Conclusie van advocaat-generaal Léger van 11 januari 2000, C-287/98Richtlijn 85/337 art. 1 en art. 5

Linster c.s., mede-eigenaren van landbouwgronden in Luxemburg, zijn door die Staat gedagvaard in verband.met een onteigening ten algemenen nutte, ten behoeve van de aanleg van een gedeelte van een autosnelweg die het zuiden van het land met het Duitse wegennet moet verbinden.

In hun verweer tegen de onteigening beroepen Linster c.s. zich op onwettigheid van de groothertogelijke verordening waarbij het tracé van de betrokken verbindingsweg is vastgesteld. Zij betogen dat vóór de vaststelling van deze verordening geen milieueffectbeoordeling van het project heeft plaatsgevonden overeenkomstig richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1995¹, en dat deze richtlijn bovendien niet tijdig² volledig is omgezet.

Opnieuw wordt dus de vraag gesteld of een nationale regeling verenigbaar is met een nog niet omgezette richtlijn. Het Tribunal d'arrondissement de Luxembourg, dat moet beslissen over de toepasselijkheid van deze richtlijn op het bij hem aanhangig geschil en dat de daarvoor geldende voorwaarden moet bepalen, wil met name weten of de toepassing van richtlijn 85/337 vooronderstelt dat eerst de rechtstreekse werking van de richtlijn vaststaat, of dat de toetsing van de rechtmatigheid van het project aan de richtlijn niet noodzakelijkerwijs van een dergelijke vaststelling afhangt.

Artikel 1, waarin het doel en de werkingssfeer van de richtlijn is omschreven, bepaalt:

1.„ Deze richtlijn is van toepassing op de milieueffectbeoordeling van openbare en particuliere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

(...)

5.Deze richtlijn is niet van toepassing op projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet, aangezien de doelstellingen die met de onderhavige richtlijn worden nagestreefd, met inbegrip van de verstrekking van gegevens, dan worden bereikt via de wetgevingsprocedure.”

Artikel 4 vermeldt de projecten die onder de bepalingen van de richtlijn vallen. Volgens lid 1 van dit artikel moeten projecten van de in bijlage I genoemde categorieën, onder voorbehoud van artikel 2, lid 3³, onderworpen worden aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.

Bijlage I geeft het volgende aan:

„In artikel 4, lid 1, bedoelde projecten:

(...)

7.Aanleg van autosnelwegen, autowegen (*) (...)

(*) In deze richtlijn verstaat men onder ‚autowegen’ die wegen die beantwoorden aan de definities van de Europese overeenkomst inzake internationale hoofdverkeerswegen van 15 november 1975.”

De artikelen 5 en 6 van de richtlijn specificeren de regels die ten aanzien van de voorlichting en de raadpleging van het betrokken publiek gelden voor projecten die onder de werkingssfeer ervan vallen. Deze betreffen met name de rol van de lidstaten bij het verspreiden van de informatie die de opdrachtgever over het project moet verstrekken, de bijzonderheden van de verspreiding van deze informatie, de aard van de verstrekte informatie en de verplichting van de lidstaten om het publiek te raadplegen.

Artikel 5 bepaalt:

1.„ Bij projecten die krachtens artikel 4 moeten worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10, treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de opdrachtgever in passende vorm de in bijlage III bedoelde informatie verstrekt, voor zover:

a)de lidstaten deze informatie van belang achten in een bepaald stadium van de vergunningprocedure en voor de specifieke kenmerken van een specifiek project of van een projecttype en van het milieu dat hierdoor kan worden beïnvloed;

b)de lidstaten, onder meer op grond van de bestaande kennis en beoordelingsmethoden, menen dat redelijkerwijs van een opdrachtgever mag worden verlangd dat hij de gegevens verzamelt.

2.De informatie die de opdrachtgever overeenkomstig lid 1 moet verstrekken, moet ten minste het volgende bevatten:

—een beschrijving van het project met informatie omtrent vestigingsplaats, aard en omvang;

—een beschrijving van de beoogde maatregelen om belangrijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en ze mogelijk te verhelpen;

—de nodige gegevens om de vermoedelijke significante milieueffecten van het project te kunnen bepalen en beoordelen;

—een niet-technische samenvatting van de in het eerste, tweede en derde streepje bedoelde gegevens.

3.Wanneer zij zulks noodzakelijk achten zorgen de lidstaten ervoor dat de instanties die over passende informatie beschikken, deze informatie ter beschikking stellen van de opdrachtgever.”

Artikel 6, leden 2 en 3, bepaalt:

2.„ De lidstaten zien erop toe dat:

—elke aanvraag voor een vergunning en de krachtens artikel 5 verzamelde informatie voor het publiek beschikbaar worden gesteld,

—het betrokken publiek de mogelijkheid krijgt zijn mening te geven alvorens een aanvang wordt gemaakt met het project.

3.De bijzonderheden van deze voorlichting en deze raadpleging worden bepaald door de lidstaten, die met name naar gelang van de bijzondere kenmerken van de betrokken projecten of bouwplaatsen:

—het betrokken publiek kunnen bepalen;

—kunnen aangeven op welke plaatsen kennis kan worden genomen van de informatie;

—nadere bijzonderheden kunnen vaststellen voor de wijze waarop het publiek kan worden voorgelicht, bijvoorbeeld via aanplakbiljetten in een bepaald gebied, publicatie in de plaatselijke kranten, organisatie van tentoonstellingen met plattegronden, tekeningen, tabellen, grafieken, maquettes;

—kunnen vaststellen op welke wijze het publiek moet worden geraadpleegd, bijvoorbeeld schriftelijk, via een openbare enquête;

—passende termijnen voor de diverse fasen van de procedure kunnen vaststellen, teneinde te verzekeren dat er binnen een redelijk tijdsbestek een besluit wordt genomen.”

Artikel 1 van de wet van 16 augustus 1967 inzake de aanleg van een hoofdwegennet en de oprichting van een wegenbouwfonds⁴ bepaalt:

„De regering is bevoegd om een net van hoofdwegen aan te leggen overeenkomstig het algemene programma genoemd in artikel 6 en de overeenkomstig artikel 9 door de Groothertog vast te stellen plannen. De bouwwerkzaamheden voor dit wegennet worden ten algemenen nutte verklaard.”

Artikel 6 van diezelfde wet stelt de lijst vast van de aan te leggen wegen. Dit artikel, zoals gewijzigd bij de wet van 31 juli 1995⁵, bepaalt:

„Het algemene programma voor de aanleg van een net van hoofdwegen is als volgt: de namen van de vermelde plaatsen geven niet noodzakelijkerwijs de eigenlijke plaatsen aan, maar de omgeving daarvan:

(...)

—een zuidelijke aanvoerweg, die de belangrijkste plaatsen in het mijnbouwgebied van Rodange tot Bettembourg met elkaar verbindt, de aansluiting hiervan op het bestaande wegennet, op de voornaamste industriezones en op het Duitse en Belgische wegennet;

(...)”

Het tracé van de autosnelwegverbinding met het Saarland is vastgesteld bij groothertogelijke verordening van 21 november 1996 houdende goedkeuring van het overzicht van de te onteigenen percelen en de lijst van eigenaren van die percelen, met het oog op de aanleg van sectie II, Hellange — Montdorf-les-Bains, van de verbinding met het Saarland.⁶

De onteigeningsprocedure is aangespannen krachtens de wet van 16 augustus 1967, zoals gewijzigd bij de wet van 31 juli 1995 waarbij het plan voor een hoofdverbindingsweg is opgenomen in het algemene programma tot aanleg van een hoofdwegennet, en krachtens de groothertogelijke verordening van 21 november 1996, waarbij het overzicht van de percelen is goedgekeurd.

Het Tribunal d'arrondissement de Luxembourg heeft erop gewezen dat bij de wet van 1995 artikel 14 bis is ingelast in de wet van 16 augustus 1967; de eerste alinea ervan luidt: „Bouwprojecten kunnen in deze wet slechts worden opgenomen nadat een onderzoek van de effecten op het natuurlijk en het menselijk milieu heeft plaatsgevonden.”

