Arrest van het Hof van 8 november 1979, 251/78, Firma Denkavit Futtermittel GmbHEEG-Verdrag art. 36 en art. 30

In het hoofdgeding voor het Verwaltungsgericht Münster stelt de firma Denkavit Futtermittel te Warendorf, verzoekster in het hoofdgeding, de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht, inzonderheid met de artikelen 9, 30 en 36 EEG-Verdrag, aan de orde van sommige ter bestrijding van salmonellose door het Land Nordrhein-Westfalen uitgevaardigde verordeningen inzake de sanitaire controle van importen van diervoeder op basis van dierlijke produkten, en van de ter uitvoering van deze verordeningen genomen maatregelen.

In de Bondsrepubliek Duitsland is het veterinairrechtelijk toezicht met betrekking tot diervoeder krachtens het Viehseuchengesetz 1909 in twee afzonderlijke regelingen opgenomen, waarvan de een betrekking heeft op in de Bondsrepubliek Duitsland vervaardigde voeders en de andere op geïmporteerde voeders. Tot voor kort viel deze materie onder de bevoegdheid van de Länder.

Met betrekking tot in de Bondsrepubliek vervaardigde voeders bepaalt paragraaf 49 van de Viehseuchenverordnung zur Ausführung des Viehseuchengesetzes (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen, uitgave A van 17 december 1964):

„Het oprichten en instandhouden van inrichtingen voor de bedrijfsmatige fabricage, menging en andere verwerking van voeders op basis van dierlijke produkten is onderworpen aan het toezicht van de ambtelijke veearts; deze kan ook monsters trekken voor bacteriologisch onderzoek.”

Met ingang van 5 augustus 1977 is hiervoor een regeling van de Bond in de plaats gekomen, namelijk de Verordnung über die Behandlung von Futtermitteln tierischer Herkunft bei gewerbsmäßiger Herstellung van 28 juli 1977, hierna: Futtermittelbehandlungsverordnung (BGBl. I, blz. 1467).

Ingevolge paragraaf 2 van deze Verordnung moet diervoeder een behandeling ondergaan waardoor besmettelijke ziektekiemen kunnen worden vernietigd. Deze bepaling is niet van toepassing wanneer de halffabrikaten reeds een vergelijkbare behandeling hebben ondergaan. Bovendien kunnen op grond van paragraaf 1, lid 2, onder bepaalde voorwaarden ontheffingen worden verleend, wanneer er in het algemeen of in een bijzonder geval geen besmettingsgevaar te duchten is, terwijl „de inrichtingen voor de bedrijfsmatige fabricage van diervoeder op basis van dierlijke produkten onder toezicht staan van ambtelijke veeartsen” (paragraaf 7).

Het veterinair toezicht op ingevoerd diervoeder wordt in het Land Nordrhein-Westfalen geregeld bij de Viehseuchenverordnung über die Einfuhr und Durchfuhr von Futtermitteln tierischer Herkunft aus dem Auslande van 18 september 1957, hierna: Viehseuchenverordnung (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen, 1957, Ausgabe A, blz. 247). Er wordt vooral gecontroleerd op de aanwezigheid van salmonellen in diervoeder.

De paragrafen 1, 2 en 9 van de Viehseuchenverordnung luiden als volgt:

§ 1

„Diervoeder op basis van dierlijke produkten (par. 3) mag slechts in het douanegebied worden ingevoerd, wanneer bij de invoer een verklaring van de bevoegde instanties van het land van uitvoer wordt overgelegd waaruit blijkt dat de waren bij of na de droging een verhittingsproces hebben ondergaan, waardoor eventueel aanwezige salmonellen zijn vernietigd.”

§ 2

1.„Diervoeder moet bij invoer in een officieel veterinair keuringsinstituut door veterinair-deskundigen aan een officiële keuring worden onderworpen. Het mag pas worden ingevoerd nadat door bacteriologisch onderzoek is vastgesteld, dat de waren vrij zijn van salmonellen.

Voor de keuringen worden monsters getrokken in de volgende verhouding:

—1-100 zakken, in 5 % daarvan

—101-500 zakken, in 3 % daarvan

—boven 500 zakken, in 2 % daarvan.

2.Wanneer het onderzoek bedoeld in het eerste lid de aanwezigheid van salmonellen aantoont, kan voeder slechts worden ingevoerd na onder het toezicht van de bevoegde instanties een verhittingsbehandeling te hebben ondergaan die de salmonellen kan vernietigen.

§ 9

Ik behoud mij het recht voor, ontheffing van de bepalingen van deze Verordnung te verlenen, wanneer er geen gevaar bestaat voor overbrenging of verbreiding van besmettelijke ziektekiemen door invoer en transitovervoer van de in paragraaf 3 genoemde waren”.

