Arrêt de la Cour du 22 juin 1972, 1/72Règlement 1612/68 art. 7, traité CEE art. 7

ARRÊT

Points de fait et de droit

I — Faits et procédure

Attendu que Mme Rita Frilli, de nationalité italienne, née le 29 mars 1908, a exercé en 1966 et 1967 une activité salariée en Belgique, où elle a continué à résider;

qu'elle bénéficie d'une pension de retraite belge, au titre de cette activité, d'un montant de 350 FB par mois;

que Mme Frilli a, le 14 mai 1969, introduit auprès du ministère belge de la prévoyance sociale, service des pensions de vieillesse, une demande tendant à obtenir le bénéfice du revenu garanti aux personnes âgées, institué par la loi belge du 1er avril 1969 (Moniteur du 29 avril 1969, p. 3954);

que, le 5 avril 1971, le service des pensions de vieillesse a notifié à Mme Frilli une décision de rejet de cette demande;

que cette décision était fondée sur l'article 1, paragraphe 2, de la loi du 1er avril 1969, qui dispose que «tout bénéficiaire doit être soit belge ou ressortissant d'un pays avec lequel la Belgique a conclu en la matière une convention de réciprocité, soit apatride ou réfugié reconnu», et sur le fait que Mme Frilli est de nationalité italienne, donc ressortissante d'un pays avec lequel la Belgique n'a pas conclu de convention de réciprocité en matière de revenu garanti;

attendu que, le 28 mai 1971, Mme Frilli s'est pourvue contre cette Décision devant le tribunal du travail de Bruxelles;

qu'à l'appui de son recours, elle a invoqué l'article 7, paragraphe 2, du règlement du Conseil no 1612/68, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (JO no L 257, p. 2), aux termes duquel le travailleur ressortissant d'un État membre bénéficie, sur le territoire des autres États membres, «des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux», ainsi que les dispositions générales (titre I) du règlement du Conseil no 3, du 25 septembre 1958, concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants (JO no 30, p. 561);

attendu que le tribunal du travail de Bruxelles, onzième chambre, a décidé, le 16 décembre 1971, à la suite des débats à l'audience du 18 novembre 1971, de demander à la Cour de justice, conformément à l'article 177 du traité CEE, de se prononcer sur les questions préjudicielles suivantes:

1) Le revenu garanti octroyé en vertu de la loi belge du 1er avril 1969 est-il un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement du Conseil no 1612/68 ?

2) Le revenu garanti, en tant que prestation sociale non contributive accordée par l'État aux personnes âgées, au sens de la loi belge du 1er avril 1969, est-il une prestation de vieillesse au sens de l'article 2, paragraphe 1, alinéa c, du règlement no 3 ou bien s'agit-il d'une prestation d'assistance sociale au sens de l'article 2, paragraphe 3, de ce règlement ?

que la décision du tribunal du travail a été enregistrée au greffe de la Cour le 6 janvier 1972;

attendu que, conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE des observations écrites ont été déposées le 27 janvier 1972 par la demanderesse au principal, le 7 mars par l'État belge, représenté par le ministre de la prévoyance sociale, le 14 mars par la Commission des Communautés européennes et le 23 mars par le gouvernement de la République italienne;

que la Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvir la procédure orale sans instruction préalable;

que la demanderesse au principal, l'État belge et la Commission ont, à la demande de la Cour, produit par écrit des renseignements complémentaires;

que l'État belge, le gouvernement de la République italienne et la Commission des Communautés européennes ont été entendus en leurs observations orales et en leurs réponses à des questions posées par la Cour à l'audience du 25 avril 1972;

que l'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 17 mai 1972;

que, dans la procédure devant la Cour, la demanderesse au principal a elle-même déposé des observations, l'État belge a été représenté, pour la procédure écrite, par le ministre de la prévoyance sociale et, pour la procédure orale, par Me Jacques Bartelous, avocat près la cour d'appel de Bruxelles, le gouvernement de la République italienne par M. Adolfo Maresca, ministre plénipotentiaire, assisté de M. Giorgio Zagari, substitut à l'«Avvocatura generale dello Stato», et la Commission par son conseiller juridique, M. Italo Telchini;

