Arrest van het Hof van 25 januari 1977, 46/76EEG-Verdrag art. 16 en art. 13

ARREST

Ten aanzien van de feiten

Overwegende dat het verwijzingsvonnis en de krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut (EEG) ingediende schriftelijke opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt:

I — De feiten en het procesverloop

Verzoeker in het hoofdgeding heeft ingevolge de Nederlandse Veewet heffingen voor sanitaire controles („keurlonen”) betaald bij de invoer van varkens in de maanden november en december 1970 uit andere Lid-Staten in Nederland en de uitvoer van varkens, fokvarkens, runderen, fokrunderen en paarden in de periode van augustus 1966 tot en met juli 1971 uit Nederland naar andere Lid-Staten. Van mening dat deze keurlonen, Fl. 588 wegens importen en Fl. 32265,90 wegens exporten, door hem onverschuldigd zijn betaald, omdat zij zijn geheven in strijd met de communautaire bepalingen waarbij het toepassen van heffingen van gelijke werking als douanerechten is verboden, vordert hij terugbetaling van het gehele bedrag ad Fl. 32853,90, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 15 januari 1972.

De Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, waarbij de zaak aanhangig gemaakt werd, wees bij vonnis van 10 mei 1976 de vordering tot restitutie van de invoerkeurlonen toe. Met betrekking tot de uitvoerkeurlonen verwierp de rechtbank bij tussenvonnis bepaalde argumenten van de Nederlandse regering ter ondersteuning van de stelling dat toepassing van deze heffing in overeenstemming was met het gemeenschapsrecht, doch besloot voor het overige het Hof de navolgende vragen voor te leggen:

„Zijn als heffingen van gelijke werking als uitvoerrechten te beschouwen de geldelijke lasten, welke door een Lid-Staat worden geheven terzake van sanitaire keuring van vee, dat bestemd is om te worden verzonden naar een andere Lid-Staat, voor zover die geldelijke lasten strekken tot bestrijding van, en niet overschrijden, de werkelijke kosten van een sanitaire keuring, die van rijkswege wordt verricht:

a) (voor zover het runderen of varkens betreft:) ter uitvoering van de verplichtingen, die de Raad van de Europese Economische Gemeenschap op de Lid-Staat van verzending heeft gelegd in zijn richtlijn 64/432/EEG van 26 juni 1964; ofwel:

b) (voor zover het runderen of varkens betreft:) ter uitvoering van de sub a genoemde verplichtingen en voorts ten einde vast te stellen dat de betreffende runderen of varkens voldoen aan de bijzondere voorwaarden, die de Lid-Staat van bestemming stelt voor de invoer daarvan; ofwel:

c) (voor zover het andere dieren dan runderen of varkens betreft:) ten einde vast te stellen dat de betreffende dieren voldoen aan de voorwaarden, die de Lid-Staat van bestemming stelt voor de invoer daarvan?”

Het verwijzingsvonnis van 10 mei 1976 is op 2 juni 1976 ingeschreven ter griffie van het Hof.

De Commissie, de Nederlandse regering en verzoeker in het hoofdgeding hebben overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut schriftelijke opmerkingen ingediend.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

II — Bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen

A — Opmerkingen van verzoeker in het hoofdgeding

Bauhuis wijst op het belang van het onderhavige geding. Ook andere veehandelaren hebben vorderingen ingediend tot restitutie van de betaalde heffingen; de Nederlandse Staat blijft echter de litigieuze heffingen vorderen ondanks twee brieven van de Commissie aan de minister van Buitenlandse Zaken van 18 oktober 1970, waarin de Commissie tot uitdrukking heeft gebracht dat volgens haar zowel de keurlonen bij invoer als die bij uitvoer met het Verdrag in strijd zijn.