De regeling in kwestie werd ingetrokken en per 1 april 1979 vervangen door een federale regeling: Verordnung über die Ein- und Durchfuhr von Futtermitteln tierischer Herkunft und von Knochenmaterial, hierna: Einfuhrverordnung: BGBl. 1978, I, blz. 1375). Het hoofdgeding heeft echter uitsluitend betrekking op de tot 1 april 1979 geldende regeling van het Land inzake de invoer van diervoeder.

Wegens het aan die controles verbonden ongemak verzocht verzoekster bij brief van 18 oktober 1976 om een ontheffing, als bedoeld in paragraaf 9 van de Viehseuchenverordnung, die haar in staat moest stellen de betrokken voeders, die voornamelijk uit Nederland en wel van Denkavit Nederland BV afkomstig waren, zonder de in paragraaf 1 voorgeschreven verklaring en zonder invoercontrole te importeren.

Op 5 november 1976 en 11 januari 1977 stelde de minister van Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw van het Land Nordrhein-Westfalen, verweerder in het hoofdgeding, deze ontheffing schriftelijk in het vooruitzicht, indien verzoekster zou aangeven:

1)de hoeveelheid diervoeder die binnen de geldigheidsduur van de ontheffing zou worden ingevoerd,

2)de herkomst van de waar,

3)het douanekantoor via hetwelk de invoer zou plaatsvinden,

4)de plaats van bestemming van de waar,

5)de ontvanger van de waar,

6)de verpakking van de waar.

Bovendien moest bij de inklaring van de waar aan het douanekantoor een verklaring van de voor de plaats van fabricage van het diervoeder op basis van melk bevoegde keuringsveearts in de Duitse taal of vergezeld van een geautoriseerde Duitse vertaling worden overgelegd, dat

1)het diervoeder behoudens zuivelprodukten in poedervorm en dierlijk vet geen andere bestanddelen van dierlijke herkomst bevat,

2)de zuivelprodukten uitsluitend uit gepasteuriseerde melk zijn vervaardigd,

3)de vetten tot minstens 85^o Celsius zijn verhit, en

4)het gehele produktieproces als afgerond produktieproces is uitgevoerd.

Nadat verzoekster in het hoofdgeding de nodige gegevens had verstrekt, verleende het betrokken ministerie haar bij brief van 15 maart 1977 ontheffing om gedurende drie maanden bepaalde hoeveelheden diervoeder in nieuwe plastic zakken via bepaalde, in deze ontheffing aangewezen grenskantoren in te voeren. Aan de ontheffing werd echter de voorwaarde verbonden dat de verklaring aan het douanekantoor moest worden overgelegd. Tevens verplichtte de betrokken minister verzoekster in het hoofdgeding de plastic zakken na lediging te vernietigen. Voor deze ontheffing hief hij ingevolge de „Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung” van 9 januari 1973 (GV-NM, blz. 98) leges ad DM 50.

Van mening dat de geheven leges en sommige aan de ontheffing verbonden voorwaarden en verplichtingen niet verenigbaar waren met het EEG-Verdrag, stelde verzoekster in het hoofdgeding bij het Verwaltungsgericht te Münster beroep in teneinde te doen vaststellen dat deze ontheffing onwettig was; tevens bestreed zij dat de bepalingen van de Viehseuchenverordnung 1957 in overeenstemming waren met het gemeenschapsrecht. Daar het Verwaltungsgericht de uitlegging van het Verdrag noodzakelijk achtte voor het wijzen van zijn vonnis, heeft het bij beschikking van 13 september 1978, ingeschreven ten Hove op 10 november 1978, het Hof van Justitie de navolgende vraag voorgelegd:

„Moeten de artikelen 9, 30 en 36 EEG-Verdrag en de verordeningen (EEG) nrs. 804/68 (marktordening in de sector melk) en 2727/75 (marktordening in de sector granen) aldus worden uitgelegd, dat het verboden is, in een Lid-Staat door middel van wettelijke bepalingen de invoer van voeder op basis van produkten van dierlijke herkomst uit een andere Lid-Staat,

hetzij voor elke partij afhankelijk te stellen van een verklaring van de bevoegde instantie van het land van uitvoer, waaruit blijkt dat de voedermiddelen een procédé ter vernietiging van salmonellen hebben ondergaan, en de invoer bovendien eerst toe te staan, wanneer de bevoegde overheidsinstantie van het land van invoer door bacteriologisch onderzoek heeft vastgesteld, dat de waar vrij is van salmonellen,

hetzij ontheffing hiervan ter discretie van de bevoegde instantie te laten en deze daarmee de mogelijkheid te bieden de ontheffing te verlenen met dien verstande dat

