Arrest van het Hof van 10 december 1968, 7/68

ARREST

TEN AANZIEN VAN DE FEITEN

I — De aan het geding ten grondslag liggende feiten

Overwegende, dat deze feiten als volgt kunnen worden samengevat :

De Italiaanse wet van 1 juni 1939 met betrekking tot de bescherming van voorwerpen van artistiek of historisch belang (openbaargemaakt in de„Gazzetta Ufficiale” van 8 augustus 1939, nr. 184) bevat verschillende bepalingen over de uitvoer daarvan. Zij voorziet met name in bepaalde gevallen een absoluut uitvoerverbod (artikel 35), een verplichte vergunning (artikel 36), een voorkooprecht van de Staat (artikel 39) en de heffing van een progressief uitvoerrecht, in tranches van 8 tot 30 %, op de waarde van het voorwerp (artikel 37).

Reeds begin januari 1960 verzocht de Commissie de Italiaanse Republiek dit recht, hetwelk naar haar oordeel een heffing van gelijke werking als een uitvoerrecht vormt en derhalve met artikel 16 van het E.E.G.-Verdrag in strijd is, ten aanzien van de andere Lid-Staten uiterlijk bij het einde van de eerste etappe der overgangsperiode — dus vóór 1 januari 1962 — op te heffen.

Na een uitgebreide briefwisseling ving de Commissie bij schrijven van 25 februari 1964 de procedure van artikel 169 van het E.E.G.-Verdrag aan en nodigde zij de Italiaanse Regering uit haar opmerkingen nopens de aan de Italiaanse Republiek verweten verdragsschending in te zenden.

Daar zij deze opmerkingen niet bevredigend achtte, bracht zij op 24 juli 1964 een met redenen omkleed advies uit als bedoeld in artikel 169, eerste lid van het Verdrag; hierin zette zij de gronden uiteen waarop zij meende te kunnen vaststellen dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen ex artikel 16 niet was nagekomen en stelde zij haar een termijn van 2 maanden waarbinnen het litigieuze recht in het verkeer met de overige Lid-Staten diende te zijn opgeheven.

Deze termijn werd tot 31 december 1965 verlengd, toen de Italiaanse Regering aan de Commissie had medegedeeld dat een parlementaire commissie was ingesteld in het bijzonder belast met het voorbereiden van een stelsel van bescherming waarbij met de kenbaar gemaakte bezwaren rekening diende te worden gehouden.

In antwoord op een herhaald verzoek om verlenging berichtte de Commissie de Italiaanse Regering dat zij, rekening houdende met de te verwachten duur der parlementaire behandeling, voor de opheffing van het litigieuze recht een voldoende termijn had toegekend en dat zij zich voorbehield ter gelegener tijd beroep bij het Hof van Justitie in te stellen.

De Commissie-Wetgeving van de Italiaanse Senaat keurde op 26 juli 1967 een door de regering ingediend wetsvoorstel goed, waarbij de Lid-Staten der Gemeenschap van betaling der uitvoerheffing werden vrijgesteld en zond dit voorstel door aan de Kamer van Afgevaardigden.

Als gevolg van de ontbinding van het Italiaanse parlement op 11 maart 1968 kwam dit wetsontwerp te vervallen; de Commissie had zich inmiddels bij request van 7 maart 1968 tot het Hof van Justitie gewend.

II — De conclusies van partijen

Overwegende, dat verzoekster concludeert dat het den Hove behage :

te beslissen dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen ex artikel 16 van het Verdrag tot oprichting van de E.E.G. niet is nagekomen, daar zij na 1 januari 1962 voortging jegens de overige Lid-Staten het in artikel 37 van de wet nr. 1089 van 1 juni 1939 bedoelde progressieve recht te heffen;

verweerster in de kosten te veroordelen.

Overwegende, dat verweerster concludeert dat het den Hove behage :

het beroep van de Commissie te verwerpen;

haar in de kosten te veroordelen.

III — Procedure

Overwegende, dat de schriftelijke behandeling het normale verloop heeft gevolgd;

dat het Hof, gehoord het rapport van de Rechter-Rapporteur en gehoord de Advocaat-Generaal, besloot zonder voorafgaande instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan;

dat .partijen ter terechtzitting van

dat partijen ter terechtzitting van 3 oktober 1968 in hun mondelinge toelichting zijn gehoord;

dat verweerster bij die gelegenheid op enkele vragen van de Rechter-Rapporteur heeft geantwoord;

dat de Advocaat-Generaal ter terechtzitting van 23 oktober 1968 conclusie heeft genomen;

IV — Middelen en argumenten van part ij en

Overwegende, dat de middelen en argumenten van partijen als volgt kunnen worden samengevat :

A — Ten aanzien van de ontvankelijkheid

Zonder op dit punt formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, klaagt verweerster over het feit dat de Commissie haar beroep aanhangig heeft gemaakt enkele dagen vóór de ontbinding van het Italiaanse parlement en derhalve op een ogenblik waarop dit feit met stelligheid en in de naaste toekomst kon worden verwacht.