Verzoeker in het hoofdgeding verwijst naar de grieven die hij voor de nationale rechter naar voren heeft gebracht en naar 's Hofs jurisprudentie (onder meer het arrest van 11. 10. 1973, zaak 39/73, Rewe I, Jurispr. 1973, blz. 1039, en het arrest van 26. 2. 1975, zaak 63/74, Cadsky, Jurispr. 1975, blz. 281) volgens welke de controles bij in- en uitvoer, zelfs wanneer zij kunnen worden gehandhaafd, niet mogen leiden tot de toepassing van heffingen of vergoedingen, tenzij deze deel uitmaken van een algemene regeling die volgens dezelfde maatstaven geldt voor de produkten op de binnenlandse markt en de produkten die een intracommunautaire grens overschrijden, hetgeen in casu niet het geval is. Hij voegt hieraan toe dat de uitvoerkeurlonen hun karakter van verboden heffing van gelijke werking als een douanerecht niet verliezen indien zou blijken dat de keuringen geschieden ter uitvoering van verplichtingen, voortvloeiend uit richtlijn nr. 64/432 van de Raad van 26 juni 1964. Dit rechtvaardigt nog niet de toepassing van heffingen.

B — Opmerkingen van de Commissie van de Europese Gemeenschappen

Na erop te hebben gewezen dat zij, in het raam van een in 1970 tegen Nederland en andere Lid-Staten begonnen procedure ex artikel 169 EEG-Verdrag met betrekking tot heffingen voor veterinaire en sanitaire controles, voornemens is de zaak aan het Hof voor te leggen, merkt de Commissie op dat krachtens specifieke regelingen van de marktordeningen voor landbouwprodukten het verbod van heffingen van gelijke werking als invoerrechten in vele gevallen reeds vóór 1 januari 1970 — het einde van de overgangsperiode — van kracht was. Met betrekking tot de invoer van varkens was dit het geval vanaf 1 juni 1962 (artikel 14, lid 1, juncto artikel 23 van verordening nr. 20 van de Raad van 4 april 1962, PB 1962, blz. 945). Uit de overwegingen van het verwijzingsvonnis leidt de Commissie af dat de litigieuze uitvoerkeurlonen voldoen aan alle vereisten om als heffingen van gelijke werking als uitvoerrechten te worden gekwalificeerd:

zij worden uitsluitend toegepast op uitgevoerde produkten en niet op produkten die binnenslands in de handel worden gebracht;

zij worden opgelegd wegens grensoverschrijding in verband met een verplichte keuring van de uitgevoerde produkten;

zij maken geen deel uit van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen, waardoor in Nederland in de handel gebrachte produkten en uitgevoerde produkten volgens dezelfde criteria stelselmatig zouden worden belast;

zij zijn niet te beschouwen als tegenprestatie voor een bepaald en werkelijk door de exporteur genoten voordeel.

Het gaat er dus om of de litigieuze vergoedingen in overeenstemming zijn met het Verdrag:

omdat de keuring wordt verricht ter uitvoering van een communautair voorschrift (onderdeel a) van de vraag);

omdat de keuring wordt verricht om vast te stellen dat de produkten voldoen aan voorwaarden welke de Lid-Staat van bestemming stelt voor de invoer ervan (onderdeel b) en onderdeel c) van de vraag).

Het lijkt de Commissie echter gewenst vooraf in te gaan op het verband dat in casu zou kunnen worden gelegd tussen artikel 36 enerzijds en de keuringen en keurlonen anderzijds. Volgens de Commissie is artikel 36 EEG-Verdrag echter om twee redenen niet van toepassing. In de eerste plaats omdat artikel 36 de Lid-Staten slechts de mogelijkheid geeft om ter vrijwaring van de volksgezondheid en/of de gezondheid van dieren binnen het eigen grondgebied beschermende maatregelen te nemen, terwijl de onderhavige controlemaatregelen hun bestaansreden vinden in de bescherming van de volksgezondheid en/of de gezondheid van dieren in de Lid-Staat van bestemming. In de tweede plaats omdat de in artikel 36 gegeven mogelijkheden om nationale maatregelen te nemen, slechts bestaan zolang een communautaire regeling ter vrijwaring van de in artikel 36 bedoelde belangen ontbreekt. Wat runderen en varkens betreft, geeft richtlijn nr. 64/432 van de Raad van 26 juni 1964 een regeling die de gehele materie omvat, die niet het karakter heeft van een minimumregeling of van een aanvulling van nationale bepalingen, doch deze integendeel geheel vervangt. Voor op artikel 36 steunende nationale maatregelen is dan ook geen plaats meer.

