---
title: "HvJ EU, 237/82, Jongeneel Kaas BV, arrest van 7 februari 1984 · EEG-Verdrag art. 34 en art. 30"
description: "Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 februari 1984, 237/82, Jongeneel Kaas BV: EEG-Verdrag art. 34 en art. 30."
url: "https://juriel.be/nl/rechtspraak-unie/c-237-82-arrest"
lang: "nl"
fr: "https://juriel.be/fr/jurisprudence-union/c-237-82-arret"
---

# Arrest van het Hof van 7 februari 1984, 237/82, Jongeneel Kaas BV · EEG-Verdrag art. 34 en art. 30

**Rechtscollege**

Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen

**Samenstelling**

Voltallige zitting

**Zaak**

237/82

**ECLI**

ECLI:EU:C:1984:44

**Datum**

7 februari 1984

## De zaak

**Procedure**

Prejudiciële verwijzing

**Verwijzende rechter**

Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (Nederland) beslissing van 14 september 1982 KG 82/697

**Zaak ingediend op**

22 september 1982

**Advocaat-generaal**

Mancini

**Opmerkingen**

Nederlandse regering Commissie

**Nationale beslissing na het arrest**

Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage beslissing van 30 mei 1984 KG 82/697

## Over het document

**Verzameling**

Europese rechtspraak, andere materies

**Taal van de tekst**

Nederlands

**Procestaal**

Nederlands

**Jurisprudentie**

Jurispr. 1984, blz. 483

**Meer informatie**

**Rechter-rapporteur**

Mackenzie Stuart

**Repertorium van het Hof**

- [Europese Gemeenschap (EEG/EG)](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B)

  - [Landbouw](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-03)

    - [De gemeenschappelijke marktordeningen per product](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-03.04) [Zuivelproducten](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-03.04.07) 26 beslissingen
    - [Gemeenschappelijke marktordeningen: beginselen en instrumenten](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-03.03) [Gemeenschappelijke marktordeningen en interventie van de Lid-Staten](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-03.03.02) 13 beslissingen
  - [Procedures voor het Hof](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-19) [Prejudiciële verwijzing](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-19.04) [Bevoegdheid van Hof](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-19.04.02) 167 beslissingen
  - [Vrij verkeer van goederen](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-02%2C578-4.02) [Kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-02.02) [Maatregelen van gelijke werking](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-02.02.02)

    - [Begrip](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-02.02.02.01) 16 beslissingen
    - [In- en uitvoervergunningen, conformiteitscertificaten e.d.](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-02.02.02.03) 12 beslissingen
    - [Voorschriften met betrekking tot de vervaardiging, benaming en verhandeling van producten](https://juriel.be/nl/zoeken?repertoire=577-B-02.02.02.05) 21 beslissingen

## Tekst

114 paragrafen

### ARREST

### De feiten

#### I — De feiten en het procesverloop

Op 1 juli 1982 trad in Nederland een reeks maatregelen in werking ter regeling van de kaasproduktie.

Deze maatregelen zijn genomen krachtens de Landbouwkwaliteitswet van 8 april 1971, Staatsblad 1971, 371 (hierna: de wet).

Volgens de memorie van toelichting bij de wet was het ter bevordering van de afzet wenselijk, een algemene regeling vast te stellen betreffende de kwaliteit van voortbrengselen van de landbouw en de visserij. Voor dat doel kon geen gebruik worden gemaakt van de Warenwet, aangezien deze slechts de vaststelling toeliet van regels in het belang van de volksgezondheid of de eerlijkheid in de handel, maar niet van kwaliteitsvoorschriften voor landbouwprodukten.

Om in deze leemte te voorzien, werden de volgende regelingen vastgesteld:

het Landbouwkwaliteitsbesluit kaas-produkten van 2 december 1981, Staatsblad 1981, 726 (hierna: het besluit) ;

de Landbouwkwaliteitsbeschikking kaasprodukten van 28. 12. 1981, Staatscourant 1981, 251 (hierna: de beschikking).

Bij deze twee regelingen werden bepaalde taken opgedragen aan de tweede verweerster in het hoofdgeding, de Stichting Centraal Orgaan Zuivelcontrole, te 's-Gravenhage.

