Arrest van het Hof van 11 juli 1989, 265/87, Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KGVerordening 2040/86 art. 1, EEG-Verdrag art. 201

Bij beschikking van 22 juli 1987, ingekomen bij het Hof op 1 september daaraanvolgend, heeft het Finanzgericht Düsseldorf krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de geldigheid van verordening nr. 1579/86 van de Raad van 23 mei 1986 tot wijziging van verordening nr. 2727/75 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB 1986, L 139, biz. 29), en van verordening nr. 2040/86 van de Commissie van 30 juni 1986 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector granen (PB 1986, L 173, biz. 65).

Deze vraag is gerezen in een geding tussen de vennootschap Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG (hierna: Schräder), een onderneming die verwerkt graan verhandelt, en het Hauptzollamt Gronau. Schräder deed aangifte van verwerking in januari 1987 van 3836651 ton graan, waarover een bedrag van 49492,80 DM werd berekend als medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector granen.

In haar bij het Finanzgericht Düsseldorf ingesteld beroep betwist Schräder de wettigheid van de heffingnota, daartoe aanvoerende dat de betrokken gemeenschapsregeling ongeldig is. De heffing zou van fiscale aard zijn en de uitvoering ervan had daarom niet slechts op artikel 43, maar tevens op artikel 201 EEG-Verdrag gebaseerd moeten zijn. Bovendien zouden door het opleggen van die heffing door het gemeenschapsrecht gewaarborgde grondrechten worden geschonden, en wel het recht van eigendom en de vrijheid van ondernemen en beroepsuitoefening. Voorts stelt Schräder schending van het evenredigheidsbeginsel en betoogt zij, dat de heffing leidt tot distorsie van de mededinging tussen graanproducenten en mengvoederfabrikanten, waardoor zij inbreuk zou maken op het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag.

Om deze argumenten te kunnen beoordelen, heeft het Finanzgericht Düsseldorf de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Zijn verordening (EEG) nr. 1579/86 van de Raad van 23 mei 1986 (PB 1986, L 139, biz. 29) tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2727/75 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB 1975, L 281, biz. 1), en verordening (EEG) nr. 2040/86 van de Commissie van 30 juni 1986 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector granen (PB 1986, L 173, biz. 65) ongeldig ?”

Naar uit het dossier blijkt, moet deze vraag aldus worden verstaan, dat zij betrekking heeft op de geldigheid van verordening nr. 1579/86 van de Raad van 23 mei 1986 en van verordening nr. 2040/86 van de Commissie van 30 juni 1986, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2572/86 van de Commissie van 12 augustus 1986 (PB 1986, L 229, biz. 25).

Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, de toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht, het procesverloop en de bij het Hof ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

In haar bij het Hof ingediende opmerkingen betoogt Schräder in eerste instantie, dat de Raad zich voor verordening nr. 1579/86 niet enkel op artikel 43 EEG-Verdrag had mogen baseren. De medeverantwoordelijkheidsheffing zou een heffing van fiscale aard zijn en had dientengevolge volgens de in artikel 201 EEG-Verdrag voorgeschreven procedure moeten worden ingevoerd. Deze opvatting stoelt in de eerste plaats op het feit dat de heffing wordt geïnd bij de graanverwerkers, die niet verantwoordelijk zijn voor de geproduceerde graanoverschotten, en in de tweede plaats op het hoge tarief van de heffing. Overigens meent Schräder voor haar lezing ook steun te vinden in artikel 2, tweede alinea, van besluit 70/243 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB 1970, L 94, biz. 19), waarin sprake is van ontvangsten uit andere belastingen die in het kader van een gemeenschappelijk beleid worden ingesteld.

Het Verenigd Koninkrijk, de Raad en de Commissie achten dit betoog niet juist. In overeenstemming met artikel 39, lid 1, sub c, EEG-Verdrag zou de medeverantwoordelijkheidsheffing tot doel hebben de graanmarkt te stabiliseren, en wel door beperking van de graanproduktie middels een verlaging van de producentenprijs, hetgeen vergelijkbaar zou zijn met verlaging van de interventieprijs. Het zou dus wel degelijk gaan om een interventiemaatregel en niet om een heffing van fiscale aard.