II — Observations présentées devant la Cour

Attendu que les observations écrites et orales présentées devant la Cour peuvent être résumées comme suit:

MmeRita Frilli, demanderesse au principal, est d'avis que le revenu garanti, institué par la loi belge du 1er avril 1969, est une pension de vieillesse non contributive, et non pas une prestation d'assistance sociale.

a) Le revenu garanti serait accordé à l'âge normal de la retraite, payé par la Caisse nationale des pensions des travailleurs salariés et entièrement à charge de l'État; par ailleurs, aux titulaires du revenu garanti serait étendu le bénéfice tant du pécule de vacance prévu par la loi du 13 juin 1966 relative aux pensions de retraite et de survie des travailleurs salariés que de l'assurance soins de santé obligatoire. La loi du 1er avril 1969 instituant le revenu garanti aurait abrogé certaines dispositions de la loi du 12 février 1963, relative à l'organisation d'un régime de pension de retraite et de survie au profit des assurés libres. En vertu de ces dispositions, les assurés libres et les personnes ne jouisant pas d'une pension pour une carrière complète dans un autre régime auraient pu obtenir une majoration de pension à charge de l'État; en vertu du principe de l'égalité de traitement, les travailleurs salariés ressortissants d'un État membre des Communautés auraient, avant l'entrée en vigueur de la loi sur le revenu garanti, bénéficié de ces majorations dans les mêmes conditions que les Belges.

b) L'assistance sociale et médicale serait régie, en Belgique, par les lois du 27 novembre 1891 et du 10 mars 1925; elle serait accordée aux indigents par les commissions communales d'assistance publique qui, étant autonomes, apprécieraient souverainement la nécessité, la nature et la mesure de l'assistance à accorder.

c) Au cas où le revenu garanti serait considéré comme une prestation d'assistance sociale et donc exclu du champ d'application du règlement no 3, il pourrait être accordé à la demanderesse au principal en vertu de l'article 1 de la Convention européenne d'assistance sociale et médicale, signée à Paris le 11 décembre 1953 par les États membres du Conseil de l'Europe.

L'État belge, ministère de la prévoyance sociale, défendeur au principal, présente essentiellement les observations suivantes:

a) Le règlement no 1612/68, pris en application de l'article 49 du traité CEE, s'appliquerait aux seuls travailleurs salariés; le revenu garanti aux personnes âgées, institué par la loi belge du 1er avril 1969, ne s'adresserait pas spécialement à la population active et n'entrerait donc pas dans le champ d'application de ce règlement. Même si le règlement no 1612/68 devait être considéré comme applicable, le revenu garanti devrait être exclu de son objet: l'article 7, paragraphe 2, qui assure aux travailleurs ressortissants d'un État membre le bénéfice des mêmes avantages sociaux et fiscaux que ceux reconnus aux travailleurs nationaux, ne viserait que les avantages sociaux attachés à l'emploi, nécessaires à la réalisation de la libre circulation des travailleurs.

