Arrest van het Hof van 4 april 1968, 31/67

ARREST

TEN AANZIEN VAN DE FEITEN EN HET RECHT

I — Ten aanzien van de feiten

1. De voorgeschiedenis

De firma Stier liet tussen 11 juli en 1 augustus 1966 meerdere partijen verse citroenen uit Italië inklaren. Het bevoegde douanekantoor verlangde van haar te dier zake betaling van een compenserende omzetheffing (Umsatzausgleichsteuer, hierna te noemen „UASt”) ter hoogte van 2,5 %, zulks ingevolge Duitse rechtsvoorschriften.

Voor het Finanzgencht heeft zij met name betoogd, dat het toegepaste Duitse belastingrecht met artikel 95 van het E.E.G.-Verdrag in strijd is, immers ingevolge deze bepaling mogen alleen produkten die op de binnenlandse markt met vergelijkbare nationale produkten concurreren bij invoer met een compenserende heffing worden belast; in Duitsland worden evenwel noch citroenen gekweekt noch andere fruitsoorten waarop de verbruiker zijn keus kan bepalen wanneer citroenen niet verkrijgbaar dan wel te duur zijn.

2. Inhoud der renvooibeschikking; overwegingen van de verwijzende rechter

A — Het Finanzgericht te Hamburg besloot op 11 augustus 1967 het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing te verzoeken nopens de navolgende vragen: Mag een Lid-Staat binnenlandse belastingen heffen op uit andere Lid-Staten afkomstige produkten, die noch met gelijksoortige binnenlandse produkten als bedoeld in artikel 95, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, noch met daarvoor in de plaats te stellen binnenlandse produkten in de zin van artikel 95, lid 2, van het Verdrag concurreren of verzetten de bepalingen van het Verdrag zich daartegen? Zijn aan een uit de verdragsbepalingen bedoeld in vraag a) af te leiden rechtsbeginsel, dat zich tegen het recht tot nationale belastingheffing verzet, rechtstreeks gevolgen ten behoeve van particulieren verbonden? Is een Lid-Staat — voor zoveel het recht van die Staat tot belastingheffing [(vraag a)] in beginsel moet worden erkend — met betrekking tot de hoogte van binnenlandse belastingen ingevolge het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap aan beperkingen onderworpen? Zo ja, aan welke?”

B — Het Finanzgericht overwoog ten deze met name het navolgende : De bewoordingen van artikel 95 houden alleen een tot de Lid-Staten gericht verbod in om op uit andere Lid-Staten ingevoerde produkten meer belasting te heffen dan die welke op gelijksoortige of vervangende binnenlandse produkten al dan niet rechtstreeks wordt geheven. Het artikel geeft evenwel geen regeling voor de door de firma Stier ingevoerde citroenen, aangezien hier van gelijksoortige of vervangende binnenlandse produkten geen sprake is. De gestelde vragen betreffen derhalve niet de uitlegging van het Verdrag, doch strekken tot het bekomen van aanvulling ener in de verdragsvoorschriften mogelijkerwijze voorkomende leemte. En het geven van zodanige aanvulling ligt a fortiori op de weg van het Hof. De verwijzende Kamer van het Finanzgericht zet gedetailleerd uiteen waarom het wenselijk moet worden geacht het Hof van Justitie te adiëren, met name acht het het vragen van een prejudiciële beslissing „juist, wanneer een betrokkene ten gunste van een uitspraak in de door hem gewenste zin aan het E.E.G.-Verdrag deugdelijke gronden ontleent”. Dit laatste nu is volgens het Finanzgericht het geval. De opvatting van de firma Stier, dat wanneer van vergelijkbare of vervangende binnenlandse produkten geen sprake is op ingevoerde waren geen binnenlandse belastingen mogen worden geheven, is op goede gronden te verdedigen. Langs de weg van een redenering a contrario, op artikel 95 gebaseerd — door de firma Stier beproefd —, kan men evenwel bezwaarlijk tot dit resultaat komen: het voorschrift beperkt het recht tot belastingheffing der nationale overheden door bepaalde verboden, zodat men, a contrario redenerend, het er veeleer voor zou moeten houden dat het Verdrag bedoeld recht voor het overige in stand laat. Evenmin is volgens het Finanzgericht voor de opvatting van de firma Stier steun te vinden in artikel 12 van het Verdrag, aangezien — zoals het Hof van Justitie in de zaak 57-65 betoogde (Jurisprudentie, Deel XII, blz. 346 en volgende), bij welk betoog de verwijzende rechter zich aansluit — de UASt, teleologisch gezien, als een binnenlandse belasting is te beschouwen, zonder dat het ter zake doet of daarvan in feite al dan niet een compenserende werking uitgaat. Het Finanzgericht acht het evenwel „tenminste de overweging waard” de door de firma Stier opgestelde rechtsregel per analogiam af te leiden uit „de doelstellingen van het Verdrag, de taak van de Gemeenschap en met name de verdragsvoorschriften ter verzekering van het vrije goederenverkeer op de markten binnen de Europese Economische Gemeenschap, welke belemmeringen van het ruilverkeer tussen Lid-Staten verbieden” (met name de artikelen 9, 12 en volgende, 30 en volgende, 36 en volgende, 95 en volgende)".

