Arrest van het Hof van 22 mei 1990, 70/88EEG-Verdrag art. 173 en art. 100

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 4 maart 1988, heeft het Europees Parlement krachtens artikel 146 EGA-Verdrag en artikel 173 EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van verordening (Euratom) nr. 3954/87 van de Raad van 22 december 1987 tot vaststelling van maximaal toelaatbare niveaus van radioactieve besmetting van levensmiddelen en diervoeders ten gevolge van een nucleair ongeval of ander stralingsgevaar (PB 1987, L 371, blz. 11).

In deze verordening, die gebaseerd is op artikel 31 EGA-Verdrag, wordt de procedure omschreven voor het bepalen van de maximaal toelaatbare niveaus van radioactieve besmetting van levensmiddelen en van diervoeders die op de markt kunnen worden gebracht na een nucleair ongeval of ander stralingsgevaar dat tot significante radioactieve besmetting van die levensmiddelen en diervoeders leidt of kan leiden. Levensmiddelen en diervoeders waarvan de besmetting de maximaal toelaatbare niveaus, vastgelegd in een overeenkomstig de bepalingen van de bestreden verordening genomen besluit overschrijdt, mogen niet op de markt worden gebracht.

Tijdens de procedure tot vaststelling van de bestreden verordening gaf het Europees Parlement, door de Raad geraadpleegd overeenkomstig artikel 31 EGA-Verdrag, te kennen, dat het niet akkoord ging met de door de Commissie gekozen rechtsgrondslag, en verzocht het de Commissie een nieuw, op artikel 100 A EEG-Verdrag gebaseerd voorstel voor te leggen. Omdat de Commissie aan dit verzoek geen gevolg gaf, stelde de Raad verordening nr. 3954/87 vast op basis van artikel 31 EGA-Verdrag. Daarop heeft het Parlement het onderhavige beroep tot nietigverklaring van deze verordening ingesteld.

De Raad heeft krachtens artikel 91, paragraaf 1, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen en het Hof gevraagd, op deze exceptie uitspraak te doen zonder op de zaak ten principale in te gaan.

Tot staving van deze exceptie heeft de Raad in de loop van de schriftelijke behandeling, op een tijdstip waarop het arrest van 27 september 1988 (zaak 302/87, Parlement/Raad, „Comitologie”, Jurispr. 1988, blz. 5615) nog niet was gewezen, argumenten aangevoerd die analoog zijn aan die welke hij had geformuleerd tot staving van zijn exceptie van niet-ontvankelijkheid in zaak 302/87. Ter terechtzitting van 5 oktober 1989 heeft de Raad uiteengezet, dat de vraag van de bevoegdheid van het Parlement om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, door het Hof duidelijk was beantwoord in het arrest van 27 september 1988 en dat het onderhavige beroep derhalve niet-ontvankelijk was.

Het Europees Parlement concludeert tot verwerping van de exceptie. Het betoogt, dat de onderhavige zaak vergeleken met zaak 302/87 een nieuw element bevat. Immers, ter rechtvaardiging van zijn weigering om het Europees Parlement de bevoegdheid tot het instellen van een beroep tot nietigverklaring toe te kennen, had het Hof verklaard dat het krachtens artikel 155 EEG-Verdrag aan de Commissie stond om toe te zien op de prerogatieven van het Parlement en om ter zake eventueel beroep tot nietigverklaring in te stellen. De onderhavige zaak toonde echter aan, dat de Commissie zich niet van deze verantwoordelijkheid kan kwijten, waar zij haar voorstel op een andere rechtsgrondslag had gebaseerd dan het Parlement correct achtte. Bijgevolg zou het Parlement niet op de Commissie kunnen rekenen om zijn prerogatieven met een beroep tot nietigverklaring te verdedigen.

Het Europees Parlement voegt hieraan toe, dat de vaststelling van de bestreden handeling door de Raad niet kon worden beschouwd als een stilzwijgende weigering tot handelen waartegen het Parlement zou kunnen opkomen met een beroep wegens nalaten. Overigens zou de bescherming van zijn prerogatieven door beroepen van particulieren geheel van het toeval afhangen en dus niet doeltreffend zijn.