Volgens het Tribunal was de Commissie openbare werken van de Chambre des Députés van mening geweest dat artikel 14 bis niet van toepassing was op dit project, maar „dat wat betreft de aanleg van de verbindingsweg, de geest van [die tekst] gerespecteerd [was] en dat er geen aanleiding was om de procedure van artikel 14 bis toe te passen”.⁷ De wetgever heeft dus gemeend dat een milieueffectbeoordeling als bedoeld in artikel 14 bis niet verplicht was voor de voorgenomen aansluiting op het Duitse wegennet.

De verwijzende rechter heeft bovendien verklaard dat dit artikel evenals de groothertogelijke verordening van 31 oktober 1995, die ter uitvoering daarvan is vastgesteld, dienen ter omzetting van richtlijn 85/337 met het oog op toekomstige, in het programma van de wet van 1967 op te nemen projecten, en voorzien in het verrichten van milieueffectbeoordelingen alsmede in een openbare consultatieprocedure.⁸

Het Tribunal d'arrondissement de Luxembourg heeft duidelijk aangegeven dat volgens hem de rechtmatigheid van de onteigeningsprocedure ervan afhangt of de wet van 31 juli 1995 en de groothertogelijke verordening van 21 november 1996 verenigbaar zijn met richtlijn 85/337, zodat hij dient te onderzoeken of de milieueffectbeoordeling en de openbare consultatieprocedure overeenkomstig de voorschriften van deze richtlijn zijn verricht.⁹

Om te toetsen of de litigieuze handelwijze verenigbaar is met de richtlijn, acht de verwijzende rechter het noodzakelijk verschillende vragen aan het Hof te stellen. De eerste twee vragen hebben betrekking op de toepasselijkheid van de richtlijn vanuit het oogpunt van de eventuele rechtstreekse werking daarvan; de vier andere op de uitlegging van de inhoud van de richtlijn.

1.„ Moeten de artikelen 177 en 189 EG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat de rechterlijke instantie wier beslissing volgens nationaal recht niet vatbaar is voor hoger beroep en die de wettigheid dient te onderzoeken van een onteigening ten algemenen nutte van aan een particulier toebehorende onroerende zaken, kan vaststellen, dat de beoordeling van de gevolgen van de aanleg van een autoweg — een project dat valt onder artikel 4, lid 1 — als voorzien bij artikel 5, lid 1, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, niet heeft plaatsgevonden, dat in strijd met het bepaalde in artikel 6, lid 2, de krachtens artikel 5 verzamelde informatie niet ter beschikking van het publiek is gesteld en het betrokken publiek niet de gelegenheid heeft gehad zijn mening te geven voordat met het project een aanvang werd gemaakt, hoewel de richtlijn ondanks het verstrijken van de daartoe gestelde termijn niet volledig in nationaal recht is omgezet, of vereist een dergelijke vaststelling een beoordeling van de rechtstreeks werking van de richtlijn, zodat de rechterlijke instantie verplicht is het Hof daarover een vraag te stellen?

2.Voor het geval dat het Hof in antwoord op de eerste vraag bevestigt, dat de rechterlijke instantie wier beslissing volgens nationaal recht niet vatbaar is voor beroep, verplicht is het Hof een prejudiciële vraag te stellen, wordt de volgende vraag gesteld:

Kan de richtlijn worden toegepast in een geding over de onteigening ten algemenen nutte van aan een particulier toebehorende onroerende zaken en kan de rechterlijke instantie die de wettigheid van de onteigeningsprocedure moet beoordelen, vaststellen, dat in strijd met artikel 5, lid 1, en artikel 6, lid 2, geen milieueffectbeoordeling heeft plaatsgevonden, dat de krachtens artikel 5 verzamelde informatie niet ter beschikking van het publiek is gesteld en het betrokken publiek niet de gelegenheid heeft gehad zijn mening te geven voordat met de aanleg van een autoweg — een project als bedoeld in artikel 4, lid 1 — een aanvang werd gemaakt?

3.Is het begrip nationale wet als bedoeld in artikel 1, lid 5, van de richtlijn een autonoom gemeenschapsrechtelijk begrip of moet het volgens het nationale recht worden gekwalificeerd?

4.Indien de specifieke nationale wet een autonoom gemeenschapsrechtelijk begrip vormt, moet een door het parlement na openbare parlementaire behandeling aangenomen maatregel dan als nationale wet in de zin van artikel 1, lid 5, van de richtlijn worden aangemerkt?

5.Vormt het project in de zin van artikel 1, lid 5, van de richtlijn, dat in detail is aangenomen via een specifieke nationale wet, een autonoom gemeenschapsrechtelijk begrip of moet het volgens het nationale recht worden gekwalificeerd?

6.Indien het project in de zin van artikel 1, lid 5, van de richtlijn, dat in detail is aangenomen via een specifieke nationale wet, een autonoom gemeenschapsrechtelijk begrip vormt, moet een na openbare parlementaire behandeling bij besluit van het parlement goedgekeurd project — de aanleg van een autoweg teneinde aansluiting op twee andere autowegen te verkrijgen — zonder dat daarbij het tracé van de aan te leggen autoweg werd vastgelegd, dan worden aangemerkt als een project waarop de richtlijn niet van toepassing is?”

De eerste twee prejudiciële vragen hebben betrekking op de voorwaarden waaraan richtlijn 85/337 moet voldoen om in dit geval toepassing te vinden; deze moeten derhalve tezamen worden onderzocht.

De rechtstreekse werking van de richtlijn vormt de kern van deze vragen. Daarnaast hebben zij betrekking op het recht of de verplichting van de rechter om het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing voor te leggen ter verkrijging van duidelijkheid over het al dan niet bestaan van rechtstreekse werking van een niet omgezette richtlijn, voor het geval een desbetreffende vaststelling voorwaarde voor het toepassen van die richtlijn zou zijn.

Blijkens de gestelde vragen wil het Tribunal d'arrondissement de Luxembourg eigenlijk geïnformeerd worden over de volgende punten die even zovele vragen aan het Hof vormen.

In de eerste plaats vraagt de verwijzende rechter of hij, wanneer hij moet onderzoeken of een nationale rechtsregel verenigbaar is met een niet tijdig omgezette richtlijn, de bepalingen van die richtlijn kan toepassen zonder na te gaan of die bepalingen rechtstreekse werking hebben, dan wel of de toepassing van die bepalingen ervan afhangt dat vooraf is vastgesteld dat zij in het betrokken nationale recht een dergelijke werking hebben.

In de tweede plaats wenst de Luxemburgse rechter te weten of hij in dat laatste geval het Hof door middel van een prejudiciële vraag moet verzoeken vast te stellen of de relevante bepalingen van de richtlijn rechtstreekse werking hebben.

Ten slotte wordt in dat geval het Hof verzocht te beslissen of de artikelen 5, lid 1, en 6, lid 2, van de richtlijn 85/337 rechtstreekse werking hebben zodat zij in het onderhavige geding kunnen worden toegepast.

Het eerste punt, waarvan het antwoord op de volgende vragen afhangt, is zonder twijfel het belangrijkst, want hierin wordt een principiële vraag aan de orde gesteld over de voorwaarden voor de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht.¹⁰ Deze worden bepaald door de bijzonder ingewikkelde verhouding die bestaat tussen niet omgezette richtlijnen en de rechtstreekse werking die daaraan onder bepaalde voorwaarden kan worden toegekend. Wij zullen zien dat die verhouding zich op een bijzondere wijze kan voordoen wanneer de nationale rechter moet oordelen over de wettigheid van een nationale rechtsnorm.

Zoals bekend, is het gemeenschapsrecht een bestanddeel van de op het grondgebied van elk van de lidstaten geldende rechtsorde¹¹; de werking van een communautaire rechtsnorm in het nationale recht is in beginsel niet afhankelijk van intermediaire nationale normen.¹²

Dit grondbeginsel geldt vooral voor een groot gedeelte van de verdragsbepalingen¹³, verordeningen¹⁴ en beschikkingen¹⁵. Daarentegen heeft het bij richtlijnen — vanwege hun bijzondere karakter — voor meer discussie gezorgd. Aangezien richtlijnen ten aanzien van het te bereiken resultaat verbindend zijn voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd zijn, maar aan de nationale instanties de keuze van vorm en middelen¹⁶ overlaten, was de erkenning van hun rechtstreekse werking in het nationale recht niet vanzelfsprekend, en de dringende noodzaak om de effectiviteit van het gemeenschapsrecht te verzekeren werd in elk geval al bij voorbaat beperkt door de aard van de handelingen die er gestalte aan moesten geven.

