Arrest van het Hof van 22 januari 1976, 60/75Verordening 120/67 art. 19 en art. 20

ARREST

Ten aanzien van de feiten

Overwegende dat de verwijzingsbeschikking en de krachtens artikel 20 van 's Hofs statuut ingediende schriftelijke opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt:

I — Feiten en procesverloop

II — Bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen

1. Opmerkingen van verzoeker in het hoofdgeding

Na een uiteenzetting betreffende de gemeenschapsregeling van de graansector, waarbij hij met name erop wijst dat het centrale element daarvan het prijzenstelsel is, beschrijft Russo de situatie op de wereldmarkt van granen in 1973 en 1974. Hij onderstreept dat Italië ingevolge de gemeenschappelijke marktordening voor granen zich bij schaarste en om prijsstijgingen tegen te gaan, kan bedienen van communautaire maatregelen.

De Italiaanse Regering heeft evenwel eenzijdige nationale maatregelen vastgesteld. Zo heeft de CIPE bij besluiten van 7 september 1973, 29 maart en 7 december 1974 een procedure in werking gesteld om de Italiaanse deegwarenindustrie tegen vooraf vastgestelde prijzen van tarwe te voorzien. Ter uitvoering van die besluiten heeft de AIMA in de loop van 1974 op de wereldmarkt grote hoeveelheden durum tarwe gekocht voor ongeveer 20000 lire per 100 kg, en deze vervolgens voor 13000 lire per 100 kg — dat wil zeggen voor een prijs die lager was dan de communautaire interventieprijs — aan de deegwarenindustrie doorverkocht. De transacties van de AIMA hebben de ontwikkeling van de marktprijs van durum tarwe in Italië in belangrijke mate beïnvloed.

Ten aanzien van de eerste vraag betoogt Russo dat volgens 's Hofs vaste rechtspraak bevoegdheidsoverdracht in het kader van een gemeenschappelijk beleid medebrengt dat de gemeenschapsinstellingen voortaan volledige beslissingsbevoegdheid bezitten, en hij verwijst ten deze naar het arrest van 23 januari 1975 (zaak 31-74, Galli, Jurispr. 1975, blz. 47), waarin het Hof overwoog dat „de Lid-Staten niet meer door eenzijdig vastgestelde nationale bepalingen kunnen ingrijpen in het prijsvormingsmechanisme zoals dit uit de gemeenschappelijke ordening voortvloeit.”

Russo stelt derhalve het Hof voor de eerste vraag te beantwoorden als volgt:

„De gemeenschappelijke ordening der graanmarkt verbiedt elke handeling of gedraging van een Lid-Staat — hetzij rechtstreeks hetzij via publiekrechtelijke instellingen of organen —, die een wijziging in het door de gemeenschappelijke ordening voorziene prijsvormingsmechanisme teweeg kan brengen, dan wel op zodanige wijziging neerkomt. Zij verbiedt met name aan- of verkooptransacties van het interventiebureau, die niet vallen binnen het kader van een nauwgezette en stipte vervulling van zijn taken ingevolge verordening nr. 120/67 en de uitvoeringsmodaliteiten hiervan.”

Ten aanzien van de tweede vraag betoogt Russo dat het stelsel van het handelsverkeer met derde landen overeenkomstig verordening nr. 120/67 invoersubsidies in welke vorm dan ook verbiedt, zelfs in het geval dat de prijzen op de wereldmarkt hoger zijn dan de communautaire drempelprijs. Het is duidelijk dat een Lid-Staat die op de wereldmarkt tegen een bepaalde prijs koopt en vervolgens tegen een lagere prijs op de binnenlandse markt verkoopt, waarbij het geleden economische verlies ten laste van de openbare middelen wordt gebracht, de invoer subsidieert. Aan de onwettigheid van deze handelwijze kan volgens Russo niet worden getwijfeld. De transacties van de AIMA kunnen door geen enkele communautaire bepaling en met name niet door artikel 19 van verordening nr. 120/67 worden gerechtvaardigd.

De derde vraag, aldus Russo, houdt verband met dezelfde problemen als reeds door andere Italiaanse rechterlijke instanties aan het Hof zijn voorgelegd (zaak 13-68, Salgoil, Jurispr. 1968, blz. 632, en zaak 93-71, Leonesio, Jurispr. 1972, blz. 287).

