Arrest van het Hof van 9 juni 1982, 95/81EEG-Verdrag art. 30, Eerste richtlijn 67/227 art. 1

Volgens de Commissie moet de Italiaanse regeling worden beschouwd als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking. Daar vooruitbetalingen regel zijn in de internationale handel, legt het bij de regeling ingevoerde stelsel van borgsommen en bankgaranties de in Italië gevestigde importeurs bijzondere lasten op, zowel in verband met de administratieve formaliteiten als wegens de financiële implicaties. De financiële lasten drukken wel bijzonder zwaar wanneer de borgsom wordt verbeurd wegens overschrijding van de gestelde termijn. De handelaren zullen daarom de voorkeur geven aan transacties die geheel in de binnenlandse sfeer liggen en niet met dergelijke lasten gepaard gaan.

In dit verband herinnert de Commissie eraan, dat richtlijn nr. 70/50/EEG van 22 december 1969 (PB L 13 van 1970, blz. 29) als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen beschouwt maatregelen die een beperking vormen voor de invoer die mogelijk zou zijn indien zij niet bestonden, met inbegrip van de maatregelen die de invoer moeilijker of duurder maken dan de afzet van de nationale produkcie, en met name maatregelen die „alleen de invoer afhankelijk stellen van het storten van een waarborgsom of van een voorschot” (artikel 2, lid 3, sub i).

In haar opmerkingen in de gevoegde zaken 206, 207, 209 en 210/80 stelt de Italiaanse regering, dat de litigieuze regeling op monetair vlak ligt en daarom niet onder het verbod van artikel 30 valt, zulks op grond van artikel 104 EEG-Verdrag, volgens hetwelk „iedere Lid-Staat het economisch beleid voert, dat noodzakelijk is om het evenwicht van zijn betalingsbalans in haar geheel te verzekeren en het vertrouwen in zijn valuta te handhaven”.

De Commissie wenst het monetaire karakter van de Italiaanse regeling niet te betwisten, maar wijst erop, dat artikel 104 geen afwijkingen van artikel 30 toestaat; dergelijke afwijkingen zijn alleen mogelijk op basis van de in artikel 36 genoemde rechtvaardigingsgronden of via de in artikel 108, lid 3, bedoelde vrijwaringsmaatregelen.

Het feit dat artikel 108, lid 3, het mogelijk maakt vrijwaringsmaatregelen vast te stellen in geval van moeilijkheden of ernstig dreigende moeilijkheden in de betalingsbalans, bevestigt de stelling dat artikel 104 niet reeds op zichzelf afwijkingen van artikel 30 toestaat: dergelijke afwijkingen moeten worden vastgesteld in het kader van artikel 108. Nu de Commissie voor de onderhavige Italiaanse regeling geen toestemming heeft verleend krachtens artikel 108, lid 3, moet deze mogelijkheid tot afwijking van het verbod van artikel 30 uitgesloten worden geacht.

Met betrekking tot artikel 36 merkt de Commissie op, dat de noodzaak om het evenwicht op de betalingsbalans te verzekeren, niet tot de mogelijke rechtvaardigingsgronden behoort. Volgens de Italiaanse regering zou de onderhavige regeling haar rechtvaardiging vinden in artikel 36 EEG-Verdrag, in zoverre dit artikel de bescherming van de openbare orde als rechtvaardigingsgrond noemt; volgens de rechtspraak van het Hof echter moet artikel 36 als uizonderingsbepaling eng worden uitgelegd. Voorts heeft het Hof beklemtoond, dat artikel 36 ziet op gevallen van niet-economische aard (arrest van 19 december 1961, zaak 7/61, Commissie t. Italië, Jurispr. 1961, blz. 661).

In haar opmerkingen in de vier door het Tribunale civile te Rome voorgelegde prejudiciële zaken heeft de Italiaanse regering zich ook nog beroepen op het arrest van 23 november 1978 (zaak 7/78, Thompson, Jurispr. 1978, blz. 2247), waarin het Hof erkende, dat de in artikel 36 genoemde openbare orde een uitvoerverbod kan rechtvaardigen dat dient om „het muntrecht te beschermen, dat van oudsher in verband wordt gebracht met de fundamentele belangen van de staat.” De onderhavige casuspositie evenwel vertoont geen enkele overeenkomst met die van zaak 7/78.

De Italiaanse regering betwist de opvatting van de Commissie zowel betreffende de artikelen 104 en 108 als betreffende artikel 36 EEG-Verdrag.

