Arrest van het Hof van 26 mei 1982, 44/81EEG-Verdrag art. 173 en art. 215

ARREST

De feiten

De feiten, het procesverloop en de conclusies, middelen en argumenten kunnen worden samengevat als volgt:

I — Voorgeschiedenis van het geding

Krachtens de artikelen 5 en 7 van besluit nr. 71/66 van de Raad van 1 februari 1971 betreffende de hervorming van het Europees Sociaal Fonds (PB L 28 van 1971, blz. 15) verleende de Commissie bij beschikking van 23 december 1977 goedkeuring voor vier bijdragen van het Sociaal Fonds voor acties van de Bundesanstalt für Arbeit op het gebied van de „uurwerkindustrie (aanpassing aan de kwartselektronica)” en de „jeugdwerkloosheid”.

Voor elke activiteit werden voorschotten uitgekeerd. De activiteiten moesten respectievelijk worden uitgevoerd van 1 mei 1977 tot 30 april 1978, van 16 november 1977 tot 31 augustus 1978, van 1 januari 1978 tot 31 augustus 1978 en van 16 november 1977 tot 31 augustus 1978. De activiteiten werden, op een deel van het laatste project na, geheel uitgevoerd.

De aanvragen om betaling van het saldo van de bijdragen van het Sociaal Fonds werden eerst op 8 mei 1980 bij de Commissie ingediend. Het ging om een totaalbedrag van DM 16928855,52.

Op 11 en 15 juli 1980 deelde de Commissie de regering van de Bondsrepubliek Duitsland mee, de aanvraag om betaling van het saldo niet te kunnen inwilligen, daar deze niet was ingediend binnen de termijn gesteld in artikel 4, lid 1, van beschikking nr. 78/706 van de Commissie van 27 juli 1978 inzake een aantal administratieve bepalingen nopens de werkwijze van het Europees Sociaal Fonds (PB L 238 van 1978, blz. 20). Ondanks een onderhoud op 29 september 1980 tussen de verantwoordelijke ambtenaren van de Commissie en van het ministerie van Arbeid van de Bondsrepubliek Duitsland, en ondanks brieven van 6 oktober en 4 december 1980 van de staatssecretaris van het bondsministerie van Arbeid en Sociale zaken en van de voorzitter van de Bundesanstalt für Arbeit, waarin om betaling van het saldo werd verzocht, bevestigde het lid van de Commissie Vredeling bij brief van 10 december 1980 de weigering van de Commissie.

Bij circulaire van 16 december 1980, die onder meer aan het ministerie van Arbeid en Sociale zaken van de Bondsrepubliek Duitsland werd toegezonden, bevestigde de Commissie opnieuw dat het recht van de Lid-Staten op betaling van bijstand verviel bij het verstrijken van de in beschikking nr. 78/706 van de Commissie gestelde termijn. De Commissie vervolgde:

„Als het gaat om en meerjarenproject zullen de bewijsstukken, die gevoegd zijn bij een aanvraag om uitbetaling die niet ontvankelijk wordt bevonden, niettemin worden gebruikt als bewijsstukken voor eventueel betaalde voorschotten, voor zover deze niet reeds bij een aanvullende betaling waren verrekend.

Indien bij het Fonds aan het einde van bovengenoemde termijn geen enkele aanvraag om uitbetaling is ingediend, maar reeds wel voorschotten zijn uitbetaald, is de Lid-Staat verplicht om binnen drie maanden de bewijsstukken die zijn genoemd in artikel 4, eerste lid, van verordening (EEG) nr. 858/72 van de Raad, over te leggen. Bij ontstentenis daarvan zullen alle reeds uitbetaalde bedragen teruggevorderd moeten worden. Ook zal, indien de ingediende bewijsstukken in de beide bovengenoemde gevallen de reeds uitbetaalde voorschotten niet geheel dekken, een procedure van terugvordering van het te veel betaalde bedrag worden ingeleid, bij voorkeur door middel van verevening met een ander dossier.

De kredieten die niet gebruikt kunnen worden als gevolg van het afwijzen van een aanvraag om uitbetaling, zullen door de diensten van het Fonds worden vrijgemaakt en voor andere besteding beschikbaar gesteld, terwijl het dossier zal worden afgesloten. Hetzelfde geldt indien 18 maanden na beëindiging van een activiteit geen enkele op het besluit tot goedkeuring van het project gebaseerde aanvraag om uitbetaling is ingediend.

In geen geval zal als gevolg van het afwijzen van een aanvraag om uitbetaling van een eindsaldo om redenen van te late indiening worden getornd aan reeds verrichte aanvullende betalingen, tenzij uit de desbetreffende aanvraag om uitbetaling blijkt dat er een negatief saldo is, dat nog moet worden ingevorderd.

Voorts zullen vanaf 1 januari 1981 alleen correcties die aanleiding geven tot vermindering van het aangevraagde bedrag, in het kader van een aanvraag om uitbetaling die op geldige wijze vóór het verstrijken van de 16 maanden is ingediend, nog na deze einddatum in aanmerking genomen kunnen worden”.

II — Procesverloop

Bij verzoekschrift, ingeschreven ter griffie van het Hof op 20 februari 1980, hebben de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de Bundesanstalt für Arbeit beroep ingesteld, strekkende tot

veroordeling van de Commissie om DM 16928855,52 te betalen en, subsidiair, tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 10 december 1980. Bij hetzelfde verzoekschrift heeft de regering van de Bondsrepubliek Duitsland beroep ingesteld tot nietigverklaring van de aan haar gerichte mededeling van de Commissie van 16 december 1980. Bij beschikking van 1 juli 1981 heeft het Hof Ierland overeenkomstig diens op 17 juli 1981 ter griffie ingeschreven verzoek toegelaten tot de interventie ter ondersteuning van de conclusies van de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en van de Bundesanstalt für Arbeit.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaatgeneraal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft de Commissie evenwel verzocht, vóór de terechtzitting schriftelijk te worden ingelicht over de procedures en termijnen — eventueel vervaltermijnen — voorzien in het kader van het EOFGL en van het Regionaal Fonds voor de indiening, door de Lid-Staten, van aanvragen om betaling van bijstand die hun door de Gemeenschap is toegekend.

III — Conclusies van partijen

De regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de Bundesanstalt für Arbeit te Neurenberg, concluderen dat het den Hove behage:

primair, de Commissie te veroordelen om DM 16928855,52 te betalen aan de tweede verzoekster;

subsidiair, nietig te verklaren het besluit van de Commissie van 10 december 1980 houdende weigering het krachtens de beschikking van de Commissie van 23 december 1977 verschuldigde saldo te betalen.