De nationale rechter die in een hem voorgelegd geschil dat binnen de werkingssfeer van een niet omgezette richtlijn valt, een norm moet toepassen waaraan voorrang moet worden toegekend, maar die in zijn werking wordt belemmerd door het tekortschieten van de bevoegde instantie die die norm moet omzetten in nationaal recht, bevindt zich in een onzekere situatie die aan de effectiviteit van het gemeenschapsrecht afbreuk kan doen.

Rechtsnormen die voortvloeien uit het stelsel van de Verdragen, zijn per definitie vanaf hun vaststelling bestemd om wijziging te brengen in de rechtsorde van de lidstaten, hetgeen rechtvaardigt dat belemmeringen voor deze integratie uit de weg worden geruimd. Bij richtlijnen is de moeilijkheid echter, dat de belemmering bestaat in het tekortschieten van de lidstaten: de aard van dit soort handelingen brengt immers mee dat hun effectiviteit afhangt van de totstandkoming van een handeling van nationaal recht.

Vandaar dat ieder initiatief om aan bepalingen van een niet omgezette richtlijn directe rechtsgevolgen toe te kennen, op diverse bezwaren stuit.

Ten eerste is er het risico van miskenning van het specifieke karakter van richtlijnen, die weliswaar nauwkeurige en dwingende doelstellingen aan de lidstaten voorschrijven, maar hun een beoordelingsmarge laten bij de uitvoering van het gemeenschapsrecht. Ook al zijn de grenzen tussen de diverse communautaire handelingen niet altijd even duidelijk — richtlijnen kunnen zo nauwkeurig zijn dat zij te vergelijken zijn met verordeningen, terwijl voor de implementatie van verordeningen een aantal uitvoeringsmaatregelen in het nationale recht van de lidstaten nodig kunnen zijn — behoort conform de wil van de grondleggers van de Verdragen en de typologie van handelingen in artikel 189 van het Verdrag het aanvankelijke onderscheid althans in hoofdlijnen te worden gerespecteerd.¹⁷

Dit te meer omdat dit onderscheid voor een belangrijk deel weergeeft hoe de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Gemeenschap verdeeld zijn, hetgeen een reden is om richtlijnen, die handelingen van samenwerking op regelgevend gebied zijn, niet principieel gelijk te stellen aan verordeningen, die de handelingen bij uitstek zijn op gebieden waarop de Gemeenschap bij uitsluiting bevoegd is.

Bovendien, zou de rechter een niet omgezette richtlijn mogen toepassen, dan zou dat in bepaalde opzichten erop neerkomen dat hem een wetgevende functie wordt toegekend, omdat zijn beslissing de plaats inneemt die oorspronkelijk aan de bevoegde instanties van de lidstaten die voor de omzetting verantwoordelijk zijn, is overgelaten.¹⁸

Ten slotte heeft, zoals ik al aangaf, het Hof beslist dat „een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kan opleggen en (...) als zodanig niet tegen een particulier kan worden ingeroepen”, daarmee de zogenoemde „horizontale” rechtstreekse werking van richtlijnen strikt uitsluitend.¹⁹

Toen het Hof te maken kreeg met hetzelfde dilemma als de nationale rechters, dat dwingt tot een keuze tussen de formele wettigheid, die wordt geconditioneerd door de nomenclatuur van de gemeenschapshandelingen, en het pragmatische streven om de effectiviteit van de gemeenschapsnorm te verzekeren, heeft het gezocht naar een evenwicht tussen beide. Het heeft aanvaard dat in bepaalde nauwkeurig te identificeren gevallen sommige bepalingen van een richtlijn in het nationale recht rechtstreekse werking kunnen hebben.

De aanvaarding van rechtstreekse werking van richtlijnen is eerst uitsluitend gebaseerd op de dwingende werking die in artikel 189 van het Verdrag aan de richtlijn wordt toegekend — die niet toestaat „in beginsel [uit te sluiten] dat een daarbij opgelegde verplichting kan worden ingeroepen door personen op wie zij betrekking heeft”²⁰ — en op bet nuttige effect van zodanige handeling, dat „zou worden verzwakt wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop niet als element van het gemeenschapsrecht acht zouden mogen slaan”.²¹

Later is het gedrag van de gebrekige lidstaat de voornaamste grondslag geworden voor deze afwijkende werking van richtlijnen. Zo was het Hof van oordeel dat „een lidstaat die de door de richtlijn voorgeschreven uitvoeringsmaatregelen niet tijdig heeft getroffen, het feit dat hij de op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, niet aan de justitiabelen kan tegenwerpen”.²²

Richtlijnen kunnen dus slechts rechtstreeks werken in „verticale” geschillen, dat wil zeggen in geschillen tussen een particulier en een overheidsinstantie. Dit wordt niet meer alleen primair gerechtvaardigd door het feit dat de richtlijn een positieve rechtsnorm is die bestemd is om de rechtsorde te wijzigen, maar ook door het feit dat de aan de lidstaten toekomende taak om richtlijnen om te zetten met het doel daaraan de status van volledige rechtsnorm te verlenen, niet toestaat dat de lidstaten zich in hun belang beroepen op een onvolledigheid van de norm waarvan de oorzaak bij hen zelf ligt.

Willen bepalingen van een richtlijn zonder nationale omzettingsmaatregelen gevolgen kunnen hebben, moet bovendien aan bepaalde eisen zijn voldaan; de bepalingen moeten geschikt zijn om automatisch in de nationale regelgeving te worden opgenomen en dus zonder intermediaire maatregelen toepassing te vinden. Een onvolledige norm, zoals de richtlijn per definitie is, is bij gebreke van een omzettingsmaatregel voorshands geblokkeerd, tenzij deze zich inhoudelijk juist leent om eenvoudig rechtstreeks te worden toegepast.

Dat is het geval wanneer de verplichting die de richtlijn inhoudt, voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk is.²³ Voormelde eisen zijn van puur technische aard, in die zin dat zij voortvloeien uit de rechtsprekende functie; een rechtsregel is des te gemakkelijker toe te passen als er geen twijfel bestaat over de inhoud ervan en hij aldus uit zichzelf rechtsgevolgen kan sorteren.²⁴ Zij begrenzen eveneens de bevoegdheidssfeer van de rechter doordat zij de normen aanwijzen die hij zonder zijn bevoegdheden te overschrijden kan toepassen.²⁵

De eis van onvoorwaardelijkheid, die het moeilijkst van de twee is te definiëren, berust op de gedachte dat, om rechtstreekse werking te kunnen hebben, de ingeroepen bepaling van een niet omgezette richtlijn met name niet afhankelijk mag zijn „van enige handeling, hetzij van de gemeenschapsinstellingen, hetzij van de lidstaten”.²⁶ Of beter gezegd, het feit dat omzettingsmaatregelen — of op gemeenschapsniveau — uitvoeringsmaatregelen nodig kunnen zijn, staat niet in de weg aan het toekennen van rechtstreekse werking aan een richtlijn, mits de uitvoerende instantie niet of alleen maar in beperkte mate over een beoordelingsmarge beschikt.²⁷

Daarentegen mag een richtlijn die voorwaardelijk of niet nauwkeurig is, door de rechter niet worden toegepast zolang deze richtlijn niet in nationaal recht is omgezet. Zo heeft men kunnen schrijven: „Wanneer een staat een ‚voorwaardelijke’ richtlijn niet heeft uitgevoerd, is hij stellig in gebreke, maar de rechtstreekse werking kan geen rol spelen, daar niemand weet welke norm toegepast dient te worden.”²⁸ Het is niet aan de rechter om zich in de plaats te stellen van de lidstaat die te kort is geschoten, en de ontbrekende rechtsregel uit te werken.

Het Hof refereert meestal aan die criteria alvorens over de rechtstreekse werking van een richtlijn te beslissen, maar dit is niet altijd zo.