Het feit dat de keuringen plaats vinden ter uitvoering van gemeenschapsrichtlijn nr. 64/432, geeft de Commissie aanleiding tot de volgende opmerkingen:

Richtlijn nr. 64/432 zwijgt over de vraag of de Lid-Staten al dan niet een heffing kunnen toepassen voor keuringen die plaatsvinden ter uitvoering van deze richtlijn, terwijl in de handel met derde landen de latere richtlijn nr. 72/462 van de Raad van 12 december 1972 (PB 1972, L 302, blz. 28) uitdrukkelijk de toepassing van de heffingen voorziet (artikel 12, lid 8). De Commissie leidt hieruit a contrario af dat in het intracommunautaire handelsverkeer dergelijke heffingen niet mogen worden toegepast.

De Raad kan zelf de toepassing van dergelijke heffingen niet toelaten of opleggen, immers de artikelen 13 en 16 EEG-Verdrag zijn ook voor de gemeenschapswetgever verbindend.

Slechts in uitzonderingsgevallen kunnen op de grondslag van artikel 43 EEG-Verdrag maatregelen worden genomen die afwijken van de algemene regels van het Verdrag, wanneer de werking van de landbouwmarktordeningen op bijzondere moeilijkheden stuit. Daarvan is in casu echter geen sprake omdat de heffing van keurlonen in verband met veterinaire controles geenszins onmisbaar is om het hoofd te bieden aan buitengewone omstandigheden en om de werking van de gemeenschappelijke markt te handhaven.

de gemeenschapswetgever kan zelf geen beroep doen op artikel 36 om de toepassing van door hem verplicht gestelde keurlonen af te dwingen. Deze bepaling heeft alleen betrekking op kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking, doch niet op de daarmee verbonden heffingen (arrest van 10. 12. 1968, zaak 7/68, Commissie t. Italië, Jurispr. 1968, blz. 589).

in zaak 63/74 (Cadsky) verklaarde het Hof voor recht „dat waar het Verdrag die opheffing (van in- en uitvoerrechten en van alle heffingen van gelijke werking) voorschrijft, geen enkel onderscheid wordt gemaakt naar gelang het doel waarmede de rechten en heffingen zijn ingevoerd, of de bestemming hunner opbrengsten.”

Met betrekking tot het feit dat de litigieuze heffingen worden geheven wegens keuringen die betrekking hebben op bijzondere voorwaarden die zijn vastgesteld door de Lid-Staat van bestemming, meent de Commissie dat de argumenten welke zij tegen de keuringen in verband met communautaire normen heeft aangevoerd, a fortiori gelden in verband met nationale normen.

Bovendien stroken de keuringen zelf stellig niet met het gemeenschapsrecht, hetgeen ipso facto de onwettigheid der keurlonen meebrengt. De keuringen bij de uitvoer van paarden, runderen en varkens vormen onbetwistbaar maatregelen van gelijke werking als de krachtens artikel 34 EEG-Verdrag verboden kwantitatieve beperkingen; zij vallen niet onder de uitzondering van artikel 36, omdat zij hun bestaansreden niet vinden in de bescherming van de volksgeszondheid in de Lid-Staat die de maatregelen neemt, doch in de Lid-Staat van bestemming. In het geval van de uitvoer van runderen en varkens komt daarbij nog dat deze controlemaatregelen kennelijk verder gaan dan de voorschriften van richtlijn nr. 64/432, terwijl de Lid-Staat ven bestemming in het stelsel van de richtlijn moet afgaan op het door de Lid-Staat van verzending afgegeven EEG-gezondheidscertificaat. De omstandigheid dat de Lid-Staat van bestemming met het communautaire recht onverenigbare aanvullende voorwaarden stelt, kan het eenzijdig nemen van maatregelen in die zin door de Lid-Staat van verzending niet wettigen.