Ten eerste wat betreft artikel 104: de ratio voor de bepaling van de in dat artikel genoemde grenzen is te vinden in de in artikel 2 omschreven doelstellingen van het EEG-Verdrag. Een economisch beleid dat niet op de verwezenlijking van de in artikel 104 genoemde doelen is gericht of dat een vermindering van de werkgelegenheid of een destabilisatie van het prijspeil tot gevolg heeft, verhindert dat de Europese Economische Gemeenschap haar opdracht vervult.

Artikel 104, behorende tot hoofdstuk 2 („De betalingsbalans”) van titel II van het derde deel van het Verdrag, is te beschouwen als een „relatief bijzondere” bepaling. Ten opzichte van de specifieke materie van het hoofdstuk is het een algemene bepaling, maar ten opzichte van de bepalingen die kwantitatieve beperkingen of maatregelen van gelijke werking verbieden, is het een uitzonderingsbepaling. Verder staat artikel 108, lid 3, er niet aan in de weg, dat artikel 104 op zichzelf voldoende is om van artikel 30 af te wijken. Het is immers niet arbitrair om artikel 104 te gebruiken als een instrument van beheersing en preventie met het oog op het evenwicht van de betalingsbalans in haar geheel en het behoud van het vertrouwen in de munt van elk der Lid-Staten.

Artikel 108, lid 3, is ook een „relatief bijzondere” bepaling maar tevens een „subsidiaire alternatieve bepaling”. Dit artikel, dat andere situaties regelt dan artikel 104, voegt aan het stelsel een verzwaarde procedure toe voor de invoering van mechanismen ter bestrijding van verstoringen van de betalingsbalans. Artikel 108 heeft dus een subsidiair karakter ten opzichte van artikel 104 en vormt een afwijking van artikel 30, daar het de vaststelling van maatregelen die het vrije verkeer van goederen rechtstreeks beperken, legitimeert.

Uit de heterogeniteit van de abstracte gevallen die door artikel 104 worden beheerst, en welke door artikel 108 (en ook door artikel 109) worden geregeld, moet worden geconcludeerd, dat artikel 104 zelfstandig afwijkingen van artikel 30 toestaat en dat daarnaast artikel 108 als een andere aan artikel 30 derogerende bepaling staat voor situaties die kwalitatief en/of kwantitatief van die van artikel 104 verschillen.

De Italiaanse regering erkent tenslotte, dat monetaire maatregelen altijd invloed hebben op het vrije verkeer van goederen. Zij meent evenwel dat dergelijke monetaire maatregelen alleen dan in strijd zijn met de communautaire rechtsorde wanneer de verhouding tussen doel en middelen wordt verbroken (onevenredigheid wegens buitensporigheid van de maatregelen). Men kan echter niet zeggen, dat de onderhavig beperkende maatregel niet evenredig is aan het nagestreefde doel.

De Italiaanse regering bestrijdt de opmerkingen van de Commissie met betrekking tot artikel 36, en stelt dat de gewraakte regeling, ook in het kader van dit artikel gezien, naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigd is.

Het feit dat artikel 36 een uitzonderingsbepaling is, staat niet aan een ruime uitlegging in de weg voor zover een dergelijke uitlegging zich ertoe beperkt, die gevallen onder de werkingssfeer van de bepaling te brengen die daarvan slechts schijnbaar zijn uitgesloten. Volgens de Commissie houden de rechtvaardigingsgronden van artikel 36 enkel verband met niet-economische belangen. Een middel tot bescherming van niet-economische belangen kan echter zeer wel een economisch aspect hebben, en bovendien sluit de laatste volzin van artikel 36 — die neutraal is en niet meer betekent dan dat de noodzaak tot bescherming van de beoogde situaties, die de verboden of beperkingen rechtvaardigt, reëel moet zijn — niet uit, dat de rechtvaardigingsgronden van artikel 36 betrekking kunnen hebben op een bescherming van economische aard.

De litigieuze Italiaanse regeling is derhalve krachtens artikel 36 gerechtvaardigd om redenen van openbare orde. In het arrest van 27 oktober 1977 (zaak 30/77, Bouchereau, Jurispr. 1977, blz. 1999) heeft het Hof erop gewezen, dat er voor een beroep op het begrip openbare orde sprake moet zijn van een „werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.” In deze zelfde algemene gedachtengang heeft de Italiaanse regering in haar opmerkingen in de prejudiciële zaken over hetzelfde onderwerp, gerefereerd aan het arrest-Thompson (reeds aangehaald). De litigieuze Italiaanse regeling — die betrekking heeft op de bescherming van het Italiaanse staatsmonopolie op de handel in vreemde valuta, het evenwicht van de betalingsbalans en de handhaving van het vertrouwen in de Italiaanse munt — is een maatregel ter bescherming van het fundamentele belang van de staat. Nu dit fundamentele belang bij gebreke van een regeling als de onderhavige in gevaar zou komen en het tegen borgstelling toekennen van deviezen aan importeurs niet onevenredig is aan het ermee beoogde doel, is de regeling gerechtvaardigd in de zin van artikel 36.

