Arrêt de la Cour du 22 octobre 1974, 27/74, Demag AGTraité CEE art. 12 et art. 109

ARRÊT

Points de fait et de droit

Attendu que le jugement de renvoi et les observations écrites présentées en vertu de l'article 20 du statut de la Cour de la Communauté économique européenne peuvent être résumés comme suit:

I — Faits et procédure

En 1967 et 1968 l'économie allemande a connu une expansion conjoncturelle considérable accompagnée d'un large excédent sur la balance des paiements. Étant donnée la forte compétitivité de l'économie allemande et la hausse des prix accentuée dans les principaux pays acheteurs, cet excédent sur la balance des paiements risquait de s'agrandir avec des conséquences indésirables, à savoir: une perturbation de l'équilibre interne se manifestant dans une hausse des prix sur le marché national et des transactions spéculatives en vue d'une réévaluation éventuelle du DM. Dans ces circonstances le gouvernement allemand décidait de freiner l'exportation et de promouvoir l'importation en recourant à une modification temporaire de la compensation à la frontière, au titre de la taxe sur le chiffre d'affaires; l'exportation de produits, exonérée de la taxe sur le chiffre d'affaires devait être grevée de 4 % (en partie d'un taux moins élevé) et l'importation de marchandises susceptibles d'être assujetties à la taxe sur le chiffre d'affaires devait être dégrevée dans une mesure correspondante. Ces interventions ont été prévues par le Gesetz zur außenwirtschaftlichen Absicherung gemäß § 4 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums vom 29. November 1968, BGBl. I. 1255 (la loi du 29 novembre 1968 relative aux mesures visant à protéger le commerce extérieur, conformément à l'article 4 de la loi sur la promotion de la stabilité et de la croissance de l'économie — ci-après: AbsichG), entrée en vigueur le 1er décembre 1968.

Aux termes de l'AbsichG les exportations de biens réalisées par un entrepreneur pendant la période du 29 novembre 1968 au 31 mars 1970 étaient assujetties à une taxe spéciale sur le chiffre d'affaires (art. 2). L'article 3 contenait les modalités du calcul de la base d'exportation; l'article 4 donnait les niveaux des taux (4 % en règle générale, 2 % pour certains produits désignés à l'annexe I de la loi relative à la taxe sur le chiffre d'affaires); l'article 5 prévoyait les modalités de la naissance de la dette fiscale et celles de la procédure; les articles 6 et 7 prévoyaient certaines dérogations en faveur de marchandises faisant l'objet d'organisations de marchés et en faveur des ports francs, et l'article 8 contenait un régime transitoire pour certains «contrats anciens». Selon l'article 11 l'AbsichG devait, à l'origine, cesser d'être appliquée dès le 31 mars 1970. L'AbsichG a été abrogé prématurément par ordonnance du 28 octobre 1969 (BGBl. I. 2045). Il apparaît, tant des observations du gouvernement de la république fédérale d'Allemagne que de celles de la Commission, que les autorités allemandes avaient avisé en temps voulu la Commission de la proposition de loi, déposée au Bundestag le 22 novembre 1968, par une note verbale de sa représentation permanente du 25 novembre 1968.

Se fondant sur des avis exigeant le paiement anticipé de la taxe sur le chiffre d'affaires pour le période de décembre 1968 à septembre 1969, le Finanzamt de Duisburg-Süd, défenderesse au principal, avait exigé de la demanderesse au principal le paiement anticipé de la taxe exceptionnelle sur le chiffre d'affaires pour les exportations qu'elle avait réalisées. La demanderesse a introduit des réclamations contre ces avis soutenant que l'article 2 de l'AbsichG, en instaurant une taxe d'effet équivalant à un droit de douane à l'exportation, interdite par l'article 12 du traité CEE, serait inapplicable. Ses réclamations ayant été rejetées par l'administration douanière, la demanderesse a saisi le Finanzgericht de Düsseldorf.