—de ontheffing slechts voor bepaalde tijd wordt verleend, te allen tijde om redenen van veterinaire aard zonder schadeloosstelling kan worden ingetrokken, en voorts overeenkomstig de aanvrage slechts voor een bepaalde hoeveelheid waren van bepaalde herkomst en slechts voor het transport via bepaalde douanekantoren naar bepaalde afnemers geldig is,

—voor elke afzonderlijke partij een verklaring van de veterinaire instantie van het land van uitvoer betreffende de samenstelling en de wijze van behandeling van de in te voeren voedermiddelen moet worden overgelegd,

—de invoer in plastic zakken slechts wordt toegelaten, wanneer deze nieuw zijn en na lediging op onschadelijke wijze worden vernietigd,

—voor elke ontheffing leges van ten minste 5 en ten hoogste 50 DM worden geheven,

wanneer enerzijds een bepaling op het gebied van besmettelijke veeziekten in het land van invoer voor de binnenlandse produktie in het algemeen voorschrijft dat de inrichtingen voor de bedrijfsmatige vervaardiging van voedermiddelen, die produkten van dierlijke herkomst bevatten, door veterinaire instanties worden gecontroleerd, en anderzijds een vergelijkbare bepaling in het land van uitvoer niet bestaat, doch de exporterende producent is onderworpen aan een overheidscontrole, die althans vergelijkbaar is met de in het land van invoer uitgeoefende controle?”

Krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verzoeksters in het hoofdgeding, te deze vertegenwoordigd door haar advocaat D. Ehle, verweerder in het hoodgeding, te deze vertegenwoordigd door Dr. Ebert, en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, te deze vertegenwoordigd door M. Beschel, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaatgeneraal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

Bij beschikking van 13 september 1978, ingekomen ten Hove op 10 november 1978, heeft het Verwaltungsgericht te Münster krachtens artikel 177 EEG-Verdrag, de volgende prejudiciële vraag gesteld:

„Moeten de artikelen 9, 30 en 36 EEG-Verdrag en de verordeningen (EEG) nrs. 804/68 (marktordening in de sector melk) en 2727/75 (marktordening in de sector granen) aldus worden uitgelegd, dat het verboden is, in een Lid-Staat door middel van wettelijke bepalingen de invoer van voeder op basis van produkten van dierlijke herkomst uit een andere Lid-Staat

—hetzij voor elke partij afhankelijk te stellen van een verklaring van de bevoegde instantie van het land van uitvoer, waaruit blijkt dat de voedermiddelen een procédé ter vernietiging van salmonellen hebben ondergaan, en de invoer bovendien eerst toe te staan, wanneer de bevoegde overheidsinstantie van het land van invoer door bacteriologisch onderzoek heeft vastgesteld, dat de waar vrij is van salmonellen,

—hetzij ontheffing hiervan ter discretie van de bevoegde instantie te laten en deze daarmee de mogelijkheid te bieden de ontheffing te verlenen met dien verstande dat

—de ontheffing slechts voor bepaalde tijd wordt verleend, te allen tijde om redenen van veterinaire aard zonder schadeloosstelling kan worden ingetrokken, en voorts overeenkomstig de aanvrage slechts voor een bepaalde hoeveelheid waren van bepaalde herkomst en slechts voor het transport via bepaalde douanekantoren naar bepaalde afnemers geldig is,

—voor elke afzonderlijke partij een verklaring van de veterinaire instantie van het land van uitvoer betreffende de samenstelling en de wijze van behandeling van de in te voeren voedermiddelen moet worden overgelegd,

—de invoer in plastic zakken slechts wordt toegelaten, wanneer deze nieuw zijn en na lediging op onschadelijke wijze worden vernietigd,

—voor elke ontheffing leges van ten minste 5 en ten hoogste 50 DM worden geheven,

wanneer enerzijds een bepaling op het gebied van besmettelijke veeziekten in het land van invoer voor de binnenlandse produktie in het algemeen voorschrijft dat de inrichtingen voor de bedrijfsmatige vervaardiging van voedermiddelen, die produkten van dierlijke herkomst bevatten, door veterinaire instanties worden gecontroleerd, en anderzijds een vergelijkbare bepaling in het land van uitvoer niet bestaat doch de exporterende producent is onderworpen aan een overheidscontrole, die althans vergelijkbaar is met de in het land van invoer uitgeoefende controle?”

