Arrest van het Hof van 18 maart 1980, 92/79Richtlijn 75/716 art. 2 en art. 8

ARREST

De feiten

De feiten, het procesverloop en de conclusies, middelen en argumenten van partijen kunnen worden samengevat als volgt:

I — De feiten en het procesverloop

Richtlijn nr. 75/716/EEG past zowel in het „Algemeen programma voor de opheffing van de technische belemmeringen van het handelsverkeer die het gevolg zijn van verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten”, vastgesteld door de Raad op 28 mei 1969 (PB C 76 van 1969, blz. 1, en meer in het bijzonder PB C 38 van 1973, blz. 1), als in het „Actieprogramma van de Europese Gemeenschappen inzake het milieu” (PB C 112 van 1973, blz. 1). Zij heeft ten doel de verschillen op te heffen in de regelingen inzake de maximumvoorwaarden voor het zwavelgehalte van brandstoffen in de verschillende Lid-Staten, en voorts de luchtverontreiniging door emissies van zwaveldioxyde drastisch te verminderen en zodoende te komen tot een verbetering van het milieu.

De bepalingen van de richtlijn gaan in de richting van een algehele harmonisatie, dat wil zeggen dat de Lid-Staten niet alleen moeten zorgen voor vrije toegang tot de gemeenschappelijke markt van brandstoffen die voldoen aan de bepalingen van de richtlijn, doch ook het op de markt brengen van brandstoffen die daaraan niet voldoen, moeten verbieden.

In artikel 2 van de richtlijn worden de maximumgehaltes van de twee in artikel 1 onderscheiden typen gasolie vastgesteld: 0,5 gewichtspercent vanaf 1 oktober 1976 en 0,3 gewichtspercent vanaf 1 oktober 1980 voor gasolien van type A (die overal in de Lid-Staten mogen worden gebruikt) en 0,8.resp. 0,5 gewichtspercent voor gasolien van type B (die mogen worden gebruikt in door de Lid-Staten vast te stellen zones).

Artikel 2, lid 3, bepaalt dat een Lid-Staat bij wijzigingen in het zwavelgehalte van de aardolie tengevolge van verandering in de herkomst, gasolien tot zijn grondgebied mag toelaten die niet voldoen aan de specificaties, mits de Lid-Staat hiervan kennis geeft aan de Commissie, die, na raadpleging van de andere Lid-Staten, een beslissing neemt over de duur en de modaliteiten van deze afwijking.

Volgens artikel 3 kunnen de Lid-Staten artikel 2, lid 1, in een sneller tempo ten uitvoer leggen.

Artikel 7 vermeldt de referentiemethoden voor het bepalen van het zwavelgehalte en de normen voor de statistische interpretatie van de verrichte controles.

Ingevolge artikel 8 beschikken de Lid-Staten over een termijn van negen maanden volgende op de kennisgeving van de richtlijn, om deze op te volgen en de Commissie daaromtrent mededeling te doen. Daar de richtlijn op 25 november 1975 ter kennis van de Lid-Staten is gebracht, verstreek die termijn dus op 26 augustus 1976.

Aangezien Italië zich niet binnen de voorgeschreven termijn naar de bepalingen van de richtlijn had gevoegd, stelde de Commissie het bij brief van 29 oktober 1976 in de gelegenheid opmerkingen te maken, zoals voorzien in artikel 169 EEG-Verdrag.

Blijkens het antwoord van de Permanente vertegenwoordiging van Italië, bij de Commissie ingekomen bij brief van 14 januari 1977, had de Italiaanse minister van Volksgezondheid een wetsontwerp opgesteld met het oog op het ten uitvoer leggen van de richtlijn. Afschrift van het wetsontwerp zou aan de Commissie worden toegezonden, zodra de adviezen van de andere betrokken technische overheidsdiensten bij het ministerie waren binnengekomen.

Aangezien de Commissie geen enkel bericht ontving waaruit zij kon opmaken dat de voorgeschreven maatregelen inderdaad waren genomen, zond zij op 23 januari 1978 een met redenen omkleed advies aan de Italiaanse regering. Hierop ontving zij echter geen antwoord.

