaume-Uni, à moins qu'il ne soit en possession d'un permis d'entrée ou d'un permis de travail en cours de validité.

En outre, l'Immigration Act 1971 prévoit, au paragraphe 16 de son annexe 2, que toute personne susceptible de faire l'objet d'une enquête peut être détenue sous l'autorité d'un agent du service d'immigration en attendant que son cas soit examiné et que la décision de lui accorder ou de lui refuser l'entrée sur le territoire ait été prise. En vertu du paragraphe 21 de cette annexe, à défaut de détention, toute personne susceptible d'être ainsi détenue peut, avec l'autorisation écrite d'un agent du service d'immigration, être temporairement admise au Royaume-Uni sans être détenue ou être remise en liberté. Cette admission temporaire peut comporter des restrictions portant, notamment, sur son emploi en qualité de salarié ou sur l'exercice de toute autre activité.

En vertu de l'article 11, paragraphe 1, de l'Immigration Act 1971, est notamment réputée comme n'étant pas entrée sur le territoire du Royaume-Uni une personne n'ayant pas pénétré sur le territoire national, aussi longtemps qu'elle sera détenue ou temporairement admise ou laissée en liberté provisoire, au titre des pouvoirs conférés par l'annexe 2 de cette loi.

Le 7 août 1995, M ^me Yiadom, ressortissante néerlandaise d'origine ghanéenne, est arrivée sur le territoire du Royaume-Uni, accompagnée d'une autre femme dont elle a déclaré mensongèrement qu'elle était sa fille. Cette dernière a été renvoyée au Ghana, tandis que M ^mc Yiadom a été admise temporairement au Royaume-Uni dans l'attente de l'examen de son dossier.

Par décision du 3 mars 1996, le Secretary of State lui a refusé l'entrée au Royaume-Uni pour des raisons d'ordre'public. Il a fait valoir que, dans le passé, M ^me Yiadom avait facilité l'entrée illégale d'autres personnes et que, à moins que son admission ne lui soit refusée, elle était susceptible de réitérer une telle infraction à l'avenir. En attendant d'être refoulée, elle a de nouveau été admise à titre temporaire.

M ^me Yiadom a intenté un recours juridictionnel contre cette décision devant la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office) (Royaume-Uni). Ce recours ayant été rejeté, elle a interjeté appel devant la juridiction de renvoi.

Devant cette dernière, elle soutient, d'une part, qu'il n'existe pas de raison suffisante pour restreindre son droit à la libre circulation dans la Communauté, dès lors que sa présence ne représente pas une menace suffisamment grave pour l'un des intérêts fondamentaux du Royaume-Uni et, d'autre part, que, conformément aux articles 8 et 9 de la directive, elle doit pouvoir bénéficier d'un droit de recours devant l'Adjudicator alors qu'elle est physiquement présente au Royaume-uni ( « in-country right of appeal » ) et non pas simplement du droit de recours accordé par le droit national lorsque la personne concernée ne se trouve pas sur le territoire national («out of country right of appeal»).

Au vu du dossier dont elle est saisie, la juridiction de renvoi considère que les raisons d'ordre public invoquées par le Secretary of State sont justifiées.

Toutefois, s'agissant du moyen tiré de la violation des articles 8 et 9 de la directive, la Court of Appeal (England & Wales) a decide de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

1)« Les articles 8 et 9 de la directive n° 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, 56, p. 850) s'appliquent-ils tous deux aux décisions d'entrée sur le territoire d'un État membre ou ces décisions d'entrée sont-elles couvertes uniquement par les dispositions de l'article 8?

2)S'il est répondu à la première question que l'article 8 mais non l'article 9 de la directive 64/221 s'applique aux décisions d'entrée sur le territoire d'un État membre, les conditions de l'article 8 sont-elles remplies par des dispositions de droit national qui accordent au ressortissant d'un État membre, auquel l'entrée sur le territoire d'un autre État membre est refusée pour des raisons d'ordre public, un recours juridictionnel qui ne peut être exercé que lorsque cette personne n'est plus présente physiquement sur le territoire de l'État membre concerné?

