Arrest van het Hof van 21 mei 1976, 26/74EEG-Verdrag art. 215 en art. 178

ARREST

Ten aanzien van de feiten

Overwegende dat de feiten, het procesverloop, alsook de conclusiën, middelen en argumenten van partijen kunnen worden samengevat als volgt:

I — Uiteenzetting der feiten

Gezien de verstoring welke op sommige wisselmarkten binnen de Gemeenschap was teweeggebracht door speculatieve bewegingen die met een abnormale toevloed van kapitaal op korte termijn gepaard gingen, heeft de Raad van de Gemeenschappen bij resolutie van 9 mei 1971 (PB nr. C 58, blz. 1) verklaard er „begrip” voor te hebben dat Lid-Staten waar zich een overmatige toevloed van kapitaal had voorgedaan, gedurende een bepaalde periode de marges konden verruimen waarbinnen de wisselkoersen van hun valuta schommelden ten opzichte van de officiële pariteit.

Waar aanzienlijke afwijkingen tussen de werkelijke wisselkoers van een Lid-Staat en de officiële pariteit kunnen leiden tot ernstige moeilijkheden voor de goede werking van de gemeenschappelijke landbouwmarkt — omdat het handelsverkeer waarop de werkelijke wisselkoers van toepassing is dan kan plaats vinden tegen een prijs in nationale valuta die lager ligt dan de interventie-of aankoopprijs die in het kader van de communautaire reglementering op basis van de officiële pariteit is vastgesteld —, heeft de Raad in zijn verordening 974/71 van 12 mei 1971 betreffende bepaalde conjunctuur-politieke maatregelen welke naar aanleiding van de tijdelijke verruiming van de fluctuatiemarges van de valuta s van sommige Lid-Staten dienen te worden genomen in de landbouwsector (PB nr. L 106, blz. 1) Lid-Staten die toestonden dat de wisselkoersen van hun munteenheid voor handelstransacties de fluctuatiegrens die bij de internationale regeling was toegelaten in benedenwaartse richting overschreden, onder bepaalde voorwaarden gemachtigd bij bepaalde invoer-en uitvoertransacties betreffende landbouwprodukten compenserende bedragen te heffen c.q. toe te kennen.

Volgens artikel 1, lid 2, der verordening gelden de compenserende bedragen enerzijds voor produkten waarvoor in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten in interventiemaatregelen is voorzien en anderzijds voor produkten welker prijs van die hunner grondstoffen afhankelijk is en die onder de gemeenschappelijke ordening der markten vallen dan wel het voorwerp zijn van een specifieke regeling krachtens artikel 235 van het EEG-Verdrag.

Volgens de laatste overweging van de considerans dienen de compenserende bedragen niet hoger te zijn dan strikt noodzakelijk is om de invloed te compenseren van de monetaire maatregelen op de prijzen van de basisprodukten waarvoor is voorzien in interventiemaatregelen en slechts van toepassing te zijn in gevallen waarin bedoelde invloed moeilijkheden zou veroorzaken.

Ten aanzien van de berekening van de compenserende bedragen is in artikel 2 van verordening 974/71 bepaald dat zij bij produkten waarvoor niet in interventiemaatregelen is voorzien, te weten veredelingsprodukten, gelijk zijn aan de invloed die de prijzen dier produkten ondergaan door de toepassing van het compenserend bedrag op de prijzen van het produkt waarvan zij afhankelijk zijn.

In de aanvang van het jaar 1973 kwamen de werkelijke koersen op de wisselmarkten van sommige Lid-Staten aanzienlijk lager te liggen dan de fluctuatiegrens die in de sinds 12 mei 1971 geldende internationale regeling werd aangehouden. De Raad heeft dan ook in zijn verordening nr. 509/73 van 22 februari 1973 tot wijziging van verordening nr. 974/71 (PB nr. L 50, blz. 1) de Lid-Staten welker munteenheid aldus was gedeprecieerd machtiging verleend bij invoer onderscheidenlijk uitvoer compenserende bedragen te heffen c. q. toe te kennen.