De Commissie gaat vervolgens in op andere door de Nederlandse Staat aangevoerde argumenten ter rechtvaardiging van de litigieuze keurlonen.

Een eerste argument van de Nederlandse Staat was dat de noodzakelijke kosten die gemaakt worden ten behoeve van een produkt, voor rekening moeten komen van dat produkt en van de consument daarvan. Dit door de Nederlandse Regering reeds in andere zaken aangevoerde argument (arrest van 14. 12. 1972, zaak 29/72, Marimex, Jurispr. 1972, blz. 1309; zaak 63/74, Cadsky) is door de Nederlandse rechter afgewezen. Voorts merkt de Commissie op dat hier geen sprake is van een rechtsbeginsel of zelfs van een algemeen beginsel van economische politiek, en dat volgens de in 's Hofs rechtspraak verankerde criteria bepaalde prestaties in het intracommunautaire handelsverkeer slechts aan de importeurs en exporteurs in rekening mogen worden gebracht, wanneer zij bedoelde importeurs en exporteurs een bepaald, werkelijk en individueel voordeel verschaffen. Ten slotte valt volgens de Commissie niet in te zien waarom het door de Nederlandse regering verdedigde beginsel — al aangenomen dat hier sprake is van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht — voorrang zou genieten op het beginsel van het vrije verkeer van goederen.

Op het door de Nederlandse Staat aangevoerde argument dat bestrijding van de kosten van de gezondheidskeuringen uit algemene overheidsmiddelen het gevaar oplevert van verkapte steunverlening bij uitvoer naar andere Lid-Staten, antwoordt de Commissie dat aanvaarding van deze stelling impliceert dat elke afschaffing van heffingen van gelijke werking als douanerechten waarmede de bestrijding van bepaalde kosten aan de exporteur wordt opgelegd, als een steunmaatregel te beschouwen zou zijn.

Mitsdien moet de vraag van de Arrondissementsrechtbank te s-Gravenhage volgens de Commissie worden beantwoord als volgt:

„Een eenzijdig opgelegde geldelijke last die wegens grensoverschrijding bij uitvoer naar een andere Lid-Staat op goederen wordt gelegd, is, ongeacht benaming en structuur, een heffing van gelijke werking als een douanerecht. Voor de uitlegging van dit begrip is de omstandigheid dat een dergelijke geldelijke last wordt opgelegd terzake van een verplichte veterinaire keuring bij de uitvoer, zo deze keuring door het communautaire recht voorgeschreven dan wel daarmee verenigbaar is, niet relevant.”

C — Opmerkingen van de Nederlandse Regering

Hoewel het Hof zich reeds verschillende malen heeft uitgesproken over de verenigbaarheid van heffingen terzake van keuringen bij grensoverschrijdingen met het gemeenschapsrecht, heeft het nog geen beslissing kunnen nemen over de onderhavige vraag betreffende heffingen terzake van veterinaire, sanitaire of fytosanitaire keuringen die ten doel hebben aan de exporteur waarborgen te verschaffen dat zijn produkt zal worden toegelaten in het land van bestemming. De Nederlandse Regering wijst op het belang van deze zaak. Mocht verzoeker in het hoofdgeding in het gelijk worden gesteld, dan moeten aanzienlijke bedragen worden terugbetaald. Het principiële aspect van de gestelde vragen is echter nog veel belangrijker. Het gaat hier om de richtige financiering van veterinaire, sanitaire en fytosanitaire keuringen bij export, welke aan de Lid-Staten zijn voorgeschreven door de richtlijnen die zijn vastgesteld om de belemmeringen voor het intracommunautaire handelsverkeer uit de weg te ruimen. Moeten de kosten hiervan worden gedragen door het produkt of moeten deze beslist ten laste van de algemene middelen der Lid-Staten worden gebracht?