b) Quant au règlement no 3, il y aurait lieu de constater que le caractère contributif ou non contributif n'est pas déterminant pour établir une distinction entre prestations d'assistance sociale et régimes de sécurité sociale, ces derniers seuls relevant du règlement no 3. Au cours des dernières années, les caractéristiques de l'assistance sociale, d'une part, de la sécurité sociale, d'autre part, se seraient estompées: l'assistance sociale serait devenue un droit, tandis que la sécurité sociale se serait généralisée. La différence entre l'une et l'autre résiderait dans l'esprit de la mesure, dans la cause qui l'inspire: l'assistance serait caractérisée par le fait qu'elle tend à pallier un état de besoin, d'indigence; c'est le besoin qui causerait et justifierait le droit à l'assistance; la sécurité sociale, au contraire, ne tendrait pas à pallier l'indigence, mais à indemniser la victime de certains risques sociaux en lui assurant un complément ou un remplacement de revenus; elle n'aurait pas pour objet l'attribution d'un revenu tel quel, mais d'un équivalent, d'un substitut. L'assistance répondrait au besoin vital, la sécurité sociale irait au-delà. Il résulterait du texte de la loi belge du 1er avril 1969, notamment de ses articles 1, 8, 19 et 21, paragraphe 1, ainsi que des travaux préparatoires qu'il s'est bien agi d'assurer aux personnes âgées, à défaut de ressources et sauf le cas d'entretien aux frais de l'État, un minimum vital, donc une prestation d'assistance. Par ailleurs, une même loi ne saurait, pour les bénéficiaires qui ont travaillé, constituer un complément de sécurité sociale et, pour ceux qui n'ont jamais travaillé, être de l'assistance sociale. La Belgique aurait, dès l'origine, considéré le revenu garanti comme une mesure d'assistance sociale, non visée par le règlement no 3; elle aurait agi en conséquence sur le pian international, en concluant ou en tentant de conclure des accords de réciprocité. Au cours de ces négociations, aucun des États intéressés n'aurait contesté le bien-fondé de la position belge ni invoqué l'existence des règlements nos 3 et 4, partageant ainsi la conception suivant laquelle ces règlements ne sont pas applicables au revenu garanti aux personnes âgées.

c) En conclusion, l'État belge estime que les questions préjudicielles posées par le tribunal du travail de Bruxelles appellent les réponses suivantes: le règlement du Conseil no 1612/68 relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté est étranger au litige soulevé et, de toute manière, le revenu garanti aux personnes âgées, octroyé en vertu de la loi belge du 1er avril 1969, ne constitue pas un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, de ce règlement; le revenu garanti au sens de la loi belge du 1er avril 1969 constitue une prestation d'assistance sociale exclue du champ d'application des règlements nos 3 et 4 du Conseil.

Le gouvernement de la République italienne est d'avis que le revenu garanti aux personnes âgées doit être considéré comme une prestation non contributive de sécurité sociale.

a) Il ressortirait de l'«Aperçu de la sécurité sociale en Belgique» publié, en 1972, par le ministère belge de la prévoyance sociale que le système du revenu garanti se substitue notamment à la loi du 12 février 1963 relative aux majorations de retraite et que, bien qu'ayant un champ d'application et des objectifs plus étendus, il s'insère substantiellement dans le cadre de la sécurité sociale. Par ailleurs, la distinction entre sécurité sociale et assistance sociale devenant de plus en plus floue, leur principal caractère distinctif serait actuellement le degré de sécurité de la position que la loi garantit au bénéficiaire de la prestation: il y aurait assistance sociale quand le bénéficiaire ne dispose que d'un droit éventuel, dont l'octroi reste subordonné à l'appréciation discrétionnaire de l'administration publique; il y aurait sécurité sociale lorsque la loi accorde au bénéficiaire un véritable droit subjectif, excluant toute appréciation discrétionnaire de la part de l'administration publique.

b) Toute disposition spécifique du droit communautaire dérivé en matière de traitement à réserver aux ressortissants des États membres sur le territoire de la Communauté devrait être fondée sur l'article 7 du traité CEE. L'interdiction de toute discrimination exercée en raison de la nationalité, édictée par cet article, serait un principe fondamental; les avantages garantis par la loi belge du 1er avril 1969 devraient trouver application sans aucune possibilité de discrimination fondée sur la nationalité du bénéficiaire. La condition de réciprocité prévue par cette loi pour les travailleurs étrangers résidant en Belgique — classique en droit international — ne saurait, dans le cadre du droit communautaire, en raison du principe proclamé par l'article 7 du traité CEE, concerner les travailleurs des États membres, mais seulement les ressortissants d'États tiers. Le revenu garanti étant applicable dans le domaine du travail — même s'il a des objectifs et une finalité plus larges — et le secteur du travail étant au nombre de ceux qui ont fait l'objet d'une réglementation communautaire, toute limitation à l'octroi du revenu garanti en fonction de la nationalité des demandeurs serait contraire, en ce qui concerne les travailleurs ressortissants des États membres, à l'article 7 du traité.