Er zou dus een juridische leemte zijn, die het Hof zou moeten aanvullen door het Europees Parlement de bevoegdheid toe te kennen om een beperkt beroep tot nietigverklaring in te stellen voor zover dit noodzakelijk is om zijn eigen prerogatieven te beschermen.

Bij beschikking van 13 juli 1988 is de Commissie van de Europese Gemeenschappen toegelaten tot interventie aan de zijde van verweerder. De Commissie, die concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep, heeft het Hof ter terechtzitting verzocht, de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te verwerpen. Voorts is bij beschikking van 18 januari 1989 het Verenigd Koninkrijk toegelaten tot interventie aan de zijde van verweerder. Het Verenigd Koninkrijk heeft niet geconcludeerd wat de ontvankelijkheid van het beroep betreft

Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hieronder slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

Vooraf zij opgemerkt, dat de bestreden handeling is gebaseerd op een bepaling van het EGA-Verdrag, zodat de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van die handeling moet worden beoordeeld met inachtneming van dit Verdrag.

Zoals blijkt uit het vorengenoemde arrest van 27 september 1988, heeft het Parlement niet het recht om een beroep tot nietigverklaring in te stellen krachtens artikel 173 EEG-Verdrag of krachtens het inhoudelijk identieke artikel 146 EGA-Verdrag.

Enerzijds is het Parlement namelijk in de eerste alinea van artikel 173 en van artikel 146 niet vermeld onder de instellingen die, evenals de Lid-Staten, een beroep tot nietigverklaring kunnen instellen tegen iedere handeling van een andere instelling.

Anderzijds kan het Parlement, aangezien het geen rechtspersoon is, zich niet tot het Hof wenden krachtens de tweede alinea van diezelfde artikelen, die qua systematiek hoe dan ook niet geschikt is voor een beroep tot nietigverklaring van het Parlement.

In hetzelfde arrest van 17 september 1988 heeft het Hof, na de redenen te hebben aangegeven waarom het Parlement niet bevoegd was om krachtens artikel 173 EEG-Verdrag bij het Hof beroep in te stellen, eraan herinnerd dat verschillende rechtsgangen openstaan om de eerbiediging van de prerogatieven van het Parlement te verzekeren. Zoals in dit arrest werd opgemerkt, heeft het Parlement niet alleen het recht om een beroep wegens nalaten in te stellen, maar voorzien de Verdragen bovendien in de mogelijkheid, door de Raad of de Commissie verrichte handelingen die inbreuk maken op de prerogatieven van het Parlement, te laten toetsen door het Hof.

De omstandigheden en de mondelinge behandeling van de onderhavige zaak hebben echter aan het licht gebracht, dat deze verschillende, in het EGA-Verdrag en het EEG-Verdrag voorziene rechtsgangen, hoe nuttig en gevarieerd ook, ondoeltreffend of onzeker kunnen blijken.

In de eerste plaats kan een beroep wegens nalaten niet dienen om de rechtsgrondslag van een reeds vastgestelde handeling te betwisten.

Vervolgens blijft een prejudiciële verwijzing ter beoordeling van de geldigheid van een dergelijke handeling of de instelling van een beroep tot nietigverklaring van die handeling door Lid-Staten of particulieren een loutere mogelijkheid. Het Parlement kan niet erop rekenen dat deze mogelijkheid zich ook zal verwezenlijken.

Ten slotte is het weliswaar een taak van de Commissie om toe te zien op de eerbiediging van de prerogatieven van het Parlement, doch dit kan niet inhouden, dat zij verplicht is het standpunt van het Parlement te volgen en een beroep tot nietigverklaring in te stellen dat zijzelf ongegrond zou achten.

Uit het voorgaande volgt, dat het bestaan van deze verschillende rechtsgangen niet volstaat om in alle omstandigheden met zekerheid de toetsing te waarborgen van een handeling van de Raad of de Commissie, die de prerogatieven van het Parlement schendt.

