Arrêt de la Cour du 21 juin 1988, 257/86Traité CEE art. 95, 6^e directive 77/388 art. 14

Par requête déposée au greffe de la Cour le 15 octobre 1986, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que, en soumettant à la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après « TVA ») les importations d'échantillons gratuits de faible valeur alors que les mêmes échantillons relevant de la production nationale sont exonérés de ladite taxe, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 14, paragraphe 1, sous a), de la sixième directive 77/388 du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires — Système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme (JO L 145, p. 1), ainsi qu'en vertu de l'article 95 du traité CEE.

Selon l'article 2, alinéa 3, sous d), du décret du président de la République n° 633, du 26 octobre 1972 (ci-après « DPR du 26 octobre 1972 »), tel qu'il a été modifié par le décret du président de la République n° 687, du 23 décembre 1974 (GURI n° 338 du 28.12.1974, p. 9071), sont exonérées de la TVA les cessions d'échantillons gratuits de faible valeur expressément désignés comme tels. L'article 68 prévoit que les dispositions de l'article 2, alinéa 3, s'appliquent également aux importations.

Cette réglementation a été modifiée en vertu du décret du président de la République n° 24, du 29 janvier 1979 (GURI n° 30 du 31.1.1979, p. 983) — ci-après « DPR du 29 janvier 1979 » —, qui tout en retenant l'exonération prévue à l'article 2, alinéa 3, précité, a, en revanche, supprimé la disposition de l'article 68 qui étendait cette exonération aux importations. Par ailleurs, le ministère des Finances italien a, par ses résolutions des 30 juin 1979 et 10 décembre 1982, en réponse à certaines questions, confirmé que les importations d'échantillons gratuits de faible valeur étaient soumises à l'application de la TVA à compter de la date d'entrée en vigueur du DPR du 29 janvier 1979.

Estimant que le régime fiscal différent appliqué, d'une part, aux cessions à l'intérieur du pays d'échantillons gratuits de faible valeur et, d'autre part, aux importations de tels échantillons constituait une infraction à l'article 95 du traité CEE et à l'article 14, paragraphe 1, sous a), de la sixième directive, la Commission a invité, par lettre du 3 mai 1984, le gouvernement italien à présenter ses observations, conformément à l'article 169 du traité CEE. Elle a, ensuite, émis un avis motivé qui s'est croisé avec un télex du gouvernement italien en date du 22 mai 1985, dans lequel celui-ci a invoqué pour sa défense l'article II de la convention de Genève du 7 novembre 1952 (convention internationale pour faciliter l'importation des échantillons commerciaux et du matériel publicitaire), ratifiée et entrée en vigueur au titre d'une loi du 26 novembre 1957, qui prévoit l'exonération des droits à l'importation des échantillons de faible valeur de marchandises de toute espèce. Il a soutenu que, en vertu de cette disposition, il était possible d'exonérer de la TVA les échantillons gratuits de faible valeur importés des États parties à la convention précitée, parmi lesquels tous les États membres. Il a, par ailleurs, précisé que ce régime d'exonération résultait également de l'article 72, alinéa 1, du DPR du 26 octobre 1972 et de ses modifications, qui prévoit le maintien de tous les avantages prévus par les traités et accords internationaux conclus antérieurement à l'entrée en vigueur du régime relatif à la TVA.

En outre, dans son télex du 8 juillet 1985, en réponse à l'avis motivé, le gouvernement italien a indiqué que, dans l'attente de l'adoption d'un texte de loi unique sur la TVA qui devrait apporter une meilleure conformité de la législation italienne avec le droit communautaire, les problèmes relatifs à l'application de la TVA aux importations en cause pourraient « provisoirement faire l'objet d'une solution de fait» par application d'une résolution du ministre des Finances du 18 juin 1984, qui avait déclaré exonérés de la TVA les échantillons gratuits de faible valeur importés des États parties à la convention de Genève susmentionnée.

Estimant que la solution adoptée par le gouvernement italien ne pouvait mettre fin à l'infraction alléguée, la Commission a émis un deuxième avis motivé, complémentaire du précédent. Elle y a souligné que la convention de Genève du 7 novembre 1952 ne permettait pas d'exonérer de la TVA les échantillons gratuits de faible valeur importés des États qui ne sont pas parties à ladite convention et qu'en tout état de cause la solution proposée ne garantissait pas la sécurité des rapports juridiques. Les observations du gouvernement italien communiquées par télex du 13 janvier 1986 n'ayant pas été considérées pertinentes par la Commission, celle-ci a introduit le présent recours.

Pour un plus ample exposé des faits de l'affaire, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

A l'appui de sa requête, la requérante fait valoir que l'exonération de la TVA à l'importation d'échantillons de faible valeur, en provenance de pays faisant partie de la convention de Genève ou bénéficiant de la clause de la nation la plus favorisée, ne suffit pas pour rendre la législation italienne conforme à la directive dont l'article 14 prévoit une telle exonération à l'égard de toutes les importations lorsque les échantillons relevant de la production nationale sont exonérés de la TVA.

