Arrêt de la Cour du 13 décembre 1983, 218/82Traité CEE art. 30 et art. 34

ARRÊT

En fait

Les faits de la cause, le déroulement de la procédure, les conclusions et les moyens et arguments des parties peuvent être résumés comme suit:

I — Faits et procédure écrite

L'article 2, paragraphe 1, de la deuxième convention ACP—CEE signée à Lomé le 31 octobre 1975 prévoit que «les produits originaires des Etats ACP sont admis à l'importation dans la Communauté en exemption de droits de douane et de taxes d'effet équivalent». Le protocole n° 5 annexé à la Convention instaure une exception à cette règle en ce qui concerne le rhum.

L'article 1 du protocole n° 5 énonce :

«Jusqu'à l'entrée en vigueur d'une organisation commune du marché des alcools, les produits de la sous-position tarifaire 22.09 C I originaires des États ACP, sont admis dans la Communauté en franchise de droits de douane dans des conditions qui permettent le développement des courants d'échanges traditionnels entre, les États ACP et la Communauté, d'une part, et entre les États membres d'autre part».

Le protocole n° 5 a pour objet de conserver et de développer pour le rhum les structures d'échanges traditionnelles.

Il existe essentiellement deux principaux courants d'échanges pour le rhum au sein de la Communauté. Le Royaume-Uni a importé généralement du rhum en provenance des États ACP membres du Commonwealth, tandis que d'autres États membres, notamment la Belgique, la république fédérale d'Allemagne et la France, consomment en majeure partie du rhum produit à l'intérieur même de la Communauté, c'est-à-dire dans les départements français d'outre mer.

L'objectif du protocole n° 5 est de développer des courants d'échanges traditionnels pour le rhum tout en limitant la quantité de rhum qui peut être importée dans la Communauté en exemption de droits de douane.

L'article 2 prévoit:

Pour l'application de l'article 1 et par dérogation à l'article 2, paragraphe 1, de la Convention, la Communauté fixe chaque année les quantités qui peuvent être importées en exemption de droits de douane, sur la base des quantités annuelles les plus importantes importées des États ACP dans la Communauté au cours des trois dernières années pour lesquelles des statistiques sont disponibles, augmentées d'un taux de croissance annuel de 40 % sur le marché du Royaume-Uni et de 18 % sur les autres marchés de la Communauté.

b) Au cas où l'application du point a) entraverait le développement d'un courant d'échange traditionnel entre les États ACP et un État membre, la Communauté prend les mesures appropriées pour remédier à cette situation.

...»

Pour mettre en œuvre le protocole, la Communauté arrête chaque année un règlement qui, d'une part, fixe la quantité de rhum en provenance des États ACP qui peut être importé dans la Communauté en exemption de droits de douane et, d'autre part, répartit le contingent entre les États membres.

Le règlement n° 1699/82 détermine le contingent tarifaire pour les produits en question durant la période 1982-1983. L'article 1 fixe à 193178 hectolitres d'alcool pour le contingent tarifaire communautaire. L'article 2 prévoit que le contingent tarifaire est divisé en deux tranches. La première tranche, d'un montant de 125430 hectolitres, est destinée à la consommation au Royaume-Uni. La seconde tranche, d'un montant de 67748 hectolitres, est répartie entre les autres États membres. L'article 4, paragraphe 1, oblige les États membres à informer mensuellement la Commission des importations imputées sur le contingent tarifaire. L'article 4, paragraphe 2, précise:

«Le Royaume-Uni prend les mesures nécessaires pour que les quantités importées des États ACP dans les conditions fixées aux articles 1 et 2 soient réservées aux besoins de sa consommation intérieure».

Par une requête enregistrée au greffe de la Cour le 13 août 1982, la Commission demande à la Cour de déclarer nul et non avenu le règlement n° 1699/82, en tant que l'article 4, paragraphe 2, du règlement constitue une violation des articles 30 et 34, et partant de l'article 9 du traité CEE.