II — De procesvoering

De beschikking tot verwijzing is op 18 augustus 1967 ter Griffie van het Hof van Justitie ingekomen.

Door de Regering van de Bondsrepubliek Duitsland, de Commissie van de Europese Gemeenschappen en de firma Stier zijn overeenkomstig artikel 20 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de E.E.G. schriftelijke — en ter terechtzitting van 5 tot en met 7 december 1967 ook mondelinge — opmerkingen ingediend.

De Advocaat-Generaal heeft ter terechtzitting van 25 januari 1968 mondeling zijn met redenen omklede conclusie genomen.

De firma Stier werd ten deze vertegenwoordigd door Drs. Wendt en Drager, advocaten te Hamburg; de Regering van de Bondsrepubliek Duitsland door Ministerialrat Dr. Everling, Ministerialrat Hahnfeld en Oberlandesgerichtsrat Dr. Bülow, de Commissie van de Europese Gemeenschappen door haar juridisch adviseur Dr. Wägenbaur.

III — Samenvatting der ten processe gebezigde argumenten

De eerste vraag

De firma Stier heeft met name betoogd :

a) Artikel 95 lid 1, betreft stellig in de eerste plaats het — normale — geval, dat tegenover de ingevoerde waren gelijksoortige binnenlandse produkten staan. Wanneer het evenwel voorschrijft, dat deze laatste produkten niet hoger mogen worden belast dan eerstgenoemde, dan wordt daarmede niet slechts een verbod, doch tevens een bevoegdheid omschreven. Zodanige bevoegdheid is evenwel kennelijk tot dit geval beperkt; in het tegenovergestelde geval moet het verbod van belastingheffing rechtstreeks uit artikel 95 worden afgeleid. Tot een zelfde resultaat komt men ook bij vergelijking met de analoge bepalingen van het G.A.T.T. en van het Charter van Havanna. Uit deze voorschriften kan worden afgeleid dat binnenlandse belastingen als douanerechten moeten worden behandeld wanneer de belaste ingevoerde waren geen concurrerende binnenlandse produkten op hun weg vinden. De doelstellingen van het E.E.G.-Verdrag zijn evenwel van nog verder gaande strekking dan die van genoemde overeenkomsten; het gaat hier immers niet slechts om meer faciliteiten voor het handelsverkeer in het algemeen, doch om verzekering van „het vrije verkeer van goederen”. Ontkennende beantwoording van de eerste vraag zou de nationale wetgever in staat stellen compenserende heffingen tot iedere willekeurige hoogte in te voeren. Ten aanzien van waren welke in de invoerende Staat in het geheel niet worden voortgebracht, heeft een compenserende omzetheffing ook geen zin, omdat hier uiteraard van „compensatie” geen sprake kan zijn. Nog duidelijker vindt de opvatting van de firma Stier steun in het in de tweede alinea van artikel 95 uitgesproken verbod van „belastingen, waardoor andere produkties zijdelings worden beschermd”. De firma Stier wijst op's Hofs arrest in de zaak 34-62 (Jurisprudentie, Deel IX, blz. 310 tot 312), volgens hetwelk bij voorbeeld met betrekking tot sinaasappelen enerzijds en appelen anderzijds van „vervangende concurrentie” kan worden gesproken. Subsidiair verenigt de firma Stier zich met de opvatting van de verwijzende rechter, volgens welke men, analogica redenerend, tot de conclusie moet komen, dat met betrekking tot artikel 95 van een leemte sprake is.

