Kamer, Vragen en Antwoorden, 2014-2015, QRVA 54/016 d.d. 16.03.2015, blz. 195
BTW - Organisatie van de procedure administratief beroep
VRAAG
Administratieve geschillen met betrekking tot de BTW worden geregeld door de bepalingen in het eerste en tweede lid van artikel 84 van het Wetboek van de BTW. Daarin staat dat moeilijkheden inzake de heffing van de belasting die vóór het inleiden van een rechtsgeding ontstaan, worden opgelost door de minister van Financiën. Er staat ook dat de minister van Financiën met de belastingschuldigen dadingen treft, voor zover deze niet leiden tot vrijstelling of vermindering van belasting.
Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Cassatie (Cass., 13 april 2012, F.09.0056.F, Fiscoloog nr. 1307, p. 13) wordt de belastingschuldige, die de toepassing van een bepaling met betrekking tot de BTW betwist, op grond van artikel 84, eerste lid, van het Wetboek van de BTW, niet verplicht de moeilijkheden die onder die bepaling vallen aan de minister van Financiën voor te leggen, wordt er hem dienaangaande geen enkele vormvereiste of termijn opgelegd en wordt er geen voorafgaand administratief beroep georganiseerd in de zin van artikel 1385undecies van het Gerechtelijk Wetboek, aangezien een dergelijk beroep evenmin wordt georganiseerd krachtens het voornoemde artikel 84.
Met betrekking tot de btw en als er een regularisatie wordt uitgevoerd na een controle geldt als regel dat er een regularisatieopgave wordt opgesteld (regeling voor onderling overleg) en vervolgens bij blijvend niet-akkoord een proces-verbaal van regularisatie wordt betekend, dat aanleiding geeft tot een dwangbevel. In een aantal bijzondere gevallen betekent de administratie echter meteen het proces-verbaal van regularisatie, met name als het risico bestaat dat de invorderingshandeling verjaart of in geval van fraude, maar wel met dien verstande dat de belastingschuldige op ieder moment zijn bezwaren kan doen gelden en kan worden gehoord, en dat hij niet verplicht is administratief beroep in te stellen noch zich te schikken naar de door de administratie gevoerde procedure, met name naar de beroepstermijnen, zonder dat daardoor het risico ontstaat dat zijn verzoekschrift niet-ontvankelijk wordt verklaard, en dat hij op ieder moment een rechtsvordering kan instellen om de taxatie die hem werd opgelegd te betwisten, als hij van het vereiste belang kan doen blijken. Het proces-verbaal van regularisatie bevat de vaststellingen van de ambtenaar die het proces-verbaal opmaakt (BTW-Wetboek, artikel 59, § 1), begroot de verschuldigde belasting en motiveert het dwangbevel.
De administratie betekent naar aanleiding van een btw-controle sinds korte echter andere administratieve documenten. De regularisatieopgave werd volledig herschreven, het begrip regularisatiebeslissing werd ingevoerd en er is geen sprake meer van een proces-verbaal van regularisatie in geval van een blijvend niet-akkoord (zie BTW-Wetboek, artikel 84quater, § 1).
De nieuwe documenten leggen de belastingschuldige termijnen op waarbinnen hij moet laten blijken of hij al dan niet akkoord gaat en een administratief beroep kan instellen, waaronder ook het indienen van een verzoek tot kwijtschelding of vermindering van de boete zijn begrepen. De voornoemde documenten voorzien ook in een onderscheiden procedure al naargelang het akkoord wordt gegeven zonder voorbehoud, het slechts over een partieel akkoord gaat of in geval van een volledig, binnen de opgelegde termijn kenbaar gemaakt niet-akkoord. Wie deze documenten doorneemt, zou tot het besluit kunnen komen dat de belastingadministratie een procedure administratief beroep heeft 'georganiseerd'.
1. In het eerste en tweede lid van artikel 84 van het Wetboek van de BTW is er geen sprake van een overdracht van de daarin vervatte bevoegdheden aan ambtenaren van een bepaalde categorie of een bij naam aangewezen ambtenaar, hetgeen wel zo is in geval van fiscale bemiddeling (BTW-Wetboek, artikel 84quater, § 1).