Devant cette juridiction la firme Demag a déposé un avis juridique des professeurs A. Heldrich et K. Zweigert. Selon les thèses principales de cet avis, l'AbsichG — constituant une charge unilatéralement imposée, frappant les marchandises à raison du fait qu'elles franchissent la frontière et grevant la libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté — violerait l'article 12 CEE. Bien que la Cour de justice ait constaté à plusieurs reprises que l'article 12, d'une part, et les articles 95 à 97 CEE, d'autre part, ne sauraient être appliquées conjointement à une même espèce, on ne pourrait pas déduire de cette jurisprudence que l'AbsichG constitue une imposition intérieure au sens de l'article 95 CEE. En effet la question de l'alternative des articles 12 et 95 CEE ne pourrait se poser qu'à l'occasion d'une taxe à l'importation, destinée à placer dans une situation comparable toutes les catégories de produits quelle qu'en soit l'origine. Dans l'espèce il s'agirait d'une taxe à l'exportation, qui, en plaçant les produits allemands exportés dans une situation fiscale plus défavorable que les produits étrangers comparables, créerait une distorsion de concurrence en préjudice des producteurs allemands. Par conséquent, ni le lien systématique entre l'AbsichG et l'Umsatzsteuergesetz, ni les modalités de la perception de la taxe litigieuse ne pourraient dissimuler que l'AbsichG était une mesure de politique économique extérieure, pas visée aux articles 95 à 97.

On ne pourrait pas non plus se baser sur l'article 107 CEE pour justifier l'AbsichG. Bien que cette disposition laisse aux États membres la compétence en matière de politique de taux de change, elle ne saurait servir comme base juridique d'une violation déguisée du principe du libre échange des marchandises. Compte tenu des problèmes économiques récents et des graves conséquences des variations de taux de change pour le marché agricole commun, il s'imposerait une interprétation restrictive de l'article 107 CEE, selon laquelle la disposition ne serait applicable qu'aux modifications du taux de change en sens propre.

Enfin le recours à la clause de sauvegarde de l'article 109, paragraphe 1, CEE serait interdit en l'espèce, parce qu'il serait impossible de parler à l'époque d'une «crise soudaine» dans la balance de paiements allemande.

Le Finanzgericht de Düsseldorf a, par ordonnance du 8 mars 1974, décidé de suspendre la procédure et de demander à la Cour de justice, conformément à l'article 177 du traité CEE, de statuer à titre préjudiciel sur les questions suivantes:

L'interdiction d'introduire des taxes d'effet équivalant à des droits de douane figurant à l'article 12 du traité CEE, vise-t-elle l'introduction d'une taxe qui assujettit les exportations de produits industriels vers d'autres États membres de la Communauté à une charge financière de 4 à 2 %, que le législateur national a revêtu de la forme d'une “taxe exceptionnelle sur le chiffre d'affaires”, que se rattache aux concepts inhérents au régime de la législation relative à la taxe sur le chiffre d'affaires, dont le but est d'assujettir les produits d'exportation nationaux à une charge exceptionnelle, qui n'existe nulle part ailleurs sous cette forme dans la CEE, de façon à leur porter atteinte dans leur capacité concurrentielle par rapport aux produits de autres États membres, et qui a pour conséquence d'assujettir dorénavant la marchandise exportée à une imposition à la fois dans le pays d'origine et dans le pays de destination.

2. L'éventuelle violation de l'article 12 du traité CEE que réaliserait une telle taxe, peut-elle se justifier par le fait que son introduction devait permettre d'éviter une réévaluation monétaire. Peut-on déduire du pouvoir de modifier les taux de change que l'article 107 du traité CEE réserve aux États membres qu'ils sont également autorisés à introduire des taxes d'effet équivalant à des droits de douane compensant une réévaluation? Dans quelles conditions l'introduction d'une telle taxe pourrait-elle se justifier en tant que mesure de sauvegarde au sens de l'article 109, paragraphe 1, du traité CEE? En l'absence des conditions visées à l'article 109, paragraphe 1, du traité CEE, l'introduction d'une taxe d'effet équivalant à des droits de douane suppléant à une réévaluation peut-elle se justifier au motif que la Communauté a pour mission, en application de l'article 2 du traité CEE, de promouvoir la stabilité et, partant, également le maintien de la valeur relative de la monnaie, et en application de l'article 3 g du traité CEE de parer aux déséquilibres dans les balances des paiements des États membres.»

L'ordonnance de renvoi a été enregistrée au greffe de la Cour le 19 avril 1974.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE, des observations écrites ont été déposées par le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne, représenté par M. Martin Seidel, et la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique, M. Rolf Wägenbaur.