Par une requête enregistrée au greffe de la Cour le 16 décembre 1982, le gouvernement français a demandé l'autorisation d'intervenir dans la procédure. La demande en intervention du gouvernement français a été admise par une ordonnance rendue le 19 janvier 1983.

La procédure écrite s'est déroulée normalement. Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans mesures d'instruction préalables.

II — Conclusions des parties

La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

III — Moyens et arguments des parties

La Commission fait valoir que l'article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1699/82 est contraire aux articles 30 et 34 du traité CEE, et partant à l'article 9 de ce traité. L'article 4 aurait pour objectif d'empêcher le Royaume-Uni d'exporter des alcools. La Commission attire l'attention de la Cour sur la version française de la disposition qui est rédigée comme suit:

«Le Royaume-Uni prend les mesures nécessaires pour que les quantités importées des États ACP dans les conditions fixées aux articles 1 et 2 soient réservées aux besoins de sa consommation intérieure».

La Commission soutient que cette formulation ne laisserait subsister aucun doute sur le fait que la disposition en cause aurait pour but d'empêcher le Royaume-Uni de réexporter les alcools prévus dans sa tranche vers les autres États de la Communauté, ce qui serait donc contraire à l'article 34 du traité.

En restreignant les exportations du Royaume-Uni, le règlement empêcherait les autres États membres d'importer l'un quelconque des alcools en cause du Royaume-Uni, ce qui serait en conséquence contraire à l'article 30 du traité.

La disposition contestée serait également contraire à l'article 9 du traité en ce que les produits en question sont en libre pratique dans la Communauté. La Commission n'accepte pas que l'article 4, paragraphe 2, puisse être interprété en ce sens qu'il obligerait le Royaume-Uni à limiter ses importations d'alcool à une quantité inférieure à celle prévue dans la tranche du contingent qui lui est destinée, parce que:

(i) la tranche en cause est destinée à la consommation au Royaume-Uni (article 2) et elle est calculée sur la base de la quantité annuelle la plus importante importée au Royaume-Uni en cours des trois années précédentes et compte tenu du taux de croissance de 40 % sur le marché du Royaume-Uni;

(ii) dès lors, cette tranche n'est pas censée représenter autre chose que le chiffre réel des importations destinées à la consommation:

(iii) même si le Royaume-Uni pouvait refuser sa tranche, ce refus serait contraire au principal objectif du règlement et à l'engagement énoncé dans le protocole n° 5 annexé à la deuxième convention ACP—CEE, qui est d'accorder le droit d'entrée à l'ensemble du contingent;

(iv) un refus du Royaume-Uni d'accepter sa tranche serait illégal puisque l'ouverture du contingent comprenant cette tranche est un acte arrêté dans le cadre de la politique commerciale commune de la Communauté, que le Royaume-Uni n'est pas compétent pour modifier.

Le fait que le règlement ait pour objectif de mettre en œuvre les engagements de la Communauté consignés dans la deuxième convention ACP—CEE ne saurait toutefois justifier une violation du principe fondamental de la libre circulation des marchandises.

Dans l'exercice de leurs pouvoirs, les institutions communautaires doivent respecter l'unité du marché. Pour instaurer des mesures allant à l'encontre de ce principe, il faut trouver dans le traité une disposition qui, soit formellement, soit par implication nécessaire, prévoit ou autorise l'instauration de telles mesures (affaires 80-81/77, Ramel/Receveur des douanes, Recueil 1978, p. 927).

La Commission estime que les obligations de la Communauté énoncées par la deuxième convention ACP pourraient être remplies tout en sauvegardant la libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté, ce qu'elle expose dans ses propositions au Conseil. Ces propositions prévoient la constitution d'une réserve communautaire, des dispositions relatives à son partage et au reversement à la réserve de la fraction non utilisée des quotes-parts.

La Commission soutient qu'elle pourrait efficacement écarter toute menace éventuelle contre les intérêts légitimes d'un État membre en utilisant les compétences que lui confère l'article 115 du traité.