3)Pour les besoins de l'article 8 et/ou 9 de la directive 64/221, lorsque le droit national:

—permet aux autorités compétentes, en tant qu'alternative à la détention, d'accorder une ‘admission temporaire’ à un ressortissant d'un autre État membre qui ne détient pas de titre de séjour valable sur le territoire de l'État membre d'accueil, sans accorder à cette personne l'‘entrée’ en droit national sur le territoire de l'État membre concerné; et

—permet aux autorités compétentes de maintenir la personne concernée en régime d'admission temporaire jusqu'à l'achèvement des enquêtes devant déterminer si les éléments de fait justifient ou non des mesures d'éloignement de cette personne de l'État membre pour des raisons d'ordre public, une décision ultérieure de ‘refuser l'entrée’ à cette personne et de l'éloigner du territoire de l'État membre pour des raisons d'ordre public est-elle une décision d'entrée sur le territoire d'un État membre ou une décision d'éloignement du territoire d'un État membre ?

4)La réponse à la troisième question est-elle différente si le droit national permet aux autorités nationales compétentes de lever les restrictions initialement imposées en termes d'emploi en tant que condition d'une telle admission temporaire et si ces autorités procèdent de la sorte à l'issue d'une décision portant refus d'admission sur le territoire national alors que le recours juridictionnel dirigé contre ce refus est pendant?

5)La réponse à la troisième question est-elle susceptible d'être affectée par le délai mis (a) à ‘refuser l'entrée’ et/ou (b) à exécuter cette décision en éloignant effectivement la personne concernée du territoire de l'État membre et, dans l'affirmative, dans quelle mesure?

6)La réponse à la cinquième question est-elle à son tour susceptible d'être affectée selon que le retard pris dans la mise en œuvre d'une décision de ‘refuser l'entrée’ est dû à un recours portant sur sa légalité et, dans l'affirmative, dans quelle mesure ? »

Par ces questions, qu'il convient d'examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance si les articles 8 et 9 de la directive doivent être interprétés en ce sens que constitue une « décision d'entrée » au sens dudit article 8 la décision adoptée par les autorirés d'un État membre refusant à un ressortissant communautaire, dépourvu de titre de séjour, le droit d'entrer sur son territoire, dans un cas tel que celui en cause au principal, dans lequel:

—l'intéressé a été admis à titre temporaire sur le territoire, dans l'attente d'une décision à intervenir après les enquêtes nécessaires à l'examen de son dossier,

—nonobstant la décision de refus d'admission et dans l'attente de l'issue du recours juridictionnel formé contre celle-ci, l'intéressé a été autorisé à exercer un emploi, et

—plusieurs mois se sont écoulés entre l'arrivée de ce dernier sur le territoire dudit État membre et la décision de refus d'entrée, laquelle n'a pas encore été exécutée en raison de l'introduction du recours juridictionnel.

M ^me Yiadom et la Commission font valoir que, dès que l'intéressé a été admis sur le territoire, fût-ce à titre temporaire, toute remise en cause de sa situation par une décision ultérieure constitue, en fait, une décision de refus de titre de séjour et, en tant qu'elle comporte l'exclusion de l'intéressé du territoire, une décision d'éloignement. Selon M ^me Yiadom, il en serait d'autant plus ainsi que le délai au terme duquel intervient cette décision est long. À cet égard, la Commission précise que, si le litige au principal devait être regardé comme se rapportant à une décision d'entrée d'un ressortissant communautaire sur le territoire d'un État membre, une telle interprétation irait à l'encontre de l'économie de la directive, laquelle opère une distinction importante entre, d'une part, une «décision d'entrée» et, d'autre part, un «refus de délivrance» ou un «refus de renouvellement» du titre de séjour.

M ^me Yiadom invoque également la décision de la Commission européenne des droits de l'homme dans l'affaire D. c. Royaume-Uni, du 26 juin 1996, dans laquelle il aurait été constaté que le fait d'opposer à l'intéressé un refus du droit d'entrée postérieurement à son admission temporaire sur le territoire de l'État concerné est une construction artificielle.

Elle considère en outre que l'éventuelle autorisation d'exercer un emploi pendant la période d'admission temporaire ainsi que le délai dû à l'introduction, par l'intéressé, d'un recours à l'encontre de la décision initiale sont sans incidence sur la qualification de celle-ci au regard de la directive. Sur ce dernier point, la Commission partage une telle argumentation en faisant valoir toutefois qu'un délai important s'écoulant entre l'arrivée sur le territoire et la date à laquelle est prise la décision relative à l'entrée est susceptible de renforcer la qualification de refus de titre de séjour et de mesure d'éloignement de celle-ci.

Le gouvernement du Royaume-Uni soutient, en revanche, qu'une décision de refus d'entrée garde cette qualité même si, conformément au droit national, elle n'est adoptée qu'après une période d'admission temporaire sur le territoire de l'intéressé. Ainsi, ce dernier ne devrait pas être regardé comme étant entré dans un État membre du simple fait de sa présence physique sur son territoire.

