Arrest van het Hof van 1 oktober 1987, 311/85EEG-Verdrag art. 85 en art. 30

Bij beschikking van 12 juli 1984, ten Hove ingekomen op 15 oktober 1985, heeft de ondervoorzitter van de Rechtbank van Koophandel te Brussel krachtens artikel 177 EEG-Verdrag drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 30, 34 en 85, lid 1, EEG-Verdrag.

Die vragen zijn gerezen in een geding tussen de VZW Vereniging van Vlaamse Reisbureaus (hierna: WR) en de VZW Sociale Dienst van de Plaatselijke en Gewestelijke Overheidsdiensten (hierna: Sociale Dienst), waarin de WR op grond van artikel 55 van de wet van 14 juli 1971 betreffende de handelspraktijken vordert, dat de Sociale Dienst zal worden gelast een einde te maken aan zijn praktijk om aan zijn cliënten ristorno's toe te staan, welke praktijk in strijd is met de gedragsregels voor reisagenten, zoals neergelegd in artikel 22 van het Koninklijk Besluit van 30 juni 1966 (Belgisch Staatsblad van 27.7.1966).

Voor de feiten van de zaak, het procesverloop en de krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG bij het Hof ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dit noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

De Sociale Dienst, verweerder in het hoofdgeding, is opgericht door het Bijzonder Kinderbijslagfonds en heeft onder meer tot taak op te treden als reisagent voor het personeel van de plaatselijke en gewestelijke overheidsdiensten. In die hoedanigheid geeft de Sociale Dienst deze personeelsleden ristorno's op de door de reisorganisators (touroperators) vastgestelde prijs van de reizen, door de commissie die normaliter aan de reisagent toekomt, geheel of gedeeltelijk aan zijn cliënten af te staan.

Artikel 22 van het Koninklijk Besluit van 30 juni 1966, dat naar de WR in het bodemgeding stelt, is geschonden, bepaalt:

„De houder van een vergunning [voor de uitoefening van de werkzaamheden van reisagent] is ertoe gehouden:

1)Tegenover zijn cliënten:

...

b)de overeengekomen of wettelijk opgelegde prijzen en tarieven te eerbiedigen;

...

2)Tegenover zijn leveranciers:

a)de overeengekomen of wettelijk opgelegde prijzen en tarieven te eerbiedigen;

...

d)het overeengekomen verbod met de cliënt de geïnde commissie te delen, te eerbiedigen.

3)Tegenover zijn confraters:

zich te onthouden van iedere handeling strijdig met de eerlijke gebruiken inzake handel waardoor hij hun of aan een onder hen een gedeelte van hun cliënteel zou ontnemen of zou trachten te ontnemen, of hun krediet zou aantasten of zou trachten aan te tasten of, meer algemeen, hun concurrentievermogen zou aantasten of zou trachten aan te tasten.

Begaat een daad strijdig met de eerlijke gebruiken inzake handel, inzonderheid hij die:

...

e)de overeengekomen of wettelijk opgelegde prijzen en tarieven niet eerbiedigt;

f)commissiegelden deelt, ristorno's geeft of voordelen aanbiedt in voorwaarden strijdig met de gebruiken onder welke vorm ook;

...”

Het Koninklijk Besluit van 1966, waarin het hiervóór aangehaalde artikel 22 voorkomt, is vastgesteld krachtens artikel 5, sub 2, van de wet van 21 april 1965 houdende het statuut van de reisbureaus (Belgisch Staatsblad van 1.6.1965), ingevolge hetwelk de koning de gedragsregels kan bepalen. Volgens genoemde wet is voor de uitoefening van de werkzaamheden van reisagent een administratieve vergunning vereist (artikel 1, paragraaf 1). Deze vergunning kan worden ingetrokken, met name wanneer de krachtens artikel 5, sub 2, opgelegde verplichtingen niet of niet meer worden nageleefd (artikel 6, eerste alinea). Artikel 18, paragraaf 1, van het Koninklijk Besluit van 1966 bepaalt, op welke wijze tot intrekking van de vergunning wordt besloten.

Daar het niet naleven van de in artikel 22 van het Koninklijk Besluit van 1966 bedoelde gedragsregels in datzelfde artikel onder 3 wordt aangemerkt als „een daad strijdig met de eerlijke gebruiken inzake handel”, valt een dergelijke handelwijze bovendien onder het verbod van artikel 54 van de wet van 14 juli 1971 betreffende de handelspraktijken, en kan zij derhalve ingevolge artikel 55 van die wet het voorwerp zijn van een vordering tot staking. Deze vordering kan niet alleen door de belanghebbenden worden ingesteld, maar ook „op verzoek... van een belanghebbende beroeps- of interprofessionele groepering met rechtspersoonlijkheid” (artikel 57, eerste alinea).

