Arrest van het Hof van 7 februari 1985, 173/83Vrij verkeer van goederen, afgewerkte olie

ARREST

De feiten

De feiten, het procesverloop en de conclusies, middelen en argumenten van partijen kunnen worden samengevat als volgt:

1. De feiten en het procesverloop

1.1. De verwijdering van afgewerkte olie is geregeld bij richtlijn nr. 75/439 van de Raad van 16 juni 1975 (PB L 194 van 1975, blz. 31). Deze richtlijn bepaalt, dat de Lid-Staten de maatregelen moeten nemen die nodig zijn om de onschadelijke inzameling en verwijdering, bij voorkeur door hergebruik, van afgewerkte olie te waarborgen (artikelen 2 tot en met 4). Artikel 5 van de richtlijn bepaalt: „In de gevallen waarin de doeleinden omschreven in de artikelen 2, 3 en 4 niet anders kunnen worden bereikt, nemen de Lid-Staten de nodige maatregelen om te bereiken dat een of meer bedrijven het inzamelen en/of het verwijderen verrichten van de produkten die hun door de houders ervan worden aangeboden, in voorkomend geval in het gebied dat hun door de bevoegde instantie is aangewezen.”

1.2. De Franse Republiek heeft deze richtlijn in de Franse rechtsorde opgenomen bij decreet nr. 79-981 van 21 november 1979 „tot regeling van de terugwinning van afgewerkte olie” (JORF van 23 november 1979, blz. 2900), alsmede bij twee uitvoeringsbesluiten van dezelfde dag inzake „de voorwaarden voor het inzamelen van afgewerkte olie” respectievelijk „de voorwaarden voor het verwijderen van afgewerkte olie” (ibid., blz. 2901 resp. 2903). Deze regeling bepaalt het volgende: eenieder die als gevolg van zijn beroepswerkzaamheden over afgewerkte olie komt te beschikken, is verplicht deze over te dragen aan een erkend inzamelingsbedrijf of, indien hij over een vergunning van het ministerie van Milieuhygiëne beschikt, de afgewerkte olie die hij produceert zelf te verwijderen, dan wel deze zelf aan een erkend verwijderingsbedrijf over te dragen; ter verzekering van de volledige inzameling van afgewerkte olie is het grondgebied verdeeld in geografische zones (meestal het departement), voor elk waarvan de minister van Milieuhygiëne na aanbesteding en na advies van een interministeriële vergunningscommissie een erkend inzamelingsbedrijf aanwijst; het erkende inzamelingsbedrijf staat in voor de inzameling van alle afgewerkte olie die wordt voortgebracht in de zone waarvoor zijn vergunning geldt; ook voor de verwijdering van afgewerkte olie is een vergunning van de minister van Milieuhygiëne vereist.

1.3. Van oordeel dat de Franse regeling strijdig is met artikel 34 EEG-Verdrag, omdat zij niet voorziet in een uitzondering voor de levering of wederverkoop van afgewerkte olie aan erkende bedrijven in andere Lid-Staten en aldus impliciet de uitvoer verbiedt, nodigde de Commissie de Franse regering bij brief van 23 december 1982 uit om binnen twee weken haar opmerkingen te maken. Daar deze brief onbeantwoord bleef, zond de Comniissie de Franse regering op 25 mei 1983 krachtens artikel 169, eerste alinea, EEG-Verdrag een met redenen omkleed advies toe, dat zij binnen een maand moest opvolgen. Het beroep van de Commissie van 5 augustus 1983 is ter griffie van het Hof ingeschreven op 10 augustus daaropvolgende. Inmiddels hebben de diensten van de Commissie op 21 juli 1983 het antwoord van de Franse regering op het met redenen omkleed advies ontvangen, doch het arriveerde eerst bij de bevoegde dienst toen het verzoekschrift reeds was opgesteld. In dit antwoord stelde de Franse regering, dat haar nationale regeling niet tot doel heeft, de uitvoer van afgewerkte olie te verbieden, en verzocht zij de Commissie, haar standpunt te herzien.