Ce gouvernement fait notamment valoir que l'admission temporaire pendant l'examen du cas d'un citoyen communautaire serait une mesure plus favorable à ce dernier que la détention, également prévue par le droit national. L'octroi d'un permis de travail pendant la période d'admission temporaire entraînerait une ingérence dans la situation de l'intéressé moins importante que celle résultant du maintien de l'interdiction de travailler. S'agissant du délai s'écoulant entre la prise de la décision de refus d'entrée et son exécution, ledit gouvernement considère que, en principe, il est sans incidence sur la qualification de celle-ci, à l'exception d'un éventuel retard considérable, sans toutefois que puisse être pris en considération le retard dû à l'introduction d'un recours contestant la légalité de cette décision.

Il convient de rappeler qu'il résulte de l'article 8 A du traité CE (devenu, après modification, article 18 CE) que tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application.

Selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe de la libre circulation des personnes doit être interprété largement (voir, en ce sens, arrêts du 26 février 1991, Antonissen, C-292/89, Rec. p. I-745, point 11, et du 20 février 1997, Commission/Belgique, C-344/95, Rec. p. I-1035, point 14), tandis que les dérogations à ce principe doivent être, au contraire, d'interprétation stricte (voir, en ce sens, arrêts du 4 décembre 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337, point 18; du 26 février 1975, Bonsignore, 67/74, Rec. p. 297, point 6, et du 3 juin 1986, Kempf, 139/85, Rec. p. 1741, point 13).

De la même manière, les dispositions protectrices des ressortissants communautaires exerçant cette liberté fondamentale doivent être interprétées en leur faveur.

Il convient par ailleurs de rappeler qu'il découle des exigences tant de l'application uniforme du droit communautaire que du principe d'égalité que les termes d'une disposition du droit communautaire qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute la Communauté, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de la disposition et de l'objectif poursuivi par la réglementation en cause (arrêts du 18 janvier 1984, Ekro, 327/82, Rec. p. 107, point 11, et du 19 septembre 2000, Linster, C-287/98, Rec. p. I-6917, point 43).

Les articles 8 et 9 de la directive ont pour objet de définir les garanties procédurales minimales dont peuvent bénéficier les ressortissants communautaires se prévalant de la libre circulation en fonction de la situation dans laquelle ils se trouvent.

L'article 8 de la directive impose aux États membres l'obligation de permettre à tout ressortissant de ceux-ci d'introduire contre une décision d'entrée, de refus de délivrance ou de refus de renouvellement d'un titre de séjour, ou contre une décision d'éloignement du territoire, les mêmes recours que ceux qui sont ouverts aux nationaux contre les actes administratifs.

Les dispositions de l'article 9 de la directive sont complémentaires de celles de l'article 8. Elles ont pour objet d'assurer une garantie procédurale minimale aux personnes frappées par l'une des mesures envisagées dans les trois hypothèses mentionnées au paragraphe 1 du même article, à savoir en l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s'ils n'ont pas d'effet suspensif (arrêt du 17 juin 1997, Shingara et Radiom, C-65/95 et C-111/95, Rec. p. I-3343, point 34).

La Cour a précisé que ces trois hypothèses doivent être prises en considération, tant pour ce qui concerne les mesures visées à l'article 9, paragraphe 1, de la directive que celles mentionnées au paragraphe 2 de cette disposition (arrêt Shingara et Radiom, précité, point 37).

C'est ainsi que l'article 9, paragraphe 1, prévoit que, dans lesdites hypothèses, une décision de refus de renouvellement d'un titre de séjour ou une décision d'éloignement du territoire du porteur d'un titre de séjour ne peut être prise, à moins d'urgence, qu'après avis donné par une autorité compétente de l'État membre d'accueil, devant laquelle l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.

Selon l'article 9, paragraphe 2, dans les mêmes hypothèses, les décisions de refus de délivrance du premier titre de séjour ainsi que les décisions d'éloignement avant toute délivrance d'un tel titre sont soumises, à la demande de l'intéressé, à l'examen d'une autorité compétente, devant laquelle ce dernier est autorisé à présenter en personne ses moyens de défense, à moins que des raisons liées à la sûreté de l'État ne s'y opposent.

En revanche, ledit article 9 ne prévoit aucune exigence particulière en ce qui concerne les recours contre les décisions de refus d'entrée sur le territoire. Il n'est dès lors reconnu au ressortissant communautaire faisant l'objet d'une telle décision que le droit d'introduire contre celle-ci les mêmes recours que ceux qui sont ouverts aux nationaux contre les actes administratifs.