Het Centraal Orgaan Zuivelcontrole (hierna: COZ) stelde zelf een aantal reglementen vast, onder meer het Keuringsreglement COZ kaasprodukten, goedgekeurd bij ministeriële beschikking van 15. 6. 1982, Staatscourant 1982, 105 (hierna: het keuringsreglement), en het Heffingenreglement COZ, goedgekeurd bij ministeriële beschikking van 15. 6. 1982, Staatscourant 1982, 118 (hierna: het heffingenreglement).

##### 1.1. Toepassingsgebied van de regeling

a) De regeling is van toepassing: op alle in Nederland geproduceerde kaas, ongeacht of hij voor binnenlandse consumptie dan wel voor de uitvoer is bestemd; op de wederuitvoer en het actieve veredelingsverkeer. Behoudens de algemene bepalingen van de artikelen 3, 4 en 5 van het besluit, is zij daarentegen niet van toepassing op ingevoerde kaas.

b) De algemene bepalingen van het besluit verbieden het gebruik van schadelijke stoffen en het aanbrengen van misleidende aanduidingen met betrekking tot de aard van het produkt.

c) De onderdelen van de regeling die slechts in Nederland geproduceerde kaas betreffen, zijn: de beschikking, het keuringsreglement en het heffingenreglement, vastgesteld krachtens de in het besluit vervatte machtiging. De inhoud ervan wordt kort weergegeven.

##### 1.2. De hoofdlijnen van de regeling

Het is verboden andere kaassoorten dan die welke limitatief in de beschikking zijn opgesomd, te produceren of in de handel te brengen. De lijst omvat een aantal traditionele kaassoorten, zoals Goudse, Edammer en Commissiekaas in verschillende verpakkingen, alsook Cheddar en Feta.

Voor iedere kaassoort is het vet- en watergehalte nauwkeurig voorgeschreven. Produktie van kaas die niet aan deze voorschriften voldoet, is verboden.

Dat de kaas in overeenstemming is met de regeling, blijkt uit de erop aangebrachte merken en uit de keuringsformulieren. Alle kaas moet worden gekeurd. Op de keuringsformulieren wordt de conformiteit van de steekproefgewijs gekeurde kaas vastgesteld.

Het COZ, een privaatrechtelijk orgaan waarbij iedere producent van fabriekskaas zich moet aansluiten, ziet toe op de naleving van de regeling.

Om de kosten van toezicht en keuring te dekken, legt hot COZ zijn leden heffingen op.

##### 1.3. De gemeenschapsregeling

De gemeenschapsregeling inzake kaas omvat verscheidene maatregelen.

a) Voor de interne markt: interventieprijzen voor Grana-Padano en Parmigiano-Reggiano, en steun voor de particuliere opslag van deze laatste, van Provolone en van bewaarkaas; toepassing van monetair compenserende bedragen; verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen; verbod van steunmaatregelen van de staten (artikelen 92-94 EEG-Verdrag).

b) Voor het handelsverkeer met derde landen: drempelprijzen en heffingen, compenserende bedragen; verplicht gebruik van in- en uitvoercertificaten; restituties bij uitvoer van bepaalde kaassoorten naar bepaalde landen op bepaalde tijdstippen; andere maatregelen en internationale overeenkomsten; verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen.

##### 1.4. De procedure voor de nationale rechter

Van oordeel dat dit geheel van bepalingen in strijd is met het gemeenschapsrecht, hebben verzoeksters zich tot de Arrondissementsrechtbank gewend. Tevens verzochten zij in kort geding om opschorting van de tenuitvoerlegging van de regeling. In deze procedure in kort geding oordeelde de president van de Arrondissementsrechtbank, dat hij een prejudiciële beslissing over de uitlegging van bepaalde begrippen van het gemeenschapsrecht nodig had om te kunnen beslissen of de litigieuze regeling in strijd was met:

a) 's Raads verordening nr. 804/68 van 17 juni 1968 (PB L 148 van 1968, blz. 13), hetzij omdat de Lid-Staten niet meer mochten ingrijpen in de werking van de kaasmarkt, die uitsluitend wordt geregeld door de in de gemeenschappelijke marktordening voorziene communautaire instrumenten, hetzij omdat de nationale regeling interfereerde met de doeleinden van die gemeenschappelijke marktordening;

b) de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag en artikel 22 van verordening nr. 804/68, betreffende het vrije verkeer van goederen;

c) het evenredigheidsbeginsel.