Bij verordening nr. 509/73 is oder meer aan verordening nr. 974/71 een artikel 4 bis toegevoegd, volgens hetwelk in het handelsverkeer met derde landen de bij invoer toegekende compenserende bedragen in mindering worden gebracht op de belasting bij invoer en de bij uitvoer geheven compenserende bedragen in mindering worden gebracht op de restituties bij uitvoer, terwijl volgens deze verordening voorts in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten en met derde landen de compenserende bedragen die ten gevolge van een waardedaling van de betrokken munteenheid van toepassing zijn de belasting bij invoer uit derde landen niet mogen te boven gaan.

In haar verordening nr. 218/74 van 25 januari 1974 tot vaststelling van de monetaire compenserende bedragen alsmede van sommige koersen voor de toepassing daarvan (PB nr. L 24, blz. 1) heeft de Commissie onder meer vastgesteld dat de waarde van de Franse munteenheid was gedaald tot beneden de toegestane fluctuatiegrens en voor die Lid-Staat de bij uitvoer van sommige landbouwprodukten te heffen — en bij invoer van die produkten toe te kennen — compenserende bedragen vastgesteld.

De voor Frankrijk vastgestelde compenserende bedragen zijn op verzoek van die Staat met ingang van de dag waarop de Franse frank is gaan zweven — 21 januari 1974 — van toepassing verklaard.

Op 13 februari 1974 heeft het „Ministère de l'économie et des finances” in het „Journal officiel de la République française” een mededeling aan de importeurs en exporteurs van bepaalde landbouw- en voedingsprodukten — betreffende de monetaire compenserende bedragen — geplaatst.

De vennootschap Roquette frères, gevestigd te Lestrem (Département du Pas-de-Calais) legt zich toe op de fabricage van voornamelijk voor export bestemde zetmeelhoudende maïsderivaten.

De Franse douane heeft op 28 januari 1974 van de vennootschap Roquette wegens haar exporten van zetmeelhoudende produkten, zowel naar Lid-Staten als naar derde landen, de betaling van monetaire compenserende bedragen verlangd.

II — De procesvoering

De firma Roquette, van mening dat van haar ten onrechte de betaling van die compenserende bedragen was verlangd, heeft twee parallelle procedures aangespannen: zij is bij het Tribunal d'Instance te Lille in beroep gekomen tegen de Franse douane en heeft in een op 26 maart 1974 ter griffie van het Hof ingeschreven verzoekschrift krachtens artikel 215, tweede alinea, van het EEG-Verdrag tegen de Commissie van de Europese Gemeenschappen het onderhavig — tot schadevergoeding strekkend — beroep ingesteld.

De schriftelijke procedure heeft een normaal verloop gehad.

Op rapport van de Rechter-Rapporteur en de Advocaat-Generaal gehoord heeft het Hof besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

Ter terechtzitting van 1 oktober 1974 is enerzijds door de firma Roquette, de regering van de Franse republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de zaak 34-74 (Société Roquette frères/Franse Staat, douaneadministratie, verzoek om een prejudiciële beslissing van het Tribunal d'Instance te Lille), anderzijds door de firma Roquette en de Commissie in de onderhavige zaak gepleit — met beantwoording van een aantal door het Hof gestelde vragen —.

De Advocaat-Generaal heeft in beide zaken ter terechtzitting van 23 oktober 1974 zijn conclusie genomen.

Het Hof heeft in de zaak 34-74 bij arrest van 12 november 1974 (Jurispr. 1974, blz. 1217) uitspraak gedaan inzake de door het Tribunal d'Instance te Lille gestelde vragen.

Op dezelfde dag heeft het Hof de behandeling van de onderhavige zaak geschorst totdat het Tribunal d'Instance te Lille zich in de voor die rechterlijke instantie aanhangige zaak ten gronde zou hebben uitgesproken.