De vraag gaat kennelijk uit van het in het Italiaanse recht gemaakte onderscheid tussen subjectieve rechten en rechtmatige belangen, en ofschoon het Hof zich niet in dit onderscheid behoeft te verdiepen, is het niettemin zo, dat waar het gaat om subjectieve situaties die uitsluitend op het gemeenschapsrecht berusten, het Hof de nationale rechter de elementen moet verschaffen om het type subjectieve situatie dat door het gemeenschapsrecht wordt beschermd, naar nationaal recht te kwalificeren.

In de eerste plaats moet derhalve worden vastgesteld, of de gemeenschapsregels bepaaldelijk het belang van de landbouwer bij een vrije prijsvorming in functie van vraag en aanbod tegenover de interventiebureaus waarborgen, dan wel of die normen slechts indirect betrekking hebben op de positie van de particulieren en de nationale overheid een autonome beheersmacht met een bepaalde discretionaire bevoegdheid toekennen.

Russo merkt ten deze op dat men in casu met verordeningen te doen heeft, dat wil zeggen handelingen die al zodanig de particulier rechten kunnen toekennen die door de nationale rechter moeten worden gehandhaafd, maar hij erkent dat dit op zich beschouwd onvoldoende is om definitieve conclusies te trekken ten aanzien van de concrete gevolgen van die verordeningen in de nationale rechtsorde. In voorkomend geval dient men te onderzoeken of de rechtsgevolgen voor particulieren niet veeleer afhangen van de eventuele discretionaire bevoegdheden van de nationale instanties.

Russo bespreekt de rol van de nationale instanties en concludeert dat de gemeenschapsvoorschriften gedragingen van interventiebureaus, die tot een verandering van het prijsvormingsmechanisme kunnen leiden, ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk verbieden. Een bevestiging van deze conclusie vindt hij in de recente rechtspraak van het Hof en inzonderheid in het reeds aangehaalde arrest-Galli.

Wie het bestaan ontkent van een subjectief recht van particulieren tegenover gedragingen van de Staten, die in strijd zijn met de op het algemeen belang gerichte doelstellingen van de Gemeenschap, levert, aldus Russo, de werking van de gemeenschappelijke markt uit aan de willekeur van nationale instanties en aan overwegingen van politieke aard, waardoor de Commissie zich in bepaalde gevallen bij het ingebreke stellen van de Staten laat leiden.

Om deze redenen stelt Russo voor de derde vraag te beantwoorden als volgt:

„Verordening nr. 120/67 van de Raad en de later vastgestelde toepassingsmodaliteiten zijn rechtstreeks van toepassing in de rechtsorde der Lid-Staten. Inzonderheid leggen zij de nationale instanties de ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke verplichting op zich te onthouden van handelingen of gedragingen waardoor het prijsvormingsmechanisme kan worden gewijzigd of die op zodanige wijziging neerkomen; het correlaat van deze verplichting is een subjectief recht van de particulieren, dat rechtstreeks en volledig door het gemeenschapsrecht wordt beschermd en als zodanig onmiddellijk door de nationale rechterlijke instanties kan worden gehandhaafd.”

Het antwoord op de vierde vraag, aldus Russo, vloeit logisch voort uit dat op de drie voorafgaande vragen.

Ten aanzien van de vijfde vraag meent Russo dat deze weliswaar een nieuw en netelig probleem aan de orde stelt, doch niettemin slechts een uitdieping is van de voorafgaande vragen, inzonderheid van de derde. Tenslotte gaat het erom de betekenis, de grenzen, de inhoud van het subjectieve recht van de particulieren te bepalen.

