Arrest van het Hof van 5 juli 1990, C-42/89EEG-Verdrag art. 169, richtlijn 80/778 art. 12

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 20 februari 1989, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen, dat het Koninkrijk België de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door niet binnen de gestelde termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te nemen voor het volgen van richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB 1980, L 229, biz. 11) en met name de artikelen 1, 2, 9, 18, 19 en 20 daarvan.

Dit beroep vindt zijn oorsprong in de vaststelling door de Commissie, dat enerzijds het Koninklijk Besluit van 27 april 1984 tot omzetting van de richtlijn in Belgisch recht (Belgisch Staatsblad 1984, blz. 9860) niet in overeenstemming is met artikel 9, leden 1, sub b, en 3, van die richtlijn, voor zover het afwijking van die richtlijn afhankelijk stelt van minder strikte voorwaarden dan die welke in de richtlijn worden gesteld (artikel 5 van het Koninklijk Besluit), en bepaalt dat het niet van toepassing is op het water dat door natuurlijke personen voor het gebruik van hun gezin wordt geput (artikel 1 van het Koninklijk Besluit), en dat anderzijds het aan de stad Verviers geleverde water wegens het loodgehalte ervan niet voldoet aan de eisen van de richtlijn.

Op 4 augustus 1986 zond de Commissie de Belgische regering overeenkomstig artikel 169, eerste alinea, van het Verdrag een schriftelijke ingebrekestelling, waarin zij melding maakte van een inbreuk op de bepalingen van de richtlijn die sommige afwijkingen verbieden, en van de onvoldoende kwaliteit van het water van Verviers. Bij brief van 15 december 1987 zond zij de Belgische regering een aanvullende ingebrekestelling ter zake van het feit, dat de omzettingsmaatregelen niet van toepassing zijn op het water dat door natuurlijke personen voor het gebruik van hun gezin wordt geput. Van oordeel, dat het antwoord van de Belgische regering haar bezwaren niet kon wegnemen, bracht de Commissie op 16 mei 1988 een met redenen omkleed advies uit, waarin zij de Belgische regering verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden aan dit advies te voldoen.

Bij brief van 17 januari 1989 verzocht de Belgische regering krachtens artikel 20 van de richtlijn om een bijkomende termijn voor de nakoming van haar uit bijlage I van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen met betrekking tot het water van Verviers. Vervolgens antwoordde zij op het met redenen omkleed advies bij brief van 1 maart 1989. Daarin stelde zij allereerst, dat de verontreiniging van het water in de huizen waar nog loden leidingen worden gebruikt, wordt veroorzaakt door de zuurgraad van het aan de inwoners van Verviers geleverde water, voor welke zuurgraad in de bijlagen bij de richtlijn geen enkele norm is bepaald. Volgens haar moet worden aangenomen, dat het te Verviers geleverde water aan de eisen van de richtlijn voldoet, aangezien artikel 12 van de richtlijn slechts voorziet in controles op de plaats waar het water ter beschikking wordt gesteld van de verbruiker, dat wil zeggen op de plaats van de levering door de waterleidingmaatschappij. Zij voegde eraan toe, dat de betrokken verontreiniging in ieder geval slechts een gering aantal inwoners (10000) betreft.

Verder stelde de Belgische regering, dat het water uit privéputten niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt. Zij beriep zich dienaangaande niet alleen op de artikelen 2, eerste streepje, en 12, lid 2, van de richtlijn, maar ook op de moeilijkheden die de controle van de privéputten zou meebrengen, alsmede op het doel van de richtlijn, die volgens de tweede overweging van haar considerans ongelijke mededingingsvoorwaarden beoogt te voorkomen en derhalve slechts van toepassing is op water dat in de handel wordt gebracht.

Van oordeel, dat het antwoord van de Belgische regering op het met redenen omkleed advies niet bevredigend was, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

Bij arrest van 14 december 1988 heeft de Belgische Raad van State het Koninklijk Besluit van 27 april 1984 nietig verklaard, op grond dat de gewestexecutieven niet bij het ontwerpen van dat besluit waren betrokken, gelijk artikel 6, lid 4, van de wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen (Belgisch Staatsblad 1980, blz. 9434) vereist.