Volgens de Franse regering, die ter partiële ondersteuning van de Italiaanse regering heeft geïntervenieerd, heeft deze slechts in zoverre in strijd met haar verplichtingen gehandeld, als de gewraakte wettelijke regeling de storting van een borgsom eist bij in het intracommunautaire handelsverkeer gebruikelijke niet-speculatieve vooruitbetaling van waren.

Het standpunt van de Commissie is ten dele gerechtvaardigd, maar de formulering ervan in het verzoekschrift gaat te ver. Ook buiten de in artikel 108 bedoelde crisissituaties moet een Lid-Staat immers in staat zijn het evenwicht van zijn betalingsbalans, de stabiliteit van zijn munt en de eerbiediging van zijn economische openbare orde te verzekeren.

De Italiaanse regeling vormt inderdaad een belemmering voor het vrije verkeer van goederen, doch zij is enkel in strijd met artikel 30 voor zover zij van toepassing is op betalingen die „normaal” of „in het zakenverkeer gebruikelijk” zijn en waarvan de kenmerken overeenkomen met wat in de betrokken economische sector gebruikelijk is. Het is van groot belang, dat hiervoor geen abstracte, eenvormige, voor alle Lid-Staten en alle produkten geldende definitie wordt gegeven, want gebruiken zijn veranderlijk, en ook de praktijk om vooruitbetalingen te doen is, anders dan de Commissie stelt, in het internationale handelsverkeer geen regel.

De litigieuze regeling is daarentegen niet in strijd met artikel 30, voor zover de vooruitbetalingen slechts schijnbetalingen zijn, ter verhulling van ongeoorloofde kapitaalexport met speculatief oogmerk.

De Franse regering deelt de opvatting van de Italiaanse regering, dat een Lid-Staat de mogelijkheid moet hebben dergelijke praktijken niet alleen te bestrijden met behulp van artikel 108 — dat uitsluitend ziet op echte en acute crisissituaties en dus niet op het onderhavige geval — maar ook met behulp van de artikelen 104 en 36. Voor zover de litigieuze regeling strikt evenredig blijft aan het ermee nagestreefde wettige doel, dat wil zeggen het voorkomen van kapitaalexport onder het mom van vooruitbetaling van waren, is zij niet in strijd met het Verdrag, en wel om drie fundamentele redenen :

—in de eerste plaats, omdat zij bijdraagt tot een harmonieuze verwezenlijking van de in artikel 2 EEG-Verdrag genoemde doelstellingen;

—ín de tweede plaats, omdat Italië op grond van artikel 104 EEG-Verdrag gerechtigd was de door de Commissie bekritiseerde borgstellingsregeling in te voeren;

—en ten slotte, omdat wat de Italiaanse regering met die regeling beoogt, de bescherming is van de Italiaanse openbare orde, een algemeen belang dat voorrang dient te hebben boven het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap.

Wat de artikelen 104 en 36 EEG-Verdrag betreft, is de Franse regering het eens met de zienswijze van de Italiaanse regering. Met betrekking tot artikel 36 merkt zij echter op, dat de litigieuze Italiaanse regeling naar gemeenschapsrecht niet geoorloofd is, zolang zij niet strikt evenredig is aan het ermee nagestreefde doel. Aan deze eis nu is niet voldaan, daar de regeling voor elke vorm van vooruitbetaling geldt en iedere betaling voordat de waren zijn ingeklaard, als vooruitbetaling beschouwt. Dit laatste aspect lijkt ook centraal te staan in de vier prejudiciële zaken die eveneens de onderhavige Italiaanse regeling tot onderwerp hebben. Een dergelijke definitie van vooruitbetaling is, gelet op de eisen die het toezicht stelt, veel te ruim.

De Commissie brengt in herinnering, dat de Raad ter uitvoering van artikel 67 EEG-Verdrag, betreffende het vrije kapitaalverkeer, op 11 mei 1960 een eerste richtlijn heeft vastgesteld (PB van 1960, blz. 921) welke later bij een tweede richtlijn van 18 december 1962 is gewijzigd (PB van 1963, blz. 62). Bij artikel 1 van de eerste richtlijn werden de vormen van kapitaalverkeer geliberaliseerd die in lijst A van bijlage I werden genoemd. Hiertoe behoort onder meer:

„verstrekking en aflossing van kredieten betrekking hebbende op handelstransacties waaraan een ingezetene deelneemt op korte en middellange termijn.”