b) Mocht het Hof van Justitie de hiervoor onder a) weergegeven opvatting van de hand wijzen, dan ware na te gaan of de UASt als douanerechten, c.q. als een heffing van gelijke werking als douanerechten, is te beschouwen. Het door het Hof in de gevoegde zaken 90 en 91-63 (Jurisprudentie, Deel X, blz. 1283) gewezen arrest geeft, zoals de firma Stier nader uiteenzet, aanleiding tot het stellen van de eerste dezer twee vragen. In gevallen als het onderhavige heeft de UASt alleen ten doel de Staat aan middelen te helpen, waarmede aan de omschrijving van een douanerecht van fiscale aard is voldaan. Op even goede gronden zou men de UASt als een heffing van gelijke werking als douanerechten kunnen beschouwen, welke slechts — bij wijze van uitzondering — als geoorloofd kan worden aangemerkt wanneer aan de voorwaarden van artikel 95 is voldaan; in 's Hofs constante jurisprudentie wordt steeds op de feitelijke werking der te onderzoeken heffingen gelet. 's Hofs arrest in de zaak 57-65 (Jurisprudentie, Deel XII, blz. 346) staat aan de opvatting van de firma Stier niet in de weg. Daarin wordt slechts uitgesproken, dat een belasting als bedoeld in artikel 95, alleen naar dit voorschrift dient te worden beoordeeld. Men zal dan echter tot de conclusie moeten komen, dat wanneer artikel 95 niet toepasselijk is, de algemene regels van de artikelen 9 en volgende toepassing dienen te vinden. De Bondsregering is met het Finanzgericht van mening, dat de gestelde vraag aan de hand van artikel 95 niet is te beantwoorden, doch meent, dat evenmin van een „leemte” mag worden gesproken. Het stelsel van het Verdrag is geen afgerond systeem en houdt slechts in met name genoemde gevallen een beperking der bevoegdheden van de nationale wetgever in. Deze beperkingen mogen niet langs de weg van een redenering per analogiam worden uitgebreid. 's Hofs arrest in de zaak 8-55 (Jurisprudentie, Deel II, blz. 211) leidt niet tot een conclusie in andere zin, immers artikel 95 wordt geen dode letter wanneer daarnaast niet ook heffingen in gevallen als het onderhavige worden verboden. Het Hof heeft het in dit arrest uitgesproken beginsel in latere uitspraken trouwens slechts met de nodige terughouding toegepast. De Bondsregering acht de stelling van de firma Stier, volgens welke artikel 95 de heffing van binnenlandse belastingen eerst mogelijk maakt, onjuist; de Lid-Staten zijn reeds lang voor het sluiten van het E.E.G.-Verdrag tot heffing van compenserende omzetbelasting overgegaan. Alle Lid-Staten richten zich bij het heffen van belastingen in het grensoverchrijdend verkeer naar het land van bestemming. Het is dan niet van belang of met betrekking tot de ingevoerde produkten toevalligerwijzé niet van gelijksoortige of vervangende binnenlandse waren kan worden gesproken. Het valt niet wel in te zien, waarom de souvereiniteit der Lid-Staten op belastinggebied juist in zulke gevallen een beperkt karakter zou dienen te dragen. Artikel 17, lid 3, van het Verdrag wijst in dezelfde richting. Douanerechten van fiscale aard worden in den regel geheven op in het binnenland niet vervaardigde waren. Nu in dit voorschrift de bevoegdheid wordt verleend zulke douanerechten in binnenlandse belastingen om te zetten, houdt zulks de erkenning in, dat bedoelde heffingen niet als „van douanerechtelijke aard” zijn te beschouwen. De bepaling impliceert voorts, dat artikel 95 heffingen bij de invoer van waren in gevallen waarin binnenlandse concurrentie ontbreekt, niet verbiedt; zij zou anders geen zin hebben, immers juist het ontbreken van mededinging als bedoeld is kenmerkend voor produkten waarop douanerechten van fiscale aard worden toegepast. De Commissie meent, dat het recht tot belastingheffing der Lid-Staten in gevallen als het onderhavige, behoudens hetgeen hieronder ten aanzien van de derde vraag zal worden betoogd, in beginsel moet worden erkend. Het wordt in artikel 95 slechts aan beperkingen onderworpen voor zoveel dat uit het oogpunt van gelijke concurrentieverhoudingen noodzakelijk is. De bepaling is alleen toepasselijk wanneer van gelijksoortige of vervangende produkten sprake is; in andere gevallen kan men zich tegenover de Lid-Staten op zulke beperkingen niet beroepen. Tot een tegenovergesteld resultaat komt men ook niet langs de weg van redenering per analogiam. Anders dan ten aanzien van douanerechten het geval is maakt het Verdrag slechts in beperkte mate inbreuk op de souvereiniteit der Lid-Staten op fiscaal en financieel gebied. Het doel ener volledige verwezenlijking van verhoudingen zoals die binnen één enkel marktgebied worden aangetroffen, kan op belastingrechtelijk terrein niet met behulp van de weinige voorschriften van de artikelen 95 en volgende worden bereikt; een belangrijker bijdrage werd geleverd door het veelomvattende werk van de Raad en Commissie ter harmonisering van het nationale belastingrecht, met name door invoering van een uniforme belasting op de toegevoegde waarde. Zouden elders vervaardigde waren van niet-rechtstreeks geheven belastingen worden vrijgesteld, dan zou het beginsel van gelijke fiscale behandeling worden geschonden. Artikel 17, lid 3, van het E.E.G.- Verdrag bevestigt deze opvatting. In de praktijk worden douanerechten van fiscale aard juist vooral geheven op waren, welke binnenslands niet worden vervaardigd en veelal ook niet met binnenlandse produkten concurreren. De opvatting van de firma Stier zou bedoelde bepaling goeddeels tot een dode letter maken.