De regering van de Bondsrepubliek Duitsland concludeert voorts dat net den Hove behage:

de mededeling van de Commissie van 16 december 1980 betreffende de toepassing van artikel 4 van beschikking nr. 78/706/EEG van de Commissie van 27 juli 1978 inzake een aantal administratieve bepalingen nopens de werkwijze van het Europees Sociaal Fonds, nietig te verklaren.

De Ierse regering maakt de conclusies van verzoeksters tot de hare.

De Commissie concludeert dat het den Hove behage:

1. de primaire vordering van het eerste onderdeel van het beroep ongegrond, en de subsidiaire vordering niet-ontvankelijk te verklaren;

2. het tweede onderdeel van het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;

3. verzoeksters in de kosten te verwijzen.

IV — Middelen en argumenten van partijen

A — Het eerste onderdeel van het beroep

1. De ontvankelijkheid

a) Ontvankelijkheid van de primaire vordering

Volgens verzoeksters moeten rechthebbenden die aanspraak doen gelden op betaling van een bepaalde geldsom, overeenkomstig de bepalingen van artikel 215 EEG-Verdrag de mogelijkheid hebben die aanspraak rechtstreeks door een vordering tot betaling geldend te maken. Blijkens 's Hofs rechtspraak inzake artikel 215 EEG-Verdrag is een dergelijke vordering tot betaling geenszins afhankelijk van een voorafgaand en met succes bekroond beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173 EEG-Verdrag. In elk geval merken verzoeksters nu reeds op, dát de hun door de Commissie toegezonden brieven qua inhoud en vorm niet zijn te beschouwen als handelingen van de Commissie in de zin van artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag. Materieel vormen die brieven een eenvoudige weigering te betalen, die volgens de algemene rechtsbeginselen slechts een feitelijke handeling is en geen rechtshandeling die op autonome wijze rechtsgevolgen teweegbrengt.

In haar verweerschrift stelt de Commissie dat het beroep tot bepaling is gebaseerd op een overeenkomstige toepassing van artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag. De analogie bestaat kennelijk hierin, dat de vordering niet is gericht op het verkrijgen van schadevergoeding, doch op het alsnog verrichten van een prestatie. De Commissie verklaart niet tegen deze bijzondere procedure te zijn indien dit het enige middel is voor de verzoekster om een effectieve rechtsbescherming te verkrijgen. Zij weigert echter 's Hofs rechtspraak inzake artikel 215, tweede alinea, op een dergelijke vordering toe te passen. Volgens deze rechtspraak behoeft een op die bepaling gegrond beroep niet te worden voorafgegaan door een beroep tot nietigverklaring of wegens nalaten, zelfs wanneer deze mogelijk zijn. Volgens de Commissie waren dergelijke beroepen in casu mogelijk en maken zij verzoeksters' vordering niet-ontvankelijk. Het is niet uitgesloten dat de brieven waarin zij weigerde het gevraagde saldo te betalen, zijn te beschouwen als handelingen in de zin van artikel 173 EEG-Verdrag en dus vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring, ofschoon er goede redenen zijn die brieven als zuiver feitelijke handelingen aan te merken, waarmee werd vastgesteld dat de termijn was verstreken en waarin de aandacht werd gevestigd op de gevolgen die de beschikking van de Commissie van 27 juli 1978 inzake het beheer van het Sociaal Fonds (PB L 238 van 1978, blz. 20) daaraan verbindt. Mochten die brieven niet als beschikkingen zijn te beschouwen, dan had volgens de Commissie het in artikel 175 EEG-Verdrag bedoelde beroep wegens nalaten kunnen worden ingesteld.

In antwoord op het betoog van de Commissie houden verzoeksters staande, dat de vordering tot betaling of het verzoek verweerster te veroordelen om iets te doen, evenals het beroep tot schadevergoeding van artikel 215 EEG-Verdrag, een autonome actie is, die zelfstandig bestaat naast het beroep tot nietigverklaring en het beroep wegens nalaten. Een dergelijk beroep wordt overigens in de Lid-Staten algemeen erkend als procesmiddel om een recht op betaling geldend te maken. Slechts de erkenning van dit recht maakt het overigens mogelijk het recht op betaling, dat rechtstreeks voortvloeit uit een handeling van gemeenschapsrecht, en het in artikel 215 EEG-Verdrag uitdrukkelijk genoemde recht op betaling uit overeenkomst en uit onrechtmatige daad gelijk te behandelen, en aldus de eerbiediging van het recht te verzekeren, waarvoor het Hof luidens artikel 164 EEG-Verdrag instaat. Bovendien kan enkel de erkenning van een autonoom beroep tot betaling het recht op betaling doeltreffend waarborgen, zonder dat daarvoor moeilijke, tijdrovende en over vele instanties lopende omwegen behoeven te worden bewandeld, hetgeen wel het geval zou zijn indien verzoeksters eerst een beroep tot nietigverklaring of een beroep wegens nalaten hadden ingesteld. Verzoeksters concluderen dat, voor zover in casu een beroep tot nietigverklaring of een beroep wegens nalaten kon worden ingesteld, die beroepen niet dezelfde rechtsbescherming bieden als het rechtstreekse beroep om verweerster te veroordelen iets te doen, zodat dit laatste daaraan niet ondergeschikt kan worden geacht.

In dupliek houdt de Commissie staande, dat de actie wegens nalaten ex artikel 175 EEG-Verdrag verzoeksters een effectieve rechtsbescherming biedt. Zij verwerpt het idee, dat de actie tot betaling een autonoom beroep zou zijn. Deze opvatting vindt geen steun in de algemene verwijzing naar artikel 164 EEG-Verdrag, noch in de vermelding van de op dat gebied in alle Lid-Staten bestaande mogelijkheid tot rechtsbescherming. Het EEG-Verdrag kent immers een autonoom stelsel van beroepen, dat niet kan worden aangevuld of uitgebreid met procedures uit de nationale wetgevingen. Het Hof heeft immers in beginsel slechts de bevoegdheden, toegekend door het Verdrag, en de partijen hierbij lijken, althans voor de betrekkingen tussen de gemeenschapsinstellingen en de Lid-Staten, een beroep tot betaling niet nodig te hebben geacht. Mocht het Hof in het kader van een beroep wegens nalaten overigens vaststellen, dat de Commissie een betalingsverplichting niet is nagekomen, dan zou zij die verplichting alsnog nakomen, zonder daartoe op grond van een verder beroep tot betaling afzonderlijk te moeten zijn veroordeeld. Tenslotte vereist het door verzoeksters aangevoerde beginsel van effectieve rechtsbescherming weliswaar dat de bepalingen inzake bescherming niet restrictief worden uitgelegd, maar kan niet via een niet-beperkende uitlegging een nieuwe vorm van beroep worden ingesteld. In de gevoegde zaken 261 en 262/78 (Interquell en Diamalt, Jurispr. 1979, blz. 3045) heeft het Hof ovrigens uitdrukkelijk erkend dat een beroep tot betaling van een bedrag, verschuldigd krachtens een bij gemeenschapshandeling ingevoerde regeling, niet kan worden ingesteld op grond van de artikelen 178 en 215, tweede alinea, EEG-Verdrag.