Deze vraag is gerezen in een geschil tussen een ondernemer die diervoeder op basis van dierlijke produkten — in casu melksubstitutievoeders — vanuit Nederland in de Bondsrepubliek Duitsland invoert en de minister van Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw van het Land Nordrhein-Westfalen. Deze ondernemer betwijfelt of sommige bepalingen van de Nordrhein-Westfaalse „Viehseuchenverordnung über die Ein- und Durchfuhr von Futtermitteln tierischer Herkunft aus dem Auslande” van 18 september 1957 (hierna: Viehseuchenverordnung 1957) verenigbaar zijn met de artikelen 30 en 36, alsmede met artikel 9 EEG-Verdrag betreffende het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen, respectievelijk van heffingen van gelijke werking als douanerechten in het intracommunautaire handelsverkeer alsmede met de bepalingen van verordening nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB L 148 van 1968, blz. 13) en van verordening nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB L 281 van 1975, blz. 1), die uitdrukkelijk of stilzwijgend dezelfde verboden bevatten.

De artikelen 9 en 30 EEG-Verdrag hebben na afloop van de overgangsperiode — 31 december 1969 — rechtstreekse werking en doen zelf rechten voor de justitiabelen ontstaan die de nationale rechterlijke instanties dienen te handhaven. Per 1 januari 1970 behoefden de in deze artikelen vervatte verboden mitsdien niet te worden herhaald in de verordeningen betreffende gemeenschappelijke marktordeningen; artikel 38 EEG-Verdrag schrijft immers voor: „Voor zover in de artikelen 39 tot en met 46 niet anders is bepaald, zijn de regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt van toepassing op de landbouwprodukten”. Om die redenen verbiedt artikel 22 van verordening nr. 804/68 — uit 1968 — uitdrukkelijk kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking in het intracommunautaire handelsverkeer, terwijl dit verbod in verordening nr. 2727/75 alleen nog uitdrukkelijk wordt genoemd voor het handelsverkeer met derde landen. Mitsdien kan het Hof zich beperken tot de uitlegging van genoemde verdragsbepalingen.

De Viehseuchenverordnung 1957, waarvan de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht in het hoofdgeding aan de orde is gesteld, is per 1 april 1979 ingetrokken en vervangen door een federale regeling. Zij was echter nog van kracht ten tijde van de gebeurtenissen die aanleiding hebben gegeven tot het aan de nationale rechterlijke instantie voorgelegde geschil. Deze Verordnung — een maatregel ter bestrijding van salmonellose — heeft inzonderheid ten doel salmonellen in diervoeder dat in de Bondsrepubliek Duitsland wordt ingevoerd, te ontdekken en te vernietigen.

Het Verwaltungsgericht heeft de bijzonderheden van deze regeling die belemmeringen in het intracommunautaire handelsverkeer kunnen opleveren, als volgt omschreven: ingevolge de paragrafen 1 en 2 van de Viehseuchenverordnung mag het betrokken diervoeder slechts worden ingevoerd wanneer aan twee voorwaarden is voldaan: in de eerste plaats moet bij de invoer een verklaring van de bevoegde instanties van het land van uitvoer worden overgelegd waaruit blijkt dat de waren bij of na de droging een verhittingsproces hebben ondergaan, waardoor eventueel aanwezige salmonellen zijn vernietigd (paragraaf 1) en in de tweede plaats moeten bij invoer in een officieel veterinair keuringsinstituut door veterinair-deskundigen uit het land van invoer monsters van dit diervoeder worden onderzocht en mag het diervoeder pas worden ingevoerd nadat door bacteriologisch onderzoek is vastgesteld dat het vrij is van salmonellen. Krachtens paragraaf 9 kan de bevoegde minister met name wat de stelselmatige controle aan de grens betreft, ontheffing verlenen van de bepalingen van de Verordnung, wanneer er geen gevaar bestaat voor overbrenging of verbreiding van besmettelijke ziektekiemen door invoer of doorvoer van het betrokken diervoeder. Aan deze ontheffing kan hij bepaalde voorwaarden verbinden. In casu is zulks gebeurd: de door verzoekster in het hoofdgeding aangevraagde ontheffing is verleend nadat zij de in de gestelde vraag opgesomde voorwaarden had aanvaard.

Het Verwaltungsgericht heeft verklaard dat de in de paragrafen 1 en 2 van de Viehseuchenverordnung 1957 voorgeschreven maatregelen, de verplichting paragraaf 9 aan te vragen en de aan de ontheffing verbonden voorwaarden, maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag zijn, en dat het geding uitsluitend betrekking heeft op de vraag of deze beperkingen vallen onder de uitzondering van artikel 36 EEG-Verdrag, volgens hetwelk de bepalingen van de artikelen 30 tot en met 34 geen beletsel vormen voor beperkingen van invoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van mens en dier, mits zij geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten vormen. Tevens neigt het Verwaltungsgericht tot de opvatting dat de voorgeschreven legesbetaling voor de verlening van de ontheffing onverenigbaar is met artikel 9 EEG-Verdrag dat de toepassing van heffingen van gelijke werking als douanerechten verbiedt.

