Arrest van het Hof van 12 november 1969, 29/69

ARREST

Ten aanzien van de feiten

I — De aan het geding ten grondslag liggende feiten en het procesverloop

Overwegende dat de beschikking van de Commissie van 12 februari 1969, betreffende de maatregelen waardoor aan bepaalde groepen consumenten de mogelijkheid wordt geboden boter te kopen tegen verlaagde prijs (Publikatieblad 1969 L 52/9), de Lid-Staten machtigt boter tegen verlaagde prijs ter beschikking te stellen aan bepaalde groepen consumenten die sociale bijstand ontvangen en wier inkomen de consumptie van boter tegen de normale prijs niet toelaat;

dat in artikel 4 van de Duitse tekst dezer beschikking wordt bepaald : „die Mitglied-staaten treffen alle erforderlichen Massnahmen darhit — … — die Begünstigten der in Artikel 1 vorgesehenen Massnahmen Butter nur gegen einen auf ihren Namen ausgestellten gutschein erhalten können”;

dat in de Franse versie wordt gezegd dat de boter slechts kan worden verkregen tegen een „bon individualisé”, terwijl in de Nederlandse versie van een „op naam gestelde bon” en in de Italiaanse versie ten slotte van een „buono individualizzato” sprake is;

dat de Bondsrepubliek Duitsland van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt; dat „Gutscheinkarten” werden afgegeven overeenkomstig de „Richtlinien für die Abgabe von vetbilligter Butter an Empfanger bestimmter sozialen Hilfen” van 11 maart 1969(Bundesanzeiger Nr. 52 van 15 maart 1969, blz. 3); dat deze kaarten bestaan uit bonnen, welke moeten worden gescheurd van een souche die slechts geldig is wanneer daarop de naam en het adres van de begunstigde zijn vermeld;

dat blijkens hoofdstuk 5 van genoemde richtlijnen de detaillist die de boter tegen verlaagde prijs verkoopt slechts de bonnen mag aannemen welke nog niet van de souche — waarop onder meer de naam van de begunstigde moet voorkomen — zijn gescheurd;

Overwegende dat verzoeker, die als oorlogsslachtoffer sociale bijstand geniet, gerechtigd is boter tegen verlaagde prijs te kopen; dat hij het evenwel onwettig acht dat deze boter slechts mag worden gekocht wanneer de naam van de begunstigde op bovenbedoelde souche is vermeld;

dat hij om deze redenen :

1) per brief van 22 april 1969 bij het Bundesverfassungsgericht en constitutioneel beroep heeft ingesteld wegens schending, onder meer, van de arikelen 1 en 3 der grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland;

2) bij schrijven van 22 mei 1969 voor het Verwaltungsgericht te Stuttgart een rechtsvordering aanhangig heeft gemaakt tegen de stad Ulm, daartoe strekkende dat voormeld vereiste bij een voorlopige maatregel zou worden opgeheven;

dat genoemd Verwaltungsgericht op 18 juni 1969 de verwijzingsbeschikking heeft gegeven welke de hierboven weergegeven vraag aan het Hof inhoudt;

dat op 9 augustus 1969, derhalve nadat de verwijzingsbeschikking werd gedeponeerd, in het Publikatieblad der Europese Gemeenschappen een beschikking van de Commissie d.d. 29 juli 1969 (69/244 E.E.G., Publikatieblad L 200/29) verscheen, waarvan artikel 2 als volgt luidt:

1. in de Duitse tekst van genoemde beschikking worden, met ingang van 17 februari 1969, de woorden „auf ihren Namen ausgestellten”, voorkomende in artikel 4, tweede gedachtenstreepje, vervangen door het woord „individualisierten”;

2. in de Nederlandse tekst van genoemde beschikking worden, met ingang van 17 februari 1969, de woorden „op naam gestelde”, voorkomende in artikel 4, tweede gedachtenstreepje, vervangen door het woord „geïndividualiseerde”.

