Arrest van het Hof van 11 oktober 1990, C-34/89Goedkeuring van EOGFL-rekeningen, begrotingsjaar 1986, terugvordering van onverschuldigd betaalde steun

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 9 februari 1989, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 88/630/EEG van de Commissie van 29 november 1988 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1986 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB 1988, L 353, biz. 30), voor zover in deze beschikking een bedrag van 10410055894 LIT, dat de Italiaanse autoriteiten tussen 1978 en 1984 bij wege van voorschot op de produktiesteun aan een aantal olijfolieproducenten hebben betaald, niet ten laste van het EOGFL wordt gebracht.

Aanvankelijk strekte het beroep ook tot nietigverklaring van deze beschikking, voor zover daarin eveneens een bedrag van 54186548420 LIT betreffende bepaalde vergoedingen aan producentenorganisaties in de sector groenten en fruit niet ten laste van het EOGFL werden gebracht. Bij brief van 21 december 1989 heeft de Italiaanse regering meegedeeld, dat zij van dit onderdeel van het beroep betreffende de vergoedingen afstand van instantie deed.

Bij verordening 136/66/EEG van de Raad van 22 september 1966 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten (PB 1966, nr. 172, blz. 3025), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1562/78 van de Raad van 29 juni 1978 (PB 1978, L 185, blz. 1), werd een regeling voor steun aan de produktie en de consumptie van olijfolie in de Gemeenschap ingevoerd. Artikel 5 van verordening nr. 136/66 bepaalt, dat de produktiesteun ieder jaar vóór 1 augustus wordt vastgesteld voor het verkoopseizoen dat het volgende jaar aanvangt. Bij artikel 12 van verordening (EEG) nr. 2753/78 van de Raad van 23 november 1978 tot vaststelling, voor het verkoopseizoen 1978/1979, van de algemene voorschriften inzake de produktiesteun voor olijfolie (PB 1978, L 331, blz. 10) worden de Lid-Staten gemachtigd om de producentenorganisaties een voorschot van ten hoogste 70 % van de gevraagde steun toe te kennen. Soortgelijke bepalingen zijn vastgesteld bij de verordeningen die golden voor de verkoopseizoenen 1979/1980, 1980/1981, 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984.

Het Italiaans interventiebureau, de AIMA, keerde overeenkomstig deze bepalingen voorschotten op de produktiesteun voor olijfolie uit voor de verkoopseizoenen van 1978/1979 tot en met 1983/1984. Voor deze verkoopseizoenen bleken de voorschotten hoger dan de daadwerkelijk verschuldigde steun ten gevolge van een vermindering van de voor steun in aanmerking komende hoeveelheden olie. Ingevolge artikel 8 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, blz. 13) zijn de Lid-Staten verplicht, het verschil tussen het voorschot en de daadwerkelijk verschuldigde steun terug te vorderen. De eerste twee leden van dit artikel luiden als volgt

1.„ De Lid-Staten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:

—zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd,

—onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,

—de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.

De Lid-Staten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.

2.Indien algehele terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten te wijten zijn.

De teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de diensten of organen die de betalingen hebben verricht en worden door deze in mindering gebracht op de door het Fonds gefinancierde uitgaven.”

Tijdens verificaties bij de AIMA in 1985 stelden de diensten van de Commissie vast dat de boeking en de terugvordering van de onverschuldigd betaalde steunbedragen niet bevredigend waren. De Commissie stelde de Italiaanse overheid hiervan bij telexbericht van 29 juli 1986 op de hoogte en verzocht haar dringend om inlichtingen ter zake. In reactie hierop deelde de Italiaanse overheid de Commissie op 28 juni 1988 mee, dat brieven zouden worden verstuurd, waarin de teveel betaalde voorschotten zouden worden teruggevorderd. Inmiddels had de Commissie evenwel haar syntheseverslag van 15 juni 1988 betreffende het begrotingsjaar 1986 opgesteld, waarin werd voorgesteld, de terug te vorderen bedragen niet ten laste van het EOG FL te brengen, omdat de vertragingen in de terugvorderingsprocedures onaanvaardbaar waren. Het standpunt van de Commissie is uiteindelijk neergelegd in de bestreden beschikking van 29 november 1988.

Voor een nadere uiteenzetting van de voorgeschiedenis en de feiten van het geding, het procesverloop, alsmede de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

De Italiaanse regering betoogt dat geen enkel communautair voorschrift de nationale autoriteiten verplicht, procedures tot terugbetaling van het onverschuldigd betaalde binnen een termijn in te leiden die korter is dan de in de geldende nationale bepalingen voorziene gewone verjaringstermijn, die in casu tien jaar bedraagt. Volgens haar was deze termijn niet verstreken toen eind juni 1988 de brieven betreffende de terugvordering zijn verstuurd.

De Commissie is daarentegen van mening dat de vertragingen van vier tot tien jaar waarmee de procedures tot terugvordering van in de verkoopseizoenen 1978/1979 tot en met 1983/1984 onverschuldigd betaalde bedragen zijn ingesteld, zijn aan te merken als een nalatigheid in de zin van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70, waarvan de financiële gevolgen ten laste komen van de staat.