Bij vonnis van 22 april 1975 heeft het Tribunal d'Instance te Lille met verwijzing naar 's Hofs prejudiciële uitspraak van 12 november 1974 uitgesproken dat van de firma Roquette over het tijdvak 28 januari -21 oktober 1974 wegens de uitvoer van door haar vervaardigde zetmeelhoudende produkten ten onrechte de betaling van monetaire compenserende bedragen was verlangd — met veroordeling van de Franse Staat, administratie der douane, om aan de firma Roquette voorshands, in mindering op de haar terug te betalen compenserende bedragen, te betalen een bedrag van 7500000 FF —, met schorsing van het geding voor het overige.

Bij vonnis van 28 oktober 1975 heeft het Tribunal d'Instance te Lille de Franse Staat, administratie van de douane, akte verleend dat zij aan de firma Roquette had terugbetaald een bedrag van 7739653,75 FF, zijnde het bedrag der aan de firma Roquette verschuldigde compenserende bedragen waarmede beide partijen zich hadden akkoord verklaard.

De firma Roquette heeft in de onderhavige zaak op 31 oktober 1975 een nadere memorie ingediend. De Commissie heeft hierop schriftelijk geantwoord op 1 december 1975.

Op rapport van de Rechter-Rapporteur en de Advocaat-Generaal gehoord heeft het Hof, bij beschikking van 16 december 1975, de mondelinge behandeling heropend.

De vennootschap Roquette is uitgenodigd het Hof met betrekking tot het in de tweede plaats gevorderde nadere gegevens te verstrekken ter beantwoording van de vraag of de schade welke zij zich wenst te zien vergoed werkelijk geleden is en nog bestaat; zij heeft te dien aanzien op 15 januari 1976 vier statistieken en een verklarende nota overgelegd.

Ter terechtzitting van 9 maart 1976 zijn partijen gehoord en hebben zij door het Hof gestelde vragen beantwoord.

De Advocaat-Generaal heeft ter terechtzitting van 31 maart 1976 nogmaals geconcludeerd.

III — Conclusies van partijen

Volledige terugbetaling der ten onrechte betaalde compenserende bedragen verkregen hebbende, heeft verzoekster, voor zoveel nodig, formeel van eis gedesisteerd; zij heeft er evenwel op gewezen dat het Tribunal d'Instance te Lille haar vordering tot veroordeling van de Franse Staat haar, verzoekster, over bedoelde bedragen moratoire interesten te betalen, heeft afgewezen.

In de aldus gewijzigde stand van het geding heeft verzoekster het Hof verzocht

a) te verstaan dat zij recht heeft op vergoeding van volgens een redelijk percentage berekende interesten over de compenserende bedragen, en wel zulks met ingang van de data waarop de betaling der onderscheidene onverschuldigde bedragen heeft plaatsgehad; op een principiële vergoeding van schade, door haar in haar bedrijf geleden als gevolg van de uit mededingingsoogpunt ongelijke behandeling welke haar ten deel is gevallen;

b) de Commissie in de kosten van het geding te veroordelen.

De Commissie concludeert dat het den Hove behage

de vordering strekkende tot toekenning ener symbolische schadevergoeding ongegrond te verklaren;

de vordenng van interesten over de compenserende bedragen nietontvankelijk, althans ongegrond te verklaren;

verzoekster in de kosten van het geding te verwijzen.

IV — Middelen en argumenten van partijen

A — De ontvankelijkheid

De Commissie heeft, zonder in formele zin een exceptie van nietontvankelijkheid op te werpen, de ontvankelijkheid van het beroep in verschillende opzichten betwist.

a) Het Hof heeft in zijn arrest van 12 november 1974, gewezen in de zaak 34-74, weliswaar een door de Commissie begane fout geconstateerd, doch niet ook de Commissie deswege aansprakelijk gesteld. Het ging niet om een onrechtmatig begaan verzuim, doch om een onjuiste uitlegging van de onderhavige voorschriften; zulk een dwaling is verklaarbaar en mitsdien niet onrechtmatig.

b) De vordering tot vergoeding van interesten over de aan verzoekster terugbetaalde compenserende bedragen draagt ten opzichte van de hoofdvordering een accessoir karakter. Voor zulk een aktie tot terugbetaling van hetgeen onverschuldigd werd voldaan is in het kader van een vergoeding ex artikel 215 van het EEG-Verdrag geen plaats; naar de huidige stand van het gemeenschapsrecht nebben alleen de nationale rechterlijke instanties er van kennis te nemen.