1.4. Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaatgeneraal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

2. Conclusies van partijen

De Commissie concludeert dat het den Hove behage,

te verklaren dat de Franse Republiek, door bij decreet nr. 79-981 van 21 november 1979 en de twee besluiten van dezelfde dag tot uitvoering van dit decreet een stelsel van inzameling en verwijdering van afgewerkte olie in te voeren, dat de export van deze olie, ook voor levering aan erkende inzamelings-, verwijderings- of regeneratiebedrijven in andere Lid-Staten, verbiedt, de krachtens artikel 34 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;

2) de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.”

De Franse Republiek concludeert dat het den Hove behage,

het beroep van de Commissie te verwerpen;

2) verzoekster in de kosten te verwijzen.”

3. Middelen en argumenten van partijen

3.1. De Commissie voert in haar verzoekschrift aan, dat decreet nr. 79-981 van 21 november 1979 en de twee desbetreffende uitvoeringsbesluiten van dezelfde dag in strijd zijn met artikel 34 EEG-Verdrag, omdat daarbij een stelsel is ingevoerd, op grond waarvan de houders hun afgewerkte olie aan erkende Franse inzamelings- of verwijderingsbedrijven moeten afleveren, de inzamelingsbedrijven verplicht zijn deze olie aan erkende Franse verwij deringsbedrijven over te dragen en deze laatste de olie in hun installaties moeten behandelen; de Franse regeling terzake heeft dus tot gevolg, dat impliciet de uitvoer van afgewerkte olie naar het buitenland en met name naar de andere Lid-Staten wordt verboden. Voor zover nodig, wordt de door de Commissie aan de Franse regeling gegeven uitlegging bevestigd door de controles, verricht door de Franse douane, en door het bestaan van een circulaire van het ministerie van Economische Zaken en Begroting van 26 oktober 1982, waarbij strenge grenscontroles zijn ingesteld om de uitvoer van afgewerkte olie te beletten. Het in Frankrijk geldende verbod kan niet worden gerechtvaardigd op grond van artikel 5 van richtlijn nr. 75/439, dat in voorkomend geval de inzameling en/of verwijdering van afgewerkte olie in een aan erkende bedrijven toegewezen gebied toestaat, noch op grond van overwegingen die verband houden met de onvoldoende financiële rentabiliteit van dit soort bedrijvigheid, noch op grond van een van de in artikel 36 EEG-Verdrag genoemde redenen. Deze argumenten zijn door het Hof immers verworpen in zijn arrest van 10 maart 1983 (zaak 172/82, „Inter-huiles” Jurispr. 1983, blz. 555).