Mede in verband met een aantal andere procedures wegens niet-nakoming, zond de Permanente vertegenwoordiging van Italië de Commissie op 16 maart 1979 een wetsontwerp houdende delegatie aan de Italiaanse regering van de bevoegd- heid om de wettelijke bepalingen vast te stellen die nodig waren om een reeks richtlijnen — waaronder de hierbedoelde — in Italiaans recht om te zetten. Een nadere mededeling omtrent de aanneming van dit wetsontwerp bleef echter uit.

Het onderhavige beroep is op 22 mei 1979 ingesteld en op 14 juni daaropvolgende ten Hove ingeschreven.

De Italiaanse Republiek heeft afgezien van dupliek.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaatgeneraal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

II — Conclusies van partijen

De Commissie concludeert dat het den Hove behage:

vast te stellen dat de Italiaanse Republiek een krachtens het Verdrag op haar rustende verplichting niet is nagekomen door niet binnen de voorgeschreven termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen om zich te richten naar de bepalingen van richtlijn nr. 75/716/EEG van de- Raad van 24 november 1975 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen;

de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.

De Italiaanse Republiek concludeert dat het den Hove behage:

vast te stellen dat het door de Commissie ingestelde beroep onvolledig is, en het niet ontvankelijk te verklaren;

subsidiair vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, wegens omstandigheden die niet voortvloeien uit een gebrek aan voortvarendheid, alleen te laat is met de aanpassing van haar wetgeving aan richtlijn nr. 75/716/EEG;

de kosten van de procedure te compenseren.

III — Middelen en argumenten van partijen

De Commissie betoogt in haar verzoekschrift dat het dwingende karakter van de richtlijn met betrekking tot het te bereiken resultaat voor de Lid-Staten de verplichting meebrengt zich aan de gestelde termijnen te houden. Dit blijkt uit de rechtspraak van het Hof (zie arrest in zaak 10/76, Commissie t. Italiaanse Republiek, Jurispr. 1977, blz. 1359).

Uit de rechtspraak (arrest in zaak 100/77, Commissie t. Italiaanse Republiek, Jurispr. 1978, blz. 879) blijkt voorts duidelijk dat een Lid-Staat zich — ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van verplichtingen en termijnen welke in communautaire richtlijnen besloten liggen — niet ten exceptieve mag beroepen op moeilijkheden van interne aard dan wel op — eventueel ook constitutionele — bepalingen van nationaal recht.

In haar verweerschrift merkt de Italiaanse Regering in de eerste plaats op, dat de Italiaanse wetgeving reeds een aantal regelingen bevat inzake de industriële verwerking van aardolie (besluitwet nr. 1741 van 2 november 1933, gewijzigd bij wet nr. 367 van 8 februari 1934) en inzake luchtverontreiniging (wet nr. 615 van 13 juli 1966 en wet nr. 437 van 3 juni 1971).

Zij vraagt zich af of niet kan worden aangenomen dat de in artikel 2, lid 3, van de richtlijn bedoelde situatie thans reeds is verwezenlijkt.

De Italiaanse regering wijst erop, dat zij niet de bedoeling heeft de geldigheid van de richtlijn te betwisten met het argument dat de bestrijding van de milieuvervuiling niet behoort tot de gebieden die het Verdrag aan de Gemeenschap voorbehoudt. Zij is niettemin van mening dat deze materie slechts „marginaal” tot de gemeenschapsbevoegdheden behoort, en dat hier in wezen sprake is van een verdrag in de vorm van een richtlijn.

Het is de Italiaanse regering welbekend dat de rechtspraak van het Hof „vertraging” en „weigering” op één lijn stelt en beide laat opgaan in het algemene begrip „niet-nakoming”, doch zij meent dat het juister ware te werken met het begrip „substantieel conflict” (conflitto sostanziale) en aan te nemen dat een dergelijk conflict zich alleen voordoet bij een uitdrukkelijke of stilzwijgende weigering.

Zij vraagt het Hof te onderzoeken of bij de beslechting van het onderhavige geschil automatisch een objectief aansprakelijkheidscriterium moet worden gehanteerd, of daarentegen de concrete omstandigheden in aanmerking moeten worden genomen, die ten grondslag liggen aan deze „vertraging”, namelijk het ongelukkige verloop van de korte, zevende wetgevende periode van het Italiaanse parlement en vooral het voortijdige einde daarvan.