b) De ontvankelijkheid van de subsidiaire vordering

In het kader van deze vordering, die enkel is ingesteld voor het geval dat, anders dan verzoeksters menen, een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173 mogelijk was geweest, en deze beroepsweg het indienen van een vordering tot betaling uitsluit, zijn verzoeksters van oordeel dat enkel de laatste afwijzende brief, gedateerd 10 december 1980, als een handeling van de Commissie in de zin van artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag kan worden beschouwd. De brieven van 11 en 15 juli 1980 beantwoorden noch qua vorm, noch qua inhoud aan een dergelijke handeling. Zij waren immers gericht tot een bepaald persoon in plaats van aan de Permanente Vertegenwoordiging van de Bondsrepubliek Duitsland te Brussel of aan het bondsministerie van Arbeid en Sociale Zaken, hadden de vorm van een eenvoudige gestencilde mededeling, vermeldden nergens dat de Commissie zelf of een daartoe regelmatig gemachtigd persoon een besluit terzake had genomen, en waren niet ondertekend door de directeurgeneraal. Wat hun inhoud betreft, waren die brieven enkel een weigering te betalen, die als een feitelijke handeling moet worden beschouwd, aangezien de rechten op betaling, ontstaan uit de in het kader van het Sociaal Fonds toegekende bijstand, naar verzoeksters' mening hun grondslag enkel verliezen wanneer de betalingsverplichtingen worden ingetrokken. Zulks werd niet voorzien in de brieven van juli 1980. Deze konden volgens verzoeksters worden opgevat als een in het kader van het beheer van het Fonds niet ongebruikelijke mededeling die een nader onderzoek naar de omstandigheden van de betalingsvordering nodig maakte, Deze indruk werd bevestigd door het verdere verloop van de discussie tussen de Commissie en de vertegenwoordigers van verzoeksters. Verzoeksters waren dus terecht van oordeel dat de Commissie nog geen definitieve beslissing had genomen, vooral omdat deze beslissing overeenkomstig de beginselen van behoorlijk bestuur slechts kon worden genomen nadat de betrokken Lid-Staat de mogelijkheid had gehad, zijn standpunt uiteen te zetten. Slechts tegen de brief van 10 december 1980 is een beroep krachtens artikel 173 EEG-Verdrag mogelijk, aangezien die brief wel een definitieve betalingsweigering bevat.

Volgens de Commissie daarentegen vertoont de brief van 10 december 1980 alle kenmerken van een louter bevestigend schrijven, en vormen dergelijke brieven volgens 's Hofs rechtspraak geen rechtshandelingen waartegen kan worden opgekomen. Bij de eventuele intrekking van de betalingsverplichtingen die volgens verzoeksters de brief van 10 december onderscheidt van de vorige brieven, gaat het om een interne maatregel, waartoe eerst wordt besloten, wanneer er geen meningsverschil meer bestaat. In casu is die intrekking nog steeds niet gelast. Door na verzending van de brieven van 11 en 15 juli 1980 waarin zij weigerde het gevraagde saldo te betalen, een vertegenwoordiger van verzoeksters voor een onderhoud te ontvangen, heeft de Commissie zich slechts bereid verklaard te onderzoeken of er sprake was van overmacht of van vergelijkbare omstandigheden naar aanleiding waarvan tot een heropening van de procedure kon worden besloten. Daar iets dergelijks niet kon worden vastgesteld, was de mededeling dat de Commissie haar standpunt niet wijzigde, geen rechtshandeling waartegen kan worden opgekomen. Bijgevolg acht de Commissie de subsidiaire vordering niet-ontvankelijk.

Volgens verzoeksters was de brief van 10 december 1980 echter de eerste verklaring waarin de Commissie, nadat de zaak regelmatig bij haar aanhangig was gemaakt, haar standpunt ten aanzien van de zaak bepaalde, en daardoor tevens een beroep wegens nalaten onmogelijk maakte. In die omstandigheden, en voor het geval het Hof verzoeksters' primaire vordering zou afwijzen, moet, om geen met het Verdrag strijdige leemte op het gebied van de rechtsbescherming te creëren, tegen die standpuntbepaling kunnen worden opgekomen met een beroep tot nietigverklaring.

In dupliek stelt de Commissie, dat zij na het verzenden van de brieven van juli 1980 nooit te kennen heeft gegeven over een eventuele wijziging van haar houding te willen onderhandelen. De directeur van het Europees Sociaal Fonds verklaarde zich slechts bereid, de zaak te bespreken, en tijdens die gesprekken gaf de Commissie ondubbelzinning te kennen dat zij niet kon terugkomen op het besluit de betaling te weigeren. De brief van 10 december 1980 bevestigt slechts die toestand.

2. Ten gronde

a) De primaire vordering

Verzoeksters voeren in de eerste plaats aan dat ingevolge de gemeenschapsbepalingen betreffende het Sociaal Fonds de Commissie niet bevoegd is om een absolute fatale termijn vast te stellen. Krachtens artikel 127 EEG-Verdrag worden de fundamentele beslissingen over het gebruik van de kredieten van het Fonds, met inbegrip van de uitvoeringsbepalingen, in beginsel door de Raad genomen, daar ingevolge die bepaling de bevoegdheid om de voorschriften vast te stellen welke noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de artikelen 124-126, ook bij de Raad berust. Volgens de artikelen 7 en 8 van 's Raads verordening nr. 2893/77 en artikel 4 van haar verordening nr. 858/72, moet de Commissie bijdragen betalen zodra de door de Raad gestelde voorwaarden zijn vervuld, 's Raads verordening nr. 2396/71, waarop beschikking nr. 78/706 gegrond is, beperkt in artikel 13 de bevoegdheden van de Commissie uitdrukkelijk tot de maatregelen die voor de toepassing van 's Raads uitvoeringsverordening nodig zijn. Het intrekken van reeds toegekende bijstand door de Commissie ondanks dat de Lid-Staat een overzicht van de gedane uitgaven heeft gegeven, is echter materieel niet als een uitvoeringsmaatregel van 's Raads verordening nr. 2396/71 aan te merken, doch als een handeling tot uitvoering van artikel 127 EEG-Verdrag, terzake waarvan bij uitsluiting de Raad bevoegd is. Elke uitzondering op die regel moet uitdrukkelijk in de door de Raad vastgestelde regeling zijn voorzien; dit blijkt uit artikel 4 van 's Raads verordening nr. 858/72, waarin onder duidelijk bepaalde voorwaarden de bevoegdheid van de Commissie om de bijstand te verminderen of in te houden, wordt geregeld. Tenslotte merken verzoeksters op, dat de vraag of reeds ontstane rechten op betaling van bijstand voor activiteiten waarvan kan worden aangetoond dat zij regelmatig zijn uitgevoerd, alleen deswege kunnen worden ingetrokken, omdat de termijn voor de overlegging der bewijsstukken is overschreden, van zo fundamentele aard is, dat zij in elk geval aan de Raad moet blijven voorbehouden.