La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

II — Observations présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE

1. Quant à la première question

Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne, se référant à l'avis juridique de M. le professeur M. Zuleeg joint à ses observations écrites, observe que l'AbsichG, élément inséparable d'une réglementation de la politique économique et monétaire, tomberait en premier lieu dans le domaine de la politique économique et monétaire, gouverné par les articles 103 à 109 du traité CEE. Bien que ces dispositions, en particulier les articles 103 et 105, attribuent une certaine compétence de coordination à la Communauté, la politique économique relèverait essentiellement de la compétence et de la responsabilité des États membres. Il en découlerait que les États membres doivent disposer des moyens nécessaires pour contrôler l'évolution de l'économie. Dès lors l'appréciation de l'AbsichG au regard du droit communautaire devrait se fonder sur les articles 103 à 109 et notamment sur l'article 108, paragraphe 1, du traité CEE. Cette disposition admettrait que, en cas de difficultés dans la balance des paiements, un État membre est en droit de recourir à des mesures autonomes d'économie interne ou de politique monétaire externe, et notamment à une modification du taux de change de sa monnaie. En ce qui concerne les mesures autonomes, touchant seulement la politique économique et monétaire, la Commission ne disposerait que d'une compétence consultative. Seules les mesures qui s'opposent aux règles de libéralisation du traité auraient besoin d'une autorisation préalable de la part de la Commission.

L'article 107 du traité CEE contiendrait une réglementation particulière, destinée à contrecarrer l'utilisation abusive des modifications du taux de change, mesure la plus incisive de la politique monétaire externe; on ne saurait déduire de cette disposition une limitation des autres instruments de la politique monétaire. Il en ressortirait que seraient également licites des mesures qui, si elles ne constituent pas formellement une modification du taux de change, produisent néanmoins en substance les mêmes effets. L'AbsichG, produisant les mêmes effets qu'une modification de taux de change diversifiée — la charge fiscale sur les exportations de marchandises et la détaxation correspondante des importations de produits avaient l'effet d'une réévaluation du taux de change pour la circulation des marchandises — il répondrait à cette condition. Dès lors, l'AbsichG ne serait attaquable, sous l'angle des articles 103 à 109 du traité CEE, que si le gouvernement allemand avait insuffisamment tenu compte de l'intérêt communautaire. État donné l'approbation expresse par les autres États membres et par la Commission de la mesure adoptée par le gouvernement allemand, il ne serait pas possible d'affirmer que l'intérêt communautaire aurait subi un préjudice.

Subsidiairement, le gouvernement allemand fait valoir que l'AbsichG ne relèverait pas de l'article 12 du traité CEE. La notion de droit de douane et de taxe d'effet équivalant à un droit de douane à l'importation ou à l'exportation serait limitée de façon à exclure les taxes prélevées dans le cadre des impôts nationaux sur le chiffre d'affaires. La réglementation prévue par l'AbsichG, qui assujettit les exportations à une imposition de 4 % ou, selon les cas, de 2 % avec un dégrèvement simultané pour les importations «d'un montant correspondant», constituerait un élément du système de la taxe générale sur le chiffre d'affaires. Examinée sous l'angle économique, l'AbsichG aurait partiellement mis fin aux ristournes de la taxe sur le chiffre d'affaires dont bénéficiaient les exportations aux termes de la loi relative à la taxe sur le chiffre d'affaires. D'ailleurs, l'AbsichG aurait retenu expressément les faits générateurs et les notions prévues par l'Umsatzsteuergesetz (Loi relative à la taxe sur le chiffre d'affaires). Il en résulterait que, bien que la législateur allemand n'ait pas poursuivi avec l'AbsichG des buts fiscaux mais des objectifs de politique économique et monétaire, la réglementation en question est indissociable de la réglementation générale relative à la taxe sur le chiffre d'affaires. Dès lors les mesures prévues par l'AbsichG ne relèveraient pas de l'article 12 du traité CEE, mais tomberaient dans le domaine des articles 95 à 97 du traité CEE.

L'article 96, dont le but serait d'éliminer des subventions à l'exportation dans le commerce intracommunautaire, se borne à interdire l'octroi de ristournes excessives à l'exportation. Cette disposition ne créerait pas une obligation de ristourne des impôts indirects perçus à l'intérieur du pays. La situation juridique aurait été changée par les directives nos 67/227 CEE et 67/228 CEE du Conseil du 11 avril 1967 (JO 1967, p. 1301 et 1303); l'article 10 de la directive no 67/228 prévoit explicitement l'obligation d'une détaxation à l'exportation. Cependant cette obligation n'est entrée en vigueur que le 1er janvier 1970, date reportée ultérieurement au 1er janvier 1972. Il résulterait de ce qui précède qu'à l'époque l'AbsichG n'aurait violé ni les articles 95-97, ni les directives en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires.