De Italiaanse regering hoopt dat het wetsontwerp dat aan het nieuwe parlement zal worden voorgelegd, ten spoedigste wordt aangenomen, zodat een beslissing in de procedure niet meer nodig zal zijn.

De Commissie betoogt bij repliek dat de bepalingen van de richtlijn rechtstreeks van invloed zijn op de totstandbrenging en de goede werking van de gemeenschappelijke markt. Zonder dat behoeft te worden ingegaan op de vraag of een richtlijn die enkel betrekking heeft op het milieubeleid, op artikel 100 kan worden gebaseerd, moet worden geconstateerd dat de onderhavige richtlijn in ieder geval niet slechts „marginaal tot de bevoegdheden van de Gemeenschappen behoort.”

De verplichte kennisgeving, die ten doel heeft de Commissie in staat te stellen na te gaan of de wettelijke regelingen der Lid-Staten in overeenstemming zijn met de richtlijn, geldt evenzeer voor regelingen die zijn getroffen na de vaststelling van de richtlijn, als voor regelingen die op dat tijdstip reeds bestonden. Het verzoek van de Commissie betreft niet het feit dat een aantal voorschriften van de Italiaanse wetgeving niet in overeenstemming zijn met de bepalingen van de richtlijn, doch dat de in artikel 8 van de richtlijn neergelegde verplichting om zich daaraan aan te passen en de genomen maatregelen ter kennis van de Commissie te brengen, niet zijn nagekomen, hetgeen door de Italiaanse regering wordt erkend.

Met betrekking van de toepasselijkheid van artikel 2, lid 3, van de richtlijn, is de Commissie van mening dat dit niet ziet op de mogelijkheid het opnemen van de richtlijn in het nationale recht voor onbepaalde tijd uit te stellen, maar op de mogelijkheid om — volgens een in de richtlijn vastgestelde procedure en voor een tijdsbestek en onder voorwaarden die door de Commissie worden vastgesteld — af te wijken van de „geharmoniseerde” bepalingen.

Met betrekking tot de vraag of een objectief criterium moet worden toegepast om vast te stellen of een Lid-Staat zijn verplichtingen niet nakomt, of dat daarbij moet worden gelet op de feitelijke omstandigheden die de oorzaak zijn van de nalatigheid, is de Commissie van mening, dat alleen een objectief criterium mag worden gehanteerd. De in artikel 8 van de richtlijn neergelegde verplichting is duidelijk en objectief. Bijzondere interne omstandigheden in een Lid-Staat kunnen niet van invloed zijn op de aard van deze verplichting en dus niet beslissend zijn voor de vraag of er al dan niet sprake is van niet-nakoming. Dit sluit echter niet uit dat de Commissie rekening kan houden met dergelijke omstandigheden, wanneer zij moet beslissen of zij de procedure van artikel 169 zal inleiden of voortzetten.

In casu heeft de Commissie op 23 januari 1978 Italië een met redenen omkleed advies doen toekomen. Het verzoekschrift waarmee het onderhavige beroep is ingeleid, is eerst in juni 1979 bij het Hof ingediend, terwijl de maatregelen reeds op 26 augustus 1976 hadden moeten zijn genomen.

De Commissie beklemtoont dat de Lid-Staten bij de vaststelling van een richtlijn rekening moeten houden met de problemen die bij de omzetting ervan in nationaal recht kunnen rijzen, en niet moeten instemmen met een termijn die zij zeker niet kunnen aanhouden. Zij wijst er in dit verband op, dat op artikel 100 gebaseerde richtlijnen met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld.

De Commissie, te dezen vertegenwoordigd door A. Prozzillo als gemachtigde, en de Italiaanse regering, te dezen vertegenwoordigd door F. Favera, avvocato dello Stato, zijn ter terechtzitting van 8 januari 1980 in hun pleidooien gehoord.

De advocaatgeneraal heeft ter terechtzitting van 5 februari 1980 conclusie genomen.

In rechte

Kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende, verklaart:

1. Door níet binnen de gestelde termijn de nodige bepalingen vast te stellen voor het volgen van richtlijn nr. 75/716/EEG van de Raad van 24 november 1975 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der Lid-Staten inzake het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen (PB L 307 van 1975, blz. 22), is de Italiaanse Republiek een krachtens het Verdrag op haar rustende verplichting niet nagekomen.

2. Verweerster wordt verwezen in de kosten van de procedure.