Anderzijds vindt verweersters opvatting dat de betwiste termijn een fatale termijn is, geen steun in de bewoordingen van artikel 4, noch in de plaats van dit artikel in de systematiek van beschikking nr. 78/706 van de Commissie. Integendeel, de bewoordingen van artikel 4, lid 1, wijzen er volgens verzoeksters eerder op, dat het een administratieve bepaling is, en deze indruk wordt nog versterkt door de desbetreffende overwegingen van de considerans van beschikking nr. 78/706, alsmede door het feit dat artikel 2 van die beschikking uitdrukkelijk de gevolgen van de overschrijding van de daarin gestelde termijn aangeeft. Wanneer voor het optreden van de Commissie in artikel 4 een zo zware sanctie als een fatale termijn zou zijn voorzien, had deze — evenals in artikel 2 — uitdrukkelijk in die bepaling of althans in de overwegingen van de considerans van de beschikking moeten worden vermeld.

De uitlegging volgens welke artikel 4 van beschikking nr. 78/706 een fatale termijn vaststelt, is overigens ook in strijd met het doel en niet ter zake dienend, aangezien zij die ontvangers van bijstand zou benadelen, die in het belang van het Fonds zelf bijzonder nauwkeurige afrekeningen opstellen, en de Lid-Staten ertoe zou kunnen brengen alle voorschotten uit te geven, zelfs indien kan worden voorzien dat niet alle oorspronkelijk toegekende kredieten zullen worden besteed.

In elk geval konden verzoeksters het niet zeer duidelijke artikel 4 van beschikking nr. 78/706 opvatten als een eenvoudige administratieve bepaling; zou in dit artikel een fatale termijn worden gelezen, dan zou het gerechtvaardigd vertrouwen dat verzoeksters in de betekenis van die bepaling mochten hebben, worden geschonden, te meer waar de Commissie voor de vóór 1 januari 1978 beëindigde activiteiten de termijnen voor indiening van de verzoeken tot betaling herhaaldelijk heeft verlengd.

Tenslotte schendt de uitlegging van de betrokken bepaling, volgens welke deze een fatale termijn bevat, het evenredigheidsbeginsel, aangezien het beoogde doel, namelijk het versnellen van de procedure, kan worden bereikt met minder strenge middelen, zoals een administratieve bepaling waarop objectief gegronde uitzonderingen mogelijk zijn, doch die welteverstaan niet in de weg staat aan een regelmatige betalingsweigering wanneer de termijn op willekeurige wijze is overschreden. Het gevaar van een willekeurige overschrijding van de termijnen is overigens beperkt, aangezien elke bijstandsontvanger er belang bij heeft zijn gemaakte onkosten zo vlug mogelijk te laten terugbetalen, teneinde de interessen en andere lasten die hij moet dragen, te beperken.

De Commissie verwerpt alle argumenten die verzoeksters hebben aangevoerd om de onwettigheid van haar gedrag aan te tonen.

Met name inzake haar bevoegdheid om een fatale termijn vast te stellen, merkt de Commissie op, dat artikel 4 van beschikking nr. 78/706 de hoeksteen vormt van een hervorming van het Sociaal Fonds, die ten doel heeft het bedrag van de voor elke Lid-Staat vastgelegde en dus nog niet gebruikte kredieten laag te houden en niet te hoog te laten oplopen: enkel zo wordt voldaan aan de beleidsbeslissingen inzake de begroting, en wordt voorkomen dat de doelmatigheid en de rentabiliteit van de maatregelen in hun geheel gevaar zouden lopen. De termijnbepaling in artikel 4 van de betwiste beschikking werd overigens bij haar invoering door de vertegenwoordigers van de Lid-Staten gunstig ontvangen en had inderdaad tot gevolg dat de kredieten in 1979 voor 71,8 % en in 1980 voor 100 % werden gebruikt. De invloed van de invoering der betwiste termijnen blijkt overigens uit de volgende tabel:

Aldus is de toename van de nog openstaande betalingsverplichtingen afgeremd, wat de begrotingsautoriteit waarschijnlijk minder geneigd maakte in de begroting nieuwe vaststellingskredieten op te nemen en wat, daar van het betalingskrediet eerst een aanzienlijk gedeelte moet worden beschikbaar gesteld om te voldoen aan een deel van de nog openstaande betalingsverplichtingen, ook hier tot een beperking van de jaarlijkse opnieuw vastgestelde financiële speelruimte leidde. De Commissie concludeert daaruit dat de invoering van een termijn haar in staat heeft gesteld, vanaf het begrotingsjaar 1981 een groot aantal activiteiten af te wikkelen en aldus tot een opleving van nieuwe initiatieven van het Sociaal Fonds heeft geleid.

Door het vaststellen van die termijn heeft zij zich volledig gekweten van haar taak ex artikel 13 van 's Raads verordening nr. 2396/71, namelijk „het nemen van de maatregelen die noodzakelijk zijn ter uitvoering van de in deze verordening vastgestelde voorschriften”. De Commissie is ten volle gerechtigd zich te baseren op deze machtiging, die past in het kader van de haar bij artikel 155, eerste streepje, EEG-Verdrag toevertrouwde taak, die niet wordt beperkt door artikel 127 EEG-Verdrag, en die haar is opgedragen in het kader van artikel 155, vierde streepje, EEG-Verdrag.

Tenslotte is de Commissie van oordeel dat uit verzoeksters' verwijzing naar de uitdrukkelijk aan de Commissie toegekende mogelijkheid, het recht op bijstand te verminderen of in te trekken wanneer in de bedoelde activiteiten onregelmatigheden of wijzigingen worden vastgesteld (artikel 4 van s' Raads verordening nr. 2894/77), niet a contrario kan worden afgeleid dat de Commissie geen termijn mag vaststellen die een aanvraag om betaling van een saldo niet-ontvankelijk kan maken. Deze termijn betreft de behoorlijke afronding van activiteiten die als zodanig niet vergelijkbaar zijn met de regeling waarnaar verzoeksters verwijzen.