Deze laatste zienswijze moet als juist worden aanvaard. De medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector granen moet bijdragen aan stabilisering van de graanmarkt door de groei op deze door structurele overschotten gekenmerkte markt in te dammen. De functie van deze regeling is dus vergelijkbaar met die van andere interventiemaatregelen van de gemeenschappelijke marktordening voor graan, hetgeen ook blijkt uit artikel 4, lid 4, van verordening nr. 2727/75, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1579/86, volgens hetwelk de heffing is te beschouwen „als een onderdeel van de interventiemaatregelen ter regulering van de landbouwmarkten”. Een dergelijke maatregel valt onder de artikelen 39 en 40 EEG-Verdrag en vindt derhalve ongeacht de hoogte van het te betalen bedrag een voldoende en juiste rechtsgrondslag in artikel 43 EEG-Verdrag.

Een verplichting om de bestreden regeling tevens op artikel 201 EEG-Verdrag te baseren, kan evenmin worden aangenomen op grond van de omstandigheid, dat de medeverantwoordelijkheidsheffing ook een financieel aspect heeft, doordat zij bijdraagt tot een beperking van de uitgaven in het kader van de ordening van de graanmarkt. Gelijk de Raad en de Commissie terecht hebben betoogd, heeft artikel 201 enkel betrekking op ontvangsten die de algemene financiering van de begroting van de Gemeenschappen ten goede komen, en niet op landbouwheffingen die in een bepaalde sector worden opgebracht en uitsluitend worden aangewend ter financiering van de uitgaven in dezelfde sector.

Aan deze opvatting wordt ook niet afgedaan door artikel 2, tweede alinea, van het besluit van de Raad van 21 april 1970, luidende: „Bovendien vormen de ontvangsten uit andere belastingen welke in het kader van een gemeenschappelijk beleid, overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap ... worden ingesteld, eigen middelen die op de begroting van de Gemeenschappen worden opgevoerd, voor zover de procedure van artikel 201 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap ... is voltooid.” Reeds blijkens haar bewoordingen beoogt deze bepaling enkel, het scheppen van eigen middelen in het kader van een gemeenschappelijk beleid mogelijk te maken onder de voorwaarde, dat de procedure van artikel 201 in acht wordt genomen. Zij mag echter niet tegen haar bewoordingen in aldus worden uitgelegd, dat een maatregel die in het kader van een gemeenschappelijk beleid wordt getroffen, volgens de procedure van artikel 201 zou moeten worden vastgesteld enkel omdat zij ook tot ontvangsten leidt.

Het argument dat de betrokken regeling voldoende rechtsgrondslag mist, faalt derhalve.

Schräder voert voorts aan, dat de regeling in strijd is met door het gemeenschapsrecht gewaarborgde grondrechten — met name het recht van eigendom en de vrijheid van ondernemen en van beroepsuitoefening —, doordat niet de graanproducenten, die als enigen verantwoordelijk zijn voor de graanoverschotten, maar de verwerkers heffingplichtig zijn en met de administratieve afhandeling zijn belast.

Volgens vaste rechtspraak (zie met name het arrest van 13 december 1979, zaak 44/79, Hauer, Jurispr. 1979, blz. 3727) maken de grondrechten een integrerend deel uit van de algemene rechtsbeginselen welker eerbiediging het Hof verzekert. Het Hof heeft zich bij de bescherming van die rechten laten leiden door de constitutionele tradities welke aan de Lid-Staten gemeen zijn, zodat in de Gemeenschap maatregelen onaanvaardbaar zijn welke zich niet verdragen met de fundamentele rechten die in de constituties van die staten zijn erkend en gewaarborgd. Ook aan de volkenrechtelijke verdragen inzake de bescherming van de rechten van de mens, waaraan de Lid-Staten hebben medegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten, kunnen aanwijzingen worden ontleend waarmee in het raam van het gemeenschapsrecht rekening moet worden gehouden.