Aangezien betalingen vóór aflevering van goederen tot deze transacties behoren, is de Italiaanse regeling, die deze transacties moeilijker maakt, onverenigbaar met de liberalisatieverplichting.

Volgens artikel 5 van de eerste richtlijn, beperken de bepalingen ervan

„niet het recht van de Lid-Staten om de aard en de realiteit van de overeenkomsten, handelingen of overmakingen te controleren of om de maatregelen te treffen die nodig¹ zijn om inbreuk op hun wetten en voorschriften te verhinderen.”

Dit recht impliceert echter niet, dat de Lid-Staten handelsbelemmeringen mogen handhaven of creëren, te meer nu zij over andere middelen beschikken om ongeoorloofde kapitaalexport te controleren en te voorkomen.

De Italiaanse regering bestrijdt de stelling van de Commissie, dat betalingen verricht vóór de aflevering van goederen, behoren tot de in artikel 1 van de eerste richtlijn inzake het vrije verkeer van kapitaal bedoelde transacties.

Vooruitbetaling van de koopprijs van goederen in de valuta van de Lid-Staat waarin de schuldeiser verblijf houdt, valt immers niet onder de werkingssfeer van artikel 1 van die richtlijn, want ten eerste is betaling van de koopprijs vóór de levering van de waar geen kredietverlening in technische zin, en ten tweede kan uit het feit dat alleen handelstransacties niet in bijlage I A worden genoemd, worden afgeleid, dat de daarmee verband houdende betalingen al onder een rechtstreeks toepasselijke gemeenschapsbepaling vallen (in casu artikel 106, lid 1, EEG-Verdrag).

Maar zelfs als men ervan zou moeten uitgaan dat vooruitbetaling van de koopprijs van goederen onder de werkingssfeer van artikel 1 van de richtlijn valt, dan is de door de Commissie gewraakte regeling nog niet in tegenspraak met artikel 1 van de richtlijn. De in deze regeling opgenomen maatregelen zijn namelijk onontbeerlijk ter voorkoming van overtredingen van de nationale bepalingen die ertoe verplichten om handelstransacties waarvoor deviezen zijn toegekend, ook uit te voeren. De Commissie betwist nu wel de onontbeerlijkheid van de regeling, stellende dat de Lid-Staten over andere middelen beschikken om ongeoorloofde kapitaalexport te controleren en tegen te gaan, maar zij verzuimt aan te geven welke die „andere middelen” zijn.

De richtlijn bevat trouwens ook zelf, in artikel 5, een uitzondering op de allerruimste liberalisatie van het kapitaalverkeer, waar het maatregelen toelaat die nodig zijn om inbreuk op nationale wetten en voorschriften te verhinderen. Volgens de Italiaanse regering valt de onderhavige nationale regeling onder deze uitzondering. Om te beoordelen of een maatregel die in abstracto als onontbeerlijk is gekwalificeerd, naar gemeenschapsrecht geoorloofd is, moet niet alleen worden nagegaan of andere maatregelen mogelijk zijn, maar ook of die eventuele andere maatregelen van straf-, civiel- of administratiefrechtelijke aard wel doeltreffend zijn.

De Italiaanse regering meent daarom, dat een ter verhindering van inbreuk op wetten en voorschriften noodzakelijke maatregel doeltreffend kan zijn voor zover hij kan worden verwezenlijkt, en dat het enige middel om de verwezenlijking van een dergelijke maatregel algemeen te verzekeren, noodzakelijkerwijze een vorm van persoonlijke of zakelijke zekerheid is, als aanvulling op de algemene aansprakelijkheid van de eventuele debiteur.

Volgens de Franse regering vindt bij internationale koopovereenkomsten van goederen de voldoening plaats ofwel door een betaling die vóór levering opeisbaar is — in dat geval is er altijd sprake van een aanbetaling — ofwel contant bij levering — de gewone betalingen — ofwel na levering — en dan is er sprake van betalingen die gepaard gaan met handelskrediet.

Wel te onderscheiden van deze drie categorieën zijn de gevallen waarin betaling op een andere dan de in de overeenkomst genoemde vervaldatum plaatsvindt. In dergelijke gevallen heeft de betaling ofwel vóór de vervaldatum plaats — er kan dan sprake zijn van vervroegde aflossing of van speculatie als de debiteur anticipeert op een verwachte koersdaling van zijn nationale munt — ofwel na de vervaldatum — en dan kan er sprake zijn van verlenging van het overeengekomen handelskrediet ofwel van speculatie waarbij de leverancier een vordering op zijn klant behoudt, die niet wordt geïnd. Geen van beide gevallen lijken zich hier voor te doen.