La Commission ne conteste pas que le Conseil a le devoir d'arrêter un règlement pour mettre en oeuvre les engagements de la Communauté. C'est pourquoi elle demande qu'en application de l'article 174 du traité, la Cour déclare que le droit d'importer dans la Communauté en exemption des droits de douane, à partir du 1er juillet 1982 et jusqu'au 30 juin 1983, les quantités de marchandises indiquées à l'article 1 du règlement, doit être considéré comme définitif

Dans son mémoire en défense, le Conseil rejette l'affirmation de la Commission selon laquelle l'article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1699/82 constituerait un obstacle à la libre circulation des marchandises à l'intérieur de la communauté. Il soutient que seul l'examen du contexte entourant le règlement n° 1699/82 permet de s'assurer de la signification exacte de l'article 4, paragraphe 2.

Le règlement n° 1699/82 est destiné à mettre en œuvre le protocole n° 5 de la deuxième convention ACP—CEE. Le Conseil estime que le système de calcul des quantités qui peuvent être importées dans la Communauté est compatible avec les termes du protocole. Des arrangements analogues, comportant la répartition totale d'un contingent tarifaire, ont été soumis à la Cour de justice dans les affaires 131/72, Grosoli, Recueil 1973, page 1555, 35/79 Grosoli, Recueil 1980, page 177 et affaire 124/79, van Walsum, Recueil 1980, page 813, dans lesquelles ils n'ont pas été déclarés contraires au droit communautaire. La constitution d'une réserve proposée par la Commission aurait conféré une flexibilité accrue au système, mais elle aurait été inopportune, de l'avis du Conseil, en raison de la sensibilité des produits en question sur les marchés de la Communauté.

L'existence d'une réserve aurait permis aux États membres de tirer sur la réserve, ce qui aboutirait alors à un dépassement de leur quote-part du contingent tarifaire et au dépassement du taux de croissance annuel.

Eu égard aux circonstances qui ont entouré l'adoption du règlement n° 1699/82, le Conseil soutient que l'article 4, paragraphe 2, ne saurait être interprété en ce sens qu'il empêcherait le Royaume-Uni de réexporter le rhum, mais plutôt en ce sens qu'il imposerait au Royaume-Uni de réserver les quantités importées aux besoins de la consommation intérieure.

Cette interprétation de l'article 4, paragraphe 2, s'appuie sur la version anglaise du texte. Le Conseil admet qu'il est possible d'interpréter le texte comme constituant une interdiction de réexporter. Le Conseil propose toutefois d'attribuer en l'espèce une importance particulière à la version anglaise du texte, parce qu'il s'agit de la langue de l'État membre intéressé et parce qu'il en résulte une obligation moins lourde pour l'État membre concerné.

Le Conseil attire l'attention de la Cour sur les mesures prises par le Royaume-Uni afin d'exécuter son obligation découlant du règlement. Les modalités de gestion de la quote-part britannique du contingent tarifaire sont fixées par le Customs Duties (Quota Relief) Order 1982, Statutory Instrument 1982, n° 884 (décret-loi relatif aux droits de douane (franchise contingentaire) n° 884 de 1982). En vertu de ce décret-loi, les marchandises sont considérées comme relevant de la quote-part britannique après acceptation d'une déclaration de consommation intérieure accompagnée des documents correspondants. Selon l'interprétation du Conseil, les effets pratiques de ce décret-loi sont tels que seules sont admises au titre du contingent tarifaire les marchandises pour lesquelles un droit d'accise est acquitté au moment où la déclaration de consommation intérieure est acceptée. La réexportation n'est pas interdite, mais le statut des marchandises admises à la consommation intérieure est irréversible et les droits d'accise ne sont pas remboursables. Le Conseil souligne que la réexportation ne serait pas avantageuse d'un point de vue économique, puisque les droits d'accise ne sont pas remboursés. S'il n'y a pas en fait de réexportation, cela semble tenir à des considérations économiques ou au fait que les importations au titre du contingent destiné à la consommation intérieure sont limitées aux quantités nécessaires pour la consommation intérieure et qu'il n'y a donc pas de surplus disponible pour l'exportation.