Met betrekking tot de in de betrokken nationale wettelijke regeling voorgeschreven sanitaire controle betoogt verzoekster in het hoofdgeding in de eerste plaats dat een beroep op artikel 36 ter rechtvaardiging van dusdanige maatregelen niet meer mogelijk is, omdat als gevolg van gemeenschapsrichtlijnen tot harmonisatie van de nationale wetgevingen in de sector diervoeders, het beroep van de nationale autoriteiten op artikel 36 niet langer gerechtvaardigd is. In de tweede plaats en subsidiair betoogt zij dat niet alleen de bij de Viehseuchenverordnung 1957 zelf voorgeschreven maatregelen, maar ook de verplichting een ontheffing aan te vragen en de aan de verlening verbonden voorwaarden een volgens haar onnodige en bijgevolg nietgerechtvaardigde opeenhoping van beperkingen van het vrije verkeer van de betrokken produkten vormen; daarop is de uitzondering van artikel 36 niet van toepassing, aangezien de produktie van diervoeders door de betrokken ondernemingen — ofschoon er op dit punt geen dwingende voorschriften bestaan — in de Lid-Staat van uitvoer onder een toezicht staat, dat vergelijkbaar is met het in de staat van invoer voorgeschreven toezicht op de ondernemingen die op zijn grondgebied zijn gevestigd. Eveneens zijn volgens haar de leges van DM 50 die voor het verlenen van een ontheffing moeten worden betaald, onverenigbaar met artikel 9 EEG-Verdrag.

Het Verwaltungsgericht heeft de aan het Hof voorgelegde vraag van uitlegging hoofdzakelijk gesteld om deze door verzoekster in het hoofdgeding aan de orde gestelde problemen op te kunnen lossen.

Het Hof zal eerst onderzoeken hoe de artikelen 30 en 36 betreffende maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen moeten worden uitgelegd en vervolgens — in verband met de verplichting leges te betalen — hoe artikel 9 moet worden uitgelegd.

Zoals de nationale rechter terecht heeft gesteld, legt het Hof het begrip maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen in artikel 30 EEG-Verdrag in een vaste rechtspraak aldus uit, dat het ook de stelselmatige sanitaire controles aan de intracommunautaire grenzen omvat. Deze uitlegging geldt, zoals het Hof in zijn arrest van 24 januari 1978 (zaak 82/77, Van Tiggele, Jurispr. 1978, blz. 25) heeft overwogen, ook voor een regeling waarbij een ondernemer verplicht wordt een dispensatie of ontheffing te vragen van een nationale maatregel die zelf een kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking is.

Het begrip maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking omvat ook de verplichting een certificaat over te legen, waarin wordt verklaard dat de ingevoerde diervoeders in het land van uitvoer een bepaalde behandeling hebben ondergaan. De omstandigheid dat in de gemeenschapsrichtlijnen, strekkende tot harmonisatie en — zoveel mogelijk — tot opheffing van de nationale sanitaire controle aan de grens, veelvuldig wordt voorgeschreven dat een certificaat de waar moet vergezellen, brengt niet mee dat de in de Lid-Staat van invoer opgelegde verplichting een certificaat van de autoriteiten van de staat van uitvoer over te leggen, niet meer als maatregel van gelijke werking kan worden aangemerkt. De door een Lid-Staat eenzijdig voorgeschreven verplichting, een certificaat over te leggen, waaraan deze Lid-Staat de door hem nuttig geachte rechtsgevolgen verbindt, kan — wat de beperkende gevolgen voor het intracommunautaire handelsverkeer betreft — niet worden vergeleken met de bij richtlijn aan alle Lid-Staten opgelegde verplichting om ter vergemakkelijking van het handelsverkeer tussen de Lid-Staten een uniform sanitair certificaat af te geven in het kader van een regeling die de keuring verplaatst naar de Lid-Staat van verzending en aldus de stelselmatige preventieve maatregelen aan de grens vervangt door een eenvormig systeem dat de talrijke grenscontroles overbodig maakt, maar toch de staat van bestemming de mogelijkheid laat erop toe te zien dat de waarborgen van het aldus geüniformeerde stelsel inderdaad worden geboden.

Uit het voorgaande volgt dat het begrip maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen ook nationale maatregelen van de soort als bedoeld in de paragrafen 1, 2 en 9 van de Viehseuchenverordnung 1957 omvat en dat deze maatregelen verboden zijn ingevolge artikel 30 EEG-Verdrag, tenzij zij onder de in artikel 36 toegelaten uitzondering vallen.

Met betrekking tot de werkingssfeer van artikel 36 vraagt de nationale rechterlijke instantie in de eerste plaats of een Lid-Staat zich nog op deze bepaling kan beroepen wanneer door gemeenschapsrichtlijnen of -verordeningen een controle is opgezet met hetzelfde doel als de in overeenstemming met genoemd artikel 36 vastgestelde nationale bepalingen.

Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 5 oktober 1977 (zaak 5/77, Tedeschit. Denkavit, Jurispr. 1977, blz. 1555) beslist dat artikel 36 EEG-Verdrag niet ten doel heeft bepaalde onderwerpen voor te behouden aan de uitsluitende bevoegdheid van de Lid-Staten doch slechts toelaat dat in de nationale wetgevingen een uitzondering wordt gemaakt op het beginsel van het vrije verkeer van goederen, voor zover zulks gerechtvaardigd is en blijft ter bereiking van de in dit artikel genoemde doelstellingen. Wanneer met toepassing van artikel 100 EEG-Verdrag door communautaire richtlijnen wordt voorzien in de harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn ter bescherming van de gezondheid van mens en dier, en procedures worden ingesteld voor het toezicht op de naleving ervan, is dientengevolge het beroep op artikel 36 niet meer gerechtvaardigd en vormen de harmonisatierichtlijnen het kader waarbinnen de passende controles moeten worden uitgevoerd en de beschermende maatregelen moeten worden getroffen.

Na onderzoek van de door verzoekster genoemde en door de nationale rechter onderzochte richtlijnen, blijkt dat zij — zoals deze rechter overigens terecht aanneemt — geen betrekking hebben en in elk geval ten tijde van de feiten die aan het hoofdgeding ten grondslag liggen, geen betrekking hadden op de harmonisatie van de sanitaire preventie en controle ten aanzien van de aanwezigheid van salmonellen in diervoeders op basis van dierlijke produkten en inzonderheid in mengvoeders die zuivelprodukten en dierlijke vetten bevatten.

In de eerste plaats is dat het geval bij de richtlijnen van de Raad nr. 70/524 van 23 november 1970 betreffende toevoegingsmiddelen in de veevoeding (PB L 270 van 1970, blz. 1) en nr. 74/63 van 17 december 1973 betreffende de vaststelling van het maximumgehalte aan ongewenste stoffen en produkten in diervoeders (PB L 38 van 1974, blz. 31). Zowel uit de bewoordingen als uit de doelstellingen van deze richtlijnen blijkt immers dat zij in geen enkel opzicht betrekking hebben op de aanwezigheid van ziektekiemen in de betrokken voeders, aangezien deze kiemen duidelijk niet kunnen worden aangemerkt als toevoegingsmiddelen, noch als ongewenste stoffen en produkten, waarvan niettemin een maximumgehalte geoorloofd is.

Hetzelfde geldt voor richtlijn nr. 70/373 van de Raad van 20 juli 1970 betreffende de invoering van gemeenschappelijke bemonsterings- een analysemethoden voor de officiële controle van veevoeders (PB L 170 van 1970, blz. 2) en verschillende ter uitvoering daarvan vastgestelde richtlijnen van de Commissie. Zowel uit de titel als uit de inhoud van deze richtlijnen blijkt dat zij geen betrekking hebben op de materiële eisen, die zijn voorzien voor de harmonisatie van de nationale veterinairrechtelijke maatregelen voor diervoeders, maar uitsluitend op de gemeenschappelijke methodes om te controleren of de voeders voldoen aan de gestelde of in de toekomst te stellen materiële eisen.

Deze materiële eisen zijn onder meer vervat in de richtlijnen van de Raad nr. 71/101 van 23 november 1976 betreffende de handel in enkelvoudige diervoeders (PB L 32 van 1977, blz. 1) en nr. 79/373 van 2 april 1979 betreffende de handel in mengvoeders (PB L 86 van 1979, blz. 30). Laatstgenoemde richtlijn heeft betrekking op de categorie voeders, waarvan de invoer tot het hoofdgeding heeft geleid. In elk geval was geen van beide in werking getreden op het tijdstip waarop het hoofdgeding ontstond en geeft de tweede richtlijn de Lid-Staten tot 1 januari 1981 de tijd om de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om zich naar de richtlijn te voegen. Hieruit volgt dat de door artikel 36 aan de Lid-Staten toegekende bevoegdheid om een uitzondering te maken op het vrije verkeer van de betrokken produkten niet tengevolge van deze richtlijnen kon of kan worden uitgeschakeld. Tevens volgt hieruit dat niet behoeft te worden onderzocht of deze richtlijnen al dan niet betrekking hebben op de aanwezigheid van ziektekiemen in diervoeders.