Ten deze dient met name opgemerkt dat indien het Hof bij de uitwerking van het begrip rechtstreekse toepasselijkheid het bestaan van een gemeenschapsrechtelijk en door de nationale rechter te handhaven „subjectief recht” heeft erkend, het dit heeft gedaan in het belang van de eenvormigheid, dat wil zeggen om te waarborgen dat de communautaire voorschriften overal dezelfde werking en dezelfde mate van werkzaamheid bezitten. De consequentie van dit streven moet zijn dat het Hof in grote lijnen aangeeft welke waarborgen het gemeenschapsrecht biedt voor rechtssituaties die krachtens dit recht zijn ontstaan. Het heeft weinig zin het bestaan van door het gemeenschapsrecht beschermde belangen te aanvaarden, indien men vervolgens zou moeten erkennen dat de gevolgen van een eventuele inbreuk op die belangen van Staat tot Staat verschillen. Artikel 7 EEG-Verdrag kan daarvoor de noodzakelijke grondslag bieden. Het discriminatieverbod verkrijgt aldus een meer concrete betekenis indien het wordt gesanctioneerd door de principiële verplichting tot schadevergoeding wanneer door een gedraging in strijd met het gemeenschapsrecht inbreuk op „communautaire” rechtssituaties is gemaakt.

Het spreekt echter vanzelf dat in casu alleen het beginsel van de verplichting tot schadevergoeding moet worden vastgesteld. Hoe de schade in concreto moet worden vergoed, blijft tot de competentie van de nationale rechter behoren.

Mitsdien stelt Russo voor de vijfde vraag te beantwoorden als volgt:

„De schending van subjectieve rechten die hun oorsprong en regeling vinden in het gemeenschapsrecht, brengt in elk geval voor de nationale rechter de verplichting mee om met gebruikmaking van de daartoe door het nationale recht aangewezen middelen de door die schending geleden vermogensrechtelijke schade te herstellen.”

2. Opmerkingen van de Commissie

Volgens de Commissie stellen de eerste twee vragen het probleem aan de orde, of de handelwijze van een Lid-Staat, bestaande in het kopen van durum tarwe op de wereldmarkt en het verkopen ervan tegen lagere prijzen dan de aankoopprijs, verenigbaar is met de gemeenschappelijke marktordening voor granen. Dit probleem vertoont drie aspecten die bespreking behoeven.

In de eerste plaats rijst de vraag of zodanige handelwijze niet in strijd komt met de prijs- en interventiemechanismen van de gemeenschappelijke markt, die ten doel hebben de prijzen hiervan te ondersteunen. Ten deze betoogt de Commissie dat wanneer de marktprijs boven de richtprijs ligt, de maatregel van de Lid-Staat slechts dan met bedoelde mechanismen in strijd is, indien wordt doorverkocht tegen een prijs die lager is dan de richtprijs; in dat geval immers leidt die maatregel ertoe dat de marktprijs tot beneden de richtprijs zakt, zodat het communautaire mechanisme eventueel in werking zou moeten treden. Als evenwel de marktprijs lager is dan de richtprijs, handelt de Lid-Staat in elk geval in strijd met de gemeenschappelijke marktordening.

In de tweede plaats vraagt de Commissie zich af of de litigieuze handelwijze niet in strijd komt met de mechanismen die gelden voor het geval dat de prijzen op de wereldmarkt hetzelfde peil bereiken als de gemeenschapsprijzen, en die bedoeld zijn om buitensporige prijsstijgingen en voorzieningsproblemen te vooromen.

Na een bespreking van de rechtsgrondslag van die mechanismen — de artikelen 19 en 20 van verordening nr. 120/67 — en van de algemene regels inzake de toepassing ervan (verordeningen nrs. 1968/73 en 2591/69, PB 1973, L 201/10 en 1969, L 324/1) verklaart de Commissie dat zij ingevolge de vrijwaringsclausule de uitvoer van durum tarwe van 4 augustus 1973 tot 9 april 1975 had verboden, dus ook gedurende de periode waarin de transacties van de AIMA tot stand kwamen.

Volgens de Commissie zijn deze transacties niet met die mechanismen verenigbaar. De gemeenschapsbepalingen laten de Lid-Staten op dit gebied geen enkele zelfstandige bevoegdheid. Zij bevatten een afgeronde regeling en de omschrijving van de competenties van de communautaire instellingen impliceert dat de Lid-Staten geen afwijkende of zelfs maar aanvullende maatregelen kunnen vaststellen.