Het is voorgekomen dat het Hof, toen het specifiek gevraagd werd naar de rechtstreekse werking van een richtlijn, na te hebben gewezen op de dwingende werking van richtlijnen en de noodzaak om het nuttig effect daarvan te handhaven, de dubbele eis van de nauwkeurigheid en onvoorwaardelijkheid heeft losgelaten om slechts aandacht te schenken aan de beoordelingsvrijheid waarover de lidstaten krachtens die richtlijn beschikten.²⁹ In plaats van de inhoud van de betrokken bepalingen te analyseren ten einde de toepasselijkheid ervan vast te stellen of af te wijzen, heeft het Hof de nationale rechter in overweging gegeven om „na te gaan of de nationale wetgever bij de uitoefening van de hem gelaten keuzevrijheid ten aanzien van de vorm en de middelen ter uitvoering van de richtlijn, binnen de door de richtlijn getrokken beoordelingsgrenzen is gebleven”.³⁰

Deze nuancering van de vaste rechtspraak van het Hof stamt uit het arrest van 1 februari 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen.³¹ Dit arrest betrof een geschil over een besluit van de belastingdienst. Een van de gestelde vragen had betrekking op de uitleg van artikel 11 van de tweede BTW-richtlijn³² inzake het recht op aftrek van de BTW die aan een belastingplichtige is gefactureerd voor hem geleverde goederen. Het Hof heeft eerst de rechtstreekse werking van richtlijnen behandeld, zowel principieel³³ als wat de voorwaarden voor aanvaarding ervan betreft³⁴, maar heeft daarna echter beslist dat de verwijzende rechter diende te toetsen of de litigieuze nationale maatregel bezien vanuit de door de richtlijn aan de lidstaten gelaten beoordelingsmarge, wettig was.

Het voormelde arrest Verbond van Nederlandse Ondernemingen is daarom bijzonder, omdat het de twee in deze bestaande benaderingen met elkaar combineert. Enerzijds heeft het Hof gesteld dat het in die zaak spelende aftrekbeginsel van in artikel 11, lid 1, van richtlijn 67/228 duidelijk en nauwkeurig is. Anderzijds benadrukt het dat op dit beginsel bepaalde afwijkingen en uitzonderingen mogelijk zijn, die de lidstaten kunnen bepalen, en dat het uitoefenen van die bevoegdheid aan de discretie van de nationale is overgelaten, om ten slotte te beslissen dat het aan de nationale rechter bij wie het geding aanhangig is, is om vast te stellen of de nationale litigieuze maatregel buiten de beoordelingsmarge van de lidstaten ligt.

De toetsing of de lidstaten binnen hun beoordelingsvrijheid zijn gebleven, is in dit arrest dus nog steeds ondergeschikt aan de beoordeling van de rechtstreekse werking van de ingeroepen richtlijn en is slechts aan de orde wanneer de lidstaten bij de omzetting werkelijk een keuzemogelijkheid hebben.

Deze benadering verschilt niet wezenlijk van die in de meeste arresten die na het arrest Verbond van Nederlandse Ondernemingen³⁵ zijn gewezen. Telkens is op de vraag of vooraf de rechtstreekse werking van de richtlijn moest worden vastgesteld, bevestigend geantwoord.

In een dergelijk systeem zou op de door het Tribunal de Luxembourg gestelde vraag moeten worden geantwoord dat eerst de rechtstreekse werking van de richtlijn moet worden vastgesteld. In de zaak Linster e.a. moet de rechter namelijk tevens beslissen over de wettigheid van een besluit dat in strijd zou zijn met de bepalingen van een richtlijn. Conform de redenering van het arrest Verbond van Nederlandse Ondernemingen zou de verwijzende rechter moeten nagaan of de relevante bepalingen van de richtlijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn om in casu toepassing te kunnen vinden. Als dit niet het geval is, zou hij vervolgens moeten nagaan hoe de lidstaten hun beoordelingsvrijheid hebben uitgeoefend.

Dezelfde conclusie kan worden getrokken uit het arrest Kraaijeveld e.a., reeds aangehaald, waarin eveneens richtlijn 85/337 aan de orde was. Bij de behandeling van de vraag naar de rechtstreekse werking van sommige bepalingen van de richtlijn heeft het Hof eerst gewezen op het voorwaardelijke karakter van deze bepalingen, daarbij onderstrepend dat de lidstaten een zekere beleidsvrijheid hebben in zoverre dat zij „met name bepaalde projecttypen die aan een beoordeling moeten worden onderworpen, kunnen specificeren of criteria en/of drempelwaarden kunnen vaststellen die noodzakelijk zijn om te bepalen welke projecten aan een beoordeling moeten worden onderworpen”.³⁶ Vervolgens heeft het Hof aangegeven dat deze beoordelingsvrijheid „begrensd wordt door de verplichting (...) om de projecten die een aanzienlijke milieueffect kunnen hebben (...) aan een beoordeling van die effecten te onderwerpen”.³⁷ Ten slotte heeft het Hof nog erop gewezen dat de nationale rechter bevoegd is om de aan de nationale wetgever gelaten beoordelingsvrijheid te toetsen.³⁸

Ik heb al gezegd dat die ontegenzeggelijk overheersende tendens in de rechtspraak van het Hof om verband te leggen tussen de toepasbaarheid — of inroepbaarheid — van richtlijnen en de vaststelling van hun rechtstreekse werking niet zonder uitzondering is.

In sommige oudere³⁹ en ook wel recentere⁴⁰ arresten onderzoekt het Hof niet tevoren of de richtlijn rechtstreekse werking heeft in de zin van de arresten Ratti of Becker (hierna: „rechtspraak Becker”), als noodzakelijke voorwaarde voor toepassing van die richtlijn.⁴¹ Het analyseren van de inhoud van de ingeroepen bepalingen, waartoe het Hof gewoonlijk overgaat om te bezien of deze in voorkomend geval nauwkeurig en onvoorwaardelijk is, is dus niet erg systematisch. In die enkele gevallen staat de toetsing van de uitoefening van de beleidsvrijheid van de betrokken lidstaat geheel centraal, alsof de analyse van de betrokken bepalingen voor hun rechtstreekse toepassing in het nationale recht minder nuttig zou zijn dan een formeel onderzoek van de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten zoals die door de richtlijn is tot stand gebracht. Met andere woorden, deze arresten lijken meer gewicht te geven aan het voorrangsbeginsel dan aan het beginsel van de rechtstreekse werking.

Of het nu om de ene dan wel de andere categorie arresten gaat, men kan niet zeggen dat voorafgaande vaststelling van de rechtstreekse werking in elk van de twee noodzakelijk was om het geschil op te lossen. Meer in het algemeen kan men zich dan ook afvragen of het onderzoek van de rechtstreekse werking van een richtlijn wel steeds nodig is voor het oplossen van geschillen waarin het om een niet-omgezette richtlijn en een daarmee strijdige nationale regeling gaat.

In dit geval, waarin de wettigheid van de groothertogelijke verordening van 1996 aan de orde is, kan het Tribunal d'arrondissement de Luxembourg twee richtingen inslaan. In de eerste plaats kan het nagaan of de artikelen 5, lid 1, en 6, lid 2, van richtlijn 85/337, inzake het verstrekken van gegevens betreffende het project aan het betrokken publiek en het rekening houden met de mening van diegenen die deze informatie gekregen hebben, rechtstreekse werking hebben daar zij inhoudelijk nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn.

In dat geval zou het de richtlijn voor het beoogde doel kunnen toepassen. Ingeval het de tweede richting inslaat, zou het direct — en niet meer dan dat — kunnen nagaan of het Groothertogdom Luxemburg binnen de grenzen van zijn beleidsvrijheid is gebleven. Het zou dan de richtlijn toepassen zonder zich ervan te vergewissen of deze richtlijn rechtstreekse werking heeft in de zin van de rechtspraak Becker.

Bij de keuze tussen deze twee oplossingen dient te worden gelet op eerbiediging van zowel de effectiviteit van het gemeenschapsrecht als de door dit recht geschapen normen en bevoegdheden.

Hoe het ook moge zijn, een niet-omgezette richtlijn kan niet de rechtsgevolgen van een communautaire verordening sorteren, wanneer zij zich inhoudelijk gezien niet leent om zonder intermediaire regelgeving te worden toegepast. Dat betekent niet dat de ingeroepen bepalingen, waarvoor zij ook gebruikt worden, steeds dezelfde kenmerken moeten hebben om op nuttige wijze te kunnen worden toegepast door de nationale rechter voor de oplossing van een geschil.