Wat betreft de correcte uitlegging van artikel 4 van haar beschikking nr. 78/706, is de Commissie van oordeel dat dit één van de talrijke gemeenschapsregelingen inzake termijnen is, waarvan de gevolgen slechts bij wege van uitlegging zijn vast te stellen. De bedoeling van die regelingen geeft in elk afzonderlijk geval duidelijk aan, wat de gevolgen zijn indien de termijn wordt overschreden. In casu kan uit de ontstaansgeschiedenis van de bepaling worden afgeleid, dat een ongerechtvaardigde overschrijding niet zonder gevolgen kan blijven, doch integendeel ertoe moet leiden, dat tardieve betalingsaanvragen niet in aanmerking worden genomen.

Volgens de Commissie konden de Lid-Staten zich niet vergissen in de zin van deze regeling. Enkel een fatale termijn kon de Lid-Staten ertoe brengen de ondernomen activiteiten zo snel mogelijk financieel af te wikkelen. Had de Commissie een gewone termijn van orde vastgesteld, dan had zij tegen overschrijding door de Lid-Staten als sanctie slechts de niet-nakomingsprocedure kunnen inleiden, die te ingewikkeld is om efficiënt te kunnen worden toegepast.

Tenslotte belet het bestaan van een fatale termijn de Commissie niet, uitzonderlijke omstandigheden in aanmerking te nemen, mits deze tijdig, dat wil zeggen vóór het verstrijken van de termijn, onder haar aandacht zijn gebracht.

De Commissie is dus van oordeel dat de Lid-Staten, rekening houdend met deze omstandigheden, de betekenis van de in artikel 4 van haar beschikking gestelde termijn niet konden misverstaan en verwerpt dan ook het argument betreffende de schending van het beginsel van het gerechtvaardigd vertrouwen.

Inzake de eventuele schending van het evenredigheidsbeginsel merkt de Commissie op, dat een termijn van 18 maanden, zoals gesteld in de litigieuze bepaling, voor elke administratieve dienst van een normaal functionerende staat voldoende, ja zelfs meer dan voldoende is, om na de uitvoering van de activiteiten de eindafrekening in te dienen. Daar de Lid-Staten bovendien vóór het verstrijken van de termijn hun bijzondere problemen aan de Commissie kunnen voorleggen, moet de termijn van artikel 4 van -beschikking nr. 78/706 niet met het evenredigheidsbeginsel in strijd worden geacht.

De Commissie beklemtoont tenslotte, dat zij weliswaar voor activiteiten die vóór 1 januari 1978 waren afgerond, de termijnen van beschikking nr. 78/706 heeft aangepast en eventueel voor de mededeling van bepaalde gegevens, — doch niet voor de indiening van een aanvraag — nieuwe termijnen heeft vastgesteld, maar dat daarin geen afwijking kan worden gezien van de in artikel 4 van de beschikking van 27 juli 1978 vervatte regeling.

In repliek beklemtonen verzoeksters eerst en vooral dat hun beroep niet is gebaseerd op een onrechtmatig gedrag van de Commissie, doch op haar goedkeuringsbeschikkingen van 23 december 1977, die verzoeksters uitgevoerd wensen te zien. Het staat dus aan de Commissie om aan te tonen dat zij terecht een deel van de toegekende bijstand weigert te betalen, ofschoon de betrokken activiteiten onbetwistbaar volledig en behoorlijk zijn afgewikkeld. Verzoeksters gaan vervolgens in op de verschillende verweermiddelen van de Commissie.

Wat betreft de bevoegdheid van de Commissie om een fatale termijn vast te stellen, zijn verzoeksters van oordeel dat de Commissie, zodra de kredieten eenmaal zijn vastgelegd, enkel de gedetailleerde uitvoeringsbepalingen van de Raad moet toepassen; het beginsel van deze bepalingen is dat zodra de bijdrage van het Sociaal Fonds voor de voorgenomen activiteiten is goedgekeurd aan alle kosten die voor de regelmatige uitvoering van deze activiteiten zijn gemaakt, integraal aan de aanvrager van bijstand moeten worden vergoed uit de kredieten van het Fonds, die voor die activiteit ter beschikking zijn gesteld.

De bij artikel 13 van 's Raad verordening nr. 2396/71 aan de Commissie verleende bevoegdheid kan in zoverre niet worden opgevat als een algemene bevoegdheid om alle nuttig lijkende aanvullende bepalingen vast te stellen. Deze machtiging onderscheidt zich dus van die van artikel 155 EEG-Verdrag, daar de Raad zich hier de bevoegdheid heeft voorbehouden terzake elke beslissing te nemen, ook voor detailregelingen, en van deze bevoegdheid ook gebruik heeft gemaakt. De Commissie kan dus op dit gebied geen verjaringstermijnen en fatale termijnen vaststellen die, al zijn het procedurebepalingen, de rechtspositie van de begunstigde aanzienlijk verzwakken en hun weerslag hebben op de materiële werkingsfeer van's Raads regelingen die de Commissie, evenmin als de Lid-Staten, kan wijzigen. Aangezien de Raad in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2894/77 uitdrukkelijk de bijdragen beperkt voor activiteiten waarvan is aangetoond dat zij niet regelmatig zijn uitgevoerd, staat het a fortiori aan de Raad om over de intrekking van bijdragen voor regelmatig uitgevoerde activiteiten te beslissen. Wat betreft de overweging dat een verjaringstermijn moet worden vastgesteld om te verhinderen dat de vastgelegde kredieten te lang zouden worden geïmmobiliseerd of tenslotte niet zouden worden gebruikt, wordt weliswaar aangetoond dat een dergelijke termijn zijn nut heeft, maar niet dat hij het passende middel is om dat doel te bereiken; deze overweging kan in alle geval de Commissie niet bevoegd maken om tussenbeide te komen op een gebied dat de Raad uitdrukkelijk zichzelf heeft voorbehouden. Integendeel, indien de vaststelling van een termijn werkelijk als een „hoeksteen” van de hervorming van het Sociaal Fonds moet worden beschouwd, kan niet enkel de Commissie bevoegd zijn.

In elk geval menen verzoeksters dat de Commissie het causaal verband dat volgens haar bestaat tussen het stellen van een termijn en de beperkingen van de openstaande betalingsverplichtingen en a fortiori het verband tussen het stellen van een termijn en de verwezenlijking van de sociale beleidsdoelstellingen van het Fonds, niet heeft bewezen. Het jaar 1978 was een niet-representatief overgangsjaar. De verlaging van het percentage nog openstaande betalingsverplichtingen kan evengoed worden verklaard door andere verbeteringen in de procedure en vooral door de rentelast voor de Lid-Staten wanneer zij laattijdig rekening en verantwoording afleggen. Tenslotte is niet duidelijk, hoe het — ook volgens de Commissie — voornaamste doel van de verwezenlijking van sociale beleidsdoelstellingen van het Fonds kan worden bereikt door aanvragen voor bijstand enkel deswege niet te honoreren, omdat een Lid-Staat bij de verevening en de controle van een regelmatig uitgevoerde activiteit de door de Commissie gestelde termijn in ook maar geringe mate heeft overschreden.