In de derde plaats vraagt de Commissie zich af, of het optreden van de AIMA niet in strijd is met het prijsvormingsstelsel dat uit de gemeenschappelijke ordening in haar geheel voortvloeit. Uit het arrest-Galli volgt dat het bestaan van een gemeenschappelijke marktordening onderstelt dat, afgezien van de uitdrukkelijk voorziene mechanismen, de marktprijzen uitsluitend door het vrije spel van de mededinging tot stand moeten komen.

De Commissie meent derhalve dat het optreden van de AIMA ontegenzeglijk in strijd is met de gemeenschappelijke ordening; na het arrest-Galli heeft zij deze opvatting ter kennis van de Italiaanse Regering gebracht.

Ten aanzien van de derde en vierde vraag betoogt de Commissie dat de Pretore terecht vraagt of de gemeenschapsbepalingen aldus moeten worden uitgelegd, dat zij de particulieren een recht toekennen ingevolge waarvan de Lid-Staten zich moeten onthouden van maatregelen die met die bepalingen onverenigbaar zijn. In feite betreft dit probleem niet de rechtstreekse toepassing van gemeenschapsbepalingen, die waar het om verordeningen gaat, niet kan worden betwist, maar de uitlegging ervan.

Een gemeenschapsvoorschrift, aldus 's Hofs rechtspraak, verleent de particulieren rechten, voorzover het hun belangen beoogt te beschermen. Weliswaar heeft het Hof deze voorwaarde gesteld en de noodzaak ervan aangetoond met betrekking tot de buitencontractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap en is dit de eerste keer dat de vraag met betrekking tot de aansprakelijkheid van de Lid-Staten aan de orde komt, doch aangezien het om een element van uitlegging van het gemeenschapsvoorschrift gaat, meent de Commissie dat in beide gevallen de oplossing dezelfde moet zijn. Elke andere oplossing zou bovendien een ernstig gevaar inhouden voor verschillen in de toepassing en de draagwijdte van het gemeenschapsrecht, naargelang van de rechtsorde waarin er een beroep op wordt gedaan.

De Commissie gaat daarom na of de betrokken gemeenschapsvoorschriften de belangen van particulieren beogen te waarborgen.

Reeds uit hetgeen is uiteengezet omtrent het uit de gemeenschappelijke ordening in haar geheel voortvloeiende prijsvormingsstelsel, volgt dat de regel die daaruit kan worden afgeleid, per definitie alle deelnemers aan het economische verkeer beschermt, of zij zich nu aan de vraag dan wel aan de aanbodzijde van de graanmarkt bevinden. Men moet derhalve concluderen dat de voorschriften van de gemeenschappelijke marktordening de particulieren een recht toekennen ingevolge waarvan de Lid-Staten zich moeten onthouden van maatregelen als door de AIMA zijn toegepast.

In de vijfde plaats wordt gevraagd of er een communautair beginsel bestaat ingevolge waarvan na een inbreuk door de Lid-Staten op de rechten van particulieren deze laatsten volledige schadevergoeding voor hun financiële verliezen moeten kunnen verkrijgen.

Reeds eerder, aldus de Commissie, heeft het Hof verklaard dat het gemeenschapsrecht „de nationale rechter niet beperkt in zijn bevoegdheid om, wanneer naar nationaal recht verschillende wegen kunnen worden bewandeld, zijn keuze te bepalen op middelen welke geëigend zijn om de door het gemeenschapsrecht verleende individuele rechten te waarborgen” (arrest van 4 april 1968, zaak 34-67, Lück, Jurispr. 1968, blz. 346). Dit veronderstelt echter dat het nationale recht over middelen beschikt om de uit de gemeenschapsvoorschriften voortvloeiende rechten te waarborgen. De verplichting die uit dien hoofde op de Lid-Staten rust, vloeit reeds voort uit het feit dat het gewaarborgde belang „rechtens” door de norm is geschapen.

Het bestaan van die verplichting is door het Hof bevestigd toen het overwoog dat deze voorschriften „de overheid en met name de bevoegde rechter der Lid-Staten de plicht opleggen tot handhaving van die belangen der onderdanen, welke mogelijk door een miskenning van bedoelde bepalingen geschonden werden” (arrest van 19 december 1968, zaak 13-68, Salgoil, Jurispr. 1968, blz. 632).