Buiten het kader van de gebruikelijke aanbetalingen zijn betalingen vóór levering ongebruikelijk. Zij kunnen niet worden gezien als vervroegde kredietaflossingen of als een vorm van handelskrediet. Het kan hooguit een financieel krediet zijn en als zodanig valt het niet onder bijlage I van de eerste richtlijn van de Raad voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag. De in die bijlage bedoelde band met de handelstransactie moet bestaan in een mogelijkheid tot het treffen van een betalingsregeling voor de gekochte goederen. De storting van de aanbetaling biedt de leverancier in geen geval de mogelijkheid om voor de goederen die het voorwerp van de transactie vormen, een betalingsregeling te treffen die tot vervroegde betaling leidt. Zij kan dus noch als kredietverlening noch als kredietaflossing worden aangemerkt, nu vóór de levering geen sprake kan zijn van krediet omdat de vordering pas ontstaat bij de overdracht van de eigendom en het bezit van de zaak.

Wanneer een vooruitbetaling geen verband blijkt te houden met een aankoop van goederen, of van het gebruikelijke patroon blijkt af te wijken, dan kan zij niet onder artikel 106 EEG-Verdrag vallen en aldus aanspraak maken op de door de twee betrokken richtlijnen verwezenlijkte liberalisatie van betalingen die verband houden met normale handelstransacties. Een dergelijke betaling moet worden aangemerkt als kapitaalverkeer van lijst D van de bijlage bij genoemde richtlijnen, overeenkomstig artikel 67 vart het Verdrag. Voor dit verkeer zijn echter nog geen liberalisatiemaatregelen getroffen en het kan dus nog steeds door de Lid-Staten worden beperkt.

Ten slotte wijst de Franse regering het Hof nog op de noodzaak om voor het onderscheid tussen „normale” of „gebruikelijke” betalingen en betalingen die van het gebruikelijke patroon afwijken en dus speculatief van aard zijn, te verwijzen naar het nationale recht van de Lid-Staten. Het speculatieve karakter van een aanbetaling kan namelijk niet geheel a priori worden bepaald; een vermoeden van speculatie kan bestaan in verband met de omstandigheden waarin een Lid-Staat verkeert. Daar deze omstandigheden veranderlijk zijn, is het onmogelijk absolute criteria vast te stellen voor de termijnen of de grootte van het bedrag, aan de hand waarvan op uniforme wijze een gebruikelijke betaling van een ander soort aanbetaling kan worden onderscheiden. Daarom moet per geval worden bezien, welke handelsgebruiken in het betrokken land de handel in het betrokken produkt beheersen, mede gelet op de omstandigheden en de eigen wettelijke regeling in de Lid-Staat van invoer.

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 24 april 1981, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag beroep ingesteld tot vaststelling dat de Italiaanse republiek, door bij vooruitbetaling van voor invoer betemde goederen te verlangen dat een borgsom wordt gestort of een bankgarantie wordt verschaft, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

De Commissie is van oordeel dat de Italiaanse regeling inzake vooruitbetaling van voor invoer bestemde goederen inbreuk maakt op artikel 30 EEG-Verdrag en op de twee richtlijnen die de Raad ter uitvoering van artikel 67 EEG-Verdrag heeft vastgesteld: de eerste richtlijn van 11 mei 1960 (PB van 1960, blz. 921), aangevuld en gewijzigd bij de tweede richtlijn van 18 december 1962 (PB van 1963, blz. 62).

De gewraakte regeling berust op artikel 1 van de Italiaanse wet nr. 1126 van 20 juli 1952 (GU nr. 206 van 5 september 1952), houdende aanvullende bepalingen inzake deviezen en buitenlandse handel. Dit artikel bepaalt:

„Bij vooruitbetaling van in te voeren goederen moet door de importeur een borgsom worden gestort ten behoeve van het Ufficio italiano dei Cambi [Italiaans deviezenkantoor]. Zo zij niet krachtens de voorgaande alinea is gestort, is een borgsom eveneens verschuldigd wanneer de importeur van de Banca d'Italia of van banken die door haar zijn gemachtigd als h'aar agentschappen òp te treden, de documenten ontvangt die hem in staat stellen over de in te voeren goederen te beschikken.

Het bedrag van de borgsom wordt vastgesteld bij besluit van de minister van Buitenlandse Handel.

De borgsom kan worden vervangen door een bankgarantie.”