Deze prerogatieven vormen echter een van de elementen van het door de Verdragen tot stand gebrachte institutionele evenwicht. De Verdragen hebben immers een stelsel van verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende instellingen van de Gemeenschap ingevoerd, waarbij aan iedere instelling binnen de institutionele structuur van de Gemeenschap ter verwezenlijking van aan de Gemeenschap opgedragen doelstellingen haar eigen taak wordt toebedeeld.

De eerbiediging van het institutionele evenwicht houdt in, dat iedere instelling haar bevoegdheden dient uit te oefenen met inachtneming van de bevoegdheden van de andere instellingen, en dat iedere eventuele schending van deze regel moet kunnen worden bestraft.

Het Hof, dat krachtens de Verdragen tot taak heeft, toe te zien op de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen, moet dus de handhaving van het institutionele evenwicht en bijgevolg het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de prerogatieven van het Parlement kunnen verzekeren, wanneer het Parlement zich te dien einde tot het Hof wendt met een rechtsgang die is afgestemd op het nagestreefde doel.

In de uitoefening van deze taak kan het Hof weliswaar het Parlement niet rekenen tot de instellingen die een beroep krachtens artikel 173 EEG-Verdrag of artikel 146 EGA-Verdrag kunnen instellen zonder een procesbelang te moeten aantonen.

Het dient evenwel de volledige toepassing van de bepalingen van de Verdragen, betreffende het institutionele evenwicht, te verzekeren en het dient ervoor te zorgen dat, evenals dit voor de andere instellingen geldt, de prerogatieven van het Parlement niet worden aangetast zonder dat het een van de in de Verdragen voorziene mogelijkheden van beroep in rechte tot zijn beschikking heeft, die zeker en doeltreffend kan worden aangewend.

De omstandigheid dat in de Verdragen een bepaling ontbreekt, die het Parlement het recht verleent om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, kan een procedurele leemte vormen, maar het kan niet afdoen aan het fundamentele belang van de handhaving en de eerbiediging van het in de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen neergelegde institutionele evenwicht.

Bijgevolg is een beroep dat het Parlement bij het Hof instelt tegen een handeling van de Raad of de Commissie, ontvankelijk, mits dit beroep slechts strekt tot eerbiediging van zijn prerogatieven en slechts berust op middelen die aan een schending van deze prerogatieven zijn ontleend. Met dit voorbehoud gelden voor het beroep tot nietigverklaring van het Parlement de regels die in de Verdragen zijn neergelegd voor het beroep tot nietigverklaring van de andere instellingen.

Tot de aan het Parlement verleende prerogatieven behoort, in de door de Verdragen voorziene gevallen, zijn deelneming aan de wetgevingsprocedure en met name aan de in het EEG-Verdrag voorziene samenwerkingsprocedure.

In casu betoogt het Parlement, dat de bestreden verordening is gebaseerd op artikel 31 EGA-Verdrag, dat slechts voorziet in een raadpleging van het Parlement, terwijl zij gebaseerd had moeten zijn op artikel 100 A EEG-Verdrag, volgens hetwelk een samenwerking met het Parlement vereist is.

Het Parlement leidt daaruit af, dat door de rechtsgrondslag die de Raad voor de bestreden verordening heeft gekozen, zijn prerogatieven zijn geschonden, omdat het daardoor werd beroofd van de door de samenwerkingsprocedure geboden mogelijkheid om intenser en actiever aan de totstandkoming van de handeling mee te werken dan in het kader van de raadplegingsprocedure mogelijk is.

Daar het Parlement zich beroept op een schending van zijn prerogatieven, die een gevolg is van de keuze van de rechtsgrondslag voor de bestreden handeling, volgt uit alles wat voorafgaat, dat het onderhavige beroep ontvankelijk is. De door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid moet derhalve worden verworpen en de procedure moet worden voortgezet voor het onderzoek van de zaak ten gronde.

De beslissing omtrent de kosten dient te worden aangehouden.