Het lijkt dus zelfs niet nodig om rechtstreeks artikel 5 EEG-Verdrag aan te wijzen als grondslag van de verplichting der Lid-Staten een stelsel tot waarborging van door het gemeenschapsrecht verleende individuele rechten in het leven te roepen. Wat de omvang ervan betreft, vereisen de beginselen van het nuttig effect en van de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht dat die waarborg aangepast en doelmatig is, al staat het gemeenschapsrecht overigens neutraal tegenover de daartoe gekozen middelen.

Overwegende dat ter openbare terechtzitting van 18 november 1975 mondelinge opmerkingen zijn gemaakt door verzoeker in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door E. Cappelli en P. de Caterini, de Italiaanse Regering, ten deze vertegenwoordigd door M. Marzano, en de Commissie, ten deze vertegenwoordigd door G. Marenco;

Overwegende dat daarbij de als volgt samengevatte nieuwe elementen naar voren zijn gebracht:

Volgens de Italiaanse Regering komt het met name aan op de derde vraag; wordt deze ontkennend beantwoord, dan behoeft het Hof niet op de overige vragen in te gaan.

Het probleem dat met deze vraag aan de orde wordt gesteld, is of de gemeenschapsregeling de particulieren recht geeft op een bepaalde prijs.

Een zodanig recht kan echter onmogelijk aan de producenten van durum tarwe worden toegekend. Zou men aanvaarden dat de particulieren dat recht wel aan de communautaire bepalingen betreffende de gemeenschappelijke ordening der markten ontlenen, dan moet men deze redenering tot het uiterste doorvoeren. Dit betekent in de eerste plaats dat de producent via de rechter de uitoefening van de bevoegdheden der Commissie zou kunnen controleren; doch waar de gemeenschapsregeling ook de verbruiker beschermt, zou men ook deze dezelfde mogelijkheid moeten geven. De verbruiker die zich voelt aangetast in een recht analoog aan dat van de producent — dat wil zeggen het recht een billijke prijs te betalen —, zou dan eveneens de gemeenschapsinstellingen kunnen aanspreken.

Het enige recht van de producent, aldus de Italiaanse Regering, dat door de betrokken gemeenschapsregeling volledig wordt beschermd, is het recht om zijn produkt tegen de interventieprijs aan het interventiebureau te verkopen. Wil men verder gaan, dan dient men ofwel te aanvaarden dat iedere willekeurige producent of verbruiker de uitoefening van de bevoegdheden der Commissie kan controleren, ofwel na te gaan welke van de in casu rechtstreeks toepasselijke voorschriften een subjectief recht in het leven kunnen roepen.

De Italiaanse Regering is van mening dat een bevestigend antwoord op de vraag zulke onaanvaardbare consequenties zou meebrengen, dat aan een ontkennend antwoord niet valt te ontkomen.

Ten aanzien van de vijfde vraag wijst de Italiaanse Regering erop, dat artikel 215 EEG-Verdrag slechts betrekking heeft op de aansprakelijkheid van de Gemeenschap. De aansprakelijkheid van de Staat tegenover de burger kan noodzakelijkerwijze slechts door de nationale rechtsorde worden geregeld. Het is niet voldoende dat het Hof de aansprakelijkheid van de Staten tegenover de particulieren bevestigt zoals zij dit ten aanzien van de aansprakelijkheid der Gemeenschap kan doen. De eenvormigheid waarvan zo een arrest zou uitgaan, bestaat niet. De verwezenlijking van een uniforme regeling wordt zowel door de bewijsstelsels als door de déchéanceregelingen van de afzonderlijke Staten verhinderd.

Wat de vragen ten gronde betreft, meent de Italiaanse Regering dat men moet nagaan welke bevoegdheden de Commissie op het betrokken gebied heeft, met name voor het geval van verstoring van de markt, dat wil zeggen dat men in het bijzonder aandacht moet schenken aan de artikelen 19 en 20 van verordening nr. 120/67. Haars inziens blijkt dan dat die bevoegdheden alleen gelden bij verstoringen die zich op de gemeenschappelijke markt en in net gebied van de Gemeenschap voordoen en het gevolg zijn van in- en uitvoer. Men dient evenwel ook in aanmerking te nemen dat verstoringen eveneens kunnen bestaan in, bijvoorbeeld, schaarste in een bepaald land of een bepaalde streek.