Le gouvernement allemand propose la réponse suivante à la première question: Les termes de l'article 12 du traité CEE ne doivent pas être interprétés en ce sens qu'ils s'appliquent à une réglementation édictée par un État membre en vue de rétablir l'équilibre de son commerce extérieur et qui assujettit temporairement la taxe sur le chiffre d'affaires à l'exportation de marchandises tout en exonérant de cette même taxe et à concurrence d'un montant correspondant, l'importation de marchandises.

La Commission observe d'abord qu'une taxe telle que celle décrite dans la première question devrait être considérée comme une taxe d'effet équivalant à des droits de douane, si elle n'échappe pas à une telle classification. Il résulterait de la jurisprudence de la Cour dans les arrêts des 16 juin 1966, dans l'affaire 57-65 Lütticke contre Hauptzollamt Saarlouis (Recueil 1966, p. 293), et 4 avril 1968, dans l'affaire 25-67, Milch, Fett und Eierkontor contre Hauptzollamt Saarbrücken (Recueil 1968, p. 305), qu'une même taxe ne puisse pas constituer à la fois une taxe d'effet équivalent visée par les articles 9, 12 et 13 et une imposition intérieure couverte par les articles 95 et 97 CEE. Les principes de cette jurisprudence relative aux articles 95 et 97 seraient aussi applicables aux cas d'exportation visés à l'article 96. Ici aussi le traité CEE prévoit des réglementations différentes, de sorte qu'également en ce qui concerne le rapport entre les articles 9, 12 et 96, il devrait être admis que les deux réglementations s'excluent mutuellement par définition. Les mêmes principes seraient déterminants pour le rapport entre les articles 9 et 12, d'une part, et les dispositions du droit communautaire dérivé arrêtées par le Conseil en vertu de l'article 99, d'autre part. Là on se trouverait en présence de réglementations manifestement différentes qui ne sauraient être appliquées conjointement à une même espèce. Il serait donc évident qu'une réglementation interne qui aboutirait à une imposition trop élevée des importations, contraire aux principes de la directive no 67/228 CEE, devrait être considérée comme violant cette directive et non comme enfreignant l'interdiction frappant les taxes d'effet équivalant à des droits de douane. Il serait donc évident qu'une «imposition intérieure», même si elle est trop élevée, ne saurait être classée comme «taxe d'effet équivalent».

La Commission est du même avis que le gouvernement allemand quant à la nature des mesures prévues par l'AbsichG: la taxe exceptionnelle sur le chiffre d'affaires frappant les exportations, correspondrait du point de vue matériel et sur le plan fiscal à une suppression partielle, de l'ordre de 4 à 2 %, de l'exonération accordée pour les fournitures destinées à l'exportation. Elle aurait pour effet une détaxation incomplète des produits exportés en question. Dès lors l'AbsichG ne violerait pas l'article 96 du traité CEE.

L'article 10, paragraphe 1, lettre a) de la directive no 67/228 CEE prévoit, il est vrai, que les livraisons de biens expédiés ou transportés en dehors du territoire sur lequel l'État intéressé applique la taxe sur la valeur ajoutée sont exonérées de la taxe sur la valeur ajoutée imposée à l'intérieur, mais, cette disposition, n'étant pas encore obligatoire à l'époque ou l'AbsichG était en vigueur, ne pourrait être opposée à cette loi.

Le fait que l'AbsichG manque de motivation fiscale serait, enfin, sans importance pour son classement dans le domaine des articles 95 à 97. On ne saurait tirer conclusion contraire des arrêts des 4 avril 1968 dans les affaires 7-67, Wöhrmann contre Hauptzollamt Bad Reichenhall (Recueil 1968, p. 261), et 20-67, Kunstmühle Tivoli contre Hauptzollamt Würzburg (Recueil 1968, p. 293), dans lesquels la Cour a considéré que la taxe compensatoire sur le chiffre d'affaires est une taxe de nature essentiellement fiscale.

La Commission propose la réponse suivante à la première question:

«Une taxe qui présente les caractéristiques énumérées par le Finanzgericht de Düsseldorf ne doit pas être considérée comme une “taxe d'effet équivalant à un droit de douane”, mais au contraire comme une “imposition intérieure” En tant que telle, elle était compatible avec les dispositions du traité et en particulier avec l'article 96 du traité CEE. Une telle taxe eut violé la deuxième directive relative à la taxe sur la valeur ajoutée, si celle-ci avait déjà été obligatoire à cette époque».