Na de instelling van het onderhavige beroep hebben de drie gewesten maatregelen tot omzetting van de richtlijn genomen. Van oordeel, dat de door het Vlaamse gewest genomen maatregelen in overeenstemming zijn met de richtlijn, heeft de Commissie op dit punt afstand van instantie gedaan. Zij heeft vastgesteld, dat de zaak anders ligt voor het voor het Brusselse gewest vastgestelde Koninklijk Besluit van 19 juni 1989 (Belgisch Staatsblad 1989, blz. 11895), voor zover dit niet van toepassing is op het door natuurlijke personen geputte water, en voor het besluit van de Waalse Executieve van 20 juli 1989 (Belgisch Staatsblad 1990, blz. 3052), waartegen dezelfde grieven kunnen worden aangevoerd als tegen het Koninklijk Besluit van 27 april 1984 waren ingebracht.

Artikel 5 van het besluit van de Waalse Executieve neemt ter zake van de afwijkingen artikel 5 van het Koninklijk Besluit van 27 april 1984 over en zowel het besluit van de Waalse Executieve als het voor het Brusselse gewest vastgestelde Koninklijk Besluit bepalen, dat zij niet van toepassing zijn op het door natuurlijke personen geputte water.

In die omstandigheden heeft de Commissie het voorwerp van het geschil niet gewijzigd door in de loop van het geding de aanvankelijk tegen het Koninklijk Besluit van 27 april 1984 geformuleerde grieven te richten tegen de in de plaats van dit besluit gekomen gewestregeling.

Derhalve moet nader worden ingegaan op de door de Commissie geformuleerde grieven betreffende de afwijkingen die deze regeling toestaat en die in de richtlijn niet zijn voorzien, alsmede betreffende de omstandigheid dat die regeling niet van toepassing is op water uit privéputten.

Dienaangaande betoogt de Commissie allereerst, dat met artikel 9, lid 3, van de richtlijn onverenigbaar is de bevoegdheid, door artikel 5 van het besluit van de Waalse gewestexecutieve verleend aan de minister belast met de Lokale besturen, de gesubsidieerde werken en het water, om bij ernstige omstandigheden die door een noodgeval of door uitzonderlijk weer zijn ontstaan, een overschrijding van de maximaal toelaatbare waarden toe te staan, „voor zover door die overschrijding geen enkel onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid ontstaat en de distributie van het leidingwater op geen enkele andere wijze kan verzekerd worden”.

Het betrokken besluit immers sluit afwijkingen met betrekking tot de toxische en microbiologische factoren niet uit, ofschoon genoemde bepaling van de richtlijn dit uitdrukkelijk vereist. Deze grief, waartegen de Belgische regering overigens geen verweer heeft gevoerd, moet derhalve worden aanvaard.

Verder stelt de Commissie, dat de omstandigheid dat de regeling voor het Waalse en het Brusselse gewest niet van toepassing is op water uit privéputten, onverenigbaar is met artikel 1 van de richtlijn, volgens hetwelk deze laatste van toepassing is op al het voor menselijke consumptie bestemd water, ongeacht de herkomst ervan.

Volgens artikel 2 van de richtlijn „wordt onder voor menselijke consumptie bestemd water verstaan, al het water, hetzij onbehandeld, hetzij na een behandeling, dat voor dat doel wordt gebruikt, ongeacht de herkomst en ongeacht de vraag of

—het water betreft dat aan de verbruiker wordt geleverd,

—dan wel water

—dat in een levensmiddelenbedrijf wordt gebruikt voor de vervaardiging, de behandeling, de conservering of het in de handel brengen van voor menselijke consumptie bestemde produkten of stoffen en

—dat van invloed is op de goede hoedanigheid van de levensmiddelen als eindprodukt”.

Uit deze bepaling volgt, dat de richtlijn slechts van toepassing is op water dat voor menselijke consumptie wordt geleverd, alsmede op water dat door een levensmiddelenbedrijf voor de vervaardiging van voedingsmiddelen wordt gebruikt, doch niet op water uit privéputten.

Deze uitlegging wordt bevestigd door artikel 12, lid 2, volgens hetwelk de controles waarin de richtlijn voorziet, betrekking hebben op voor menselijke consumptie bestemd water op de plaats waar dit ter beschikking wordt gesteld van de verbruiker. Derhalve is alleen het water dat voor menselijke consumptie wordt geleverd, aan die controles, en dus aan de regeling van de richtlijn, onderworpen.