De Italiaanse Regering voegt hieraan nog toe dat er geen enkele maatregel bestaat die in laatste instantie geen invloed op de prijzen heeft, of het nu gaat om een verhoging van de ambtenarensalarissen, vaststelling van andere belastingcriteria of wat dan ook. Indien dus de Lid-Staten in het kader van een gemeenschappelijke marktordening geen bevoegdheid meer zouden bezitten, dan moet men tot de conclusie komen dat zij op geen enkel gebied dat onder zo een ordening valt, nog maatregelen kunnen nemen, zelfs niet in het verband van een conjunctuurpolitiek.

De Italiaanse Regering meent erop te moeten wijzen dat nationale maatregelen die noch het goederenverkeer noch de prijsvorming op de Europese markt beinvloeden — en zoals de Commissie in de zaak 40-75 (Bertrand) heeft geconstateerd, beïnvloeden de maatregelen van de AIMA het een noch het ander —, niet in strijd kunnen zijn met de communautaire regeling. Anders zou de bevoegde nationale instantie zich telkens wanneer een onder een marktordening vallend produkt in een land, een gebied of zelfs in een stad schaars is, tot de communautaire instanties moeten richten, zelfs wanneer de schaarste niet het gevolg is van de in de artikelen 19 en 20 van verordening nr. 120/67 genoemde oorzaken. Dit resultaat zou in strijd zijn met het gezond verstand, want het zou bijvoorbeeld elke sociale activiteit verhinderen; de aankoop van voorraden en het uitdelen ervan aan minvermogenden heeft immers ook invloed op de prijzen.

De Italiaanse Regering merkt op dat de Commissie de uitvoer van durum tarwe had verboden, maar dit loste het Italiaanse probleem stellig niet op. Zij vraagt zich af of de Commissie de verbruikersprijs had kunnen verlagen. Ten deze betoogt de Italiaanse Regering dat artikel 103 EEG-Verdrag zijn nut behoudt zolang een gemeenschappelijk economisch beleid op een gebied waar conjunctuurmaatregelen op een ander niveau werken dan dat van de produktie en commercialisatie van tarwe, ontbreekt. Men kan zich geen conjuncturele maatregelen voorstellen die zich tot industriële produkten beperken en de markt van landbouwprodukten onberoerd laten.

De Italiaanse Regering concludeert dat de Gemeenschap niet bevoegd is algemeen verbindende voorschriften vast te stellen of tussen beide te komen bij andere verstoringen dan in de gemeenschapsregeling voorzien.

Ter terechtzitting merkt de Commissie met name op dat het Hof in het arrest-Galli is uitgegaan van het bestaan van een gemeenschappelijke marktordening; het is dus onjuist om te stellen dat dit arrest uitsluitend gebaseerd is op het feit dat de vaststelling van minimumprijzen het handelsverkeer kon belemmeren.

Overwegende dat de Advocaat-Generaal ter terechtzitting van 9 december 1975 conclusie heeft genomen;

Ten aanzien van het recht

Ten aanzien van de kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door de Pretore te Bovino bij diens beschikking van 2 mei 1975 gestelde vragen, verklaart voor recht:

Verordening nr. 120/67 van 13 juni 1967 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen moet aldus worden uitgelegd:

a) Het handelen van een Lid-Staat, bestaande in het aankopen van durum tarwe op de wereldmarkt en het doorverkopen daarvan op de gemeenschappelijke markt tegen een lagere prijs dan de richtprijs, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke ordening der markten.

b) De individuele producent mag krachtens de communautaire regeling verlangen dat hem niet wordt belet een prijs te bekomen die ongeveer met de richtprijs overeenkomt en in geen geval lager is dan de interventieprijs.

c) Ingeval de individuele producent schade heeft geleden als uitvloeisel van een optreden van de Lid-Staat in strijd met het gemeenschapsrecht, moet de Lid-Staat de gevolgen daarvan ten opzichte van de benadeelde persoon dragen in het kader van de nationale bepalingen betreffende de aansprakelijkheid van de Staat.