Op grond daarvan heeft hij het Hof bij beschikking van 14 september 1982 de volgende vragen gesteld :

Dient de eerdergenoemde verordening (EEG) nr. 804/68 te worden uitgelegd in die zin, dat het de Lid-Staat Nederland belet om met het oog op het bevorderen van de afzet van kaas en kaasprodukten eenzijdig een regeling te treffen inzake de kwaliteit van deze produkten, gelijk deze is vervat in de sub 1 genoemde wettelijke regelingen?

b) Indien vraag a ontkennend wordt beantwoord, dient dan artikel 30 dan wel artikel 34 van het EEG-Verdrag te worden uitgelegd in die zin, dat het de Lid-Staat Nederland belet om met het oog op het bevorderen van de afzet van kaas en kaasprodukten eenzijdig een regeling te treffen inzake de kwaliteit van deze produkten, gelijk deze is vervat in de sub 1 genoemde wettelijke regelingen?

c) Indien ook vraag b ontkennend wordt beantwoord, dient dan de sub a genoemde verordening dan wel de sub b genoemde artikelen aldus te worden uitgelegd, dat het de Lid-Staat Nederland belet een regeling te treffen volgens welke het bedrijfsmatig bereiden van kaasprodukten uitsluitend is toegestaan aan aangeslotenen bij een controle-instelling gelijk zulks is bepaald in artikel 12 van het Landbouwkwáliteitsbesluit kaasprodukten?

d) Komt aan algemene rechtsbeginselen, en met name aan een ‚evenredigheidsbeginsel’ als waarop eiseressen doelen, rechtstreekse werking toe in een geding als het onderhavige?”

##### 1.5. De procedure voor het Hof

Krachtens artikel 20 van 's Hof Sta-tuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verzoeksters in het hoofdgeding, vertegenwoordigd door B. H. ter Kuile en H. J. Bronkhorst, advocaten bij de Hoge Raad der Nederlanden, van het kantoor De Brauw en Helbach; de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door F. Italianer, secretaris-generaal van het ministerie van Buitenlandse Zaken; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J.-F. Verstrynge, lid van haar juridische dienst.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft partijen echter uitgenodigd een aantal vragen te beantwoorden.

#### II — Schriftelijke opmerkingen, ingediend krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG

##### 2.1. Het onderwerp van geschil

De Commissie is van mening dat moet worden onderscheiden tussen enerzijds de artikelen 3, 4 en 5 van het besluit, die duidelijk de bescherming van de volksgezondheid en het belang van de consument beogen en waarop het geschil geen betrekking heeft, en anderzijds de regeling krachtens artikel 6 van dat besluit, die voornamelijk de bevordering van de afzet tot doel heeft. In casu gaat het alleen om deze regeling.

##### 2.2. Doelstellingen van de regeling

2.2.1. De Nederlandse regering zet uiteen, dat kaas voor Nederland een belangrijk produkt is en de afzet van 35 % van de geproduceerde melk mogelijk maakt. De regeling is vastgesteld in het belang van producenten en consumenten, om te voorkomen dat een kaassoort in een andere en mindere kwaliteit op de markt wordt gebracht. Manipulaties met zaken als vetgehalte, watergehalte, grondstoffen en aanduidingen moeten worden tegengegaan. De beperkingen gaan niet verder dan nodig is om de specifieke karakteristieken van de onderscheiden soorten in stand te houden. Nederland is ook partij bij de Overeenkomst nopens het gebruik van de aanduidingen van herkomst en van de benamingen van kaassoorten (Conventie van Stresa van 1951). Ook moet rekening worden gehouden met de in het kader van de FAO tot stand gekomen Code of Principles concerning milk and milkproducts. De Nederlandse regeling draagt dus bij tot de gelijkheid van concurrentievoorwaarden en de eerlijkheid van de handel en bevordert tevens de belangen van de consument, die zeker is dat het produkt aan zijn gerechtvaardigde verwachtingen voldoet.