2. Quant à la deuxième question

Le gouvernement allemand observe que l'article 107 du traité CEE engage les États membres à traiter leur politique en matière de taux de change comme un problème d'intérêt commun. Il déterminerait en outre la compétence des États membres quant aux actions autonomes qu'ils peuvent entreprendre en matière de politique de taux de change de leur monnaie. Il ne serait pas nécessaire de déterminer la question de savoir si l'introduction d'une taxe d'effet équivalant à un droit de douane en tant que mesure de politique économique extérieure relève de cette compétence; en vertu des articles 108 et 109 du traité CEE une telle mesure serait en tout cas permise aux États membres, sous réserve des conditions prévues par ces dispositions. L'article 109 mettrait une double condition, à savoir, que la crise dans la balance des paiements intervienne de façon soudaine et que le Conseil n'arrête pas de décisions relatives à un concours mutuel conformément à l'article 108, paragraphe 2. L'AbsichG satisferait à ces deux conditions. D'une part il y aurait eu une crise soudaine dans la balance de paiements, brusquement déclenchée par une vague de spéculation, d'autre part le concours mutuel visé à l'article 108, paragraphe 2, ne pourrait pas entrer en ligne de compte, étant donné le caractère «excédentaire» de la crise dans la balance des paiements.

Si on estimait que la crise ne pourrait pas être qualifiée de «soudaine», on devrait considérer que la Commission a donné l'autorisation prévue à l'article 108, paragraphe 3. Cela ressortirait de l'approbation exprimée par la Commission immédiatement avant l'entrée en vigueur de l'AbsichG.

Enfin, les articles 2 et 3 g du traité CEE ne constitueraient pas de règles de compétence; donc, ils ne conféreraient pas aux États membres le pouvoir d'introduire des taxes d'effet équivalant à des droits de douane, destinées à suppléer à une réévaluation.

La Commission explique que les articles 108 et 109 CEE prévoient un système de clauses de sauvegarde en cas de difficultés de balance des paiements. Par contre, l'article 107 CEE déterminerait que la compétence en matière de taux de change est restée aux États membres, tout en leur engageant à traiter cette politique comme une question d'intérêt commun.

En cas de modification de taux de change le problème d'un conflit éventuel avec l'article 12 CEE ne se poserait pas. Un tel conflit ne pourrait se présenter que lorsqu'un État membre introduirait une mesure — p.e. une taxe d'effet équivalant aux droits de douane — destinée à suppléer à une réévaluation. Alors les articles 108 et 109 CEE contiennent des clauses de sauvegarde pour les cas mêmes où les difficultés de balance des paiements ne peuvent pas être résolues par une modification de taux de change.

En tout cas l'article 107 CEE autoriserait ni explicitement ni implicitement de violation des règles obligatoires, tel que l'article 12 CEE.

Un État membre pourrait envisager le recours à l'article 109, paragraphe 1, CEE sous les conditions suivantes:

a) il faut s'agir d'une crise soudaine de balance des paiements: des difficultés ou des situations menaçantes dans la politique économique extérieure ne suffiraient pas pour l'application de cette disposition;

b) une décision conformément à l'article 108, paragraphe 2, n'est pas immédiatement adoptée;

c) les mesures de sauvegarde doivent se restreindre à des interventions strictement nécessaires et perturbant le moins possible le fonctionnement du marché commun;

d) la Commission et les autres États membres doivent être renseignés des mesures adoptées au plus tard à leur entrée en vigueur.

En ce qui conserne l'interprétation des articles 2 et 3 g CEE, la Commission est entièrement d'accord avec les observations du gouvernement allemand.

Attendu que la requérante au principal, représentée par Me P. Wendt du barreau de Hambourg, le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne et la Commission ont été entendus en leurs observations orales à l'audience du 17 septembre 1974;

attendu que l'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 2 octobre 1974;

Motifs

Sur la première question

Sur la seconde question

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par le Finanzgericht de Düsseldorf, conformément à l'ordonnance rendue par cette juridiction le 8 mars 1974, dit pour droit:

Une taxe qui assujettit sans distinction les exportations de produits industriels vers d'autres États membres à une charge financière en supprimant en partie l'exonération d'impositions intérieures, et qui s'intègre étroitement au système national en matière de taxes sur le chiffre d'affaires, relève d'une imposition intérieure au sens des articles 95 et suivants du traité et ne saurait donc constituer une taxe d'effet équivalant à un droit de douane au sens de l'article 12 de celui-ci.