Verzoeksters houden ook staande, dat de door de Commissie gestelde termijn, rekening houdend met zijn plaats in de systematiek van de regeling, moet worden opgevat als een termijn van orde; door een gegronde overschrijding van deze termijn mogen de rechten van de bijstandsaanvrager niet nadelig worden beïnvloed. Dit verklaart ook dat van de negen Lid-Staten zeven die termijn hebben overschreden en toch aanvragen tot betaling van het saldo hebben ingediend. Tot staving van hun uitlegging beroepen verzoeksters zich op de bewoordingen van artikel 4; het feit dat de Commissie althans in het begin de termijn heeft verlengd; de in de brief van 16 december 1980 genoemde mogelijkheid de na het verstrijken van de termijn ingediende stukken te gebruiken als bewijsstukken voor nog niet verrekende voorschotten; het feit dat het onjuist is de bijstandsaanvragers die — zij het met een geringe termijnoverschrijding — het recht op betaling van het saldo bijzonder nauwkeurig controleren, te benadelen; het feit dat het niet valt te rijmen met het evenredigheidsbeginsel, bijstand aan regelmatig uitgevoerde activiteiten, zelfs wanneer de vertraging objectief gemotiveerd is, uit te sluiten en het feit dat het beginsel van rechtszekerheid vereist, dat bij het vaststellen van een termijn welke consequenties heeft voor de inhoud van een recht, deze consequenties voor de betrokkenen uitdrukkelijk en duidelijk in de rechtsregel worden vermeld (arrest van 15 juli 1970, zaak 41/69, ACF Chemiefarma, Jurispr. 1970, blz. 661). Het vertrouwen van verzoeksters in de juistheid van die uitlegging is nog versterkt door het verzoek om inlichtingen van de Commissie van 9 mei 1980 en door het openen van onderhandelingen in het tweede semester van 1980. Het betoog van de Commissie achten verzoeksters tegenstrijdig, waar zij de termijn van 18 maanden als een absolute fatale termijn aanmerkt, en tegelijkertijd stelt dat zij over een beleidsmarge beschikt, die haar de nodige flexibiliteit laat om in gegronde gevallen te late aanvragen te aanvaarden. Wat betreft het argument van de Commissie dat zij voor die flexibiliteit wel vóór het verstrijken van de termijn de redenen voor de vertraging moet kennen, beklemtonen zij, dat de Commissie vóór de herfst van 1980 kennis droeg van hun moeilijkheden, daar deze hoofdzakelijk voortvloeiden uit het vereiste van een afzonderlijke boekhouding voor alle personen die van het Fonds bijstand ontvingen, en dat verzoeksters de Commissie meermaals adequate bewijzen hadden aangeboden in de vorm van een combinatie van begrotingsresultaten en officiële statistieken. Over het probleem van de afzonderlijke staat voor elke begunstigde waren van 5 tot 7 april 1976 besprekingen gevoerd bij de Bundesanstalt. Tenslotte was het probleem van de verevening van de rekeningen op 2 februari 1977 te Neurenberg besproken met de directeur die verantwoordelijk is voor het Sociaal Fonds. Bovendien kan het juridisch geen enkel verschil maken, of de redenen voor de vertraging vóór of na het verstrijken van de termijn worden meegedeeld. Beslissend is enkel of de vertraging al dan niet gerechtvaardigd is.

In elk geval zijn verzoeksters van mening dat de „verjaringstermijn”, hoe hij ook moest worden opgevat (als verjaringstermijn die de Commissie een beoordelingsmarge laat, of als strikte verjaringstermijn), onwettig is. Volgens hen druist het eerste soort termijn in tegen de rechtszekerheid, die vereist dat een termijn vooraf wordt vastgesteld door de communautaire wetgever. Zij verwijst in dit verband naar het reeds aangehaalde arrest in zaak 41/69. Een absolute „verjaringstermijn” is even onwettig: hij schendt het evenredigheidsbeginsel, is te kort, zoals blijkt uit de omstandigheid dat nagenoeg geen enkele Lid-Staat hem kon naleven, maakt inbreuk op het beginsel van de bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen, aangezien verzoeksters, bij gebreke van een andersluidende mededeling, die termijn als een termijn van orde konden beschouwen, en is tenslotte vastgesteld door een instelling die daartoe niet bevoegd was.

In dupliek beklemtoont de Commissie, dat men bij de beoordeling van de ruime administratieve bevoegdheid die haar krachtens artikel 13 van 's Raads verordening nr. 2396/71 is toegekend, zeker zoveel oog moet hebben voor de voornaamste doelstellingen van het Sociaal Fonds als voor de letter van de tekst waarbij de bevoegdheid wordt verleend. Deze bepaling staat de Commissie zeker niet toe, alle aanvullende maatregelen te nemen die haar passend of nodig lijken, doch beperkt haar rol tot het vaststellen van de voor het beheer van het Fonds noodzakelijke regels. Het stellen van fatale termijnen en verjaringstermijnen is juist noodzakelijk voor een goed beheer van het Fonds, zoals ook het Hof heeft erkend in zijn arresten van 30 november 1972 (zaak 32/72, Wasaknäcke, Jurispr. 1972, blz. 1181) en 16 december 1976 (zaak 45/76, Jurispr. 1976, blz. 2043).

Wat betreft de vergelijking met artikel 4, lid 3, van 's Raads verordening nr. 2894/77, stelt de Commissie dat beide gevallen niet vergelijkbaar zijn. Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2894/77 kan de gehele bijstand betreffen, doch de door verzoeksters bestreden bepaling enkel het nog uitstaande saldo. Bepalend is het rechtskarakter van de proceduretermijnen, dat geen enkel verband houdt met de beoordeling van het materiële recht.