De tweede vraag

De firma Stier meent, dat 's Hofs arrest in de zaak 57-65 tot bevestigende beantwoording dezer vraag moet leiden.

Zou men de litigieuze belastingen als heffingen van gelijke werking als douanerechten beschouwen, dan zou artikel 13, lid 2, van het E.E.G. - Verdrag voor toepassing in aanmerking komen. Dit voorschrift is evenwel niet rechtstreeks bindend voor zoveel het de Commissie verplicht het ritme van opheffing bij wege van richtlijnen vast te stellen; in zoverre wordt aan de Commissie een discretionaire bevoegdheid verleend. Het is nochtans als „self-executing” te beschouwen wanneer de Commissie bedoelde verplichting niet mocht nakomen.

De Bondsregering en de Commissie menen dat de vraag geen beantwoording meer behoeft, aangezien de eerste vraag in eerstbedoelde zin dient te worden beantwoord (zie hierboven).

De derde vraag

De firma Stier meent, dat deze vraag in verband met het op de eerste vraag te geven antwoord niet meer aan de orde behoeft te komen.

De Bondsregering meent, dat het antwoord volgt uit hetgeen hiervoor ten aanzien van de eerste vraag werd betoogd. Men zou zich hoogstens kunnen afvragen, of niet de heffing van prohibitieve, dat wil zeggen het goederenverkeer geheel onmogelijk makende, belastingen uitgesloten moet worden geacht. Deze vraag is evenwel slechts van theoretisch belang, immers zulk een geval deed zich nog nimmer voor en zal zich, gezien de vervlechting der economische belangen van de Lid-Staten, ook in de toekomst niet voordoen. De vraag behoeft bovendien niet aan de orde te komen, nu een geval als bedoeld aan de verwijzingsbeschikking kennelijk niet ten grondslag heeft gelegen.

De Commissie meent, dat het verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten van kracht wordt, wanneer een Lid-Staat in de gevallen in de verwijzingsbeschikking genoemd een ingevoerd produkt „buitensporig”, dat wil zeggen zwaarder dan met het algemeen niveau der niet-rechtstreeks geheven belastingen overeenkomt, belast. Een zodanige belasting immers heeft een zelfde werking als boven de normale indirecte belasting geheven douanerechten.

Deze vraag is evenwel in dit geding niet aan de orde, immers de Duitse UASt op citroenen gaat de voor de omzetbelasting van fruit en zuidvruchten gebruikelijke percentages niet te boven.

TEN AANZIEN VAN HET RECHT

Overwegende dat het Finanzgericht te Hamburg bij op 18 augustus 1967 ingekomen beschikking van 11 augustus 1967 ingevolge artikel 177 van het Verdrag tot oprichting van de E.E.G. om een prejudiciële beslissing heeft verzocht inzake een aantal vragen, verband houdende met de uitlegging van genoemd Verdrag, met name die van artikel 95;

