Arrest van het Hof van 9 januari 1990, 337/88Geldigheid van verordening, terugwerkende kracht, verordeningen (EEG) nr. 49/81 en 57/81

Bij beschikking van 29 september 1988, ingekomen ten Hove op 22 november daaraanvolgend, heeft het Tribunale civile te Genua krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van verordening (EEG) nr. 57/81 van de Commissie van 1 januari 1981 inzake de overgangsmaatregelen die naar aanleiding van de toetreding van Griekenland moeten worden genomen voor het handelsverkeer in landbouwprodukten (PB 1981, L 4, blz. 43) en van verordening (EEG) nr. 49/81 van de Commissie van 1 januari 1981 betreffende de methoden van administratieve samenwerking welke gedurende de overgangsperiode het vrije verkeer van goederen tussen Griekenland en de overige Lid-Staten moeten waarborgen (PB 1981, L 4, blz. 1).

Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen Società agricola fattoria alimentare SpA (hierna: SAFA) en de Italiaanse douaneautoriteiten over de betaling van een invoerheffing op olijfolie die SAFA vóór de toetreding van Griekenland tot de Gemeenschap, op 1 januari 1981, uit dat land had uitgevoerd en die zij daags na de toetreding in het vrije verkeer bracht.

De Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Helleense Republiek (PB 1979, L 291, blz. 17, hierna: Toetredingsakte) is in werking getreden op 1 januari 1981. Artikel 41 draagt de Commissie op, de methoden van administratieve samenwerking vast te stellen welke de afschaffing per 1 januari 1981 van de douanerechten en heffingen van gelijke werking moeten waarborgen voor goederen die aan de daarvoor gestelde voorwaarden voldoen.

Volgens titel IV van de Toetredingsakte werd het in de associatieovereenkomst tussen de Gemeenschap van de Negen en Griekenland voorziene heffingstelsel vervangen door een stelsel van compenserende bedragen „Toetreding”. Artikel 73 van de Toetredingsakte voorzag evenwel in de mogelijkheid van overgangsmaatregelen; het luidt:

„Indien overgangsmaatregelen noodzakelijk zijn om de overgang van het in Griekenland geldende stelsel naar het stelsel dat voortvloeit uit de toepassing van de gemeenschappelijke ordening der markten overeenkomstig het bepaalde in deze titel te vergemakkelijken, met name wanneer de toepassing van het nieuwe stelsel op de vastgestelde datum voor bepaalde produkten op aanzienlijke moeilijkheden zou stuiten, worden die maatregelen vastgesteld volgens de procedure van artikel 38 van verordening nr. 136/66/EEG, of naar gelang van het geval, van het overeenkomstige artikel van de andere verordeningen houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten. Deze maatregelen kunnen worden genomen gedurende een tijdvak dat op 31 december 1982 afloopt; zij kunnen slechts tot deze datum worden toegepast.”

Op 12 september 1980 verbond de Commissie zich ertoe, op 1 januari 1981 een aantal verordeningen vast te stellen krachtens artikel 41 van de Toetredingsakte. Opdat de douaneautoriteiten van de Lid-Staten en de marktdeelnemers van deze ontwerpverordeningen kennis zouden kunnen nemen, maakte zij deze bekend in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen nr. C 259, biz. 1.

De eerste ontwerpverordening werd later verordening nr. 49/81. De artikelen 1 juncto 18 van deze verordening bepaalden, dat de regeling bestaande in de afschaffing van de douanerechten en van de rechten van gelijke werking, van toepassing was op goederen die op 1 januari 1981 hetzij op weg naar de Gemeenschap waren, hetzij waren opgeslagen onder het stelsel van voorlopige opslag, van douane-entrepôts of van vrije zones, en waarvoor de in de associatieovereenkomst tussen Griekenland en de Gemeenschap van de Negen voorziene certificaten inzake goederenverkeer AG 1 of AG 3 waren afgegeven. Ingevolge artikel 20 is verordening nr. 49/81 in werking getreden op 1 januari 1981.

Artikel 2 van de op artikel 73 van de Toetredingsakte gebaseerde verordening nr. 57/81, waarvan de Commissie de tekst niet in het Publikatieblad nr. C 259 van 1980 had bekendgemaakt, luidt als volgt:

„De landbouwprodukten die voor 1 januari 1981 uit Griekenland worden uitgevoerd en die vanaf die datum in de Gemeenschap van de Negen worden ingevoerd, worden in afwijking van de bepalingen van verordening (EEG) nr. 49/81 in de Gemeenschap van de Negen onderworpen aan :

—de regeling welke op 31 december 1980 geldt in het handelsverkeer tussen de Gemeenschap van de Negen en Griekenland, wanneer zij zijn vergezeld van een certificaat inzake goederenverkeer AG 1 of AG 3;

—...”