Gelijk het Hof onder meer in vorengenoemd arrest van 13 december 1979 in het bijzonder heeft erkend, behoren zowel het recht van eigendom als het recht van vrije beroepsuitoefening tot de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Deze beginselen hebben echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun sociale functie worden beschouwd. Het genot van het eigendomsrecht en de vrijheid van beroepsuitoefening kunnen dus met name in het kader van een gemeenschappelijke marktordening aan beperkingen worden onderworpen, voor zover zulke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast. Aan de hand van deze criteria moet de regeling inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing worden getoetst aan de vereisten van de bescherming van grondrechten.

Tegen het betoog van Schräder kan in de eerste plaats worden ingebracht, dat de heffing ingevolge artikel 4, lid 6 van verordening nr. 2727/75, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1579/86, juncto artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2040/86 door de graanverwerkers aan de graanproducenten wordt doorberekend. Daaruit volgt dat de financiële last van de heffing economisch gezien uitsluitend door de graanproducenten wordt gedragen, terwijl de verwerkers slechts in administratief en boekhoudkundig opzicht worden belast, doordat zij de heffing moeten afdragen en doorberekenen.

In deze omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de regeling inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing het eigendomsrecht van de graanverwerkers geheel onverlet laat.

Met betrekking tot de vrijheid van beroepsuitoefening zij vastgesteld, dat het in overeenstemming is met een legitiem streven naar een doeltreffende en tegelijkertijd administratief zo eenvoudig mogelijke toepassing van het heffingstelsel om de heffing te innen bij de graanverwerkers, die door hun beroepsactiviteit de heffingplicht doen ontstaan. De verplichting die dit voor de graanverwerkers met zich brengt om de heffing te voldoen en aan hun leveranciers door te berekenen, is dus in overeenstemming met doelstellingen van algemeen belang en de verwezenlijking hiervan rechtvaardigt de inconveniënten die voor de groep betrokken ondernemers aan die verplichting verbonden zijn. Een dergelijk vereiste raakt de vrijheid van beroepsuitoefening hoogstens zijdelings en is niet van dien aard, dat voor een aantasting van de kern van dat recht te vrezen valt.

Het argument dat inbreuk is gemaakt op de vrijheid van ondernemen en van beroepsuitoefening, kan derhalve niet worden aanvaard.

Volgens Schräder wordt het evenredigheidsbeginsel geschonden doordat de medeverantwoordelijkheidsheffing een geschikt noch noodzakelijk middel is voor de verwezenlijking van de in artikel 39, lid 1, sub c, EEG-Verdrag genoemde doelstelling van stabilisering van de markt. Ten gevolge van de in artikel 1, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 2040/86 voorziene vrijstellingen zou immers slechts 50% van de voor diervoeder bestemde granen aan de heffing onderworpen zijn. De heffing zou bovendien een negatieve uitwerking hebben op de afzet van graan, omdat de aldus teweeg gebrachte prijsverhoging voor verwerkt graan tot vermindering van de vraag leidt.

Het evenredigheidsbeginsel behoort volgens vaste rechtspraak van het Hof tot de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Volgens dit beginsel zijn maatregelen waarbij de deelnemers aan het economische verkeer financiële lasten worden opgelegd, slechts rechtmatig wanneer zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd. Daarbij geldt, dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt; voorts mogen de op te leggen lasten niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel.

Met betrekking tot de vraag evenwel, in hoeverre deze voorwaarden voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, moet voor ogen worden gehouden, dat de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid beschikt, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 en 43 EEG-Verdrag toegekende politieke verantwoordelijkheid. Derhalve kan aan de rechtmatigheid van op dit gebied vastgestelde maatregelen slechts afbreuk worden gedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling ermee nagestreefde doel (zie met name het arrest van 9 juli 1985, zaak 179/84, Bozzetti, Jurispr. 1985, blz. 2301).

In casu heeft de gemeenschapswetgever bij de invoering van de in geding zijnde heffing en van de uitvoeringsbepalingen uit verschillende mogelijkheden die methode gekozen die hem het meest geschikt leek om de structurele overschotten op de graanmarkt te verminderen, namelijk door het uitoefenen van rechtstreekse, zij het ook zachte druk op de aan de graanproducenten betaalde prijs. Een dergelijke maatregel, die het aanbod beoogt te beperken door verlaging van de producentenprijs, is in beginsel te beschouwen als een geschikt middel ter verwezenlijking van de in artikel 39, lid 1, sub c, EEG-Verdrag genoemde doelstelling van stabilisering van de landbouwmarkten, ook wanneer ten gevolge van een aantal vrijstellingen niet alle betrokken produkten worden belast.