In het kader van zulk een vordering tot staking krachtens voornoemd artikel 55 heeft de ondervoorzitter van de Rechtbank van Koophandel te Brussel, zetelend in kort geding, van oordeel dat het bij hem aanhangig geschil problemen in verband met de uitlegging van sommige bepalingen van gemeenschapsrecht deed rijzen, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de navolgende vragen voorgelegd:

A)„ Zijn de beschikkingen van artikel 22/3/e en artikel 22/3/f van het Belgisch Koninklijk Besluit van 30 juni 1966 waarbij wordt gesteld dat een erkend reisbureau (d. i. een reisbureau houder van de in de wet van 21 april 1965 voorgeschreven vergunning) een daad strijdig met de eerlijke gebruiken inzake handel pleegt door:

1)de overeengekomen of wettelijk opgelegde prijzen en tarieven niet te eerbiedigen,

2)commissiegelden te delen, ristorno's te geven of voordelen aan te bieden in voorwaarden die strijdig zijn met de gebruiken onder welke vorm ook

verenigbaar met de beschikkingen van artikel 85/1^o van het EEG-Verdrag vooral dan waar blijkt dat daden die strijdig zijn met de eerlijke gebruiken verboden zijn krachtens artikel 54 van de Belgische Wet van 14 juli 1971 op de Handelspraktijken ?

B)Zijn overeenkomsten die op basis van voornoemde beschikkingen door reisbureaus getroffen zijn verenigbaar met artikel 85/1^o van het EEG-Verdrag ?

C)Zijn de hiervoor bepaalde beschikkingen van intern Belgisch recht en de eventueel bij toepassing ervan getroffen overeenkomsten verenigbaar met de artikelen 30 en 34 van het EEG-Verdrag ?”

Gelijk de Belgische en de Franse regering en de Commissie hebben gesuggereerd, moet de eerste vraag, ook al wordt slechts artikel 85, lid 1, EEG-Verdrag er uitdrukkelijk in genoemd, aldus worden verstaan, dat zij ertoe strekt te vernemen, of het verenigbaar is met de verplichtingen die voor de Lid-Staten voortvloeien uit artikel 5 junctis de artikelen 3, sub f, en 85 EEG-Verdrag, dat zij de reisagenten bij wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplichten de door de „touroperators” vastgestelde prijzen en tarieven te eerbiedigen, die reisagenten verbieden de over de „verkoop” van die reizen ontvangen commissies met de cliënten te delen of aan deze cliënten ristorno's te geven, en een dergelijke handelwijze als een daad van oneerlijke mededinging aanmerken.

In dit verband zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof (cf. laatstelijk het arrest van 30 april 198.6, gevoegde zaken 209 tot en met 213/84, Asjes, Jurispr. 1986, blz. 1425) de artikelen 85 en 86 EEG-Verdrag weliswaar de gedragingen van ondernemingen en niet de wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen van de Lid-Staten betreffen, doch dat het Verdrag ook de Lid-Staten de verplichting oplegt geen maatregelen te nemen of te handhaven welke die bepalingen hun nuttig effect kunnen ontnemen. Volgens de rechtspraak van het Hof is dit met name het geval, wanneer een Lid-Staat de totstandkoming van met artikel 85 strijdige mededingingsregelingen begunstigt of de werking ervan versterkt.

Om de nationale rechter een bruikbaar antwoord te kunnen geven, moet derhalve in de eerste plaats worden onderzocht, of uit de processtukken blijkt van het bestaan van dergelijke mededingingsregelingen op het gebied waarop de vraag van de nationale rechter betrekking heeft, en in de tweede plaats of bepalingen als die van de betrokken Belgische regeling tot doel of tot gevolg hebben, dat de werking van dergelijke mededingingsregelingen wordt versterkt.

Uit de processtukken blijkt dat de context van de Belgische bepalingen wordt gevormd door een samenstel van overeenkomsten op verschillende niveaus, die alle tot doel hebben de reisagenten te verplichten de door de touroperators vastgestelde verkoopprijzen voor de reizen te eerbiedigen.

In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt, dat volgens de nietweersproken verklaringen van de Commissie de Belgische Beroepsvereniging voor Reisbureaus (hierna: BBR) in 1963 „gedragsregels” heeft vastgesteld die bindend waren voor haar leden. Reeds artikel 22 van deze gedragsregels, waarvan de inhoud is overgenomen in het thans in geding zijnde artikel 22 van het Koninklijk Besluit van 30 juni 1966, kwalificeerde met name het feit dat een reisagent commissies deelt met zijn cliënten of hun verboden of met de gebruiken strijdige ris-torno's toestaat, als een daad van oneerlijke mededinging.