Eveneens dient te worden verworpen het betoog van verzoekster in het hoofdgeding, dat het bij de resoluties van de Raad van 12 maart 1968 en 22 juli 1974 betreffende maatregelen op veterinair en phytosanitair gebied, alsmede ten aanzien van diervoeders (PB C 22 van 1968, blz. 18 en PB C 92 van 1974, blz. 2) vastgestelde harmonisatieprogramma zou aantonen dat de Raad een bijzondere regeling voor de bestrijding van salmonellose onnodig heeft geacht en dat de verschillende richtlijnen een afgeronde regeling vormen waardoor na hun inwerkingtreding het beroep van de Lid-Staten op artikel 36 op het gehele terrein van het veterinairrechtelijke toezicht op diervoeders is verboden. Dit betoog miskent enerzijds dat de Raad de nationale gezondheidsregelingen geleidelijk, punt voor punt harmoniseert en anderzijds dat zeker ten tijde van de aan het hoofdgeding ten grondslag liggende feiten het harmonisatieprogramma nog niet in zijn geheel verwezenlijkt was.

Uit het voorgaande volgt dat de voorwaarden die een beroep van de Lid-Staten op de bij artikel 36 EEG-Verdrag toegelaten uitzonderingen ongerechtvaardigd maken, zich ten tijde van de aan het hoofdgeding ten grondslag liggende feiten niet voordeden ten aanzien van de mengvoeders op basis van dierlijke produkten, met name wat de bestrijding van ziektekiemen betreft.

Gelet op het voorgaande dient met het oog op de vraag van het Verwaltungsgericht vervolgens te worden onderzocht of beperkingen zoals opgelegd bij de Viehseuchenverordnung 1957 binnen de grenzen blijven die door artikel 36 EEG-Verdrag worden gesteld aan de daarin toegestane uitzonderingen op het vrije goederenverkeer. Uit de bewoordingen van dat artikel blijkt immers dat de toegelaten verboden of beperkingen gerechtvaardigd moeten zijn, dat wil zeggen noodzakelijk om het gestelde doel te bereiken — en geen middel tot willekeurige discriminatie of verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten mogen vormen.

In dit verband wordt in de eerste plaats gevraagd of een dubbele controle — enerzijds de verplichte verklaring van de bevoegde instantie van het land van uitvoer waaruit blijkt dat de diervoeders een behandeling ter vernietiging van salmonellen hebben ondergaan en anderzijds een stelselmatige controle aan de grens op grond waarvan invoer enkel is toegestaan nadat is vastgesteld dat de waar vrij is van salmonellen — verder gaat dan artikel 36 toestaat.

In zijn arrest van 20 mei 1976 (zaak 104/75, De Peijper, Jurispr. 1976, blz. 613) heeft het Hof uitgemaakt dat een nationale regeling of handelwijze niet onder de uitzondering van artikel 36 valt wanneer de gezondheid en het leven van personen en dieren „even doeltreffend kunnen worden beschermd door maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder beperken” en „dat met name artikel 36 niet kan worden ingeroepen ter rechtvaardiging van op zichzelf doelmatige regelingen of handelwijzen waarvan de beperkende elementen in wezen hun oorzaak vinden in de zorg de belasting van de administratie of de overheidsuitgaven te verminderen, tenzij bij ontbreken van. genoemde regelingen of handelwijzen, die belasting of de uitgaven duidelijk de grenzen zouden overschrijden van wat in redelijkheid kan worden verlangd”.

In hetzelfde arrest wordt trouwens gesteld dat wanneer door samenwerking tussen de autoriteiten van de Lid-Staten de krachtens de uitzondering van artikel 36 nog toegelaten grenscontroles kunnen worden vergemakkelijkt en verlicht, de met de zorg voor de volksgezondheid belaste instanties moeten nagaan of de in het kader van die samenwerking afgegeven bewijsstukken niet een vermoeden scheppen dat de ingevoerde goederen voldoen aan de vereisten van de nationale gezondheidswetgeving, hetgeen zou moeten bijdragen tot een verlichting van de controles die worden verricht wanneer de goederen de grens tussen twee Lid-Staten overschrijden.

Het staat aan de nationale rechterlijke instanties om deze criteria op elk afzonderlijk geval toe te passen, zulks gelet op alle omstandigheden van de aan hun beoordeling onderworpen geschillen. Daarbij dienen zij in aanmerking te nemen dat de nationale instantie die zich op artikel 35 EEG-Verdrag beroept steeds moet aantonen dat de door haar opgelegde maatregelen aan deze criteria voldoen.

Voorts wil de nationale rechter weten of een stelsel waarbij de afgifte van invoervergunningen ter discretie van de bevoegde administratie is gelaten, die daaraan de in de vraag beschreven voorwaarden kan verbinden, geacht kan worden binnen de grenzen van artikel 36 te blijven.