3.2. De Franse regering betwist het betoog van de Commissie, dat volgens haar zowel in tegenspraak is met de feiten als met de betrokken regeling, in haar geheel genomen. De Franse regering merkt vooraf op, dat de betrokken regeling weliswaar niet voorziet in een uitzondering voor de levering of wederverkoop aan bedrijven in andere Lid-Staten, doch dat een dergelijke uitzondering niet noodzakelijk was, omdat op grond van een algemeen beginsel van Frans recht al hetgeen niet is verboden, geoorloofd is. In casu bevat geen enkele bepaling van de betrokken regeling een verbod om afgewerkte olie uit te voeren. Het is evenwel juist, dat het door de Franse autoriteiten ingestelde controlesysteem ertoe leidt, dat de uitvoer van afgewerkte olie naar derde landen wordt belet. Maar volgens de Franse regering is het duidelijk, dat in een dergelijk geval de uitvoer niet wordt verboden als handelsverrichting, maar als middel om te ontsnappen aan de beperkingen die onvermijdelijk zijn verbonden met de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn nr. 75/439. Voor de uitvoer naar de andere Lid-Staten geldt deze rechtvaardiging daarentegen niet, omdat juist op grond van de bepalingen van richtlijn nr. 75/439, waarnaar in de overwegingen van het bestreden decreet uitdrukkelijk wordt verwezen, in de gehele Gemeenschap afgewerkte olie slechts kan worden ingezameld en verwijderd onder voorwaarden, die de inachtneming van de doelstellingen van deze richtlijn waarborgen. Wat de feiten betreft, wijst de Franse regering voorts erop, dat uit het door de Commissie op verzoek van het Hof in zaak 172/82 verstrekte cijfermateriaal betreffende de intracommunautaire handel in afgewerkte olie blijkt, dat vanuit Frankrijk aanzienlijke hoeveelheden naar andere Lid-Staten worden uitgevoerd. In de Gemeenschap is Frankrijk de belangrijkste exporteur van afgewerkte olie naar de andere Lid-Staten. Met betrekking tot de circulaire van 26 oktober 1982, waarnaar de Commissie heeft verwezen, voert de Franse regering aan, dat daarin de voorwaarden worden gepreciseerd, waaronder afgewerkte olie mag worden uitgevoerd. Met de circulaire moet enerzijds worden verzekerd, dat de Franse regeling betreffende de terugwinning van afgewerkte olie wordt nageleefd, en anderzijds dat de afgewerkte olie slechts wordt uitgevoerd naar erkende verwijderingsbedrijven in de zin van artikel 6 van de richtlijn van 16 juni 1975. De bepalingen van de circulaire van 26 oktober 1982 zijn dus in overeenstemming met het arrest van 10 maart 1983 in zaak 172/82. Met betrekking tot de punten van decreet nr. 79-981 die aanleiding hebben gegeven tot het onderhavige beroep van de Commissie, is de Franse regering voornemens, teneinde elke twijfel voorgoed op te heffen, het betwiste decreet in dier voege te wijzigen, dat duidelijk wordt gemaakt dat de houders van afgewerkte olie en de erkende inzamelingsbedrijven deze olie mogen overdragen aan elk verwijderingsbedrijf dat de in artikel 6 van richtlijn nr. 75/439 bedoelde vergunning heeft gekregen. De Franse regering beklemtoont andermaal, dat deze tekstwijziging niets zal veranderen aan de huidige praktijk, op grond waarvan de uitvoer van afgewerkte olie naar de andere Lid-Staten nu reeds is toegestaan, mits aan de in het decreet van 21 november 1979 of in richtlijn nr. 75/439 gestelde voorwaarden is voldaan. Zij zal slechts tot gevolg hebben, dat de bepalingen die thans in een circulaire zijn opgenomen, dezelfde rechtskracht verkrijgen als een decreet. Nu reeds kan elke houder van afgewerkte olie in de zin van artikel 1, derde alinea, van het decreet van 21 november 1979 of elk erkend inzamelingsbedrijf in de zin van de artikelen 1, vierde alinea, en 4 tot 6 van dit decreet desgewenst afgewerkte olie naar een andere Lid-Staat uitvoeren op de enkele voorwaarde, dat in overeenstemming met artikel 6 van richtlijn nr. 75/439 de eindbestemming van het produkt een door de bevoegde administratie van een Lid-Staat erkend verwijderings- of regeneratiebedrijf is.

3.3. Tegen dit betoog brengt de Commissie in repliek in, dat het feit dat vanuit Frankrijk geregeld afgewerkte olie naar de andere Lid-Staten wordt uitgevoerd, niet de conclusie toelaat, dat een bepaalde regeling de uitvoer niet — daadwerkelijk of potentieel — belemmert, en dat de circulaire van 26 oktober 1982, die de uitvoer van de betrokken produkten in bepaalde gevallen heeft geliberaliseerd, de inbreuk op artikel 34 EEG-Verdrag niet ongedaan maakt; de handhaving van decreet nr. 79-981 en de desbetreffende uitvoeringsbesluiten leidt immers tot rechtsonzekerheid, hetgeen op zich de uitvoer kan belemmeren; bovendien bevat deze circulaire volgens de Commissie een aantal niet uit hoofde van het gemeenschapsrecht gerechtvaardigde uitvoerbeperkingen. Dit geldt met name voor punt B, 30 b, 2e streepje — dat uitvoer slechts toestaat voor zover het produkt bestemd is voor een erkend verwijderings- of regeneratiebedrijf, doch niet wanneer het bestemd is voor een in een andere Lid-Staat gevestigd erkend inzamelingsbedrijf — en voor de punten B, 2 b, tweede streepje, en B, 3 b, tweede streepje — die uitvoer verbieden wanneer de exporteur een niet door de Franse autoriteiten erkend inzamelingsbedrijf is respectievelijk wanneer de exporteur geen verklaring kan overleggen waaruit blijkt, dat de eindbestemming van het produkt een door de bevoegde autoriteit van het land van bestemming erkend verwijderingsbedrijf is. De Commissie meent, dat de controlebevoegdheden die aan de staat van oorsprong van het produkt zijn toegekend, uitsluitend betrekking hebben op de naleving van de nationale regeling waarbij uitvoering is gegeven aan richtlijn nr. 75/439. De douaneautoriteiten van deze staat mogen daarentegen onder geen enkel voorwendsel de uitvoer van het betrokken produkt belemmeren.