Met 'betrekking tot het in de gestelde vraag sub b) en c) door de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage gemaakte onderscheid wijst de Nederlandse Regering, voor zover het runderen of varkens betreft, erop dat artikel 8 van richtlijn nr. 64/432/EEG de Lid-Staten veroorlooft nadere bijzondere voorwaarden voor invoer te stellen en dat, met betrekking tot andere dieren, de veterinaire invoervoorwaarden nog steeds uitsluitend van nationale aard zijn. De veterinaire keuringen bij uitvoer, verricht door de Nederlandse Veeartsenijkundige dienst, hebben betrekking op de voorwaarden die zijn opgesteld door de gemeenschapsautoriteiten (richtlijn nr. 64/432) of door de nationale autoriteiten in het kader van artikel 8 van deze richtlijn of in het kader van hun nationale bevoegdheid (met name voor paarden, waarvoor geen communautaire richtlijnen bestaan).

Volgens een juist beginsel van economische politiek dienen de kosten van deze noodzakelijke veterinaire keuringen voor rekening te komen van het produkt waarvoor zij zijn aangewend.

De Nederlandse Regering wijst in deze op het, ook door de Gemeenschap aanvaarde, beginsel van milieubescherming, namelijk dat „de vervuiler betaalt”.

De Nederlandse Regering wijst op de noodzaak voor de beoordeling in het licht van het gemeenschapsrecht onderscheid te maken tussen heffingen terzake van een overheidsprestatie, naargelang deze plaatsvinden in geval van invoer dan wel uitvoer. In dit laatste geval worden de kosten noodzakelijk gemaakt door beperkingen gesteld hetzij door de Gemeenschap, hetzij door een andere Lid-Staat Bovendien kan de gratis overheidsprestatie bij uitvoer leiden tot, met de regels van het Verdrag strijdige, steunverlening aan de export.

De rechtspraak van het Hof van Justitie heeft twee mogelijke rechtsvaardigingsgronden onderkend voor heffingen bij uitvoer, welke heffingen van gelijke werking als douanerechten vormen:

1) de heffing is een onderdeel van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen volgens dezelfde criteria geheven;

2) de heffing is de tegenprestatie voor een bepaalde en werkelijk verleende dienst, welke de waarde noch de kosten van die dienst te boven gaat.

De Nederlandse Regering meent dat andere rechtvaardigingen mogelijk dienen te zijn voor de heffingen bij uitvoer, daar genoemde beginselen alleen zijn ontwikkeld in het kader van 's Hofs jurisprudentie betreffende heffingen bij invoer.

Volgens de Nederlandse Regering moet rekening worden gehouden met de grondslag van de controlemaatregel bij uitvoer en derhalve ook met de daarmee samenhangende kosten. In zoverre verschilt deze zaak van zaak 63/74 (Cadsky) en — ten aanzien van de heffingen bij invoer, van de zaken 52 en 55/65 (arrest van 16. 6. 1966, Bondsrepubliek Duitsland t. Commissie, Jurispr. 1966, blz. 309) en 39/73 (arrest van 11. 10. 1973, Rewe, Jurispr. 1973, blz. 1039).

Deze drie zaken hadden betrekking op maatregelen die de betrokken Lid-Staat had genomen in het nationale belang (bij voorbeeld om de kwaliteit van het nationale produkt te waarborgen). In casu zijn de maatregelen gebaseerd op gemeenschapsvoorschriften of voorschriften van de Lid-Staat van bestemming. Wanneer de Lid-Staat van verzending de exporteur helpt om te voldoen aan de voorwaarden van de Lid-Staat van bestemming, dan verleent hij een werkelijke dienst waardoor het produkt dichter bij de consument in een andere Lid-Staat wordt gebracht.