Het Hof heeft in zijn arrest van 15 december 1976 (zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921) verklaard, dat de toepassing, in de intracommunautaire betrekkingen, van een nationale wettelijke regeling waarbij, zij het zuiver formeel, het vereiste van invoervergunningen of enig soortgelijk middel wordt gehandhaafd, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormt en bijgevolg verboden is. Dit verbod heeft echter geen betrekking op de gevallen waarin verboden of beperkingen ten aanzien van het handelsverkeer juist krachtens artikel 36 EEG-Verdrag kunnen worden gehandhaafd, mits zij in de zin van deze bepaling gerechtvaardigd zijn. De vergunning waarop het hoofdgeding betrekking heeft, bestaat in een ontheffing van de algemene regel van de dubbele controle, voorgeschreven in de paragrafen 1 en 2 van de Viehseuchenverordnung 1957, en is uit den aard der zaak minder beperkend te achten dan de algemene regel waarvan zij een afwijking vormt. Hieruit volgt dat een stelsel van invoervergunningen dat afwijkingen inhoudt ter verruiming van een algemeen stelsel van gezondheidstoezicht dat verenigbaar zou zijn met artikel 36, zelf in overeenstemming is met dat artikel. Zou de regeling enkel een versoepeling toestaan van een algemeen controlestelsel dat verder gaat dan artikel 36 toelaat, dan zou zij op haar eigen merites moeten worden beoordeeld, gelet op de bij artikel 36 EEG-Verdrag toegelaten uitzonderingen op het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen.

Hieruit dient dus te worden geconcludeerd dat artikel 36 EEG-Verdrag niet aldus kan worden uitgelegd dat het een nationale instantie, die bij algemene regel beperkingen voor de invoer van diervoeders in de vorm van sanitaire controles heeft ingesteld, in beginsel zou zijn verboden te bepalen dat daarvan bij ter discretie van de administratie staande individuele maatregel kan worden afgeweken, indien deze afwijkingen een verlichting van de lasten van de algemene regeling betekenen en deze afwijkingsbevoegdheid niet leidt tot willekeurige discriminaties tussen ondernemers van de verschillende Lid-Staten.

Hieruit volgt evenwel niet automatisch dat iedere voorwaarde die de nationale instantie aan de toekenning van dergelijke ontheffingen verbindt op zichzelf in overeenstemming is met hetgeen artikel 36 EEG-Verdrag toestaat. Zoals hierboven is aangegeven, dient de nationale rechter in elk afzonderlijk geval te beoordelen of deze voorwaarden noodzakelijk zijn om de krachtens artikel 36 toegelaten doelstelling te bereiken, zulks met inachtneming van het hierboven reeds genoemde beginsel, dat de nationale instantie die zich op artikel 36 beroept, moet aantonen dat de door haar opgelegde maatregelen aan deze criteria voldoen.

Ten slotte verzoekt het Verwaltungsgericht het Hof artikel 9 EEG-Verdrag uit te leggen in verband met de aan verzoekster in het hoofdgeding opgelegde verplichting leges te betalen bij de verlening van bovengenoemde ontheffing van de Viehseuchenverordnung 1957.

Artikel 9 verbiedt in- en uitvoerrechten en alle heffingen van gelijke werking in het verkeer tussen de Lid-Staten onderling. Dit verbod, dat geen onderscheid toelaat naar gelang van het doel van de geldelijke lasten waarvan het de afschaffing voorschrijft, omvat mede de rechten welke worden geheven wegens sanitaire controles bij de invoer van waren. Dit ware slechts anders wanneer deze geldelijke lasten deel zouden uitmaken van een algemeen stelsel van binnenlandse heffingen waardoor nationale produkten en ingevoerde produkten volgens dezelfde criteria stelselmatig worden belast of wanneer deze lasten de tegenprestatie vormen voor een aan de importeur werkelijk verleende dienst. Leges zoals vastgesteld bij de in casu verleende ontheffing belasten alleen de ingevoerde produkten. Zij vormen evenmin de tegenprestatie voor een aan de importeur verleende dienst, want het optreden van de overheid van een staat tot handhaving, in het algemeen belang, van een stelsel van sanitaire controles — ook al werkt dit stelsel met individuele ontheffingen die minder strikt zijn dan een algemeen controlestelsel — kan niet worden beschouwd als een aan de importeur verleende dienst die de oplegging van een geldelijke last als tegenprestatie kan rechtvaardigen.

Mitsdien moet artikel 9 EEG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat een geldelijke last die uit hoofde van een sanitaire controle wordt opgelegd, een heffing van gelijke werking als een douanerecht is en bijgevolg verboden is, zelfs indien die controle is gegoten in de vorm van een stelsel van individuele invoervergunningen en dit stelsel gerechtvaardigd is in de zin van artikel 36 EEG-Verdrag.

De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening harer opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.