Volgens mij bepaalt het doel van de door de justitiabele aangespannen procedure, welk gebruik van de bepalingen van de betrokken richtlijn zal worden gemaakt.

De vorderingen van partijen zijn namelijk van invloed op de wijze waarop de rechter de communautaire norm zal hanteren om er een nuttig effect aan te geven. Om een soms gebruikt onderscheid aan te halen, ik denk dat een richtlijn niet aan dezelfde eisen hoeft te voldoen naargelang deze wordt ingeroepen voor „uitsluiting” dan wel „substitutie” van de nationale regeling.⁴²

Alvorens in te gaan op „de inroepbaarheid voor uitsluiting”, wil ik kort stilstaan bij de betekenis van het begrip „inroepbaarheid voor substitutie” en de reikwijdte daarvan in de rechtspraak. Dit laatste begrip geeft de mogelijkheid aan voor een partij om zich voor de nationale rechter te beroepen op een richtlijn in plaats van op een nationale bepaling die niet bestaat of niet in overeenstemming is met de richtlijn, teneinde aanspraak te maken op een door die richtlijn verleend recht.⁴³ De betrokken bepalingen dienen dus „rechten (vast te leggen) die de particulieren tegenover de staat kunnen doen gelden”.⁴⁴ Deze inroepbaarheid is zoals bekend in sterke mate afhankelijk van de nauwkeurigheid en onvoorwaardelijkheid van de richtlijn. Bepalingen van een niet-omgezette richtlijn die rechten voor particulieren beogen te scheppen, bezitten bijgevolg niet de rang van positieve rechtsnorm in de nationale rechtsorde zoals de rechtsregels van de betrokken staat, wanneer zij eigenlijk geen rechtstreekse werking hebben.

Het Hof heeft hieruit trouwens een aantal conclusies getrokken in arresten die tot de meest vernieuwende van zijn rechtspraak behoren, toen deze voorwaarden niet vervuld waren en de vraag bleef, op welke wijze de voorrang van een communautaire rechtsregel kon worden verzekerd die in een richtlijn was vastgesteld. Bij gebreke van rechtstreekse werking en van „inroepbaarheid voor substitutie” die daaruit kon voortvloeien, heeft het Hof de nationale rechter toegestaan bepaalde rechtsgevolgen te trekken uit niet-omgezette richtlijnen, en daarmee een ontkoppelingsproces tussen het beginsel van de rechtstreekse werking en andere vormen van inroepbaarheid ingeleid.

Zo heeft het Hof in het arrest Von Colson en Kamann⁴⁵ het beginsel ontwikkeld van de „conforme uitleg”. Het ging om de aard van sancties op discriminatie op grond van geslacht. Naar het oordeel van het Hof bevatte richtlijn 76/207/EEG⁴⁶ geen onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting, daar deze „de lidstaten vrijlaat (...) een keuze te maken uit de verschillende oplossingen die geschikt waren om doel van de richtlijn te bereiken”.⁴⁷ Na te hebben aangegeven wat de eisen van het gemeenschapsrecht waren in geval van keuze voor schadevergoeding door de schuldige werkgever, namelijk dat het te vergoeden bedrag in verhouding tot de geleden schade behoort te staan, heeft het Hof hieraan echter toegevoegd: „Het staat aan de nationale rechter om, ten volle gebruik makend van de hem door zijn nationale recht toegekende beoordelingsvrijheid, de ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde wet in overeenstemming met de eisen van het gemeenschapsrecht uit te leggen en toe te passen.”⁴⁸

De effectiviteit van het gemeenschapsrecht eiste op zijn minst dat, gegeven de grenzen die de aard van de richtlijn en de inhoud van de relevante bepalingen van de betrokken richtlijn stellen, een „mogelijkheid om zich te beroepen op een conforme interpretatie”⁴⁹ werd toegekend aan partijen die zich benadeeld achten door het niet omzetten van een richtlijn die hen wel rechten toekent, maar aan de lidstaten een zekere beoordelingsvrijheid overlaat.

In het arrest Francovich e.a.⁵⁰ heeft het Hof op basis van dezelfde redenering de zogenoemde „inroepbaarheid voor schadevergoeding” erkend: een partij die schade heeft geleden door het niet omzetten van een richtlijn door een lidstaat, heeft het recht deze staat voor de nationale rechter aansprakelijk te stellen wanneer de richtlijn niet voldoet aan de voorwaarden om in het nationale recht rechtstreeks te kunnen werken. Dit is het sluitstuk van de voorzieningen ter ondervanging van de negatieve gevolgen die, vanuit het oogpunt van de effectiviteit van het gemeenschapsrecht, voortvloeien uit het verzuim door een lidstaat van zijn verplichting een richtlijn om te zetten.

Men ziet dat wanneer er geen duidelijke rechtstreekse werking van een richtlijn bestaat, de rechtspraak van het Hof de volle werking van de communautaire normen met andere middelen tracht te verzekeren, die gericht zijn op enerzijds bereiking van dit doel, en anderzijds inachtneming van de nomenclatuur van de handelingen van artikel 189 van het Verdrag.

Samengevat, wanneer een van de partijen in de procedure voor de nationale rechter aanspraak maakt op erkenning van een recht uit een niet-omgezette richtlijn die in het nationale recht geen rechtstreekse werking kan hebben, dan leidt deze „inroepbaarheid voor substitutie” nog niet tot toepassing van de richtlijn.⁵¹ In dat geval heeft de betrokken partij geen andere mogelijkheid dan te opteren voor een oplossing waardoor hij kan profiteren van de voorrang van de richtlijn op het nationale recht, zonder hem daarom echter ervan te verzekeren dat het gemeenschapsrecht volledig toepassing vindt. Beide vormen van inroepbaarheid beogen de justitiabele in staat te stellen om de relevante bepalingen van de richtlijn op verschillende manieren en in verschillende mate geldend te maken, hetzij als richtsnoer voor de uitleg van zijn nationale recht hetzij als grondslag voor een schadevordering.

Men kan dan ook nu spreken van een „minimum-rechtsbescherming”, wanneer de „verhoogde rechtsbescherming”, die erkenning van de rechtstreekse werking biedt, niet kan gelden.⁵²

Deze arresten behoren evenwel tot dezelfde categorie, want zij spruiten voort uit door partijen ingestelde vorderingen waarbij rechtstreeks rechten worden ingeroepen die door de richtlijn in hun belang zijn verleend. De oplossingen die de rechtspraak van het Hof daarvoor heeft ontwikkeld, vloeien voort uit het feit dat de betrokken bepalingen na een nauwkeurige analyse geen rechtstreekse werking bleken te hebben.

Volgens mij vraagt het aan de verwijzende rechter voorgelegde geschil vanwege zijn andere aard om een andere oplossing. In het hoofdgeding komen partijen namelijk veeleer op tegen de norm die op hen wordt toegepast, waarbij zich op richtlijn 85/337 te beroepen, dan dat zij verzoeken om rechtstreekse toepassing van de richtlijn. Het hoofdgeding ligt in de sfeer van de „inroepbaarheid voor uitsluiting”.

Met andere woorden, het gaat er Linster e.a. niet zozeer om aanspraak te maken op een „subjectief” recht, als wel te bereiken dat de nationale rechter de verenigbaarheid van het nationale recht met het toepasselijke gemeenschapsrecht toetst en de nationale regeling zo nodig ongeldig verklaart.

Hierbij wil ik herinneren aan het arrest Verbond van Nederlandse Ondernemingen, reeds aangehaald, waarin, net als de arresten die hieraan refereren, wordt gezegd dat „de justitiabele zich voor de nationale rechter op een bepaling van een richtlijn beroept teneinde door deze te doen nagaan of de bevoegde nationale autoriteiten (...) binnen de door de richtlijn aangegeven beoordelingsgrenzen zijn gebleven”.⁵³

In dit verband kan men zich afvragen of controle van de rechtstreekse werking van de ingeroepen richtlijn, zoals in het geval waarin een partij vervanging van de nationale norm door de communautaire norm wenst, nog wel gerechtvaardigd is.