Opportuniteitsoverwegingen hadden de Commissie ertoe moeten leiden het in rechte aanhangig maken van dit geschil — hetwelk bovendien, in de door haar gewenste zin, slechts langs parlementaire weg kan worden beslecht — uit te stellen.

De Commissie zou zich aldus schuldig hebben gemaakt aan schending van artikel 2 van het Verdrag waarbij iedere maatregel verboden wordt die tot storingen zou kunnen leiden waardoor de harmonische ontwikkeling van de economische activiteit der Lid-Staten in gevaar wordt gebracht, nu zij geen rekening hield met de praktische moeilijkheden waarvoor Italië zich in dit geval geplaatst zag.

De Italiaanse Regering — aldus verzoekster — betwist niet dat artikel 169 van het Verdrag haar de keuze laat van het tijdstip waarop zij zich tot het Hof zal wenden, wanneer de betrokken Staat niet binnen de daartoe gestelde termijn aan het met redenen omklede advies gevolg geeft; in casu werd het beroep bijna 4 jaar na de toezending van het advies en meer dan 8 jaar na de eerste bij verweerster ondernomen stappen aanhangig gemaakt.

De Commissie, die krachtens artikel 155 geroepen is om op de richtige toepassing der verdragsbepalingen toe te zien, was zowel gerechtigd als verplicht zich, gezien zowel de ruime, inmiddels verstreken termijnen als het feit dat het wetsvoorstel der regering ingevolge de ontbinding van het parlement vervallen moest worden geacht, tot het Hof van Justitie te wenden op het tijdstip waarop zij zulks heeft gedaan.

B — Ten principale

1. De werkingssfeer der litigieuze heffing

Verweerster merkt op dat de wet van 1 juni 1939 slechts van toepassing is op een bepaalde categorie van voorwerpen, die niet gelijk mogen worden gesteld met verbruiksgoederen dan wel goederen welke in het algemeen voor gebruik bestemd zijn en dat zij derhalve niet onder de verdragsbepalingen nopens de gewone handelsgoederen vallen.

Verzoekster antwoordt hierop dat, hoewel het hier kunstvoorwerpen betreft, de goederen waarop de heffing wordt gelegd, niettemin het voorwerp vormen van handelsttansacties en dat de verdragsbepalingen daarop bijgevolg van toepassing zijn.

2. De kwalificatie van het onderhavige recht naar artikel 16 van het Verdrag

Verzoekster stelt vast dat het gewraakte recht alleen op uit te voeren goederen van toepassing is. Bijgevolg vormt het een heffing van gelijke werking als een uitvoerrecht. Als zodanig had het krachtens artikel 16 van het Verdrag met ingang van 1 januari 1962 ten aanzien van de overige Lid-Staten opgeheven moeten zijn.

Met een beroep op de rechtspraak van het Hof betoogt verzoekster dat bij heffingen van gelijke werking als douanerechten niet op het doel, doch op de uitwerking van de maatregel dient te worden gelet. Uitvoerrechten hebben evenwel ten aanzien van uit te voeren goederen een prijsverhogende werking waardoor de export wordt beperkt; dit is in hoofdzaak eveneens het gevolg van de litigieuze heffing die door haar invloed op de prijs der belaste goederen een nadelige uitwerking op de export uitoefent.

Verweerster betoogt, dat het door de Commissie gemaakte onderscheid tussen „doel” en „uitwerking” van het recht in casu ongegrond is; immers deze elementen vallen samen. Met het onderhavige recht wordt een eigen doel nagestreefd, namelijk de bescherming en instandhouding van hetgeen zich op het nationale grondgebied aan artistieke, historische en archeologische waarden bevindt. Het recht mist bijgevolg ieder fiscaal karakter; de openbare middelen die aldus worden verkregen zijn bovendien onbetekenend.

Met de litigieuze bepaling van de wet van 1 juni 1939 werd dan ook niet een heffing van gelijke werking als een uitvoerrecht ingevoerd, doch een maatregel getroffen welke, daar zij de uitvoer van werken van bijzonder belang belast, de wettige bescherming dient van het nationale vermogen waarvan die voorwerpen deel uitmaken.