Deze tekst is aangevuld bij het enige artikel van wet nr. 162 van 2 april 1962 (GU nr. 111 van 30 april 1962), dat bepaalt:

„De minister van Buitenlandse Handel kan bij besluit een grens voor de waarde van de in te voeren goederen vaststellen, beneden welke de in de voorgaande alinea's bedoelde borgsom of bankgarantie niet is vereist.”

In een circulaire van de minister van Buitenlandse Handel, nr. V/206600/104 van 25 juni 1976, wordt gepreciseerd, dat de met de overmaking belaste bank de borgsom moet storten op een renteloze rekeningcourant ten name van de importeur. Deze rekening wordt ten behoeve van het Ufficio italiano dei Cambi geblokkeerd.

Ingevolge artikel 3 van het ministerieel besluit van 7 augustus 1978 (GU nr. 220 van 8 augustus 1978) betreffende de bepalingen inzake deviezenregelingen en economische betrekkingen met het buitenland, is de borgsom of bankgarantie vastgesteld op 5 % van de tegenwaarde in lires van de te verrichten vooruitbetaling en is zij vereist bij importen met een waarde van meer dan 10 miljoen lire.

Wanneer tenslotte niet binnen de gestelde termijn — bij ministerieel besluit van 20 januari 1973 (GU nr. 19 van 23 januari 1973) bepaald op 30 dagen na de vooruitbetaling, en bij ministerieel besluit van 28 september 1980 (GUnr. 267 van 29 september 1980) verlengd tot 120 dagen — het bewijs wordt geleverd dat de invoer heeft plaatsgevonden, gaat de minister van Buitenlandse Handel overeenkomstig artikel 4 van de wet van 20 juli 1952 over tot gehele of gedeeltelijke verbeurdverklaring van de borgsom of opeising van de bankgarantie ten gunste van de schatkist.

Onder „invoer” verstaan de Italiaanse autoriteiten niet de feitelijke aankomst van de waren op Italiaans grondgebied, maar de inklaring van de ingevoerde waren, na vervulling van de daartoe vereiste douaneformaliteiten; volgens de Italiaanse deviezenregeling is als „vooruitbetaling” te beschouwen elke betaling die plaatsvindt voordat de koper vrij over de waren kan beschikken om ze de gewenste bestemming in Italië te geven.

Van mening dat deze regeling als geheel inbreuk maakte op artikel 30 EEG-Verdrag en op de richtlijnen van de Raad tot uitvoering van artikel 67 inzake het vrije verkeer van kapitaal, zond de Commissie de Italiaanse regering op 17 juli 1980 een brief waarmee de procedure van artikel 169, eerste alinea, werd ingeleid. Toen de Italiaanse regering hierop niet reageerde, deed de Commissie haar op 28 januari 1981 een met redenen omkleed advies toekomen, waarin zij de Italiaanse republiek uitnodigde, binnen één maand de nodige maatregelen te treffen om het advies op te volgen. Toen de Italiaanse regering naliet dit te doen, heeft de Commissie op 23 april 1981 het onderhavige beroep ingesteld. Bij beschikking van 16 september 1981 is de Franse regering toegelaten tot de interventie ter gedeeltelijke ondersteuning van de Italiaanse regering.

De Commissie ziet in de Italiaanse regeling een bij artikel 30 EEG-Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking. In aanmerking genomen dat vooruitbetalingen regel zijn in het internationale handelsverkeer, meent zij, dat door de verplichting een borgsom op een renteloze rekening te storten of een bankgarantie te verschaffen wanneer in Italië in te voeren waren worden betaald voordat zij zijn ingeklaard, gevoegd bij de verplichting de goederen binnen een bij ministerieel besluit bepaalde termijn in te voeren en de verbeurte van de borgsom bij termijnoverschrijding, de importeur bijzondere lasten worden opgelegd die niet op binnenlandse transacties drukken en die daardoor een dissuasief karakter hebben in zoverre de handelaren ertoe worden aangezet hun handelstransacties in het binnenland te verrichten.

De Commissie merkt verder op, dat haar richtlijn nr. 70/50 van 22 december 1969 gebaseerd op de bepalingen van artikel 33, lid 7, houdende opheffing van de maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen, niet bedoeld in andere krachtens het EEG-Verdrag vastgestelde bepalingen (PB L 13 van 1970, blz. 29), als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen aanmerkt, maatregelen die de invoer moeilijker of duurder maken dan de afzet van de nationale produktie, waaronder maatregelen die „alleen de invoer afhankelijk stellen van het storten van een waarborgsom of een voorschot” (artikel 2, lid 3, sub i).