Zeker, een vergelijkbaar onderscheid waaruit het bestaan van twee verschillende stelsels kan worden afgeleid met betrekking tot de verplichting van de rechter om de inhoud van de richtlijn te onderzoeken, is niet duidelijk aanwijsbaar in de rechtspraak van het Hof. Integendeel, de overweging waarin in de meeste arresten de dubbele eis voor erkenning van rechtstreekse werking wordt geformuleerd maakt van de naleving van deze voorwaarden een conditio sine qua non voor de inroepbaarheid van de bepalingen, niet alleen voorzover zij rechten van particulieren bevatten, maar ook wanneer zij worden aangevoerd ter bestrijding van „elk. nationaal voorschrift dat niet met de richtlijn in overeenstemming is”⁵⁴.

„Ontkoppeling” van rechtstreekse werking en inroepbaarheid, zoals wanneer de weg van de conforme interpretatie of die van de schadevergoeding als enige mogelijkheid resteert wegens het ontbreken van werking, heeft echter voordelen.

De redenen voor voorafgaande beoordeling van de rechtstreekse werking hangen, zoals gezegd, voornamelijk samen met de bijzondere aard van de richtlijn, die niet primair bestemd is om rechtstreeks te worden opgenomen in het recht van de lidstaten. Vult de rechter een richtlijn door middel van een creatieve uitlegging aan teneinde het hem voorgelegde geschil te beslechten, stelt hij zich in de plaats van de wetgever.⁵⁵

Deze aan de taak van de rechter inherente beperkingen zijn niet dezelfde wanneer hij een oordeel moet geven over de geldigheid van een nationale norm volgens de toepasselijke communautaire norm. In een dergelijk geschil, dat zowel „verticaal” als „objectief” is en waarin de middelen die een partij tegen een overheidsorgaan aanvoert, niet rechtstreeks gericht zijn op erkenning van een eigen recht, lijkt de vraag naar de rechtstreekse werking overschaduwd te worden door de voorrangsvraag. Het probleem van de integratie van de communautaire rechtsnorm in het nationale recht blijft steken op het niveau van het normenconflict en werkt niet door op hun toepassing op de rechtssubjecten.

Bij het toetsen van de verenigbaarheid van een ondergeschikte norm is de noodzaak om zich te vergewissen van de nauwkeurigheid van de richtlijn minder groot, en bovendien blijft de rechter bevoegd tot uitlegging van de richtlijn, in voorkomend geval na het Hof om een prejudiciële beslissing te hebben verzocht.⁵⁶ Vooral wanneer de rechter te maken heeft met een bepaling die aan de lidstaten een werkelijke beoordelingsvrijheid laat, is het zijn taak om met inachtneming van het door de benadeelde partij nagestreefde doel te toetsen of het overheidsorgaan wiens beslissing in geding is, binnen de grenzen van de hem door de richtlijn gelaten bevoegdheid is gebleven.

De vraag naar de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaat, een van de voorwaarden voor aanvaarding van rechtstreekse werking, is in dit geval in zekere zin het eigenlijke onderwerp van het geding.

De arresten Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Kraaijeveld e.a., Delkvist of WWF e.a., reeds aangehaald, zijn voorbeelden van procedures waarin richtlijnen voor dat doel zijn ingeroepen, al is voorafgaande controle van de rechtstreekse werking van de betrokken richtlijn niet altijd achterwege gebleven.

Zelfs al is het niet altijd gemakkelijk te bepalen of een gerechtelijke procedure op uitsluiting dan wel substitutie is gericht, dan nog is deze afbakening verre van theoretisch. Het gaat om twee in het algemeen heel verschillende terreinen.

De onderhavige zaak is in dit opzicht niet zonder belang. Linster e.a. hebben de rechter bij wie de zaak aanhangig is gemaakt, incidenteel verzocht de wettigheid van een groothertogelij ke verordening te toetsen. De weg van het „uitsluiten” van de nationale norm is dus ingeslagen, daargelaten of deze vrij is gekozen of gedicteerd door de omstandigheden of de bijzonderheden van het in deze toepasselijke nationale recht. De litigieuze verordening wordt aangevochten omdat deze niet in overeenstemming zou zijn met de bepalingen van richtlijn 85/337 betreffende de voorlichting en de consultatie van het betrokken publiek. Een andere mogelijkheid zou zijn geweest om de onteigening aan te vechten met een verzoek tot het bevelen van deze voorlichtings- en consultatiemaatregelen. Het is wel duidelijk dat in een dergelijke procedure, gericht op „substitutie” door een in een richtlijn opgenomen recht, de voorwaarden voor toepassing van de gemeenschapsnorm niet geheel dezelfde zouden zijn.

Toewijzing van een dergelijk verzoek zou namelijk voor de bepalingen van de richtlijn zonder meer de status van nationale rechtsnorm betekenen, net als de andere rechtsregels die op het nationale grondgebied gelden. Wij hebben gezien waarom een dergelijke gelijkstelling, die leidt tot erkenning van een „subjectief” recht, aan bepaalde belangrijke voorwaarden moet worden gebonden.

Het door Linster e.a. ingeroepen middel, dat weliswaar is gebaseerd op dezelfde norm, gebruikt deze daarentegen op een andere wijze, hetgeen samenhangt met de juridisch gezien puur formele doelstelling van hun vorderingen. Vanuit dit perspectief doet de inhoud van de norm er minder toe dan wanneer deze norm concreet ten behoeve van een rechtsubject moet worden toegepast.⁵⁷

Dientengevolge ben ik van mening dat er geen aanleiding bestaat om vooraf te onderzoeken of de ingeroepen bepalingen rechtstreekse werking hebben, althans in de zin waarin het begrip „rechtstreekse werking” wordt verstaan.⁵⁸

Het moet dus mogelijk zijn om van rechten in een niet omgezette richtlijn gebruik te maken ongeacht hoe deze geformuleerd zijn, voorzover ze worden ingeroepen om de wettigheid van nationale rechtsnormen te toetsen.

Deze oplossing heeft diverse voordelen.

Onder inachtneming van de bepalingen van artikel 189 van het Verdrag kunnen aldus de rechten van particulieren worden beschermd, terwijl aantastingen van de effectiviteit van het gemeenschapsrecht die voortvloeien uit het gedrag van de lidstaten, beperkt worden.

De justitiabelen hebben er belang bij dat de autoriteiten de gemeenschapsnormen naleven die voor hen even bindend zijn als de nationale rechtsregels. Tegen een schending door een lidstaat van zijn verplichtingen wordt gewoonlijk opgetreden met een niet-nakomingsberoep. Het is echter bekend dat tussen het moment dat de Commissie kennis krijgt van een niet-nakoming en het moment waarop het Hof zijn arrest wijst, meerdere jaren kunnen verstrijken. Bovendien is de Commissie volgens vaste rechtspraak niet verplicht een inbreukprocedure aan te spannen, als zij dat niet nodig acht. Zij beschikt ter zake over een discretionaire bevoegdheid hetgeen een recht van particulieren om van haar een bepaald standpunt te eisen, uitsluit.⁵⁹ Het kan dus gerechtvaardigd zijn particulieren het recht te verlenen om zich tot de nationale rechter te wenden teneinde de naleving van de hiërarchie der normen af te dwingen, wanneer hierop vanwege het niet omzetten van een richtlijn inbreuk is gemaakt.⁶⁰

Dit bevordert een striktere naleving van het gemeenschapsrecht zijn bevestiging; de voorrang van het gemeenschapsrecht kan zo steun krijgen van particulieren. Deze hebben namelijk via hun eigen belangen rechtstreeks belang bij handhaving van de wettigheid.

Het Hof heeft lang geleden reeds de gevolgen van de rechtstreekse toepasselijkheid van een gemeenschapsrechtelijke bepaling in geval van onverenigbaarheid met de wetgeving van een lidstaat gepreciseerd. Elke in het kader van zijn bevoegdheid aangezochte nationale rechter is namelijk verplicht het gemeenschapsrecht integraal toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, zo nodig met buiten toepassing lating van elke strijdige bepaling van nationaal recht.⁶¹

Toekenning van de status van positieve rechtsnorm aan richtlijnen, ongeacht of zij rechtstreeks voor particulieren rechten kunnen doen ontstaan, zou deze tendens completeren.