2.2.2. De Commissie en verzoeksters merken op, dat de regeling blijkens de memorie van toelichting betreffende de daartoe vastgestelde bepalingen, uitdrukkelijk tot doel heeft de afzet van nationale produkten te bevorderen. De Commissie maakt onderscheid tussen enerzijds de artikelen 3, 4 en 5 van het besluit, die ongetwijfeld de bescherming van de volksgezondheid en het belang van de consumenten beogen, en anderzijds artikel 6 van het besluit, dat de afzet wil bevorderen.

##### 2.3. Gevolgen van de regeling

Volgens verzoeksters worden de kaasproducenten, -handelaars en -exporteurs door de regeling ernstig in hun belangen geschaad:

a) de verplichte aansluiting bij het COZ brengt hoge kosten mee;

b) het verbod kaas door te leveren die de in de regeling bepaalde minimum-rijpingsperiode nog niet achter de rug heeft, veroorzaakt aanzienlijke belemmeringen en breidt de definitie van de verplicht bij het COZ aangesloten producent uit tot bepaalde handelaars, die daar vroeger niet onder vielen;

c) bepaalde soorten kaas van goede kwaliteit, zoals Emmental met gaten groter dan 10 mm, kaas met mosterdsmaak en zoutarme dieetkaas, kunnen niet meer of nog slechts ter versnijding of versmelting worden aangeboden;

d) bepaalde kaassoorten kunnen niet meer naar andere Lid-Staten worden uitgevoerd, zelfs indien zij aan de aldaar geldende voorwaarden voldoen. Het gaat niet om marginale situaties, maar om zeer belangrijke markten, zoals met name die van het Verenigd Koninkrijk.

##### Vraag a — Verenigbaarheid van de regeling met de gemeenschappelijke marktordening

###### 2.4. Onbevoegdheid van de Lid-Staten

2.4.1. Volgens verzoeksters in het hoofdgeding brengt het exclusiviteitskarakter van de gemeenschappelijke marktordening mee, dat het de Lid-Staten niet meer vrijstaat om nationale regelingen met hetzelfde doel als de gemeenschappelijke martkordening vast te stellen. De werking van de gemeenschappelijke markt voor landbouwprodukten, beheerst door een gemeenschappelijke marktordening, wordt uitsluitend geregeld door de in deze ordening voorziene instrumenten, zonder dat de nationale autoriteiten kunnen ingrijpen. In zijn arrest van 10 maart 1981 (gevoegde zaken 36 en 71/80, Irish Creamery, Jurispr. 1981, biz. 735) heeft het Hof verklaard, dat de bevoorrading van de markt een van de doelstellingen van verordening nr. 804/68 is. Het doel van de litigieuze regeling, namelijk de bevordering van de afzet, is hetzelfde als dat van de bij verordening nr. 804/68 ingestelde gemeenschappelijke marktverordening.

2.4.2. Volgens de Nederlandse regering bevat de gemeenschapsregeling geen pro-duktie- en commercialisatievoorschriften voor kaas, en ook geen kwaliteitsvoorschriften tenzij met het oog op de toepassing van de interventie- en steunregeling. Het vaststellen van uniforme Europese kwaliteitsnormen zou, gezien de verscheidenheid van soorten, vrijwel onmogelijk zijn, en geen recht doen aan de door de consument gewaardeerde diversiteit. Het Hof heeft nooit de stelling van de verzoeksters aanvaard, dat de marktordening een exclusieve werking heeft. Het gemeenschapsrecht verplicht de Lid-Staten zich te onthouden van maatregelen die afbreuk doen aan de werking van de gemeenschappelijke markordening, maar van een dergelijke beïnvloeding kan in casu geen sprake zijn. De Nederlandse regering herinnert aan 's Hofs arrest van 1 april 1982 (gevoegde zaken 141-143/81, Holdijk, Jurispr. 1982, blz. 1299), luidens hetwelk de gemeenschappelijke marktordening niet tot gevolg heeft dat de producenten worden onttrokken aan nationale regelingen die andere doeleinden nastreven dan de gemeenschappelijke ordening. Anders dan verzoeksters stellen, is afzetbevordering geen doelstelling van de marktordening. Dit begrip komt niet in verordening nr. 804/68 voor. Zelfs indien de Gemeenschap maatregelen in die zin zou nemen, of indien het Hof zou concluderen dat verordening nr. 804/68 de bevordering van de afzet van zuivelprodukten mede tot doelstelling heeft, zou het geen exclusief aan de Gemeenschap voorbehouden doel zijn. De nationale maatregelen zouden slechts onverenigbaar zijn, indien zij tegen de communautaire regels ingingen.