Die uitlegging vindt ook steun in bijlage II bij de richtlijn. In noot 4 van bijlage II, sub A, wordt gepreciseerd, dat de voor de periodieke controles in aanmerking te nemen parameters „worden bepaald door de bevoegde nationale autoriteiten, waarbij alle omstandigheden in aanmerking worden genomen die nadelig kunnen zijn voor de kwaliteit van het drinkwater dat aan de verbruiker wordt geleverd en die het mogelijk kunnen maken de ionenbalans van de bestanddelen te beoordelen”. Verder wordt met betrekking tot de controle op ongeregelde tijdstippen bij situaties van bijzondere of toevallige aard in bijlage II, sub A, verklaard, dat „de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten de parameters bepalen al naar gelang van de omstandigheden, waarbij alle voorwaarden in aanmerking worden genomen die een schadelijke invloed kunnen hebben op de kwaliteit van het drinkwater dat aan de verbruiker wordt geleverd”. Deze bepalingen betreffen dus enkel het water dat aan de verbruiker wordt geleverd, en niet het water uit privéputten.

Mitsdien moet de grief ontleend aan de omstandigheid, dat de met betrekking tot het Waalse en het Brusselse gewest genomen maatregelen tot omzetting van de richtlijn niet van toepassing zijn op water uit privéputten, worden afgewezen.

Anders dan de Belgische regering in haar antwoord op het met redenen omkleed advies heeft gesteld, voldoet het drinkwater te Verviers, dat wordt betrokken van de waterbehandelingsinstallatie te Eupen en waarmee een deel van de stad wordt bevoorraad in afwachting van de voltooiing van de werken aan de waterbehandelingsinstallatie van de Gileppe, niet aan de eisen van de richtlijn. In bijlage I, sub D, wordt immers bepaald, dat bij loden leidingen het gehalte aan lood wordt beoordeeld op basis van monsters die direct na doorstroming zijn genomen, en dat, indien het gehalte aan lood veelvuldig of in aanzienlijke mate 100 ug/1 overschrijdt, er passende maatregelen dienen te worden genomen ten einde de blootstelling van de verbruiker aan lood te verminderen. Vaststaat echter dat het van de waterbehandelingsinstallatie te Eupen betrokken drinkwater van Verviers die parameter overschrijdt en dat geen passende maatregelen zijn genomen.

Voor het Hof heeft de Belgische regering aangevoerd, dat wegens de kostprijs en de complexiteit van de bouw van de daartoe nodige waterbehandelingsinstallatie de stad Verviers slechts tegen eind 1990 zal kunnen worden voorzien van water dat aan de eisen van de richtlijn voldoet. Om die reden heeft de Belgische regering op 17 januari 1989 krachtens artikel 20 van de richtlijn verzocht om een bijkomende termijn voor de nakoming van haar uit bijlage I bij deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen.

Het in artikel 20 van de richtlijn bedoelde verzoek om een bijkomende termijn voor de nakoming van de uit bijlage I voortvloeiende verplichtingen moet worden ingediend binnen de in artikel 19 gestelde termijn voor de omzetting van de richtlijn. Na afloop van die termijn zijn afwijkingen slechts mogelijk in noodgevallen en wanneer de voorwaarden van artikel 10 van de richtlijn zijn vervuld. Het verzoek van de Belgische regering is evenwel meer dan vier jaar na afloop van die termijn ingediend.

Met betrekking tot de door de Belgische regering aangevoerde moeilijkheden om de stad Verviers te voorzien van water dat aan de eisen van de richtlijn voldoet, dient eraan te worden herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof een Lid-Staat zich niet ten exceptieve op praktische of administratieve moeilijkheden kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van in de gemeenschapsrichtlijnen besloten liggende verplichtingen of termijnen. Hetzelfde geldt voor financiële moeilijkheden; de Lid-Staten dienen deze met passende maatregelen te overwinnen.

De grief van de Commissie, dat het drinkwater te Verviers niet aan de eisen van de richtlijn voldoet, is derhalve gegrond.

Mitsdien moet worden vastgesteld, dat het Koninkrijk België de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door het Waalse gewest in staat te stellen de overschrijding van de maximaal toelaatbare concentraties vermeld in bijlage I bij richtlijn 80/778 van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water, toe te staan onder andere voorwaarden dan welke in die richtlijn worden genoemd, en door toe te staan dat te Verviers drinkwater wordt geleverd dat niet aan de eisen van die richtlijn voldoet.

Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Ingevolge paragraaf 3, eerste alinea, van datzelfde artikel kan het Hof de proceskosten evenwel geheel of gedeeltelijk compenseren, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen.

Aangezien de twee partijen gedeeltelijk in het ongelijk zijn gesteld, moeten de proceskosten worden gecompenseerd.