Laat ik hieraan toevoegen, dat wanneer wordt aanvaard dat de voorwaarden voor erkenning van rechtstreekse werking uiteindelijk berusten op functionele overwegingen, het vanzelf spreekt dat deze voorwaarden buiten toepassing kunnen blijven wanneer de betrokken procedure niet met zich brengt dat de bepalingen op dat moment volledige werking hebben. De inroepbaarheid van een norm hangt af van de aan de nationale rechter verzochte toepassing ervan.⁶² Ten slotte: „De nationale rechter kan het gemeenschapsrecht toepassen wanneer het voldoet aan de voorwaarden die vereist zijn voor de gevraagde specifieke rechterlijke aanwending.”⁶³

Dientengevolge geef ik in overweging op de eerste twee vragen te antwoorden dat artikel 189 van het Verdrag in die zin moet worden uitgelegd dat de nationale rechter aan wie een geschil is voorgelegd waarin de verenigbaarheid van een nationale rechtsnorm met een niet binnen de daarvoor voorgeschreven termijn omgezette richtlijn onderzocht moet worden, niet verplicht is voor het doen van een uitspraak hierover, te toetsen of de ingeroepen bepalingen van de richtlijn voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn.

Gezien voormeld antwoord hoeft niet te worden beslist op de vraag of de nationale rechter het Hof om een prejudiciële beslissing moet verzoeken teneinde vast te stellen of de betrokken artikelen van richtlijn 85/337 voldoende nauwkeurig bepaald en onvoorwaardelijk zijn, en, mocht dat het geval zijn, of die bepalingen deze kenmerken bezitten.

Het Tribunal de Luxembourg dat richtlijn 85/337 moet toepassen, vraagt in wezen of het begrip „projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet” in artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 autonoom of conform het nationale recht moet worden uitgelegd.

Geen van de interveniërende partijen die opmerkingen hebben ingediend, bestrijdt de noodzaak om aan deze formulering een betekenis toe te kennen die een uniforme toepassing voor de gehele Gemeenschap verzekert.

Dat volgt ook uit de vaste rechtspraak van het Hof: „de communautaire rechtsorde immers wil voor de omschrijving van haar begrippen in beginsel niet aanknopen bij een of meer nationale rechtsstelsels, tenzij zulks uitdrukkelijk zou zijn bepaald”.⁶⁴

Dit beginsel geldt niet alleen voor verdragsbepalingen of verordeningen, maar ook voor richtlijnen. De uitlegging van een term in een bepaling van een richtlijn die „ter bepaling van [haar] strekking en draagwijdte niet verwijst naar het recht van de lidstaten [kan] niet ter beoordeling van iedere lidstaat worden gelaten”.⁶⁵ Nu bevat de richtlijn geen enkele verwijzing naar het recht van de lidstaten, die voor een verschillende uitlegging naargelang het toepasselijke nationale recht zou pleiten.

Zowel de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht alsook het beginsel van gelijke behandeling nopen tot die conclusie.⁶⁶

De door richtlijn 85/337 nagestreefde doelstellingen bevestigen dit. De richtlijn beoogt namelijk de verschillen tussen de in de verschillende lidstaten van kracht zijnde bepalingen betreffende de milieueffectbeoordeling van openbare en particuliere projecten weg te nemen.⁶⁷ Voorts wordt het noodzakelijk geacht dat „de beginselen van de milieueffectbeoordeling worden geharmoniseerd, met name ten aanzien van de vraag welke projecten aan milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen, de voornaamste verplichtingen van de opdrachtgever en de inhoud van de milieueffectbeoordeling”.⁶⁸ Nu vereisen de opheffing van verschillen tussen en de onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen onvermijdelijk een uniforme uitleg van de richtlijnbepalingen.

De richtlijn is volgens artikel 1, lid 5, niet van toepassing op „projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet, aangezien de doelstellingen die met de onderhavige richtlijn worden nagestreefd (...) dan worden bereikt via de wetgevingsprocedure”⁶⁹.

Voor een project tot aanleg van een autosnelweg, dat is opgenomen in een wet die onder die categorie zou vallen, gelden de verplichtingen van de artikelen 5 en 6 tot voorlichting en raadpleging van het publiek niet.

In het hoofdgeding stellen Linster e.a. dat deze verplichtingen van toepassing waren, aangezien de wet van 1995 tot wijziging van de wet van 1967 niet aan de omschrijving van artikel 1, lid 5, beantwoordt. Omdat geen milieueffectbeoordeling en geen openbare enquête overeenkomstig de richtlijn heeft plaatsgevonden, zou de onteigeningsprocedure dus onrechtmatig zijn.⁷⁰

De verwijzende rechter wil dan ook weten of artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 in die zin moet worden uitgelegd dat onder deze bepaling een door het parlement na openbare parlementaire behandeling aangenomen wet valt, waarbij de aanleg van een autosnelweg wordt goedgekeurd zonder echter het tracé ervan vast te leggen, zodat dit bouwproject aan de werkingssfeer van richtlijn 85/337 onttrokken is.

De Luxemburgse regering stelt dat een door het parlement aangenomen project tot aanleg van een autosnelweg, wat de goedkeuring van het tracé betreft, geacht kan worden te zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de richtlijn, wanneer enerzijds het aannemen van de wet gepaard gaat met een stemming over een motie waarin het parlement kiest tussen de verschillende voorgestelde tracés en de regering uitnodigt om in de verordening ter uitvoering van de wet een bepaald tracé vast te stellen, en anderzijds deze motie in de uitvoeringsverordening wordt gevolgd.⁷¹

Tijdens de zitting heeft het Groothertogdom Luxemburg hieraan toegevoegd dat vóór de aanneming van de wet van 1995 een soort consultatie van het publiek heeft plaatsgevonden.

Ik wijs erop dat de vragen van de verwijzende rechter de kwalificatie, bezien vanuit de richtlijn, van een nationale wet betreffen waarin het tracé van de aan te leggen autosnelweg niet wordt vastgelegd. Er wordt niet verwezen naar een motie die de betrokken wet zou aanvullen door de geografische ligging van het project te specificeren.

Ook al was de betrokken parlementaire motie die de regering uitnodigt om een van de mogelijke opties als tracé te kiezen, voldoende nauwkeurig en volledig om van een „in detail aangenomen project” in de zin van de richtlijn te kunnen spreken, denk ik niet dat met dit element rekening kan worden gehouden, omdat het de inhoud van de gestelde vragen beïnvloedt. Volgens vaste rechtspraak is namelijk een substantiële wijziging van de prejudiciële vragen onverenigbaar met de rol die het Hof bij artikel 177 van het Verdrag (thans artikel 234 EG) is toebedeeld, alsook met zijn verplichting de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbende partijen in staat te stellen opmerkingen in te dienen overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Sta-tuut-EG, gelet op het feit dat volgens deze bepaling alleen de verwijzingsbeslissingen ter kennis van de belanghebbende partijen worden gebracht.⁷²

De raadpleging van het publiek alsook de uitvoering van een onderzoek naar de milieueffecten zijn duidelijk vermeld door de nationale rechter, die het echter niet nodig achtte om deze punten in de gestelde vragen op te nemen.⁷³ Voor de beantwoording van de gestelde vragen lijkt het mij niet nodig, dat het Hof deze feitelijke situatie in aanmerking neemt. Er wordt immers niet gevraagd of in casu de milieueffectbeoordeling al dan niet heeft plaatsgehad en of het publiek en Linster e.a. zijn geraadpleegd — dit zijn feitelijke vragen waarover alleen de nationale rechter dient te oordelen — maar welke kenmerken een wet moet hebben, wil een bouwproject waarop de wet betrekking heeft, buiten de verplichtingen van de richtlijn inzake voorlichting en raadpleging kunnen vallen.

Volgens de Luxemburgse regering hoeven niet alle details van de realisering van een project, ook de meest onbetekenende, in een wet te worden opgenomen. Bovendien kan hetzelfde project in de

verschillende stadia van de uitvoering ervan, onderworpen zijn aan het verlenen van goedkeuring. Niets zou er zich dan ook tegen verzetten dat alleen bepaalde aspecten van een project het onderwerp zijn van een specifieke nationale wet en op die manier zijn vrijgesteld van de verplichte milieueffectbeoordeling.⁷⁴

Wij moeten derhalve bezien, aan welke voorwaarden een wet inhoudelijk moet voldoen om als „specifieke nationale wet” in de zin van richtlijn 85/337 te kunnen worden beschouwd.