Met betrekking tot de verweten schending van de richtlijnen inzake het vrije kapitaalverkeer, stelt de Commissie, dat bij artikel 1 van de eerste richtlijn de vormen van kapitaalverkeer zijn geliberaliseerd die in bijlage I, lijst A, van die richtlijn zijn genoemd. Deze lijst, zoals gewijzigd bij de tweede richtlijn, vermeldt:

„Verstrekking en aflossing van kredieten betrekking hebbende op handelstransacties waaraan een ingezetene deelneemt, op korte en middellange termijn.”

Betalingen verricht vóór de levering van de waren, zouden tot deze onvoorwaardelijk geliberaliseerde verrichtingen behoren; de Italiaanse regeling, die deze verrichtingen bemoeilijkt, zou derhalve onverenigbaar zijn met de liberalisatieverplichting.

De Italiaanse regering voert verscheidene tegenargumenten aan. Vooreerst stelt zij, dat de litigieuze regeling niet onder artikel 30 valt, maar onder de artikelen 104 en 106, lid 2. Vervolgens merkt zij op, dat de regeling, zo zij al onder artikel 30 viel, niettemin gerechtvaardigd zou zijn uit hoofde van artikel 36.

In de eerste plaats, aldus de Italiaanse regering, is de regeling in geding uitsluitend van monetaire aard. Wanneer zij een termijn bepaalt en een borgsom of bankgarantie verlangt, dan zou dat enkel zijn om speculaties ten nadele van de nationale valuta en verstoringen van het evenwicht van de betalingsbalans te voorkomen. De maatregelen zouden dus niet vallen onder het verbod van artikel 30, doch worden beheerst door artikel 104 EEG-Verdrag, bepalende dat „iedere Lid-Staat het economisch beleid voert, dat noodzakelijk is om het evenwicht van zijn betalingsbalans in haar geheel te verzekeren en het vertrouwen in zijn valuta te handhaven ...”

De strekking van de door de Italiaanse regering ingeroepen bepaling moet worden beoordeeld in het licht van het hoofdstuk betreffende de betalingsba- lans, in zijn geheel beschouwd. In het kader van dit hoofdstuk geeft artikel 104 enkel de algemene doelstellingen aan van het economisch beleid dat de Lid-Staten, juist als leden van de Gemeenschap, moeten voeren. Er kan dus geen beroep op worden gedaan teneinde af te wijken van andere verdragsbepalingen.

Voorts moet worden opgemerkt, dat de artikelen 108 en 109 van het Verdrag voorzien in specifieke overlegprocedures, in procedures voor wederzijdse bijstand en eventueel in vrijwaringsmaatregelen om het hoofd te kunnen bieden aan betalingsbalansmoeilijkheden. Hierbij gaat het echter om communautaire procedures, die eenzijdig optreden van de Lid-Staten uitsluiten, behoudens voorlopige maatregelen onder bepaalde voorwaarden waarvan niet is gesteld dat daaraan in casu was voldaan. Niettemin blijft het de Lid-Staten vrij staan, alle middelen aan te wenden om zich ervan te vergewissen dat de betalingen naar het buitenland betrekking hebben op echte transacties, met dien verstande dat die middelen geen belemmering mogen vormen voor, de vrijheid van de intracommunautaire handel zoals omschreven in het Verdrag.

Bijgevolg moet de stelling van de Italiaanse regering, dat artikel 104 op zichzelf afwijkingen van artikel 30 EEG-Verdrag toelaat, worden verworpen.

Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering een tweede argument aangevoerd, namelijk dat de Italiaanse maatregelen in geding enkel „naar analogie” onder de artikelen 30 en 36 kunnen vallen, aangezien zij behoren tot de uitvoeringsmodaliteiten van een met de invoer verband houdende economische verrichting en geen kwantitatieve beperkingen vormen, doch betalingsbeperkingen in de zin van artikel 106, lid 2, dat bepaalt:

„Voor zover de beperkingen in het goederen-, diensten- en kapitaalverkeer gelegen zijn in de daarmede verband houdende betalingen, worden, ter geleidelijke opheffing van die beperkingen, de bepalingen van de hoofdstukken inzake de afschaffing van de kwantitatieve beperkingen, de vrijmaking van de diensten en het vrije kapitaalverkeer op overeenkomstige wijze toegepast.”

Uit de tekst van dit artikel, en met name uit het zinsdeel „worden op overeenkomstige wijze toegepast”, leidt de Italiaanse regering af dat artikel 36 hier niet eng moet worden uitgelegd in de lijn van de desbetreffende rechtspraak van het Hof, maar ruimer dan de letterlijke tekst lijkt toe te staan, en met inachtneming van het bijzondere belang dat de staat heeft bij de verdediging van zijn munt en bij het evenwicht van zijn betalingsbalans — doelstellingen ten aanzien waarvan de Lid-Staten ingevolge artikel 104 EEG-Verdrag bevoegd blijven.