2.4.3. Volgens de Commissie bestaat er al een lange lijst van maatregelen die zijn of kunnen worden ingevoerd krachtens specifieke, aan de Gemeenschap overgedragen bevoegdheden. Men beschikt derhalve over een geheel van voorschriften en een organisatorisch kader om aan iedere voorzienbare situatie het hoofd te kunnen bieden. De gemeenschappelijke marktordening berust op het beginsel van een open markt, waartoe elke producent vrije toegang heeft zonder economisch nadeel te ondervinden. De diversiteit van de kaasprodukten is van groot belang voor de vergroting van de afzetmogelijkheden voor de melkoverschotten. De bevordering van de afzet had in de gemeenschappelijke marktordening kunnen voorkomen. Na analyse van 's Hofs rechtspraak concludeert de Commissie, dat-de Gemeenschap, wanneer er een gemeenschappelijke marktordening bestaat, twee exclusieve bevoegdheden heeft, die de Lid-Staten de mogelijkheid ontnemen om in eventueel nog bestaande leemtes te voorzien, namelijk: de bevoegdheid om interventiemaatregelen te nemen, en de bevoegdheid om de toegang tot de open markt te regelen.

2.4.3.1. De Commissie meent dat de beperking van de lijst van toegestane kaassoorten inbreuk maakt op de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap om de vrije toegang tot de markt te regelen. Het is duidelijk dat de Gemeenschap geen produktie- of uitvoerbeperkende maatregelen voor kaasprodukten heeft willen nemen.

2.4.3.2. Hetzelfde geldt voor het verbod om kaas van andere dan de voorgeschreven kwaliteiten te produceren en te verhandelen. Dit verbod komt in feite neer op een produktiebeperkende maatregel met dezelfde werking als het uit de markt nemen van bepaalde produkten, en maakt daarmee inbreuk op de exlusieve bevoegdheden van de Gemeenschap.

2.4.3.3. Ook de voorschriften inzake het gebruik van merken, tekenen en bewijsstukken maken inbreuk op de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap om de vrije toegang tot de markt te regelen. Wanneer de produktie of het in de handel brengen van een kaasprodukt wordt verboden om de enkele reden dat het niet het nationale merk draagt, wordt bovendien inbreuk gemaakt op de vrije toegang tot de markt. In haar schriftelijk antwoord op de vragen van het Hof heeft de Commissie dit nader toegelicht.

2.4.3.4. Een regeling inzake certificaten bij invoer uit of uitvoer naar derde landen heeft de Gemeenschap reeds opgenomen in verordening nr. 804/68. De Commissie verwijst ook naar wat die verordening bepaalt inzake controlemerken voor boter. De eenheid van de open markt vereist dat niet ongecoördineerd maatregelen worden genomen. Het staat aan de gemeenschapsinstellingen de nodige maatregelen te nemen, en wanneer dergelijke maatregelen achterwege blijven, betekent dit enkel dat de gemeenschapswetgever ze niet noodzakelijk vond.

2.4.3.5. Voor de nationale rechter heeft de Nederlandse regering zich op de zogenoemde „Cassis de Dijon”-recht-spraak beroepen om het bestaan van nationale bevoegdheden aan te tonen. Daarbij heeft zij fundamentele denkfouten gemaakt: het feit dat deze rechtspraak slechts beperkingen betreft die van toepassing zijn op ingevoerde produkten, en niet beperkingen van de produktie, de uitvoer of de afzet op de binnenlandse markt; het feit dat zij enkel geldt in gevallen waarin er geen communautaire regeling bestaat; het feit dat de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag niet genoemd worden bij de in die rechtspraak opgesomde dringende behoeften; en het feit dat de nationale regeling moet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. De nationale bevoegdheid kan dus slechts betrekking hebben op doelstellingen als de volksgezondheid, de eerlijkheid der handelstransacties en de bescherming van de consument.