Le caractère restreint des garanties procédurales prévues en faveur du ressortissant qui conteste une décision de refus d'entrée peut se justifier par le fait que, en principe, celui qui fait l'objet d'une telle décision ne se trouve pas physiquement sur le territoire d'un État membre et il est, dès lors, dans l'impossibilité matérielle de présenter en personne ses moyens de défense devant l'autorité compétente.

La Cour a d'ailleurs interprété l'article 8 de la directive en ce sens qu'il ne saurait être inféré de cette disposition une obligation, pour les États membres, d'admettre la présence d'un étranger sur leur territoire pendant la durée du procès, sous la réserve qu'il puisse, néanmoins, bénéficier d'un procès équitable et être en mesure de faire valoir tous ses moyens de défense (arrêt du 5 mars 1980, Pecastaing, 98/79, Rec. p. 691, point 13).

Dans l'affaire au principal, il s'agit d'une ressortissante communautaire qui a été admise à titre temporaire sur le territoire de l'État membre depuis de nombreux mois et s'y trouvait dès lors physiquement lorsque les autorités nationales compétentes lui ont notifié une décision lui interdisant d'entrer sur ce territoire au sens du droit national.

En raison d'une fiction juridique du droit national, selon laquelle le ressortissant physiquement présent sur le territoire de l'État membre d'accueil est considéré comme n'ayant pas encore fait l'objet d'une décision d'entrée, ce ressortissant ne peut bénéficier des garanties procédurales reconnues par l'article 9 de la directive aux ressortissants considérés comme légalement présents sur le territoire et qui font l'objet d'une décision de refus de délivrance ou de renouvellement du titre de séjour ou d'une mesure d'éloignement.

Eu égard aux principes d'interprétation de la directive rappelés aux points 24 à 26 du présent arrêt, il y a lieu de considérer que la mesure déterminant la situation d'un tel ressortissant ne peut être qualifiée de «décision d'entrée» au sens de la directive, mais que ce dernier doit bénéficier des garanties procédurales prévues à l'article 9 de la directive.

IIlconvient d'ajouter que, dans l'affaire au principal, près de sept mois se sont écoulés entre l'admission physique sur le territoire et la décision refusant l'entrée.

Certes, il est compréhensible qu'un État membre se réserve le temps nécessaire pour effectuer une vérification administrative de la situation d'un ressortissant communautaire avant de prendre une décision lui refusant le droit d'entrer sur son territoire.

Toutefois, si cet État a accepté la présence physique de ce ressortissant sur son territoire durant un délai excédant manifestement les exigences d'une telle vérification, il y a lieu de considérer qu'il peut également admettre la présence de ce ressortissant pendant le temps nécessaire à l'exercice par ce dernier des voies procédurales visées à l'article 9 de la directive.

Seul doit être pris en considération le temps qui s'est écoulé entre l'entrée physique sur le territoire et la décision de refus d'admission de l'autorité compétente, le temps écoulé en raison de l'introduction d'un recours juridictionnel comportant un effet suspensif et l'autorisation d'exercer un emploi en attendant qu'il ait été statué sur ce recours n'étant pas pertinents pour déterminer la nature de ladite décision et la qualification à lui conférer au sens de la directive (voir, en ce sens, arrêt du 20 septembre 1990, Sevince, C-192/89, Rec. p. I-3461, point 31).

Il y a lieu dès lors de répondre aux questions posées que les articles 8 et 9 de la directive doivent être interprétés en ce sens que ne saurait être qualifiée de « décision d'entrée » au sens de cet article 8 la décision adoptée par les autorités d'un État membre refusant à un ressortissant communautaire, dépourvu de titre de séjour, le droit d'entrer sur son territoire, dans un cas tel que celui en cause au principal, dans lequel l'intéressé a été admis à titre temporaire sur le territoire de cet État membre, dans l'attente de la décision à intervenir après les enquêtes nécessaires à l'examen de son dossier, et a séjourné ainsi près de sept mois sur ce territoire avant que cette décision ne lui soit notifiée, un tel ressortissant devant pouvoir bénéficier des garanties procédurales visées à l'article 9 de la directive.

Le temps qui s'est écoulé postérieurement à la décision de l'autorité compétente en raison de l'introduction d'un recours juridictionnel comportant un effet suspensif, d'une part, et l'autorisation d'exercer un emploi en attendant qu'il ait été statué sur ce recours, d'autre part, ne sauraient avoir une incidence sur la qualification de ladite décision au regard de la directive.

Les frais exposés par le gouvernement du Royaume-Uni et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.