Er gelden bepaalde regels met betrekking tot de overdracht van bevoegdheid in het Belgische publiekrecht die zowel het opstellen van een akte van toelating als een akte van overdracht inhouden, alsook - in het licht van de huidige rechtspraak van de Raad van State - de bekendmaking van de akte van overdracht vereisen, als dat van belang is voor de meerderheid van de burgers. Worden die in acht genomen en is de overdracht tegenstelbaar in geval van een delegatie aan de gewestelijk directeurs (een graad die werd afgeschaft, maar vreemd genoeg werd dat met name in het Wetboek van de BTW niet aangepast) van de bevoegdheden die alleen aan de minister van Financiën zijn voorbehouden op grond van het eerste en tweede lid van artikel 84 van het Wetboek van de BTW, of nu die delegatie door de minister van Financiën werd toegekend of berust op een beslissing van de belastingadministratie?
2. Wat zijn de grote lijnen van wat de nieuwe procedure 'georganiseerd' administratief beroep voor geschillen met betrekking tot de btw lijkt te zijn; sinds wanneer is deze nieuwe procedure van toepassing; waarom is men afgestapt van een procedure die gedurende meer dan veertig jaar werd toegepast en waarvan hierboven een beknopt overzicht werd gegeven; wat is het verschil tussen een regularisatiebeslissing en een proces-verbaal van regularisatie; hoe wordt het zogenoemde proces-verbaal van vaststelling (BTW-Wetboek, artikel 59, § 1) in de nieuwe procedure ingepast en passen alle belastingdiensten die btw-controles uitvoeren de nieuwe procedure toe?
3. Men zou kunnen veronderstellen dat de nieuwe procedure 'georganiseerd' administratief beroep voor geschillen met betrekking tot de btw binnenkort ter kennis zal worden gebracht van de belastingplichtigen en de btw-practici, door middel van een omzendbrief.
a) Klopt die veronderstelling?
b) Deze nieuwe procedure zou kunnen worden beschouwd als een aanvulling op artikel 84, eerste en tweede lid, van het Wetboek van de BTW, een regeling van de toepassing van dat artikel en een procedure met een normatieve draagwijdte; zou, gelet daarop, de Raad van State dan niet om een advies over de voornoemde omzendbrief moeten worden gevraagd (vgl. Cass., 4 oktober 2012, C.11.0620.F, Fiscoloog nr. 1317, p.6)?
4. Is de nieuwe procedure administratief beroep bedoeld om in het Wetboek van de BTW te worden opgenomen en is het hoe dan ook de bedoeling om eindelijk een wettelijke grondslag te verschaffen aan de regularisatieopgave die al sinds de invoering in België van de btw wordt gebruikt, en is men tevens hetzelfde van plan met de regularisatiebeslissing?
ANTWOORD
(van de minister)
1. Artikel 84, eerste lid, van het Btw-Wetboek bepaalt letterlijk dat "moeilijkheden inzake de heffing van de belasting die vóór het inleiden van een rechtsgeding ontstaan, worden opgelost door de minister van Financiën".
Ik kan het geachte lid meedelen dat de mogelijkheid tot delegatie van de bevoegdheid toegekend aan de minister van Financiën door artikel 84, eerste lid, van het Btw-Wetboek blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden van de wet van 3 uli 1969 tot invoering van het Btw-Wetboek (Parl. St., Kamer, B.Z. 1968, 88 (1968), N. 1, Wetsontwerp tot invoering van het Btw-Wetboek, Memorie van Toelichting).
Noch de wettekst van artikel 84, eerste lid, van het Btw-Wetboek, noch de voorbereidende werkzaamheden met betrekking tot die wettekst voorzien in bijzondere vorm- of publiciteitsvereisten voor wat betreft het delegeren van de door dat artikel aan de minister van Financiën toegekende bevoegdheid.
De bevoegdheid toegekend aan de minister van Financiën op grond van artikel 84, eerste lid, van het Btw-Wetboek is op algemene en schriftelijke wijze gedelegeerd aan de gewestelijke directeurs met het vermogen de hen toegekende machten over te dragen aan welbepaalde andere ambtenaren.