Artikel 8 van verordening nr. 729/70 maakt in de eerste twee leden onderscheid tussen twee soorten van betrekkingen. De eerste soort, de betrekkingen tussen de interventiebureaus en de marktdeelnemers, wordt volgens de eerste zin van lid 1 van dit artikel beheerst door het nationale recht, binnen de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen (zie met name het arrest van 21 september 1983, gevoegde zaken 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor/Duitsland, Jurispr. 1983, blz. 2633).

De tweede soort van betrekkingen die hier aan de orde is, zijn de betrekkingen tussen de Lid-Staten en de Commissie. Bij deze betrekkingen gaat het niet om de toekenning van steun of de terugvordering van teveel betaalde voorschotten als zodanig, maar gaat het erom of de betrokken Lid-Staat dan wel de Gemeenschap de desbetreffende financiële last moet dragen. Het antwoord op deze vraag, dat rechtstreekse gevolgen heeft voor de begrotingen van de Gemeenschap, kan niet door het nationale recht worden bepaald, dat per Lid-Staat verschilt, maar moet door het gemeenschapsrecht worden gegeven. Het zou namelijk in strijd zijn met het uniforme karakter van het gemeenschappelijke landbouwbeleid en met de communautaire begroting, wanneer de Lid-Staten de financiële gevolgen van dit beleid naar gelang van hun nationale voorschriften, met inbegrip van die waarin termijnen worden gesteld, zouden kunnen laten variëren.

Bijgevolg moet de verantwoordelijkheid voor nalatigheden in de zin van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 in het kader van de betrekkingen tussen de Lid-Staten en de Commissie door het gemeenschapsrecht worden bepaald. Op grond van dit recht gelden voor de Lid-Staten en de Commissie met betrekking tot verordeningen die financiële consequenties kunnen hebben, meerdere vereisten.

In de eerste plaats moeten de Lid-Staten de algemene zorgvuldigheidsverplichting van artikel 5 EEG-Verdrag eerbiedigen, zoals deze met betrekking tot de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid nader is uitgewerkt in de eerste twee leden van voornoemd artikel 8. Deze verplichting houdt in, dat de Lid-Staten de maatregelen moeten nemen waarmee onmiddellijk een eind kan worden gemaakt aan onregelmatigheden. Na verloop van een zekere tijd bestaat namelijk het risico dat de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen wordt bemoeilijkt of onmogelijk wordt door bepaalde omstandigheden, bij voorbeeld wegens bedrijfsbeëindiging of het verloren gaan van boekhoudkundige stukken. In een andere context heeft het Hof zich reeds in die zin uitgelaten (zie het arrest van 25 november 1987, zaak 343/85, Italië/Commissie, Jurispr. 1987, blz. 4711).

Deze omstandigheden doen zich vooral voor wanneer een Lid-Staat, zoals in casu, vier tot tien jaar wacht alvorens de procedures tot terugvordering van het onverschuldigd betaalde in te leiden. De Italiaanse overheid heeft dus niet met de nodige voortvarendheid gehandeld.

Het zekere en voorzienbare karakter van de financiële betrekkingen tussen de Commissie en de Lid-Staten vormt volgens vaste rechtspraak (zie laatstelijk het arrest van 27 maart 1990, zaak C-10/88, Italië/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-1229) een tweede vereiste. Indien de Commissie financiële gevolgen wil verbinden aan het stilzitten of het tekort schieten van de nationale autoriteiten bij de uitvoering van hun gemeenschapsverplichtingen, zoals die welke zijn opgelegd bij artikel 8 van verordening nr. 729/70, vereist de zekerheid en de voorzienbaarheid van de financiële betrekkingen, dat de Commissie hun duidelijk meedeelt, wat hun wordt verweten, en dat zij aan hun verzuim eerst na het verstrijken van een redelijke termijn financiële consequenties verbindt.

In casu kan de Commissie niet worden verweten dat zij in strijd met deze beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld. Uit de stukken blijkt namelijk, dat de diensten van de Commissie reeds in 1985 bij verificaties bij de AIMA vertragingen in de terugvorderingsprocedures hadden vastgesteld en dat de Commissie nog vóór de opstelling van het syntheseverslag de Italiaanse overheid bij nota van 15 april 1988 had gewaarschuwd, dat zij van plan was het betrokken bedrag van 10410055894 LIT niet ten laste van het EOGFL te brengen.

Ten slotte moest de Italiaanse overheid redelijkerwijze wel weten dat haar stilzitten financiële consequenties kon hebben.

Uit voorgaande overwegingen volgt, dat de door de Italiaanse Republiek aangevoerde middelen niet gegrond zijn en dat bijgevolg het beroep moet worden verworpen.

Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover zulks is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek op de wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen, met uitzondering van die welke verband houden met de in de loop van de procedure ingetrokken grief.