Recentelijk heeft het Hof in het arrest WWF e.a., reeds aangehaald, op zeer nauwkeurige en volledige wijze artikel 1, lid 5, van de richtlijn uitgelegd. Het lijkt mij gerechtvaardigd om voor het antwoord op de gestelde vragen hiernaar te verwijzen.

In dit arrest wordt erop gewezen dat artikel 1, lid 5, de in de richtlijn bedoelde projecten vrijstelt van de beoordelingsprocedure op twee voorwaarden: „De eerste voorwaarde is, dat het project in detail wordt aangenomen via een specifieke wetgevende handeling; de tweede voorwaarde is, dat de doelstellingen van de richtlijn, daaronder begrepen die van de verstrekking van gegevens, via de wetgevingsprocedure worden bereikt.”⁷⁵

Voor de omschrijving van de kenmerken die een dergelijke wetgevende handeling moet bezitten, heeft het Hof verwezen naar de „vergunning” genoemd in artikel 1, lid 2, die wordt gedefinieerd als „het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren”.⁷⁶ Het Hof heeft duidelijk als regel gesteld dat wanneer „de opdrachtgever dat recht door een wetgevende handeling [verkrijgt], en niet door een besluit van de bevoegde instanties, dan moet die handeling dus specifiek zijn en dezelfde kenmerken hebben als de vergunning (...)”.⁷⁷

Het Hof heeft hierbij gepreciseerd dat „om dezelfde kenmerken te hebben als een vergunning (...) een wetgevende handeling het project derhalve tot in detail, dat wil zeggen voldoende nauwkeurig en definitief, [moet] vaststellen, zodat zij, evenals een vergunning en nadat zij door de wetgever in aanmerking zijn genomen, betrekking heeft op alle onderdelen van het project die relevant zijn voor de beoordeling van de milieueffecten”.⁷⁸

Slechts in dien aan die vereisten wordt voldaan, kunnen de doelstellingen die met de tweede in artikel 1, lid 5, van de richtlijn, genoemde voorwaarde worden beoogd, door middel van de wetgevingsprocedure worden verwezenlijkt.⁷⁹ Zoals het Hof namelijk terecht heeft gesteld, zouden, indien de wetgevende handeling niet betrekking zou hebben op de onderdelen van het betrokken project die voor de beoordeling van milieueffecten van belang kunnen zijn, „de doelstellingen van de richtlijn in gevaar komen. Het is immers mogelijk, dat er dan een project wordt goedgekeurd zonder dat vooraf de — mogelijkerwijs aanzienlijke — milieueffecten ervan zijn beoordeeld.”⁸⁰

Het Hof heeft uit al die elementen de conclusie getrokken dat „een wet niet kan worden geacht een project in detail te hebben aangenomen in de zin van artikel 1, lid 5, van de richtlijn, wanneer zij, in de eerste plaats, niet betrekking heeft op alle onderdelen van het project die nodig zijn om de milieueffecten te beoordelen, doch integendeel voorschrijft dat er nadien een onderzoek naar moet worden verricht, en, in de tweede plaats, de vaststelling van andere handelingen vergt om de opdrachtgever het recht te geven het project te verwezenlijken”.⁸¹

Het standpunt van het Hof is duidelijk. Bij de uitzondering voor het geval een bouwproject wordt aangenomen door een wetgevende handeling, heeft de gemeenschapswetgever geen formeel criterium willen aanleggen dat de lidstaten in staat zou stellen dit project te onttrekken aan de milieueffectbeoordeling, de voorlichting en de raadpleging van het publiek, enkel vanwege de aard van de betrokken handeling en de hoedanigheid van de instantie die deze verrichtte. Slechts wetgevende handelingen die gelijksoortige garanties bieden als die welke krachtens de richtlijn vereist zouden zijn, zijn van de werkingssfeer van de richtlijn uitgesloten.

Met andere woorden, omdat het door de wetgever goedgekeurde project de milieudoelstellingen van de richtlijn vanuit het oogpunt van de milieueffectbeoordeling, de voorlichting en raadpleging van de burgers verwezenlijkt, is dit project vrijgesteld van naleving van de letter van de richtlijn.

Het Hof heeft trouwens naar een van de voornaamste doelstellingen van de richtlijn verwezen, genoemd in de zesde alinea van de considerans, luidend „dat voor openbare en particuliere projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, alleen een vergunning dient te worden verleend na een voorafgaande beoordeling van de aanzienlijke milieueffecten die deze projecten kunnen hebben deze beoordeling dient plaats te vinden aan de hand van passende informatie die verstrekt wordt door de opdrachtgever en eventueel wordt aangevuld door de autoriteiten en het publiek voor wie het project gevolgen kan hebben”.

Met de gehele redenering van het arrest WWF e.a., reeds aangehaald, moet worden ingestemd en deze dient derhalve op het onderhavige geval te worden toegepast.

Kan men immers redelijkerwijs stellen dat volgens de richtlijn de lidstaten vrijgesteld zijn van een milieueffectbeoordeling van een bouwproject alsook van de procedures van voorlichting en raadpleging voorafgaand aan de uitvoering van het project, van welke aard dit ook is, enkel omdat die staten hebben besloten het project via wetgeving vast te stellen?

Deze stelling is weliswaar niet geheel in tegenspraak met de inderdaad wat dubbelzinnige tekst van artikel 1, lid 5, die een automatisch verband lijkt te leggen tussen het gebruik van een wetgevingsprocedure en naleving van de doelstellingen van de richtlijn.

Zij betekent echter wel een discretionaire bevoegdheid voor de lidstaten, die dan zo vaak zij dat wensen, zouden kunnen afwijken van de bepalingen van de richtlijn, ten nadele van het milieu en van het publiek dat betrokken is bij projecten die schadelijk voor het milieu kunnen zijn. Een dergelijke interpretatie komt gewoonweg neer op het negeren van de door de Raad nagestreefde doelstellingen.

Op basis van deze meest recente rechtspraak ben ik van mening dat het enkel opnemen van een project voor de aanleg van een autosnelweg in een algemeen programma tot aanleg van een hoofdwegennet niet betekent dat dit project, als het tracé van de snelweg niet definitief en exact is vastgesteld in de betrokken wet, geacht kan worden in detail te zijn aangenomen.

Het is namelijk van belang dat het natuurlijk milieu dat schade kan ondervinden van het project, identificeerbaar is, hetgeen niet mogelijk is wanneer het tracé niet vaststaat. Hetzelfde geldt ten aanzien van het belanghebbende publiek, dat tevoren geïnformeerd en geraadpleegd moeten worden.⁸² Geen enkele voorlichting of raadpleging is mogelijk als de geografische ligging van het project en daarmee dus het publiek dat daardoor geraakt wordt, niet nauwkeurig is vastgesteld.

Dientengevolge stel ik voor te antwoorden dat de opneming in een bij wet vastgesteld algemeen programma van een project voor de aanleg van een autosnelweg dat door het parlement na openbare behandeling is aangenomen, zonder daarbij het tracé van de aan te leggen snelweg te vermelden, niet valt onder artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337, zodat de door de richtlijn ingestelde regeling erop van toepassing is.

Gezien het voorgaande stel ik het Hof voor, de door het Tribunal d'arrondissement de Luxembourg gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

1)„ Artikel 189 EG-Verdrag (thans artikel 249 EG) moet in die zin worden uitgelegd dat de nationale rechter aan wie een geschil is voorgelegd waarin de verenigbaarheid van een nationale rechtsnorm met een niet binnen de voorgeschreven termijn omgezette richtlijn onderzocht moet worden, niet verplicht is voor het doen van een uitspraak hierover, eerst te toetsen of de ingeroepen bepalingen van de richtlijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn.

2)Artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, moet in die zin worden uitgelegd dat onder deze bepaling niet valt een project voor de aanleg van een autosnelweg, zoals het betrokken project in het hoofdgeding, dat na openbaar parlementair debat bij wet in een wettelijk vastgesteld algemeen programma tot aanleg van een hoofdwegennet is opgenomen, maar dat niet het tracé van de aan te leggen autosnelweg bevat.”