Verzoekster antwoordt enerzijds, dat de uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking die geen fiscaal karakter dragen, van welke aard zij ook zijn, bij artikel 16 worden verboden en anderzijds dat de bescherming van het nationale vermogen blijkens de wet van 1939 zelve zou kunnen worden bereikt door andere middelen welke bovendien doeltreffender zijn dan de heffing van een progressief recht.

Verweerster merkt tenslotte op dat het onderhavige recht slechts een beperkte uitwerking heeft en geen absolute belemmering voor de uitvoer kan opleveren. Gelijk uit verschillende van zijn bepalingen blijkt, wordt in het Verdrag de voorkeur gegeven aan maatregelen als de onderhavige die de werking van de gemeenschappelijke markt zo weinig mogelijk verstoren.

Verzoekster meent harerzijds dat zij zich heeft te bepalen tot de vaststelling dat in casu een Lid-Staat de mogelijkheid bleef behouden tot het beperken van een bepaalde export, zulks met gebruikmaking van een bij het Verdrag verboden rechtsmiddel. Immers de werking van de gemeenschappelijke markt wordt altijd door het heffen van een recht verstoord en wel ongeacht zijn uitwerking op het kwantitatieve peil van de aldus veroorzaakte uitvoerbeperking.

3. De wettigheid van het litigieuze recht naar artikel 36 van het Verdrag

Verweerster stelt dat het litigieuze recht, gezien zijn voorwerp, strekking en gevolgen, niet zozeer onder de verdragsbepalingen inzake de heffingen van gelijke werking als een douanerecht valt als wel onder de bepalingen nopens de kwantitatieve beperkingen.

Artikel 36 staat echter uitvoerbeperkingen toe die, gelijk in casu, gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de bescherming van het nationaal artistiek, historisch en archeologisch bezit, voorzover zij geen middel tot willekeurige discriminatie, noch ook een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten vormen.

Ten onrechte houdt de Commissie vast aan een zuiver formalistische interpretatie van het Verdrag, hetgeen te ongerijmder is waar het een legislatieve tekst van zoveel oudere datum betreft. Het Verdrag staat beperkende maatregelen toe ter bescherming van het kunstbezit der Lid-Staten; het is in deze geest, dat de wet van 1939 moet worden beoordeeld en geconstateerd, dat het litigieuze recht niet met de doelstellingen van het Verdrag in strijd is.

Verzoekster antwoordt hierop dat het Verdrag de douanerechten en heffingen met gelijke werking enerzijds, en de kwantitatieve beperkingen en maatregelen met gelijke werking anderzijds, aan verschillende regelingen onderwerpt. Artikel 36, opgenomen in het hoofdstuk „Afschaffing van de kwantitatieve beperkingen tussen de Lid-Staten”, is een eng te interpreteren uitzonderingsbepaling die niet analoog mag worden toegepast op het gebied van de heffingen met gelijke werking als een uitvoerrecht.

TEN AANZIEN VAN HET RECHT

Overwegende dat de Commissie overeenkomstig artikel 169 van het Verdrag aan het Hof heeft verzocht voor recht te verklaren dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen ex artikel 16 van het Verdrag tot oprichting der Europese Economische Gemeenschap niet is nagekomen, daar zij na 1 januari 1962, krachtens de wet nr. 1089 van 1 juni 1939, voortging jegens de andere Lid-Staten der Gemeenschappen een progressief uitvoerrecht te heffen op voorwerpen van artistiek, historisch, archeologisch of ethnografisch belang;

A — Ten aanzien van de ontvankelijkheid

Overwegende dat verweerster tegen de ontvankelijkheid van het beroep aanvoert dat de Commissie de bij artikel 2 van het Verdrag aan de instellingen der Gemeenschap opgelegde verplichting om „binnen de gehele Gemeenschap de harmonische ontwikkeling van de economische activiteit te bevorderen” heeft miskend, daar zij zich aan de vooravond van de ontbinding van het Italiaanse Parlement — terwijl een wetsontwerp tot herziening der litigieuze bepaling reeds in behandeling was — tot het Hof heeft gewend;