Daaruit volgt, dat de gemeenschapswetgever de grenzen van de hem in dit opzicht toekomende discretionaire bevoegdheid niet heeft overschreden. De grief dat het evenredigheidsbeginsel zou zijn geschonden, moet derhalve worden afgewezen.

Schräder stelt, dat de heffing door de in artikel 1, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 2040/86, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2572/86, voorziene vrijstellingen een discriminerend karakter krijgt ten aanzien van verscheidene groepen graanverwerkers en -producenten, waardoor artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag en het algemene non-discriminatiebeginsel worden geschonden.

Dienaangaande kan worden volstaan met een verwijzing naar het arrest van 29 juli 1988 (zaak 300/86, Van Landschoot, Jurispr. 1988, blz. 3443), waarin het Hof deze grief reeds heeft onderzocht. In dat arrest kwam het Hof tot de vaststelling, dat artikel 1, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 2040/86, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2572/86, ongeldig was, voor zover het leidde tot een gedeeltelijke discriminatie tussen graanverwerkers en tussen graanproducenten. Die discriminatie was volgens het Hof gelegen in de omstandigheid, dat eerste verwerkingen van graan die door een producent op zijn landbouwbedrijf werden uitgevoerd met verwerkingsinstallaties die deel uitmaken van dat bedrijf, waren vrijgesteld van de medeverantwoordelijkheidsheffing wanneer het verkregen produkt op datzelfde landbouwbedrijf werd gebruikt, zonder dat een zelfde vrijstelling was voorzien voor eerste verwerkingen die door een producent buiten zijn landbouwbedrijf werden uitgevoerd of met verwerkingsinstallaties die geen deel uitmaken van de landbouwuitrusting van dat bedrijf, wanneer het verkregen produkt op datzelfde bedrijf werd gebruikt. Het Hof preciseerde evenwel, dat het aan de gemeenschapswetgever stond om de consequenties uit het arrest te trekken en door middel van passende maatregelen de gelijkheid van de ondernemers voor de vrijstellingsregeling te bewerkstellingen, en dat de bevoegde autoriteiten in afwachting van de nieuwe regeling de in de ongeldig verklaarde bepaling voorziene vrijstelling moesten blijven toepassen, maar ze ook moesten toekennen aan de ondernemers die het slachtoffer van de vastgestelde discriminatie waren.

Gelet op het voorgaande, moet de prejudiciële vraag worden beantwoord als volgt:

—Artikel 1, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 2040/86 van de Commissie van 30 juni 1986, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2572/86 van de Commissie van 12 augustus 1986, is ongeldig, voor zover daarin eerste verwerkingen die door een producent op zijn landbouwbedrijf met verwerkingsinstallaties van dit bedrijf worden uitgevoerd, van de medeverantwoordelijkheidsheffing zijn vrijgesteld wanneer het verkregen produkt op hetzelfde landbouwbedrijf wordt gebruikt, doch daarin geen vrijstelling is voorzien voor eerste verwerkingen die door een producent buiten zijn landbouwbedrijf zijn uitgevoerd, of door middel van verwerkingsinstallaties die geen deel uitmaken van de landbouwuitrusting van het bedrijf, wanneer het verkregen produkt op dat landbouwbedrijf wordt gebruikt.

—Het staat aan de gemeenschapswetgever om passende maatregelen te nemen, ten einde de gelijkheid van de ondernemers voor de in geding zijnde vrijstellingsregeling te verzekeren.

—In afwachting daarvan moeten de bevoegde autoriteiten de in de betrokken bepaling voorziene vrijstelling blijven toepassen, maar ze ook toekennen aan de ondernemers die het slachtoffer van de vastgestelde discriminatie zijn.

—Voor het overige is bij het onderzoek van de gestelde vraag niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 1579/86 van de Raad van 23 mei 1986 of van verordening nr. 2040/86 van de Commissie van 30 juni 1986, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2572/86 van de Commissie van 12 augustus 1986, kunnen aantasten.

De kosten door het Verenigd Koninkrijk, de Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.