Overwegende dat in de verwijzingsbeschikking wordt gesteld dat het, indien men zich houdt aan de letter van artikel 4 der beschikking van 12 februari 1969, niet wel mogelijk is te voorkomen dat de naam van de begunstigde bekend wordt aan de handelaren die normaliter met de verlening van sociale bijstand aan economisch zwakkeren geen bemoeienis hebben; dat het Verwaltungsgericht betwijfelt of de hier bedoelde verplichting rechtens geoorloofd is; dat het die verplichting in ieder geval in strijd acht met de Duitse opvattingen omtrent de sociale bijstand en met het Duitse stelsel van de bescherming der grondrechten welke, althans ten dele, eveneens door de Gemeenschapsorganen gewaarborgd moeten worden in de vorm van een bescherming welke uit de bepalingen van een gemeenschapsrecht van hogere gelding voortvloeit;

Overwegende dat de verwijzingsbeschikking op 26 juni 1969 ter Griffie van het Hof werd geregistreerd;

dat de Commissie der Europese Gemeenschappen ingevolge artikel 20 van het Protokol betreffende het Hof van Justitie schriftelijke opmerkingen heeft ingezonden;

dat genoemde Commissie ter zitting van 14 oktober 1969 in haar toelichting is gehoord;

dat de Advocaat-Generaal ter zitting van 29 oktober 1969 conclusie heeft genomen;

II — De krachtens artikel 20 van het statuut aan het Hof voorgelegde opmerkingen

Overwegende dat alleen de Commissie opmerkingen heeft ingezonden, welke als volgt kunnen worden samengevat:

A — Ten aanzien van de ontvankelijkheid

De Commissie is van oordeel dat het Verwaltungsgericht weliswaar naar de vorm interpretatie verzoekt, doch in feite een vraag heeft gesteld aangaande de geldigheid van de beschikking van 12 februari 1969. Dit zou blijken zowel uit de tekst van bedoelde vraag, waarin gesproken wordt van verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht, als uit de overwegingen van de verwijzingsbeschikking die gewijd zijn aan de geldigheid en de rechtmatigheid van de verplichting om de naam te vermelden.

Voor zover de vraag de verenigbaarheid met de algemene beginselen van gemeenschapsrecht betreft, duidt zij slechts de reden aan waarom de bepaling inzake de opgave van de naam nietig zou kunnen zijn.

Doch, aldus de Commissie, ook indien de vraag onvoldoende zou zijn geformuleerd, kan haar ontvankelijkheid niet worden betwijfeld.

B — Ten aanzien van de geldigheid van artikel 4 van de beschikking van 12 februari 1969

De Commissie betwist primair dat de litigieuze beschikking de verkoop van boter tegen verlaagde prijs verbindt aan de bekendmaking van de naam van de begunstigde aan de verkopers.

Zij stelt dat, hoewel de Duitse en Nederlandse tekst — in tegenstelling tot de Franse en Italiaanse tekst waarin slechts wordt gesproken van geïndividualiseerde bonnen — bedoelde verplichting vermelden, de bepaling van artikel 4, tweede gedachtenstreepje, in de vier versies slechts één enkele betekenis kan hebben, hetgeen blijkt uit het feit dat de handeling materieel een eenheid vormt en voorts uit de geschiedenis van de totstandkoming der beschikking en het daarmee beoogde doel.

Gelet op deze geschiedenis verdient de Franse versie de voorkeur. Immers het Comité van beheer had in zijn bijeenkomst van 29 januari 1969 uitdrukkelijk besloten in de ontwerpbeschikking van de Commissie de bepaling te wijzigen dat de begunstigden slechts boter zouden kunnen verkrijgen tegen een geïndividualiseerde bon „gescheurd van een kaart waarop de identiteit van de koper vermeld is”. Deze laatste woorden werden in het door het Comité van beheer goedgekeurde ontwerp geschrapt. Bij de definitieve redactie werd toen verzuimd artikel 4 van de Nederlandse en Duitse versies te rectificeren.