Het betoog van de Italiaanse regering houdt geen rekening met de functie van artikel 106 in het stelsel van het Verdrag. Volgens de eerste twee leden van dit artikel verbinden de Lid-Staten zich om, uiterlijk aan het einde van de overgangsperiode, betalingen welke betrekking hebben op het goederenverkeer, toe te staan; aldus willen zij een daadwerkelijk vrij verkeer van goederen verzekeren door alle daartoe noodzakelijke deviezenovermakingen mogelijk te maken. Lid 2, dat vooral in de overgangsperiode van belang is, bepaalt dat de liberalisatie van het betalingsverkeer gelijke tred moet houden met die van het goederenverkeer en onder overeenkomstige voorwaarden moet plaatsvinden. Het is niet mogelijk op grond van deze bepaling, die niets anders beoogt dan onder meer de beginselen betreffende de afschaffing van kwantitatieve beperkingen toepassing te doen vinden op het terrein van het betalingsverkeer, voor zover het goederenverkeer enkel wordt beperkt door beperkingen op de daarmee verband houdende betalingen, restrictieve voorwaarden te stellen aan de krachtens lid 1 geliberaliseerde betalingen.

Hieruit volgt dat de litigieuze Italiaanse regeling niet onder artikel 106, lid 2, valt.

Bijgevolg moet worden onderzocht of de bij die regeling ingevoerde maatregelen in strijd zijn met artikel 30.

Gelijk het Hof herhaaldelijk heeft verklaard, is voor het in artikel 30 neergelegde verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen voldoende, dat de betrokken maatregelen al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel de handel tussen Lid-Staten kunnen belemmeren.

Hoewel de maatregelen in geding zijn vastgesteld met het oog op de bestrijding van valutaspeculatie, vormen zij niet een specifiek op dat doel gerichte regeling, doch gelden zij algemeen voor alle intracommunautaire transacties waarbij betaling vooraf plaatsvindt. Doordat de Italiaanse regering ook betaling door middel van documentair krediet eronder brengt — in bepaalde takken van de handel een gangbare vorm van financiering van importen —, geldt de regeling ook voor een wijze van betaling die in het internationale handelsverkeer gebruikelijk is. De betrokken maatregelen treffen dus niet enkel transacties met speculatief oogmerk, maar ook normale commerciële transacties, en omdat zij de invoer moeilijker of duurder maken dan binnenlandse transacties, hebben zij een beperkend effect op het vrije verkeer van goederen. Om die redenen en in zoverre zij dat effect hebben, zijn de litigieuze maatregelen in strijd met artikel 30.

De Italiaanse regering stelt nog dat de betrokken regeling, zelfs wanneer zij in strijd zou zijn met artikel 30, niettemin krachtens artikel 36 gerechtvaardigd is om redenen van openbare orde. De maatregelen zouden immers strekken ter bescherming van een fundamenteel belang van de staat, namelijk de verdediging van zijn munt, die zonder de litigieuze regeling bedreigd zou zijn.

Er zij aan herinnerd, dat artikel 36 volgens vaste rechtspraak eng moet worden uitgelegd en dat de aldaar voorziene uitzonderingen niet kunnen worden uitgebreid tot andere dan de limitatief genoemde gevallen, en voorts, dat artikel 36 is geschreven voor situaties van niet-economische aard.

De onderhavige Italiaanse regeling vormt derhalve een maatregel van gelijke werking als bedoeld in artikel 30 EEG-Verdrag, omdat zij van alle importeurs van uit andere Lid-Staten afkomstige goederen verlangt dat zij een borgsom storten of een bankgarantie verschaffen gelijk aan 5 % van de waarde van de goederen, ingeval zij deze vooruit betalen, waarbij onder „vooruitbetalingen” niet slechts betalingen met een speculatief oogmerk worden verstaan, doch ook betalingen die in het intracommunautaire handelsverkeer normaal en gebruikelijk zijn.

De Italiaanse republiek is bijgevolg de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

Omdat de litigieuze Italiaanse regeling in strijd is met artikel 30, behoeft niet te worden nagegaan of zij eventueel strookt met de twee richtlijnen van de Raad inzake de toepassing van artikel 67 betreffende het vrije verkeer van kapitaal.

Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover zulks is gevorderd.

Aangezien de Italiaanse regering ten aanzien van haar voornaamste middelen in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen, met uitzondering van die welke op de interventie zijn gevallen, die ten laste van de Franse regering blijven.