Volgens verzoekster kan de ontvankelijkheid van het beroep niet in ernst worden betwist.

a) Het Hof heeft vastgesteld dat de Commissie de communautaire verordeningen inzake de monetaire compenserende bedragen verkeerd heeft uitgelegd; daarmede heeft zij een onrechtmatige daad begaan. In ieder geval wordt in artikel 215, tweede alinea, nergens gezegd dat er een onrechtmatige daad moet zijn begaan, en het Hof heeft in zijn arresten de mogelijkheid niet uitgesloten dat men ook zonder een onrechtmatige daad te hebben begaan aansprakelijk zou kunnen worden gesteld, met name wanneer een verordening een justitiabele uitzonderlijk grote schade doet lijden.

b) Interesten over kapitaalsommen maken deel uit van het stelsel van vergoeding van schaden en interesten in zijn geheel; mitsdien vallen zij onder de aansprakelijkheidsregeling.

B — Ten principale

1. Het schadeveroorzakend feit

Verzoekster is van mening dat alleen de uitleggingsfout, en mitsdien de door de Commissie begane onrechtmatige daad, zoals die in 's Hofs arrest van 12 november 1974 zijn vastgesteld, aan de door haar geleden schade ten grondslag liggen. De Lid-Staten moesten zich wel naar de uitlegging der Commissie richten, zodat zij ter zake van de uitvoering van het stelsel der monetaire compenserende bedragen niet aansprakelijk kunnen worden gesteld.

De Commissie betoogt dat de uitleggings-fout welke er toe geleid heeft dat er ten onrechte compenserende bedragen zijn geheven, zich geenszins in haar verordening nr. 218/74 heeft belichaamd; de dwaling waarin de Commissie verkeerde heeft een rol gespeeld toen gelijktijdig de compenserende bedragen, zoals die in de verordening waren vastgesteld, en de in artikel 4 bis van 's Raads verordening nr. 974/71 bedoelde „aftoppings”-regel werden toegepast. De aansprakelijkheid voor de uitleggingsfout rustte dus allereerst op de nationale gezagsorganen, die bij het heffen of toekennen van compenserende bedragen de „aftoppings”-regel hebben toe te passen.

2. De aard van de schade

Volgens verzoekster bestaat de schade welke zij zich, in aanmerking genomen de vonnissen van het Tribunal d'Instance te Lille, wenst te zien vergoed, in de uitwerking welke de betaling der compenserende bedragen op haar kaspositie heeft gehad, alsmede in de gevolgen welke voor haar aan een ongelijke behandeling verbonden zijn geweest.