3.4. De Franse regering blijft in dupliek bij haar standpunt, dat de betrokken regeling in haar geheel moet worden onderzocht, met inbegrip van de circulaire van 26 oktober 1982, en onderscheidt tussen de bedrijvigheid van erkende verwijderings- of regeneratiebedrijven enerzijds en die van inzamelingsbedrijven anderzijds. Wat eerstgenoemde bedrijven betreft, meent de Franse regering dat, wanneer niet is aangetoond dat de afnemer een door een andere Lid-Staat erkend verwijderings- of regeneratiebedrijf is, het uitvoerverbod in overeenstemming is met richtlijn nr. 75/439 en met name met artikel 6, lid 1, en de derde overweging van de considerans. Met betrekking tot de inzamelingsbedrijven voert de Franse regering aan, dat het Franse systeem van exclusieve zones waarvoor vergunningen worden verleend, de uitvoer niet belemmert en bovendien is toegestaan door richtlijn nr. 75/439, met name door artikel 5 van de richtlijn. Het middel van de Commissie, dat de Franse regering niet het bewijs heeft geleverd, dat de instelling van het systeem van exclusieve inzamelingszones noodzakelijk was omdat, in de bewoordingen van artikel 5 van richtlijn nr. 75/439, de doelstellingen van de artikelen 2, 3 en 4 van deze richtlijn niet anders konden worden bereikt, is volgens de Franse regering een nieuw middel, omdat het voor het eerst in repliek is aangevoerd, en derhalve niet-ontvankelijk. Voor het geval dat het Hof dit middel evenwel ontvankelijk mocht achten, voert de Franse regering aan, dat de door de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 5 van richtlijn nr. 75/439, zoals hiervoor weergegeven, niet kan worden aanvaard. De beginzin „in de gevallen waarin de doeleinden...” slaat immers op dit gehele artikel en betekent, dat het aan de Lid-Staten staat, de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn ter bereiking van de doelstellingen van de richtlijn; artikel 5 houdt dus voor de Lid-Staten een resultaatverbintenis in en laat hen vrij bij de keuze van de middelen om deze verbintenis na te komen. Uiteraard wordt de keuze van de middelen beperkt door de verplichting om de intracommunautaire handel niet te belemmeren, doch de Franse regering meent, dat de betrokken Franse regeling in overeenstemming is met deze laatste verplichting.

4. Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 22 november 1984 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de Commissie, vertegenwoordigd door D. Jacob, advocaat te Brussel, en door de regering van de Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. Boivineau.

De advocaatgeneraal heeft ter terechtzitting van 22 november 1984 conclusie genomen.

In rechte

Kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE

rechtdoende:

1) Stelt vast dat de Franse Republiek, door de uitvoer van afgewerkte olie naar de andere Lid-Staten onmogelijk te maken in het kader van het stelsel voor het inzamelen en verwijderen van deze olie, dat is ingevoerd bij decreet nr. 79-981 van 21 november 1979 en de twee besluiten van dezelfde dag tot uitvoering van dit decreet, de krachtens artikel 34 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

2) Verwijst de Franse Republiek in de kosten.