1. Overwegende dat het Finanzgericht wenst te weten : of het Verdrag in die zin moet worden uitgelegd, dat het de Lid-Staten verbiedt binnenlandse belastingen te heffen op uit andere Lid-Staten afkomstige ingevoerde produkten „welke noch met gelijksoortige nationale produkten als bedoeld in artikel 95, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van de E.E.G. noch met daarvoor in de plaats te stellen nationale produkten in de zin van artikel 95, lid 2, van het Verdrag concurreren”; of — bijaldien het Verdrag zich tegen de heffing van belastingen op de in vraag a) bedoelde produkten verzet — zulks ten behoeve van particulieren rechtstreeks tot rechtsgevolgen leidt; Overwegende dat de gestelde vragen, nu het Finanzgericht naar de bepalingen van artikel 95 verwijst, betrekking hebben op de in genoemde bepaling bedoelde binnenlandse belastingen; Overwegende dat belastingen als die welke partijen in het bodemgeschil verdeeld houden en die geheven worden in het kader van wettelijke voorschriften betreffende de omzetbelasting, niet als bijzondere belastingen op ingevoerde produkten zijn te beschouwen, doch deel uitmaken van een algemeen stelsel, dat op alle soorten binnenlandse én ingevoerde produkten zonder onderscheid van toepassing is, ook al worden zij op het tijdstip van invoer geheven; dat zulke belastingen in beginsel vallen onder de in artikel 95 gebezigde term binnenlandse belastingen, welke bovendien, voor zoveel de omzetbelasting betreft, in verschillende artikelen van hetzelfde hoofdstuk, de belastingvoorschriften betreffende, terugkeert; Overwegende dat artikel 95 dient om te voorkomen, dat als gevolg van de toepassing van binnenlandse belastingen in de Lid-Staten produkten afkomstig uit andere Lid-Staten zwaarder worden belast dan vergelijkbare nationale produkten dan wel daarop zodanige belastingen worden geheven, dat andere nationale produkten als bedoeld in alinea 2 van hetzelfde artikel worden beschermd; dat artikel 95 weliswaar naar zijn aard, zowel door de duidelijke bepaling van lid 1 als door zijn algemeen luidend lid 2 bijdraagt tot het totstandbrengen van een gemeenschappelijke markt welke het vrije verkeer van goederen verzekert, doch dat men door daaruit een verbod af te leiden binnenlandse belastingen te heffen op ingevoerde produkten welke niet met nationale produkten concurreren, aan deze bepaling een te verre strekking zou toekennen: dat met binnenlandse belastingen, met name met belasting op de omzet, in hoofdzaak fiscale doeleinden worden nagestreefd; dat er daarom geen reden bestaat waarom aan bepaalde ingevoerde produkten een voorkeursbehandeling zou moeten ten deel vallen in gevallen waarin van te beschermen nationale produkten geen sprake is; dat namelijk zulk een belasting, wanneer zij bij invoer wordt geheven, bestemd is om alle soorten produkten, ongeacht hun oorsprong, in fiscaal opzicht een zelfde positie te doen innemen, zelfs wanneer zij geheven wordt op produkten welke niet met nationale produkten concurreren; dat derhalve in antwoord op de eerste vraag voor recht dient te worden verklaard, dat artikel 95 de Lid-Staten niet verbiedt op ingevoerde produkten een binnenlandse belasting te heffen in gevallen waarin vergelijkbare of vervangende, voor bescherming in aanmerking komende, produkten ontbreken; dat de onder b) gestelde vraag dientengevolge zonder voorwerp is geraakt;