Verordening nr. 57/81 is eveneens in werking getreden op 1 januari 1981 (artikel 6).

Beide verordeningen zijn bekendgemaakt in het Publikatieblad nr. L 4 van 1 januari 1981, waarvan vaststaat dat het eerst op 23 januari 1981 verkrijgbaar was bij het Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen.

Overeenkomstig verordening nr. 57/81 vorderden de Italiaanse douaneautoriteiten betaling van de op 31 december 1980 geldende invoerheffingen. Deze werden door SAFA betaald. Later heeft SAFA de Italiaanse administratie van de Staatsfinanciën voor het Tribunale civile te Genua aangesproken tot terugbetaling van de betaalde bedragen; zij stelde, dat verordening nr. 57/81 wegens de terugwerkende kracht ervan ongeldig was, en vorderde toepassing van verordening nr. 49/81.

Naar het oordeel van het Tribunale gold het probleem van de terugwerkende kracht ook verordening nr. 49/81; het besloot de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof om een prejudiciële uitspraak te verzoeken over de navolgende vragen :

a)„ Is de in artikel 6 van verordening (EEG) nr. 57/81 van de Commissie van 1 januari 1981 inzake de overgangsmaatregelen die naar aanleiding van de toetreding van Griekenland moeten worden genomen voor het handelsverkeer in landbouwprodukten, bepaalde terugwerkende kracht van deze verordening tot 1 januari 1981 wettig, nu het nummer van het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 1 januari 1981, waarin verordening nr. 57/81 is bekendgemaakt, in feite eerst op 23 januari 1981 bij het Publikatiebureau van de Europese Gemeenschappen beschikbaar was?

b)Indien het Hof van Justitie oordeelt dat artikel 6 van genoemde verordening onwettig is voor zover het die verordening terugwerkende kracht tot 1 januari 1981 verleent, geldt dan hetzelfde voor de bij artikel 20 van verordening (EEG) nr. 49/81 van de Commissie van 1 januari 1981 betreffende de methoden van administratieve samenwerking welke gedurende de overgangsperiode het vrije verkeer van goederen tussen Griekenland en de overige Lid-Staten moeten waarborgen, bepaalde terugwerkende kracht van deze verordening tot 1 januari 1981, nu het nummer van het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 1 januari 1981, waarin deze verordening is bekendgemaakt, in feite eerst op 23 januari 1981 bij het Publikatiebureau van de Europese Gemeenschappen beschikbaar was?”

Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, het procesverloop en de bij het Hof ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

Om te beginnen dient te worden opgemerkt, dat de Commissie terecht niet heeft betwist, dat de betrokken verordeningen terugwerkende kracht hebben. Een verordening moet worden geacht in de gehele Gemeenschap te zijn bekendgemaakt op de datum die is vermeld op het nummer van het Publikatieblad, waarin de tekst van die verordening is opgenomen. Indien echter het bewijs wordt geleverd, dat de dag waarop het nummer daadwerkelijk verkrijgbaar was, niet overeenstemt met de op dat nummer vermelde datum, moet de dag van de daadwerkelijke uitgifte in aanmerking worden genomen (zie de arresten van 25 januari 1979, zaak 98/78, Racke, Jurispr. 1979, blz. 69 en zaak 99/78, Decker, Jurispr. 1979, blz. 101). De twee verordeningen moeten derhalve worden geacht te zijn bekendgemaakt op 23 januari 1981, dus meer dan drie weken na de datum van hun inwerkingtreding.

Zoals het Hof eerder reeds en met name in de aangehaalde arresten heeft beslist, kan, ofschoon het beginsel van rechtszekerheid zich in het algemeen ertegen verzet dat een gemeenschapsbesluit reeds vóór zijn afkondiging van kracht is, hiervan bij wijze van uitzondering worden afgeweken, indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen naar behoren is in acht genomen. Voor de beantwoording van de prejudiciële vragen dient derhalve te worden onderzocht, of in het onderhavige geval aan die criteria is voldaan.