Le Conseil reconnaît que les dispositions du traité relatives à la libre circulation des marchandises sont également applicables aux institutions de la Communauté, y compris le Conseil. Cependant, le Conseil allègue que le pouvoir législatif de la Communauté, lorsqu'il adopte le droit dérivé, peut arrêter des dispositions qui seraient contraires au traité si elles émanaient d'un pouvoir législatif national. Le Conseil rappelle que la Cour a reconnu l'existence d'un pouvoir d'instituer des redevances pour les contrôles vétérinaires (affaire 46/76, Bauhuis/Pays-Bas, Recueil 1977, p. 15) et qu'elle a reconnu dans plusieurs arrêts la légalité des montants compensatoires monétaires.

Le Conseil soutient que pour déterminer ce qui constitue une mesure d'effet équivalent, la Cour devrait comparer les objectifs et les avantages de la mesure par rapport aux effets restrictifs potentiels qu'elle serait susceptible de produire, notamment lorsque la mesure a pour objet l'exécution de ses obligations internationales par la Communauté.

La méthode de calcul du contingent annuel de rhum destiné au Royaume-Uni et la disposition insérée à l'article 4, paragraphe 2, afin de garantir que les importations imputées sur la tranche du Royaume-Uni sont effectivement destinées à la consommation dans cet État, donneraient effet au protocole n° 5, tout en tenant compte en même temps de la sensibilité du produit sur les marchés de la Communauté et notamment de la nécessité de ne pas compromettre les débouchés traditionnels du rhum produit dans les départements français d'outremer.

Le Conseil rejette l'argument de la Commission, selon lequel les intérêts légitimes d'un ou de plusieurs États membres pourraient être protégés en recourant à l'article 115 si sa proposition avait été adoptée. Le Conseil expose que l'article 115 s'applique aux seuls cas où il existe des mesures nationales de politique commerciale en l'absence de toute politique commerciale commune; en l'espèce, il existe un règlement communautaire fondé sur l'article 113 et son objet fait partie intégrante de la politique commerciale commune.

Enfin, le Conseil relève que, depuis 1975, il a adopté neuf règlements comportant, pour l'essentiel, les mêmes dispositions. Jusqu'à la présente affaire, la question de la validité de ces règlements n'a jamais été soulevée ni par la Commission ni par toute autre partie intéressée.

Dans sa réplique, la Commission expose qu'elle a émis des doutes sur la compatibilité de certaines dispositions des règlements du Conseil avec les dispositions du traité en matière de libre circulation des marchandises. Le Conseil persistant à refuser de tenir compte de ces observations, la Commission a fait la déclaration suivante, qui fut consignée au procès-verbal de la réunion du Conseil qui a arrêté le règlement n° 1669/82:

La Commission constate que certaines dispositions arrêtées par le Conseil dans le règlement portant ouverture du contingent tarifaire communautaire pour l'importation des produits de la sous-position 22.09 CI du TDC, originaires des États africains, du Pacifique et des Caraïbes, sont incompatibles avec les règles du traité CEE. Ainsi qu'elle en avait informé le Conseil dans le document COM(82) 243 final, la Commission a l'intention ferme de recourir aux dispositions de l'article 173 du traité.

b) Suppression de la réserve communautaire La Commission exprime son regret sur le fait que le projet de règlement du Conseil retenu par le groupe de travail ne retient pas la constitution, proposée par la Commission, d'une réserve communautaire.»

Se référant à la méthode de calcul du taux de croissance des quantités de rhum à importer, la Commission soutient que le fait d'accorder au Royaume-Uni un taux de croissance plus élevé que celui des autres États membres n'aurait pas pour corollaire que les quantités ainsi progressivement augmentées devraient être limitées à la consommation au Royaume-Uni.