Bovendien had de Commissie, indien zij van de door het Comité goedgekeurde tekst wilde afwijken, dit krachtens artikel 30 § 3 der Verordening E.E.G. no. 804/68 aan de Raad moeten mededelen, hetgeen niet is geschied. In ieder geval heeft de Commissie, teneinde iedere twijfel weg te nemen, bij artikel 2 van haar beschikking van 29 juli 1969 de Duitse en Nederlandse versies van artikel 4, tweede punt, met terugwerkende kracht tot 17 februari 1969 uitdrukkelijk gerectificeerd (Publikatieblad 1969, L. 200/29).

De Commissie concludeert dat de beschikking van 12 februari 1969 het verlof om boter tegen verlaagde prijs te kopen nimmer heeft verbonden aan de afgifte van een bon waarop de naam van de begunstigde is vermeld. Daar het bezwaar van het Verwaltungsgericht te Stuttgart uitsluitend gericht is tegen de verplichting die naam aan te duiden is de door dat gerecht gestelde vraag zonder voorwerp.

Subsidiair — voor het geval het Hof het nodig zou oordelen in te gaan op de vraag of de eis dat de begunstigde een op naam gestelde bon vertoont, met het gemeenschapsrecht in strijd is — merkt de Commissie nog het volgende op :

1. De gestelde vraag heeft betrekking op de verenigbaarheid der gewraakte maatregel met de geldende algemene beginselen van gemeenschapsrecht. Zij kon ook slechts dit recht betreffen, daar de gemeenschapsinstellingen slechts dààraan onderworpen zijn en het Hof van Justitie de door bedoelde instellingen gegeven regelingen ook alleen aan dit recht kan toetsen. De door de fundamentele rechten gewaarborgde bescherming is, voor zover het gemeenschapsrecht betreft, neergelegd in verschillende Verdragsbepalingen zoals de artikelen 7 en 40, paragraaf 3, welk geschreven recht weer wordt aangevuld door een aan de algemene rechtsbeginselen der Lid-Staten ontleend niet-geschreven gemeenschapsrecht.

2. Wat het geschreven recht betreft komt hier slechts het verbod van discriminatie in aanmerking, gelijk dit in artikel 7 in het algemeen en in artikel 40, paragraaf 3, tweede lid, van het E.E.G.-Verdrag voor een bijzonder punt is geformuleerd, krachtens welke bepaling de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten iedere discriminatie tussen producenten en verbruikers van de Gemeenschap dient uit te sluiten. In het onderhavige geval is er geen sprake van discriminatie, immers, indien zij die boter tegen verlaagde prijs mogen kopen al niet op gelijke voet worden behandeld als degenen die boter tegen de normale prijs betrekken, zo is het toch niet minder waar dat deze beide categorieën van personen zich in een objectief verschillende situatie bevinden (zie arrest van 17 juli 1963, Regering van de Italiaanse Republiek tegen Commissie van de E.E.G., zaak 13-63, Jurisprudentie 1963, IX, blz. 351). Bovendien vindt artikel 40 paragraaf 3 geen toepassing tijdens de overgangsperiode . Wat artikel 7 van het E.E.G.-Verdrag betreft, dit treedt terug voor het scherper geformuleerde verbod van artikel 40; op dit artikel kan voorts bij gebreke van discriminatie of althans van een discriminatie op grond van de nationaliteit geen beroep worden gedaan.