Gelijk de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen verklaarde, deed zich aan het einde van 1980 een uitzonderlijke situatie voor. Ingevolge de Toetredingsakte werd enerzijds de communautaire landbouwregeling bij gebreke van afwijkende maatregelen onmiddellijk op Griekenland van toepassing, terwijl anderzijds de Commissie dergelijke maatregelen niet kon vaststellen vóór de inwerkingtreding van de Toetredingsakte op 1 januari 1981. In die omstandigheden was het welhaast onmogelijk, de betrokken verordeningen op 1 januari 1981 vast te stellen, bekend te maken én beschikbaar te hebben. De publikatie van de voorschriften die naar aanleiding van de toetreding van Griekenland moesten worden vastgesteld, had bovendien nog voor een aanzienlijke toeneming van de normale eindejaarsdrukte bij het Publikatieblad gezorgd.

Ook het met verordening nr. 57/81 nagestreefde doel rechtvaardigde toepassing ervan vanaf 1 januari 1981, Blijkens de eerste overweging van de considerans van die verordening, leverden de bij verordening nr. 49/81 vastgestelde overgangsmaatregelen voor de goederen die vóór de inwerkingtreding van de Toetredingsakte uit Griekenland naar de Gemeenschap van de Negen waren verzonden, problemen op voor de landbouwprodukten waarvoor uitvoerrestituties waren toegekend. Volgens de derde overweging dienden wegens het speculatief verkeer dat voor bepaalde produkten op gang was gekomen, maatregelen te worden genomen om te voorkomen dat deze produkten van een dubbel voordeel zouden profiteren, namelijk van de uitvoerrestitutie van de Griekse autoriteiten en van het wegvallen van de communautaire heffingen. Verordening nr. 57/81 regelde dus de zeer bijzondere situatie van de landbouwprodukten die zich tussen het Griekse douanegebied en dat van de Gemeenschap van de Negen bevonden op het tijdstip waarop het systeem van de associatieovereenkomst werd vervangen door de gemeenschappelijke landbouwregeling. Om te voorkomen, dat de importeurs van die produkten uit deze overgangssituatie een ongerechtvaardigd voordeel zouden trekken, moest de betrokken verordening noodzakelijkerwijs toepassing vinden vanaf 1 januari 1981.

In die omstandigheden kon de Commissie tot het oordeel komen, dat het in het algemeen belang na te streven doel, te weten vergemakkelijking van de overgang van het vroegere systeem naar de communautaire regeling en voorkoming van een speculatief verkeer in landbouwprodukten, het noodzakelijk maakte om verordening nr. 57/81 terugwerkende kracht toe te kennen.

Ten slotte dient te worden onderzocht, of verordening nr. 57/81 het gewettigd vertrouwen van de marktdeelnemers heeft geschonden. In dat verband kan worden volstaan met de opmerking, dat de marktdeelnemers niet konden verwachten, dat de afschaffing van de communautaire heffing zou gelden voor goederen waarvoor in Griekenland uitvoerrestituties waren betaald, nu deze heffing inzonderheid tot doel had, het effect van in een derde land verkregen restituties te neutraliseren.

Mitsdien moet op de eerste vraag van het Tribunale civile worden geantwoord, dat bij onderzoek van de prejudiciële vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 6 van verordening nr. 57/81 inzake de overgangsmaatregelen die naar aanleiding van de toetreding van Griekenland moeten worden genomen voor het handelsverkeer in landbouwprodukten, voor zover dit artikel voorziet in terugwerkende kracht van deze verordening tot 1 januari 1981.

Gezien het antwoord op de eerste vraag, behoeft over de tweede prejudiciële vraag geen uitspraak te worden gedaan.

Met betrekking tot SAFA's verzoek om een subsidiaire uitspraak over de terugbetaling van de heffingen krachtens artikel 13 van verordening (EEG) nr. 1430/79 van de Raad van 2 juli 1979 betreffende terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten (PB 1979, L 175, biz. 1) volstaat de opmerking, dat het overeenkomstig de in artikel 177 geregelde bevoegdheidsverdeling uitsluitend de nationale rechter is die bepaalt, welke vragen hij aan het Hof wenst voor te leggen. Het Hof kan dus niet op verzoek van een partij in het hoofdgeding vragen onderzoeken, die het niet door de verwijzende rechter zijn gesteld (zie inzonderheid het arrest van 3 oktober 1985, zaak 311/84, CBEM, Jurispr. 1985, blz. 3261).

De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.