En ce qui concerne la procédure adoptée par le Royaume-Uni pour mettre en œuvre le règlement n° 1699/82, la Commission déclare qu'elle limite la libre circulation des marchandises au départ du Royaume-Uni en ce qu'elle impose une charge financière à toute exportation envisagée, au départ du Royaume-Uni, de produits visés par les dispositions du protocole à destination de tout autre État membre. Si le Conseil admet qu'une telle mesure est conforme aux dispositions de l'article 4, paragraphe 2, du règlement, il reconnaîtrait que le règlement est illégal en ce sens qu'il crée des obstacles à la libre circulation des marchandises au départ du Royaume-Uni.

La Commission n'admet pas que le Conseil a le pouvoir d'imposer des restrictions à la libre circulation des marchandises afin de donner effet à ses accords internationaux. Le fait d'arrêter un règlement qui implique le cloisonnement de la Communauté, non pour protéger les intérêts légitimes d'un État membre, mais, pour empêcher un État membre d'exporter dans tous les autres État membres, ne relèverait pas de la compétence du Conseil.

Dans sa duplique, le Conseil affirme que l'article 2, lettre a), du Protocole, qui prévoit une méthode de calcul des quantités annuelles augmentées d'un taux de croissance annuel de 40 % sur le marché du Royaume-Uni et de 18 % sur les autres marchés de la Communauté, impliquerait qu'il ne saurait avoir été envisagé d'accorder aux États ACP le droit d'importer au Royaume-Uni, en franchise de droits de douane, la totalité du contingent annuel communautaire, en faisant abstraction de la question de savoir si ces importations étaient destinées à la consommation au Royaume-Uni ou dans les autres États membres. La fixation de tranches distinctes pour le Royaume-Uni et les autres États membres aurait été voulue. Il s'ensuivrait que la Communauté a la faculté de prendre des mesures pour assurer que les quantités imputées sur la tranche du Royaume-Uni au moment de l'importation sont destinées à la consommation dans ce pays.

Le Conseil estime que l'exportation, à partir des États ACP, de rhum en franchise de droits vers le Royaume-Uni serait sans objet, à moins qu'il n'existe dans ce pays un marché pour le rhum. En l'absence de marché au Royaume-Uni, les quantités en question pourraient être exportées directement vers les autres État membres au lieu d'être importées au Royaume-Uni et exportées de là vers les autres États membres.

Dans son intervention, le gouvernement français souligne que les versions française et anglaise de l'article 4, paragraphe 2, ont deux significations différentes. Alors que la version française pourrait s'interpréter comme visant à produire des effets restrictifs sur les échanges à l'intérieur du marché commun, la version britannique devrait s'interpréter comme une disposition visant à une «auto-limitation» des importations britanniques, ayant effet aux frontières extérieures de la Communauté. De l'avis du gouvernement français, la version anglaise de l'article 4, paragraphe 2, devrait prévaloir, puisque ses dispositions s'adressent au seul Royaume-Uni.

L'article 4, paragraphe 2, n'établirait et ne viserait à faire établir aucune restriction quantitative à l'importation par les autres États membres. Il ne serait pas, en conséquence, contraire à l'article 30 du traité.

L'article 4, paragraphe 2, imposerait trois obligations au Royaume-Uni:

IV — Procédure orale

La Commission, représentée par son conseiller juridique, M. D. W. Allen, agissant en qualité d'agent, assisté par M. X. Yataganas, membre de son service juridique et M. M. O. Zybon et A. Tepas, experts, le Conseil, représenté par M. D. Gordon-Smith, directeur général du service juridique du secrétariat général du Conseil à Bruxelles et par M. B. Hoff-Nielsen, agissant en qualité d'agents et le gouvernement français représenté par M. M. G. Guillaume et A. Sortais, agissant en qualité d'agent et d'agent suppléant, ont été entendus en leurs plaidoires et observations orales à l'audience publique du 28 juin 1983.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 4 octobre 1983.

En droit

Sur les dépens

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) La Commission est condamnée aux dépens, y compris ceux de la partie intervenante.