Overwegende dat het krachtens artikel 169 van het Verdrag aan de Commissie staat het tijdstip te bepalen waarop zij bij het Hof een vordering meent te moeten instellen en dat de overwegingen welke voor deze keus bepalend zijn, aan de ontvankelijkheid der actie — die immers uitsluitend aan objectieve regels is onderworpen — niet kunnen afdoen;

dat aan de vordering van de Commissie in het onderhavige geval bovendien een langdurige, nog vóór het einde van de tweede etappe der overgangsperiode aangevangen gedachtenwisseling met de Italiaanse Regering voorafging, met het doel de bevoegde instanties van de republiek ertoe te bewegen, om het nodige te doen ter wijziging van de door de Commissie gewraakte bepalingen;

dat het beroep mitsdien ontvankelijk is;

B — Ten principale

1. Het toepassingsgebied van het litigieuze recht

Overwegende dat de Commissie, die haar beroep doet steunen op artikel 16 van het Verdrag, stelt dat de goederen van artistieke, historische, archeologische of ethnografische betekenis waarop de Italiaanse wet no. 1089 van 1 juni 1939 betrekking heeft aan de bepalingen inzake de douane-unie onderworpen zijn;

dat verweerster deze opvatting bestrijdt en daartoe betoogt dat de onderhavige goederen niet gelijk mogen worden gesteld met „verbruiks- of gebruiksgoederen in het algemeen” en dat zij derhalve niet vallen onder de verdragsbepalingen welke op de „gewone handelsgoederen” van toepassing zijn;

dat zij uit dien hoofde niet onder de regel van artikel 16 van het Verdrag vallen;

Overwegende dat de Gemeenschap krachtens artikel 9 van het Verdrag is „gegrondvest op een douane-unie welke zich over het gehele goederenverkeer uitstrekt”;

dat onder goederen in de zin van deze bepaling moeten worden verstaan de waren die op geld waardeerbaar zijn en als zodanig het voorwerp van handelstransacties kunnen vormen;

dat de in de Italiaanse wet bedoelde waren, ongeacht de hoedanigheden waardoor zij zich van andere handelsgoederen onderscheiden, met deze laatste niettemin het kenmerk gemeen hebben, dat zij ook in geld waardeerbaar zijn en derhalve het voorwerp van handelstransacties kunnen vormen;

dat deze opvatting bovendien overeenstemt met de opzet van de Italiaanse wet zelve, krachtens welke het litigieuze recht wordt vastgesteld in verband met de waarde der onderhavige goederen;

dat uit bovenstaande overwegingen volgt dat deze goederen aan de regels van de gemeenschappelijke markt zijn onderworpen voorzover zij niet onder de uitdrukkelijke uitzonderingsbepalingen van het Verdrag vallen;

2. De kwalificatie van het litigieuze recht naar artikel 16 van het Verdrag

Overwegende dat naar het oordeel van de Commissie het litigieuze recht van gelijke werking is als een uitvoerrecht en de heffing daarvan overeenkomstig artikel 16 van het Verdrag uiterlijk aan het einde der eerste etappe van de gemeenschappelijke markt, dus met ingang van 1 januari 1962, beëindigd had moeten zijn;

dat verweerster deze kwalificatie van het onderhavige recht betwist nu daarmede een bijzonder doel wordt nagestreefd nl. de bescherming en de instandhouding van het op het nationale grondgebied aanwezige artistieke, historische en archeologische bezit;

dat bedoeld recht dan ook geen enkel fiscaal aspect zou vertonen en de daardoor verkregen openbare middelen bovendien onbetekenend zijn;

Overwegende dat artikel 16 van het Verdrag de Lid-Staten verbiedt in het onderling verkeer uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking toe te passen, d.w.z. iedere heffing die, door haar uitwerking op de prijs van uitgevoerde goederen, het vrije verkeer van deze goederen op dezelfde wijze beperkt als een douanerecht;

dat deze bepaling geen enkele onderscheiding bevat naar gelang het doel dat met de krachtens dit voorschrift af te schaffen heffingen en rechten wordt nagestreefd;

dat het fiscale aspect, waarop verweerster haar betoog op dit punt doet steunen, niet nader behoeft te worden onderzocht, nu de bepalingen van de afdeling inzake de afschaffing van de douanerechten tussen de Lid-Staten de handhaving van deze rechten en heffingen met gelijke werking verbieden ongeacht of zij een fiscaal aspect vertonen;

dat het onderhavige recht onder de bewoordingen van artikel 16 valt, nu het de exporthandel der desbetreffende goederen beperkt bij wege van een financiële last welke de prijs der uitgevoerde goederen verhoogt;