2. Overwegende dat het Finanzgericht voorts wenst te weten (vraag c) of in het Verdrag voor het sub a) bedoelde geval beperkingen worden gesteld aan het bedrag der op het ingevoerde produkt te heffen binnenlandse belasting en, zo ja, welke; Overwegende dat hoewel het, naar zojuist is vastgesteld, op grond van artikel 95 de Lid-Staten niet verboden is belastingen op ingevoerde produkten te heffen, zij nochtans op produkten, welke bij gebreke van vergelijkbare binnenlandse produktie aan toepassing van de in artikel 95 omschreven verboden ontkomen, niet zo hoge belastingen mogen heffen, dat voor zoveel die produkten betreft het vrije goederenverkeer binnen de Gemeenschap in gevaar zou worden gebracht; dat zulk een benadeling van het vrije verkeer van goederen evenwel niet aanwezig mag worden geacht wanneer het belastingpercentage het algemeen kader van het nationaal belastingstelsel, waarvan de litigieuze belasting een integrerend deel uitmaakt, niet te buiten gaat; Overwegende dat ter zake van de kosten, door de Regering van de Bondsrepubliek Duitsland en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen aan het Hof gemaakt, geen last tot terugbetaling kan worden gegeven; dat de procedure voor zoveel partijen betreft als een in de loop van het geding voor het Finanzgericht te Hamburg gerezen incident moet worden beschouwd, zodat laatstgenoemde rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen;

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

ingevolge beschikking van het Finanzgericht te Hamburg van 11 augustus 1967 rechtdoende op de door deze rechterlijke instantie gestelde vragen, verklaart voor recht:

1. De bepalingen van artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap verbieden de Lid-Staten niet om op ingevoerde produkten uit andere Lid-Staten een binnenlandse belasting te heffen in gevallen waarin vergelijkbare nationale produkten dan wel een andere nationale, voor bescherming in aanmerking komende, produktie ontbreekt;

2. In het hiervoor onder 1. bedoelde geval leidt het Verdrag niet tot beperking van de vrijheid der Lid-Staten om belastingpercentages vast te stellen, welke het algemeen kader van het binnenlandse belastingstelsel, waarvan bedoelde belasting deel uitmaakt, niet te buiten gaan;

Verstaat, dat de verwijzende rechter omtrent de kosten van dit geding uitspraak zal hebben te doen.