Met betrekking tot de noodzaak en wenselijkheid van de betwiste termijn voor het regelmatig beheer van het Sociaal Fonds, verklaart de Commissie opnieuw dat de toestand aanzienlijk is verbeterd sinds de wijziging van de beheersregeling; de ingevoerde termijn van 18 maanden is een van de belangrijke hoekstenen van deze wijziging. Het succes van de getroffen maatregelen blijkt uit het feit dat in 1980 het volume der aanvullende en slotbetalingen 250 miljoen RE bedroeg tegenover 152 miljoen een jaar tevoren, en dat in dezelfde periode het bedrag van de ingetrokken bijstand steeg van 9,3 tot 158 miljoen RE. Inzake de duur van de termijn merkt de Commissie op, dat zij van 1 augustus 1980 tot 31 mei 1981 binnen de gestelde termijnen 551 slotbetalingen heeft kunnen verrichten, waarvan 36 Duitse aanvragen om betaling van het saldo; daarbij werd enkel in september 1980 in twee gevallen door andere Lid-Staten de termijn overschreden, en in oktober in één geval, zij het in geringe mate. Daaruit blijkt dat de administraties der Lid-Staten zich door de strikte toepassing van de termijnenregeling door de Commissie aan deze procedure hebben aangepast. De Commissie gelooft niet dat die verbetering is veroorzaakt door het toenmalige rentepeil, omdat de ervaring niet leert dat grote administraties in hun optreden vóór alles door economische beginselen worden geleid. Ook vandaag is ondanks de rentelast een vrij groot aantal voorschotten nog niet opgeëist. Het rentepeil zou evengoed een aansporing kunnen zijn om de teveel ontvangen bedragen zo lang mogelijk vast te houden.

In verband met de uitlegging van de in artikel 4 van haar beschikking nr. 78/706 gestelde termijn beklemtoont de Commissie dat de overschrijding van een termijn niets zegt over de rechtsopvatting van de Lid-Staten die hem overschrijden, en dat in elk geval bij de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht de mening van de Lid-Staten geen doorslaggevende, waarde heeft. Verder stelt zij dat een daaruit voortvloeiend verval van recht, dat overigens door vijf Lid-Staten is aanvaard en door alle, in elk geval sinds oktober 1980, als zodanig is opgevat, kan worden afgeleid uit de context en de functie van de termijnregeling in het kader van het beheersstelsel van het Fonds. Zij verwijst in dit verband naar 's Hofs arrest van 30 november 1972 (zaak 32/72, Wasaknäcke, Jurispr. 1972, blz. 1181).

De betwiste termijn voor het uitbetalen van het saldo is zeker niet vastgesteld om de Lid-Staten die bijzonder scrupuleus zijn in hun toezicht op de activiteiten te benadelen. Het vertrouwen dat een termijn in het kader van een algemene beheersregeling zonder rechtsgevolg kan blijven, verdient echter, gelet op de ervaring van de Lid-Staten terzake, geen bescherming.

Aangaande verzoeksters' verwijt dat zij aanspraak maakt op een beleidsmarge om in bijzondere gevallen naar goeddunken afwijkingen van de betwiste termijn toe te staan, merkt de Commissie op, dat zij zich, gelet op 's Hofs rechtspraak, enkel bereid heeft verklaard om gevallen van overmacht of andere objectief niet te voorkomen omstandigheden in aanmerking te nemen.

Tenslotte behoeft in casu niet te worden beoordeeld of het huidige beheersstelsel te log is en niet door een eenvoudiger stelsel kan worden vervangen. De huidige maatregelen zijn vastgesteld na raadpleging van de deskundigen van de Lid-Staten, en de Commissie tracht zich zo nauwgezet mogelijk aan de geldende bepalingen te houden. De individuele boeking van de activiteiten is nodig om te kunnen vaststellen of een activiteit waarvoor bijstand wordt toegekend, wel beantwoordt aan de kenmerken van de door het Sociaal Fonds gesteunde activiteiten.

b) De gegrondheid van de subsidiaire vordering

Daar de middelen tot staving van de subsidaire vordering identiek zijn met die welke met betrekking tot de primaire vordering zijn aangevoerd, kan te dezen naar het voorgaande worden verwezen.

B — Het tweede onderdeel van het beroep

1. De ontvankelijkheid

Volgens verzoekster heeft de administratie van het Fonds in haar brief van 16 december 1980 een aantal regelen vastgesteld die het kader van artikel 4 van beschikking nr. 78/706 van de Commissie aanzienlijk te buiten gaan en kennelijk bedoeld zijn om de gevolgen van de overschrijding van die termijn in hun geheel en definitief te regelen. Zij concludeert daaruit dat die brief is bedoeld om een voor de Lid-Staten bindende gedragsregeling vast te stellen, die een handeling van de Commissie in de zin van artikel 173 EEG-Verdrag vormt, waartegen beroep mogelijk is, hoewel zij niet is vastgesteld in de bij artikel 189 EEG-Verdrag voorgeschreven vormen.

De Commissie stelt dat de circulaire van de voor het beheer van het Sociaal Fonds bevoegde directur van 16 december 1980 niet als een normatieve handeling kan worden beschouwd. Zij werd voorafgegaan door twee andere brieven van 27 april 1979 en 20 februari 1980, die hetzelfde zeggen over de bij beschikking nr. 78/706 van de Commissie ingestelde termijn van 18 maanden. Met die brieven wordt ten hoogste een gedragslijn aangekondigd, die verbindend is voor de schrijver van deze brieven, maar die voor de geadresseerde Lid-Staten geen direct rechtsgevolg teweegbrengen. In die brieven wordt enkel meegedeeld hoe de Commissie de bestaande bepalingen uitlegt.

Inzonderheid de brief van 16 december 1980 bleek noodzakelijk om de administratieve implicaties van de gevolgen van het verstrijken van de termijn duidelijk te maken. Circulaires van deze aard zijn bij de administraties van alle Lid-Staten bekend en worden nergens als vatbaar voor beroep beschouwd. Vatbaar voor beroep zijn enkel de op grond daarvan gegeven individuele beschikkingen.

In repliek betoogt verzoekster, dat de circulaire verschillende fasen van de administratieve procedure beschrijft op een wijze die impliceert dat van de Lid-Staten wordt verwacht en verlangd dat zij zich dienovereenkomstig gedragen. De circulaire bevat dus regelingen die niet uit de bestaande teksten konden worden afgeleid, en die bijgevolg de Lid-Staten op het stuk van de administratieve procedure voor een nieuwe situatie plaatsen. Wegens de feitelijke druk om zich naar die nieuwe regelingen te schikken, werden de Lid-Staten reeds door de circulaire rechtstreeks geraakt en niet eerst door de latere individuele beschikking. Verzoekster heeft dus een gerechtvaardigd belang bij haar beroep tot nietigverklaring van die circulaire.

In dupliek herhaalt de Commissie dat de betwiste circulaire geen nieuwe regelen bevat waartegen kap worden opgekomen, doch slechts haar uitlegging van de bestaande bepalingen.

2. Ten gronde

Verzoekster brengt een onderscheiding aan tussen de verschillende vraagstukken die in de circulaire worden behandeld:

In verband met de fatale termijn in de eerste alinea van de circulaire, verwijst zij naar hetgeen zij met betrekking tot het eerste onderdeel van haar beroep heeft gesteld.