a) Het Tribunal d'Instance te Lille heeft de Franse Staat niet willen veroordelen tot betaling van moratoire interesten over de ten onrechte geheven bedragen, en wel zulks op grond dat enerzijds in de Code des douanes français slechts in één — in casu niet ter zake doend — geval vergoeding van interesten zou zijn voorzien, terwijl de Franse Staat anderzijds de ontvangen bedragen niet heeft bewaard, doch terstond naar het budget van de Gemeenschap overgebracht. Het eerste argument lijkt zeer aanvechtbaar; verzoekster heeft evenwel niet gemeend om die reden alleen in beroep te moeten — of te kunnen — komen, te minder omdat haar rechten op schadevergoeding waren voorbehouden. Bovendien kan het betoog van het Tribunal d'Instance te Lille met betrekking tot deze beide gezichtspunten niet zonder meer naar de onderhavige zaak worden getransponeerd. Zouden er over de compenserende bedragen naar een redelijk percentage berekende interesten worden toegekend met ingang van de data waarop de verschillende ten onrechte betaalde bedragen zijn overgemaakt, dan zou de invloed die van het onttrekken van deze hoeveelheden geld aan verzoeksters geldmiddelen is uitgegaan, redelijkerwijs zijn gecompenseerd. In haar introductief request had verzoekster het Hof in overweging gegeven voor deze interesten het discontopercentage van de Banque de France aan te houden. In de lijn hiervan is vervolgens in artikel 1 van de wet van 11 juli 1975 bepaald dat „le taux d'intérêt légal est, en toute manière, fixé pour la durée de l'année civile. Il est, pour l'année considérée, égal au taux d'escompte pratiqué par la Banque de France le 15 décembre de l'année présédente”. In Artikel 3 van dezelfde wet is bovendien voorzien dat het percentage der wettelijke interesten in geval van veroordeling met 5 % wordt verhoogd nadat een termijn van 2 maanden, ingaande op de dag waarop de in rechte genomen beslissing, zij het voorlopig, voor ten uitvoerlegging vatbaar is geworden, is verstreken. Verzoekster heeft evenwel gemeend zich te moeten refereren naar het oordeel van het Hof, bijaldien het aan toepassing van een ander systeem de voorkeur mocht geven.

b) Het is nauwelijks mogelijk om zonder zekere willekeur de ongelijkheid van behandeling — en de consequenties welke zij op verzoeksters bedrijfsvoering heeft gehad — te preciseren of met behulp van cijfers aan te tonen. De ontwrichting van de mededinging was te ernstiger nu tegenover de verplichting compenserende bedragen over de uitgevoerde produkten te betalen voor in Frankrijk verkopende buitenlandse concurrenten een toekenning van compenserende bedragen over de door hen in Frankrijk ingevoerde produkten stond. Door aan verzoekster de ten onrechte geheven bedragen terug te betalen heeft men het eerste aspect van de situatie min of meer recht doen wedervaren; echter is van buitenlandse concurrenten stellig geen restitutie verlangd van de hun ten onrechte toegekende bedragen — waardoor zij gedurende de litigieuze periode hebben kunnen profiteren van condities welke, vergeleken met die van verzoekster, gunstig mochten heten. Dit schade-element mag als vaststaand worden beschouwd, doch het is moeilijk te becijferen. En omdat verzoekster met haar hoofdvordering in het gelijk was gesteld, heeft zij matiging aan de dag willen leggen door het Hof te verzoeken haar slechts een principiële schadevergoeding toe te kennen. In antwoord op het verzoek van het Hof om een toelichting op dit aspect van haar schadevordering heeft verzoekster er op gewezen dat er geen officiële statistieken bestaan van hetgeen er wegens de invoer van zetmeelhoudende produkten in Frankrijk gedurende het tijdvak 1 februari - 20 oktober 1974 in totaal aan compenserende bedragen is betaald; uitgaande van de maandelijkse gemiddelde percentages en de invoertonnages komt men op 3618923,20 FF. Die bedragen konden door de rechthebbende op allerlei manieren worden gebruikt; zij konden ze voor zich houden, maar zij konden ze ook in de verkoopsprijzen verwerken en aldus geheel of ten dele aan hun afnemers ten goede doen komen. In ieder geval hebben deze sommen bijgedragen tot vervalsing van een markt met vrije mededinging, waar verzoeksters marktaandeel 45 % bedroeg.