3. De kwalificatie van het litigieuze recht naar artikel 36 van het Verdrag

Overwegende dat verweerster zich beroept op artikel 36 van het Verdrag waarbij uitvoerbeperkingen worden toegestaan welke, gelijk in casu, gerechtvaardigd zijn uit hoofde der bescherming van het nationaal, artistiek, historisch en archeologisch bezit;

dat het litigieuze recht, gezien zijn voorwerp, strekking en gevolgen niet zozeer onder de verdragsbepalingen inzake de heffing van gelijke werking als een douanerecht valt, als wel onder de bij artikel 36 geoorloofde beperkende maatregelen;

dat het geschil tussen de Commissie en de Italiaanse Regering in feite niet het doel, doch de keuze der middelen raakt;

dat, wat deze laatste betreft, de Italiaanse autoriteiten de voorkeur zouden hebben gegeven aan de heffing van een recht dat de werking van de gemeenschappelijke markt in mindere mate zou verstoren dan een verbod of een beperking van de uitvoer;

Overwegende dat artikel 36 van het Verdrag voorziet, dat „de bepalingen van de artikelen 30 t/m 34 geen beletsel vormen voor verboden of beperkingen van … uitvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van … bescherming van het nationaal artistiek, historisch en archeologisch bezit”.

dat deze bepaling, zowel gezien de daaraan gegeven plaats als de uitdrukkelijke verwijzing naar de artikelen 30 t/m 34, deel uitmaakt van het hoofdstuk: Afschaffing van de kwantitatieve beperkingen tussen de Lid-Staten;

dat bedoeld hoofdstuk handelt over het ingrijpen der Lid-Staten in de handel binnen de Gemeenschap door middel van maatregelen die het karakter dragen van algehele of gedeeltelijke beperkingen van de invoer, de uitvoer en de doorvoerhandel;

dat artikel 36, gelijk uit de woorden „verboden of beperkingen” blijkt, uitsluitend op zodanige maatregelen ziet;

dat bedoelde verboden en beperkingen naar hun aard duidelijk verschillen van de douanerechten en heffingen van gelijke werking die economisch op de in- en uitvoer van invloed zijn, zonder daadoor nog dwingend in te grijpen in de besluitvorming van hen die aan het economisch verkeer deelnemen;

dat de bepalingen van Titel I, tweede deel van het Verdrag als fundamentele regel stellen de opheffing van alle beperkingen in het goederenverkeer tussen de Lid-Staten door afschaffing enerzijds der douanerechten en heffingen van gelijke werking en anderzijds van de kwantitatieve beperkingen of maatregelen van gelijke werking;

dat de uitzonderingen op deze fundamentele regel strikt moeten worden geïnterpreteerd;

dat mitsdien, en gelet op het onderscheid tussen de maatregelen bedoeld in artikel 16 en in artikel 36, de in laatstgenoemde bepaling voorziene derogatie geen toepassing kan vinden op maatregelen welke buiten het kader vallen van de beperkingen bedoeld in het hoofdstuk „Afschaffing van de kwantitatieve beperkingen tussen de Lid-Staten”;

Overwegende tenslotte dat, indien de geciteerde bepalingen van artikel 36 niet verwijzen naar de douanerechten en heffingen van gelijke werking, zulks moet worden verklaard uit het feit dat zodanige maatregelen uitsluitend ten gevolge hebben dat de uitvoer der desbetreffende produkten wordt belast zonder dat daarmede het met dat artikel beoogde doel, nl. de bescherming van het artistieke, historische of archeologische bezit wordt bereikt;

dat de Lid-Staten zich slechts van artikel 36 mogen bedienen indien zij binnen de bij deze bepaling aangegeven grenzen blijven zowel wat het te bereiken doel als de aard der te bezigen middelen betreft;

dat derhalve de heffing van het onderhavige recht hetwelk buiten het kader van artikel 36 valt, met de bepalingen van het Verdrag onverenigbaar is;

C — Ten aanzien van de kosten

Overwegende dat ingevolge artikel 69, paragraaf 2 van het Reglement voor de procesvoering de in het ongelijk gestelde partij in de kosten zal worden verwezen;

dat het verweer van de regering der Italiaanse Republiek moet worden verworpen;

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende,

1. Verklaart het beroep ontvankelijk;

2. Verklaart voor recht: de Italiaanse Republiek is haar verplichtingen ex artikel 16 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap niet nagekomen, daar zij ná 1 januari 1962 voortging jegens de overige Lid-Staten het in artikel 37 van de wet no. 1089 van 1 juni 1939 bedoelde progressieve uitvoerrecht op voorwerpen van artistiek, historisch, archeologisch of ethnografisch belang te heffen;

3. Verwijst verweerster in de kosten van het geding;

4. Verwerpt het meer of anders gevorderde.