Vervolgens is er, nog steeds volgens de niet weersproken verklaringen van de Commissie, in 1975 binnen de BBR een kaderovereenkomst gesloten betreffende de samenwerking tussen de raad van reisagenten en de bij de BBR aangesloten groepering van organisators van chartervluchten. Artikel 8, sub b, van die overeenkomst bepaalt, dat het de reisagenten niet is toegestaan onder welke vorm ook een deel van de hun toekomende commissie aan derden af te staan, en dat zij de door de reisorganisator vastgestelde prijzen en voorwaarden moeten eerbiedigen.

In de standaardovereenkomst die de contractuele betrekkingen tussen touroperators en reisagenten regelt en die als bijlage bij de opmerkingen van de Belgische regering is gevoegd, wordt onder punt 1 van de algemene samenwerkingsvoorwaarden bepaald, dat de touroperator „kan weigeren [zijn reizen] te verkopen aan reisagenten die de beroepsregels niet erkennen en de geest van de wettelijke regeling schenden”. Op grond van deze formule kan de touroperator de overeenkomst met reisagenten verbreken die zich niet houden aan de voor hen geldende gedragsregels, daaronder begrepen het verbod op het delen van commissies en het toekennen van ristorno's.

Het bestaan van een netwerk van overeenkomsten die ertoe strekken dergelijke praktijken uit te sluiten, blijkt trouwens ook uit de tekst van het thans in geding zijnde artikel 22 van het Koninklijk Besluit van 30 juni 1966. Artikel 22, onder 2 — betreffende de verplichtingen van een reisagent „tegenover zijn leveranciers” —, bepaalt immers sub d), dat de reisagent ertoe gehouden is „het overeengekomen verbod met de cliënt de geïnde commissies te delen, te eerbiedigen”.

Deze aan het dossier ontleende gegevens leiden derhalve tot de slotsom, dat er met betrekking tot de werkzaamheden van reisagenten een netwerk van overeenkomsten bestaat, zowel tussen reisagenten onderling als tussen reisagenten en touroperators, die tot doel of tot gevolg hebben, dat de reisagenten worden verplicht de door de touroperators vastgestelde verkoopprijzen van de reizen te eerbiedigen. Dergelijke overeenkomsten hebben tot doel en tot gevolg, dat de mededinging tussen reisagenten wordt beperkt. Zij beletten hun immers elkaar op het gebied van de prijzen te beconcurreren door eigener beweging een groter of kleiner deel van de hun toekomende commissie aan hun cliënten af te staan.

Bovendien kunnen dergelijke overeenkomsten in verscheidene opzichten een ongunstige invloed hebben op het handelsverkeer tussen Lid-Staten. In de eerste plaats is het mogelijk dat een in een bepaalde Lid-Staat werkzame reisagent reizen verkoopt die georganiseerd worden door in andere Lid-Staten gevestigde touroperators; in de tweede plaats kan hij reizen verkopen aan cliënten die in een andere Lid-Staat wonen, en in de derde plaats zal het in vele gevallen gaan om reizen naar andere Lid-Staten.

Volgens de Belgische regering kan artikel 85, lid 1, niet van toepassing zijn op de betrekkingen tussen een touroperator en een reisagent, aangezien het in dergelijke gevallen gaat om betrekkingen als tussen lastgever en lasthebber en de reisagent dus als een hulporgaan van de touroperator is te beschouwen. Tot staving van haar opvatting wijst de Belgische regering erop, dat de reisagent de overeenkomsten met zijn cliënten niet op eigen naam sluit, maar op naam en voor rekening van de touroperator die de reis organiseert.

Opgemerkt zij evenwel, dat een reisagent als door de nationale rechter bedoeld, moet worden beschouwd als een zelfstandig tussenpersoon, die een autonome dienstverleningsactiviteit uitoefent. Immers, enerzijds verkoopt een reisagent georganiseerde reizen van een zeer groot aantal touroperators, anderzijds verkoopt een touroperator zijn reizen via een zeer groot aantal reisagenten. Anders dan de Belgische regering suggereert, kan een dergelijke reisagent dan ook niet worden aangemerkt als een in de onderneming van deze of gene touroperator geïntegreerd hulporgaan.