3. Wat het niet-geschreven gemeenschapsrecht betreft merkt de Commissie op dat volgens het Duitse staatsrecht de materiële grondwettigheid van de verplichting zijn identiteit kenbaar te maken slechts zou kunnen worden betwijfeld op grond van het beginsel van evenredigheid tussen middel en doel, hetwelk met het beginsel van de rechtstaat gegeven is. In de rechtspraak van het Hof van Justitie werd dit beginsel een- en andermaal toegepast op bepaalde aspecten van de handelingen der gemeenschapsinstellingen, zonder dat evenwel werd beslist dat het op de gehele bestuursuitoefening der Gemeenschappen en met name op de wetgevende handelingen van de Raad en van de Commissie van toepassing is. In casu is deze regel in ieder geval niet geschonden. Immers de verkoop van boter tegen verlaagde prijs heeft hoofdzakelijk ten doel de botervoorraad te reduceren door verkoop aan gebruikers wier inkomen de consumptie van boter tegen normale prijs niet toelaat. Het betreft hier dus geenszins een maatregel van sociale bijstand en men moest verhinderen dat personen met hoge inkomens deze boter consumeren, dan wel dat de begunstigden van het toegekende voordeel zouden profiteren door zich andere goederen aan te schaffen; in beide gevallen zou een toename van het verbruik — economisch doel van de maatregel — niet bereikt zijn. De beste oplossing — wegens de te hoge kosten echter niet uitvoerbaar — zou geweest zijn dat de autoriteiten der Lid-Staten zelf de boter verkochten. Toen dit niet mogelijk bleek, moest wel via de handel verkocht worden. Voor een deugdelijke controle van het geoorloofde gebruik bleek het nodig iedere bon (bij voorbeeld door nummering) zodanig te merken dat de identiteit van de afnemer kon worden vastgesteld. Door de vermelding van de naam op de bon kan de identiteit van de begunstigde gemakkelijker worden vastgesteld. Door aan de bon ieder anoniem karakter te ontnemen vormde zij bovendien een psychologische rem tegen ongeoorloofd gebruik. Gezien het gestelde doel was hier sprake van een passend middel. Bovendien kan er geen prake zijn van schending van het evenredigheidsbeginsel daar de beschikking van 12 februari 1969 niet noodzakelijkerwijze een nadeel voor de betrokkene medebrengt. De verlaagde prijs is een voordeel waarvan de begunstigde afstand kan doen. Er is derhalve geen sprake van een werkelijke „inbreuk” op zijn rechten in de klassieke betekenis van deze term. De erkenning van het evenredigheidsbeginsel ten slotte, zal er niet toe mogen leiden dat de rechterlijke bevoegdheid tot toetsing gesteld wordt in de plaats van de bevoegdheid van het competente orgaan om de bestreden maatregel naar eigen inzicht te nemen. Schending van hét evenredigheidsbeginsel zou slechts mogen worden aangenomen indien de keuze van het middel ter bereiking van het gestelde doel, welke objectieve maatstaven ook waren aangelegd, in geen geval gerechtvaardigd was; dit is in casu niet het geval. De Commissie stelt derhalve primair voor als volgt te antwoorden : „Bij het onderzoek van de aan het Hof door het Verwaltungsgericht te Stuttgart voorgelegde vraag is niet gebleken van enige grond tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 12 februari 1969 voor zover daarbij het kopen van boter tegen verlaagde prijs slechts op vertoon van een geïndividualiseerde bon zou zijn toegelaten”; en subsidiair: de gestelde vraag ontkennend te beantwoorden.

Ten aanzien van het recht

Ten aanzien van de kosten

Dictum

HET HOF,

uitspraak doende over de vraag door het Verwaltungsgericht te Stuttgart bij zijn beschikking van 18 juni 1969 voorgelegd, verklaart voor recht:

1. Artikel 4, tweede gedachtenstreepje, der beschikking 69/71/EEG van 12 februari 1969 — gerectificeerd bij beschikking 69/244/EEG — moet worden geïnterpreteerd in die zin dat het slechts de individualisering verlangt van hen die het voordeel der daarin voorziene maatregelen genieten, zonder de vermelding van hun naam voor controle-doeleinden hetzij voor te schrijven, hetzij te verbieden;

2. Bij de behandeling van de door het Verwaltungsgericht te Stuttgart aan het Hof voorgelegde vraag is niet gebleken van enig gebrek dat tot ongeldigheid der litigieuze bepaling kan leiden.