En ce qui concerne les importations en provenance des pays susmentionnés, la requérante fait valoir en outre que la situation juridique créée en Italie par le DPR du 29 janvier 1979 se caractérise par une confusion considérable, dont témoigneraient, par ailleurs, les résolutions du ministre des Finances des 30 juin 1979 et 10 décembre 1982. Si, d'un côté, les nouvelles instructions administratives modifiant les résolutions ministérielles avaient amélioré la situation, d'un autre côté, le maintien en vigueur d'un texte de loi qui a supprimé l'assimilation antérieure des importations aux transactions internes risquait de créer des incertitudes pour les intéressés qui, de ce fait, pourraient éprouver des difficultés à connaître leurs droits et à les faire valoir devant les juridictions.

Selon la défenderesse, étant donné que tous les États membres sont parties à la convention de Genève, les importations d'échantillons gratuits de faible valeur en provenance de ceux-ci bénéficient de l'exonération prévue par ladite convention. On ne saurait, dès lors, lui reprocher aucune infraction aux dispositions de l'article 95 du traité. Quant au manquement qui lui est imputé en ce qui concerne les obligations résultant de l'article 14, paragraphe 1, sous a), de la sixième directive, elle ne reconnaît ce manquement qu'à l'égard d'un nombre très réduit d'États. En effet, elle a relevé, dans son mémoire en défense, que, par une note du 5 novembre 1986 adressée à toutes les directions des douanes, le ministère des Finances avait non seulement communiqué la liste des États ayant adhéré à la convention de Genève précitée, mais aussi précisé que le même régime d'exonération de la TVA s'appliquait aux importations en provenance d'États qui bénéficient de la clause de la nation la plus favorisée. Étant donné que parmi ceux-ci se trouvent les États signataires de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (« GATT ») qui prévoit, en son article 1^er, paragraphe 1, l'extension de ladite clause à tous les États qui sont parties à cet accord, la défenderesse a estimé que rares étaient les importations auxquelles s'appliquait la TVA.

II y a lieu de relever, tout d'abord, que la législation en vigueur en Italie, ainsi que l'a reconnu le gouvernement italien, ne permet pas d'exonérer de la TVA toutes les importations d'échantillons gratuits de faible valeur. En effet, même si l'article 72 du DPR du 26 octobre 1972 devait être interprété en ce sens que toutes les exonérations prévues par des conventions internationales ou en conséquence de l'application de celles-ci sont maintenues, certaines importations resteraient néanmoins soumises à la TVA en violation de l'article 14 de la directive. Or, ainsi que la Cour l'a jugé dans son arrêt du 7 février 1984 (Commission/République italienne, 166/82, Rec. p. 459), le fait de l'application à des cas très rares d'une législation en infraction au droit communautaire ne suffit pas pour faire disparaître cette infraction.

II y a lieu de relever ensuite que, selon une jurisprudence constante de la Cour (voir, entre autres, l'arrêt du 30 janvier 1985, Commission/Royaume de Danemark, 143/83, Rec. p. 427), les principes de sécurité juridique et de protection des particuliers exigent que, dans les domaines couverts par le droit communautaire, les règles du droit des États membres soient formulées de manière non équivoque qui permette aux personnes concernées de connaître leurs droits et obligations d'une manière claire et précise et aux juridictions nationales d'en assurer le respect.

La réglementation italienne ne remplit pas ces conditions. En effet, même si, comme le soutient le gouvernement italien, elle exonère les importations en provenance des États qui sont parties à la convention de Genève ou qui bénéficient de la clause de la nation la plus favorisée, il n'en reste pas moins que son ambiguïté est à l'origine d'une pratique administrative non conforme au droit communautaire. Si deux résolutions du ministre des Finances, prises le 30 juin 1979 et le 10 décembre 1982, ont confirmé la suppression de l'exonération à l'égard de toutes les importations, et si une résolution postérieure, du 18 juin 1984, a exonéré de la TVA toutes les importations d'échantillons gratuits de faible valeur en provenance des États qui sont parties à la convention de Genève, la note du 5 novembre 1986 du directeur général des douanes et impôts indirects précise qu'une telle exonération s'applique aussi aux importations en provenance d'États bénéficiant de la clause de la nation la plus favorisée, mais en ne faisant allusion qu'aux échantillons médicaux.

Dans son mémoire en duplique, la République italienne a estimé que, en ce qui concerne les importations d'échantillons de faible valeur en provenance de pays faisant partie de la convention de Genève ainsi que de pays bénéficiant de la clause de la nation la plus favorisée, la requérante aurait modifié l'objet du litige en fondant le manquement non plus sur l'absence de dispositions nationales prévoyant l'exonération de la TVA à l'importation de tels échantillons, mais sur l'insécurité juridique causée par la réglementation en cause.

A cet égard, il y a lieu de relever que la requérante avait déjà fait valoir, dans l'avis motivé complété et dans la requête, l'insécurité juridique qui résulterait de la seule prise en considération de l'article 72 du DPR et de la convention de Genève. Le raisonnement suivi dans la réplique se limite soit à rendre plus explicite le moyen précédemment invoqué, soit à le rendre applicable également aux importations en provenance de pays bénéficiant de la clause de la nation la plus favorisée, auxquelles la République italienne n'avait fait allusion que dans son mémoire en défense.

II convient donc de reconnaître que, en adoptant et en maintenant en vigueur une réglementation qui n'accorde pas l'exonération de la TVA à toutes les importations d'échantillons gratuits de faible valeur, et qui manque de clarté et de précision à l'égard de l'exonération de certaines importations de tels échantillons, et en prévoyant l'exonération des mêmes échantillons relevant de la production nationale, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 95 du traité et 14 de la directive 77/388 du Conseil, du 17 mai 1977.

Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La République italienne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.