De Commissie brengt tegen het betoog van verzoekster het navolgende in:

a) Het verzoek om vergoeding wegens de gevolgen van ongelijke behandeling is niet houdbaar. Schadevergoeding, ook al draagt zij een symbolisch karakter, is alleen op haar plaats voor zover de schade is komen vast te staan, 's Hofs jurisprudentie wettigt nergens de conclusie dat schade als hierbedoeld zou kunnen worden vergoed wanneer zij niet met cijfers is gestaafd; en verzoekster moge enkele statistieken hebben overgelegd, zij heeft zelfs geen begin van bewijs geleverd dat haar uit dien hoofde schade — laat staan in cijfers uit te drukken schade — is opgekomen, en dat die schade nog bestaat. Zij heeft overigens zelfs niet gesteld dat zodanige schadevergoeding noodzakelijkerwijze zou voortvloeien uit de algemene beginselen welke aan het recht der Lid-Staten gemeen zijn.

b) De rentevordering stuit, zowel principieel als wat betreft de voorwaarden waaronder zij is ingesteld, op bedenkingen. Aangenomen dat verzoekster aan geen enkele bepaling van Frans recht en aan geen enkel Frans rechtsbeginsel het recht op vergoeding van interesten ontleent, dan rijst de vraag of zulk een rechtsaanspraak uit het gemeenschapsrecht kan worden afgeleid. Wat betreft hun toepassing en de procedure waartoe zij aanleiding kunnen geven, geldt voor monetaire compenserende bedragen hetzelfde als voor de andere maatregelen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Zij worden geheven en toegepast door de Lid-Staten en leiden tot rechtsbetrekkingen tussen de contribuabelen en de gerechtigden enerzijds, de nationale gezagsorganen anderzijds. Nu op dit gebied communautaire rechtsvoorschriften ontbreken worden bedoelde rechtsbetrekkingen, onverminderd de aanspraken welke particulieren aan het gemeenschapsrecht ontlenen, aanvullenderwijze door het nationale recht geregeerd. Het vraagstuk der interesten wordt nergens in het gemeenschapsrecht geregeld; de vraag of men aanspraak mag maken op vergoeding van interesten over ten onrechte betaalde bedragen en tegen welk percentage die interesten worden berekend, is derhalve naar de tegenwoordige stand van het recht een vraag welke wordt geregeerd door nationale bepalingen betreffende de betrekkingen die bij toekenning of heffing van deze bedragen tussen particulieren en de nationale gezagsorganen ontstaan. De door verzoekster verlangde oplossing lijkt dan ook onaanvaardbaar. Verzoekster zou zich via een verzoek om schadevergoeding een uitkering kunnen zien toegekend waarop het — nationale — rechtsvorderingsrecht van toepassing is en die wordt ontzegd door het gemeenschapsrecht — voor zover dat zich richt naar een nationaal recht dat betaling van interesten niet kent —; het zou erop neerkomen dat de Gemeenschap in de plaats van een Lid-Staat interesten zou gaan betalen die zij van die staat niet zou kunnen terugvorderen. Het staat trouwens geenzins vast dat verzoekster aan geen enkele bepaling van Frans recht of aan geen enkel Frans rechtsbeginsel een recht kan ontlenen op vergoeding van interesten, nevens de vergoeding van de geldbedragen welke zij ten onrechte aan de Franse gezagsorganen heeft betaald. Maar in strijd met een algemeen aanvaard beginsel verlangt verzoekster vergoeding van een schade welke zij, door bij de Tribunal d'Instance te Lille in beroep te gaan, zelf had kunnen vermijden; ook daarom moet haar vordering worden afgewezen.

3. Het causaal verband

Volgens verzoekster vloeit de door haar bedoelde schade rechtstreeks voort uit de onjuiste uitlegging welke de Commissie aan de betrokken verordeningen heeft gegeven.

De Commissie is daarentegen van mening dat haar van de door verzoekster bedoelde situatie geen enkel verwijt mag worden gemaakt, zodat ook de Gemeenschap niet — wegens een door de Commissie begane feit — aansprakelijk kan worden gesteld.

Ten aanzien van het recht

De rentevergoeding

De door verzoekster wegens benadeling van haar mededingingspositie verlangde schadeloosstelling

De kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende:

1. verwerpt het beroep;

2. verwijst verzoekster in de kosten.