Uit het voorgaande volgt dat overeenkomsten als die waarom het in het bodemgeding gaat, niet verenigbaar zijn met artikel 85, lid 1, EEG-Verdrag.

Blijft nog te onderzoeken, of bepalingen als die waarop de nationale rechter doelt, in de hier beschreven context de eigen -werking van de overeenkomsten tussen reisagenten en touroperators versterken.

Een bepaling als artikel 22 van het Koninklijk Besluit van 1966 versterkt de werking van de betrokken overeenkomsten tussen partijen in de eerste plaats, doordat het een oorspronkelijk louter contractueel verbod in een bestuursrechtelijke bepaling omzet; daardoor krijgt het voorschrift immers een blijvend karakter en kan het niet meer door de wil van partijen worden afgeschaft. In de tweede plaats, door het niet eerbiedigen van de overeengekomen prijzen en tarieven en van het verbod om de geïnde commissies met de cliënten te delen, te bestempelen als een met de eerlijke gebruiken inzake handel strijdige daad, opent een dergelijke bepaling voor reisagenten die zich aan de binnen de beroepsvereniging overeengekomen regeling houden, de mogelijkheid een vordering tot staking in te stellen tegen reisagenten die, geen partij bij de mededingingsregeling zijnde, zich daarnaar niet wensen te voegen. In de derde plaats vormt de mogelijkheid om wanneer de regeling niet wordt nageleefd, de vergunning tot het uitoefenen van de werkzaamheden van reisagent in te trekken, zowel ten aanzien van de partijen bij de overeenkomsten als ten aanzien van derden een wel uiterst doeltreffende sanctie.

Mitsdien moet op vraag A worden geantwoord, dat een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling van een Lid-Staat, die reisagenten verplicht de door de touroperators vastgestelde prijzen en tarieven te eerbiedigen, die hun verbiedt de over de verkoop van die reizen geïnde commissies met de cliënten te delen of aan deze cliënten ristomo's toe te kennen, en die een dergelijke handelwijze als een daad van oneerlijke mededinging aanmerkt, onverenigbaar is met de verplichtingen die voor de Lid-Staten voortvloeien uit artikel 5 junctis de artikelen 3, sub f, en 85 EEG-Verdrag, wanneer zij tot doel of tot gevolg heeft, dat de met artikel 85 strijdige werking van mededingingsregelingen wordt versterkt.

Met deze vraag wenst de nationale rechter te vernemen of overeenkomsten als die welke door de reisagenten worden gesloten, verenigbaar zijn met artikel 85, lid 1, EEG-Verdrag.

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat, ook al preciseert de nationale rechter in zijn vraag niet, welke door de reisagenten gesloten overeenkomsten hij bedoelt, niettemin uit de context van het hoofdgeding kan worden afgeleid dat het gaat om de verschillende overeenkomsten die in de loop van de procedure ter sprake zijn gekomen en die hiervóór bij de beantwoording van de eerste vraag zijn genoemd.

Aangezien reeds is vastgesteld dat dergelijke overeenkomsten niet verenigbaar zijn met artikel 85, lid 1, behoeft vraag B niet afzonderlijk te worden beantwoord.

Met deze vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of bepalingen als die van de betrokken Belgische regeling en overeenkomsten als die welke tussen reisagenten onderling en tussen reisagenten en touroperators worden gesloten, verenigbaar zijn met de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag.

Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de artikelen 30 en 34 deel uitmaken van titel I van het Verdrag, die betrekking heeft op het vrije verkeer van goederen. Deze artikelen verbieden kwantitatieve in- en uitvoerbeperkingen alsmede maatregelen van gelijke werking tussen de Lid-Staten.

Daar de artikelen 30 en 34 enkel betrekking hebben op overheidsmaatregelen en niet op gedragingen van ondernemingen, moet enkel worden onderzocht of nationale bepalingen als die welke in de hoofdzaak aan de orde zijn, ermee verenigbaar zijn.

Opgemerkt moet worden, dat bedoelde nationale bepalingen niet tot doel of tot gevolg hebben dat het goederenverkeer tussen Lid-Staten wordt beperkt.

Ongeacht de benaming die er in de betrokken beroepskringen aan wordt gegeven, zijn reizen immers geen goederen maar diensten. Bepalingen als die van de Belgische regeling kunnen derhalve niet worden geacht in strijd te zijn met artikel 30 of 34.

Mitsdien moet op vraag C worden geantwoord, dat een door een Lid-Staat vastgestelde wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling als in het antwoord op de eerste vraag bedoeld, niet onverenigbaar is met de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag.

De kosten door de Belgische, de Franse en de Ierse regering en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening harer opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.