De Nederlandse Regering meent dat binnen het raam van de door het Hof van Justitie reeds uitdrukkelijk erkende rechtvaardigingsgronden kan worden gesteld:

a) dat de door middel van keuring verleende overheidsdienst een bepaald en werkelijk aan elke exporteur individueel verschaft voordeel oplevert, indien de keuring een voorwaarde respectievelijk waarborg oplevert voor toelating van het dier in de Lid-Staat van bestemming;

b) dat een terzake geheven keurloon is te beschouwen als een evenredige tegenprestatie, indien het strekt tot bestrijding van, en niet overschrijdt, de kosten van de betreffende keuring.

Op dit punt merkt de Nederlandse Regering op dat de overweging waarin de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage stelt dat het concrete voordeel dat de onderhavige uitvoerkeuringen voor de exporteur heeft opgeleverd niet valt te verifiëren, op een misverstand berust. In de hoofdzaak heeft de Nederlandse Regering betoogd dat dit voordeel duidelijk en reëel is, omdat bij gebreke van de betreffende keuring de invoer in de Lid-Staat van bestemming niet mogelijk was, doch zij voegde hieraan toe dat dit voordeel niet in ieder concreet geval kan worden vastgesteld.

De Nederlandse Regering stelt voor de gestelde vraag te beantwoorden als volgt:

„Geldelijke lasten, welke door een Lid-Staat worden geheven terzake van veterinaire keuring van vee dat bestemd is om te worden verzonden naar een andere Lid-Staat, zijn geen heffingen van gelijke werking in de zin van artikel 16 van het Verdrag, voor zover die geldelijke lasten strekken tot bestrijding van, en niet overschrijden, de werkelijke kosten van een veterinaire keuring, die door de Lid-Staat wordt verricht ter uitvoering van de verplichtingen neergelegd in richtlijn nr. 64/432/EEG en/of ter vaststelling dat de betreffende dieren voldoen aan de voorwaarden die de Lid-Staat van bestemming stelt voor de invoer ervan.”

Overwegende dat verzoeker in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door Mr. C. D. van Boeschoten, advocaat te 's-Gravenhage, de Nederlandse Regering, ten deze vertegenwoordigd door Mrs. Van der Does en Alexander, advocaten te 's-Gravenhage, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door haar gemachtigde J. H. J. Bourgeois, ter terechtzitting van 26 oktober 1976 mondelinge opmerkingen hebben gemaakt;

Overwegende dat de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 november 1976 conclusie heeft genomen.

Ten aanzien van het recht

I — De rechten ter zake van bij richtlijn nr. 64/432 voorgeschreven sanitaire keuringen

II — De rechten wegens bijzondere sanitaire keuringen bij uitvoer van runderen en varkens

III — Heffingen ter zake van in de Lid-Staat van verzending verrichte sanitaire keuringen van andere dieren dan runderen en varkens

Ten aanzien van de kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage bij vonnis van 10 mei 1976 gestelde vragen, verklaart voor recht:

1. Heffingen ter zake van sanitaire keuringen die krachtens een gemeenschapsvoorschrift vóór de verzending in de Lid-Staat van verzending moeten worden verricht en wel op uniforme wijze, zijn geen heffingen van gelijke werking als uitvoerrechten, mits het bedrag ervan de werkelijke kosten van de keuring ter zake waarvan zij worden toegepast, niet overschrijdt;

2. Behoudens de in richtlijn nr. 64/432/EEG zelf voorziene uitzonderingen, is elke aanvullende keuring van runderen of varkens bestemd voor uitvoer naar een andere Lid-Staat die door een Lid-Staat op eigen initiatief dan wel wegens niet meer gerechtvaardigde eisen van een andere Lid-Staat eenzijdig is ingesteld, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking; elke te dier zake toegepaste heffing is uit dien hoofde onverenigbaar met het gemeenschapsrecht;

3. Heffingen die door de Lid-Staat van verzending worden toegepast ter zake van door de diensten van die Staat verrichte sanitaire keuringen, welke niet bij communautaire verordening of richtlijn zijn voorgeschreven, doch door die Staat verplicht zijn gesteld om vast te stellen of is voldaan aan de invoervoorwaarden van de Lid-Staat van bestemming, zijn heffingen van gelijke werking als douanerechten.