c) Quant à la première question posée par le tribunal du travail de Bruxelles, il conviendrait de constater que le revenu garanti constitue, pour les travailleurs belges, un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 1612/68 et qu'il doit donc bénéficier également aux travailleurs des autres États membres se trouvant en Belgique. La constatation que le revenu garanti est octroyé indépendamment de l'existence d'un rapport de travail serait irrelevant; de même, serait sans importance le fait qu'en l'espèce la demanderesse au principal est à la retraite, le concept de travailleur devant, au regard du droit communautaire, être interprété dans un sens large. Pour toutes ces raisons, il y aurait lieu de donner à la première question une réponse affirmative.

d) Dans le cadre de la deuxième question, il faudrait considérer que les prestations prévues par la loi belge du 1er avril 1969 s'appliquent aux travailleurs âgés et constituent donc une prestation de vieillesse au sens de l'article 2, paragraphe 1, alinéa c, du règlement no 3. Constituant un droit subjectif, et non un droit éventuel subordonné à une appréciation discrétionnaire de l'administration publique, le revenu garanti entrerait dans la catégorie des mesures de sécurité sociale et non dans celle de l'assistance sociale au sens du paragraphe 3, de l'article 2, du règlement no 3.

La Commission des Communautés européennes souligne que le traité CEE a prévu une base juridique différente pour, d'une part, les modalités générales de la réalisation progressive de la libre circulation des travailleurs (art. 49) et, d'autre part, le domaine de la sécurité sociale (art. 51); il paraîtrait donc, à première vue, difficile d'admettre que la sécurité sociale puisse faire partie des avantages sociaux visés à l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 1612/68, pris en application de l'article 49.

a) Quant à la définition de l'assistance sociale, on pourrait constater que le règlement no 3 sur la sécurité sociale des travailleurs migrants, s'il indique, à son article 2, paragraphe 3, qu'il n'est pas applicable à l'assistance sociale et médicale, ne précise cependant pas ce qu'il y a lieu d'entendre par assistance sociale. La jurisprudence de la Cour ne préciserait pas les critères de la délimitation entre sécurité sociale et assistance sociale. De la définition de l'assistance sociale figurant à la Convention européenne d'assistance sociale et médicale, conclue dans le cadre du Conseil de l'Europe, on pourrait notamment retenir que les pensions non contributives ne sont pas des prestations d'assistance sociale; enfin, les critères distinctifs classiques d'une prestation d'assistance sociale, à savoir l'étendue de son champ d'application, les conditions de ressources auxquelles est subordonné son octroi ainsi que son mode de financement, ne seraient plus suffisants. Il serait, dès lors, possible de considérer que les prestations en espèces accordées, dans le cadre d'un régime non contributif institué au plan national, en complément d'une pension ou pour en tenir lieu, à des personnes ayant un âge déterminé ou à des invalides ou encore à des survivants, afin de leur assurer un revenu dont le montant est fixé par la loi, sont des prestations de sécurité sociale comprises dans le champ d'application matériel du règlement no 3 tel que défini par son article 2. Dans la mesure où un tel régime a un lien organique avec le régime des pensions, que les prestations en espèces sont accordées à titre définitif selon une certaine périodicité et que l'intéressé a un droit de recours contre les décisions prises à son égard, on devrait pouvoir considérer que ce régime relève de la sécurité sociale, même si l'octroi des prestations est subordonné à une enquête sur les ressources.