De regeling inzake de reeds gestorte voorschotten is volgens haar discriminerend, daar alle voorschotten ondanks termijnoverschrijding kunnen worden behouden wanneer zij reeds zijn vereffend in het kader van een aanvullende betaling, of wanneer zij nog kunnen worden goedgekeurd op grond van in te dienen bewijsstukken; daarmee hangt het verlies van de bijstand van het Fonds bij termijnoverschrijding af van de betaalde voorschotten. Iemand die te laat is met aanvragen, maar die hogere voorschotten heeft gekregen, wordt aldus beter behandeld dan de aanvrager die lagere voorschotten heeft gekregen, omdat hij zijn aanvraag tot realistische bedragen had beperkt. Verzoekster concludeert daaruit dat de regeling blijk geeft van misbruik van bevoegdheid en ook indruist tegen de geest en het doel van de regelingen inzake het Sociaal Fonds, aangezien zij de aanvragers ertoe aanzet te hoge bijdragen aan te vragen.

Misbruik van bevoegdheid is er ook doordat de administratie van het Fonds bereid is voorschotbetalingen te erkennen, zelfs wanneer geen aanvraag tot betaling van het saldo is ingediend. Dit komt erop neer, dat de aanvrager die weliswaar de termijn van 18 maanden liet verstrijken, maar met betrekking tot zijn betalingsaanvraag regelmatig de boeken heeft bijgehouden en bewijsstukken heeft overgelegd, en die van voorschotten heeft afgezien, strenger wordt behandeld dan degene die voorschotten heeft aangevraagd en geen betalingsaanvraag heeft ingediend.

De opheffing van de betalingsverplichting wanneer de aanvraag tot betaling van het saldo niet binnen de gestelde termijn is ingediend, is in strijd met artikel 8 van verordening nr. 2396/71 en wordt niet gedekt door de financiële bepalingen die de Raad op grond van dit artikel heeft vastgesteld.

De laatste alinea van de circulaire betreft de correctie van tijdig ingediende aanvragen en sluit een correctie ten gunsten van de verantwoordelijke voor de activiteit uit, terwijl de Commissie zich het recht voorbehoudt een eventueel te veel betaald bedrag terug te vorderen zonder daarbij aan enige termijn te zijn gebonden. Vroeger konden de verantwoordelijken voor de activiteiten de betalingsaanvragen nog corrigeren; van die mogelijkheid werd vaak gebruik gemaakt, omdat de vaste termijn in vele gevallen niet juist was. De nieuwe regeling is ondoelmatig en berust op een foutieve beoordeling, doordat zij het onmogelijk maakt rekening te houden met de bijzondere structuur van een activiteit en de objectieve moeilijkheden die de verevening in een bijzonder geval kan meebrengen. Zij leidt ertoe, dat aanvragers die bijzonder nauwkeurig verifiëren of die wegens de bijzondere structuur van de nationale activiteiten op bijzondere moeilijkheden stuiten, zonder objectief gegronde reden worden achtergesteld bij anderen die wegens bijzonder gunstige omstandigheden of gebrek aan nauwkeurigheid de aanvragen om betaling van het saldo tijdig indienen.

Tenslotte beroept verzoeker zich op schending van de motiveringsplicht.

In haar verweerschrift beperkt de Commiste zich tot de opmerking dat, zelfs gesteld dat, zoals verzoekster aanneemt, de betwiste circulaire aanleiding geeft tot misbruiken vanwege aanvragende Lid-Staten, dit ook indien de circulaire vatbaar is voor beroep, geen grond voor nietigverklaring is.

In haar opmerkingen wijst de Ierse regering er in de eerste plaats op, dat de procedure van verzoeksters tegen de Commissie dezelfde principiële vragen doet rijzen als in verband met een Ierse aanvraag bij het Europees Sociaal Fonds om een bedrag van £ 702905,75 zijnde het verschuldigd saldo voor vier programma's van het Sociaal Fonds. De Ierse regering maakt overigens de door verzoeksters aangevoerde argumenten en middelen tot de hare.

Door te erkennen dat de Duitse projecten voor bijdragen van het Europees Sociaal Fonds in aanmerking kwamen, heeft de Commissie zich verbonden tot nakoming van een contractuele verbintenis om aan de aanvragers die de activiteiten tot een goed einde hadden gebracht, de vereiste bedragen te betalen. Zelfs indien het Hof mocht aannemen dat de goedkeuring van de betrokken projekten door de Commissie niet leidt tot een contractuele verplichting van de Gemeenschap, dan nog is ingevolge de goedkeuring van de Commissie volgens de desbetreffende verordeningen een niet-contractuele verplichting tot betaling ontstaan.

De door de Commissie gestelde termijn van 18 maanden moet volgens de Ierse regering niet worden toegepast. Zij voert de volgende middelen aan: onbevoegdheid, schending van de doelstellingen van het Sociaal Fonds en schending van het gerechtvaardigd vertrouwen en van het evenredigheidsbeginsel; deze laatste middelen hebben verzoeksters reeds aangevoerd. Zij stelt ook dat de Commissie door voor de indiening der betalingsverzoeken een termijn te willen bepalen, een wettelijke regeling met terugwerkende kracht vaststelt. De Ierse en een van de Duitse aanvragen betreffen namelijk projekten die waren afgerond vóór de met beschikking nr. 78/706 van de Commissie beoogde wijziging van een wettelijke regeling. Door aldus een wettelijke regeling met terugwerkende kracht vast te stellen, schendt de Commissie een fundamenteel rechtsbeginsel dat de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben. In dit verband verwijst de Ierse regering naar de conclusie van advocaatgeneraal Mayras in zaak 158/78 (Biegi, Jurispr. 1979, blz. 1103) en naar die van advocaatgeneraal Reischl in zaak 53/75 (België t. Vandertaelen, Jurispr. 1975, blz. 1657).

V — Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 26 februari 1982 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door verzoeksters, vertegenwoordigd door J. Sedemund; de Ierse regering, vertegenwoordigd door E.P. Fitzsimons, Senior Counsel, en de Commissie, vertegenwoordigd door M. Hilf, lid van haar juridische dienst.

De advocaatgeneraal heeft ter terechtzitting van 16 maart 1982 conclusie genomen.

In rechte

I — Het eerste onderdeel van het beroep

1. De vordering tot betaling

2. Het subsidiaire beroep tot nietigverklaring van de brief van de Commissie van 10 december 1980 houdende weigering om de aangevraagde bijdragen te betalen

a) Ontvankelijkheid

b) Ten gronde

II — Het beroep tot nietigverklaring van de mededeling van 16 december 1980

Kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende,

1. Verklaart nietig het besluit van de Commissie van 10 december 1980 houdende weigering het saldo van de bijstand van het Sociaal Fonds ten belope van DM 16928855,52 aan de Bondsrepubliek Duitsland te betalen.

2. Verwerpt het beroep voor het overige.

3. Verstaat dat elk der partijen de eigen kosten zal dragen.