Op grond van artikel 4 van het koninklijk besluit van 19 juli 2013 (Belgisch Staatsblad 2 augustus 2013) houdende de benoeming in de gemene loopbaan van de titularissen van een bijzondere titel in het niveau A en de toewijzing aan de personeelsleden van het niveau A van een functie opgenomen in de bijlage van het koninklijk besluit van 20 december 2007 houdende de classificatie van de functies van niveau A behouden de ambtenaren bedoeld in artikel 2, § 1, van datzelfde besluit, tot een door de minister van Financiën te bepalen datum, hun vroegere titel als bijkomende titel bij de nieuwe titulatuur, dit met het oog op de uitoefening van de hieraan verbonden wettelijke en reglementaire bevoegdheden.
2. De Algemene Administratie van de Fiscaliteit (AAFisc) heeft de behandeling van aanvragen tot heronderzoek van rechtzettingen verricht inzake btw in juli 2013 geharmoniseerd, dit met bijzondere aandacht voor de contacten tussen de administratie en de verzoeker of zijn gevolmachtigde en met het doel de verjaring van de vordering te vermijden.
Bij gebrek van een wettelijk georganiseerde geschillenprocedure inzake deze belasting was het moeilijk het punt van aanvang van het effectieve administratieve geschil te bepalen. Het was bovendien noodzakelijk de organisatie van de geschillenbehandeling, zoals deze zal bestaan in de toekomstige taxatiecentra (COPERFIN), namelijk opgebouwd rond drie grote assen (het voorafgaand geschil, de administratieve geschillen en de gerechtelijke geschillen) voor te bereiden. Derhalve werd beslist de werkmethodes op dergelijke wijze aan te passen aan de taxatieprocedure dat wat dient te worden verstaan onder "voorafgaand geschil" en "administratief geschil btw" beter kan worden onderscheiden.
In dat kader is de administratie begonnen met de formalisering van de taxatiedocumenten. Het proces-verbaal geviseerd door artikel 59, § 1, van het Btw-Wetboek verkrijgt aldus zijn voornaamste rol als bewijsmiddel. De correctieopgave voorziet een minnelijk akkoord zonder voorbehoud en een geheel of gedeeltelijk niet-akkoord.
De beslissing tot naheffing, die is ingegeven door zowel de kennisgeving tot taxatie bedoeld in artikel 346, alinea 5, van het WIB 92, als door de directoriale beslissing bedoeld in artikel 375, § 1, WIB 92, verwezenlijkt de correctie en heeft tot doel de verzoeker of zijn gevolmachtigde zo goed mogelijk in te lichten wat de redenen betreft waarom de administratie geen rekening kan houden met hun argumenten in antwoord op de correctieopgave.
De nieuwe procedure inzake behandeling van administratieve geschillen heeft tot doel dat de verzoeker, in de veronderstelling dat hij beslist zijn niet-akkoord met de aangebrachte correctie niet onmiddellijk te onderwerpen aan het oordeel van de rechter, wat zijn recht is, een heronderzoek verkrijgt van zijn fiscale toestand. In dat kader spoort die procedure de administratie aan de beginselen van behoorlijk bestuur te eerbiediging en de administratieve verzoekschriften te behandelen binnen een redelijk termijn.
3. a) Deze nieuwe procedure maakt thans het voorwerp uit van een eerste evaluatie bij de taxatiediensten voor wat het beoordelen van de werklast en het begrip bij de betrokken belastingplichtigen betreft. Na de noodzakelijke aanpassingen wordt zij vervolgens gepubliceerd onder de vorm van een circulaire.
b) Ik kan het geachte lid reeds meedelen dat de nieuwe circulaire naar alle waarschijnlijkheid geen normatief karakter zal hebben en dat, in dat geval, het door hem geviseerde advies van de Raad van State bijgevolg niet noodzakelijk is.
Zo zullen bijvoorbeeld de in de desbetreffende circulaire opgenomen termijnen geen dwingende termijnen zijn waarvan het niet respecteren welbepaalde wettelijke gevolgen heeft, zoals dat op het vlak van directe belastingen het geval is. Deze termijnen zullen een louter indicatief karakter hebben en eerder strekken tot een duidelijk en ordentelijk verloop van de controle.
4. Zoals vermeld in punt 3 wordt de nieuwe procedure nader beoordeeld.
Juriel