b) De l'analyse de la loi belge du 1er avril 1969, il conviendrait de retenir que le revenu garanti, s'il répond, par l'étendue de son champ d'application, par les conditions de ressources auxquelles est subordonné son octroi et par son financement, aux critères classiques de l'assistance, présente, par ailleurs, des liens évidents avec la sécurité sociale en Belgique: compétence, pour contrôler les renseignements et statuer sur les demandes, du ministre ayant dans ses attributions la prévoyance sociale; assimilation, dans certains cas, de la demande à une demande d'application des régimes de pensions de retraite et de survie des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants; payement par la Caisse nationale des pensions de retraite et de survie; constatation que toutes les législations modifiées, complétées ou abrogées par la loi instituant le revenu garanti ont trait aux régimes de retraite et de survie; droit de recours de l'intéressé devant les juridictions compétentes en matière de régimes de retraite et de survie. Les travaux préparatoires à l'adoption de la loi du 1er avril 1969 ainsi que l'«Aperçu de la sécurité sociale en Belgique», publié par le ministère belge de la prévoyance sociale, confirmeraient que le revenu garanti relève des prestations de sécurité sociale comprises dans le champ d'application matériel du règlement no 3. Le fait que la loi de 1969 ne figure pas à l'annexe B du règlement no 3 n'infirmerait pas cette conclusion, l'inscription à cette annexe n'ayant qu'une portée purement indicative; par ailleurs, la loi ne figurerait pas à l'annexe I de la Convention européenne d'assistance sociale et médicale, mais bien à l'annexe I de l'Accord intérimaire européen concernant les régimes de sécurité sociale relatifs à la vieillesse, à l'invalidité et aux survivants.

c) Au cas où le revenu garanti serait considéré comme une prestation d'assistance sociale, il conviendrait, en ce qui concerne l'interprétation de l'article 7 du règlement no 1612/68, de retenir que tout avantage social, même s'il ne dérive pas directement de l'exercice d'un emploi, mais auquel les salariés nationaux peuvent accéder, doit être étendu aux salariés communautaires qui remplissent les mêmes conditions que les nationaux. Toutefois, l'article 7 du règlement no 1612/68 ne se référerait qu'aux travailleurs en activité. La demanderesse au principal, pour pouvoir réclamer l'égalité de traitement en matière d'avantages sociaux, devrait donc satisfaire aux conditions posées par le règlement de la Commission no 1251/70, du 29 juin 1970, relatif au droit des travailleurs de demeurer sur le territoire d'un État membre après y avoir occupé un emploi (JO no L 142, p. 24). En l'état actuel du dossier, il ne serait pas possible de vérifier s'il en est ainsi.

d) La Commission estime, en conclusion, que la réponse à donner aux questions posées à la Cour pourrait être la suivante: Le revenu garanti octroyé en vertu de la loi belge du 1er avril 1969 est une prestation non contributive de sécurité sociale comprise dans le champ d'application matériel du règlement no 3, tel que défini à son article 2. En conséquence, le règlement no 1612/68 n'est pas en cause.

Motifs

Quant aux dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par le tribunal du travail de Bruxelle (onzième chambre) par décision du 16 décembre 1971, dit pour droit:

1) Le «revenu garanti» accordé par une législation générale d'un État membre assurant aux personnes âgées, résidant dans cet État, un droit à pension minima est à considérer, en ce qui concerne les travailleurs salariés et assimilés au sens du règlement no 3 qui bénéficient, dans le même État, d'un droit à pension, comme «prestation de vieillesse» au sens de l'article 2, paragraphe 1, c, du même règlement;

2) L'octroi d'une telle prestation à un travailleur étranger remplissant ces conditions ne saurait dépendre de l'existence d'une convention de réciprocité avec l'État membre dont ce travailleur est le ressortissant.