2.4.3.6. Tegen deze achtergrond onderzoekt de Commissie, of de Lid-Staten bevoegd zijn een aanduidingsregeling te treffen. Zij herinnert eraan, dat de litigieuze regeling de bevordering van de afzet van nationale produkten tot doel heeft, en niet de bescherming van de volksgezondheid, de eerlijkheid der handelstransacties of de bescherming van de consument. Op verscheidene gebieden heeft de Gemeenschap gebruik gemaakt van haar bevoegdheid om kwaliteitsnormen vast te stellen, bijvoorbeeld de douanenomenclatuur en de restitutieregeling. De Gemeenschap heeft ook de mogelijkheid open gelaten dat nationale bepalingen een aanvullende rol spelen, namelijk daar waar in gemeenschapshandelingen naar nationale definities wordt verwezen. De Commissie onderscheidt daarbij drie verschillende situaties: de Gemeenschap heeft zelf een communautaire aanduidingsregeling vastgesteld; de Gemeenschap heeft een nationale aanduidingsregeling in het gemeenschapsrecht geïntegreerd; de Gemeenschap heeft haar bevoegdheid niet uitgeoefend, zodat nationale aanduidingsregelingen blijven bestaan zonder enig verband met gemeenschapsbepalingen. In de situatie sub a) hebben de Lid-Staten hun bevoegdheid definitief verloren. In de situatie sub b) blijven de nationale bevoegdheden naast die van de Gemeenschap bestaan, zij het met bepaalde beperkingen. In de situatie sub c) blijven de nationale bevoegdheden bestaan, maar ook in dit geval kan de uitoefening ervan aan beperkingen onderhevig zijn.

2.4.3.7. De Commissie is van mening dat, gezien de artikelen 5 en 40, lid 3, EEG-Verdrag en de noodzaak van een nauwe samenwerking tussen de Lid-Staten en de instellingen van de Gemeenschap om de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening te verzekeren, de Lid-Staten verplicht zijn de bevoegde gemeenschapsinstellingen vooraf op de hoogte te brengen van hun voornemen nationale regelingen te treffen. De Commissie moet vooraf worden ingelicht, zodat zij coördinatiemaatregelen kan nemen om divergenties tussen de nationale wetgevingen te voorkomen. Het risico van dergelijke divergenties is maar al te groot, vooral wanneer de Lid-Staten voor typische kaassoorten uit andere Lid-Staten, zoals in het geval van Nederland Cheddar of Feta, eenzijdig uiteenlopende definities geven.

###### 2.5. Interferentie met de doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening

2.5.1. Volgens verzoeksters impliceren de gemeenschappelijke marktordeningenj onder voorbehoud van communautaire interventiemaatregelen, een open markt waartoe elke producent vrije toegang heeft en die door de Lid-Staten niet mag worden aangetast (arresten van 29. 11.1978, zaak 83/78, Pigs Marketing Board, Jurispr. 1978, blz. 2347; 26. 6.1979, zaak 177/78, Pigs and Bacon Commission, Jurispr. 1979, blz. 2161; 26. 2. 1980, zaak 94/79, Vriend, Jurispr.1980, blz. 327). De regeling druist tegen die doelstellingen in, in de eerste plaats door de aansluitplicht (zie sub 2.7), en in de tweede plaats door de keuze voor een gesloten stelsel, in die zin dat het, behoudens ontheffing, verboden is andere kaassoorten te fabriceren dan die welke in de beschikking zijn genoemd. Anders dan men zou kunnen denken, garanderen benamingen zoals Edammer, Goudse en Amsterdammer geen specifieke geografische herkomst, aangezien de bedoelde kaassoorten in heel Nederland kunnen worden gefabriceerd. De litigieuze regeling is ook in strijd met het in de zaak-Vriend genoemde vereiste van eerlijke en doeltreffende concurrentie, omdat zij ertoe leidt dat bepaalde produkten van goede kwaliteit uit de markt worden geweerd.

2.5.2. Voor de opmerkingen van de Nederlandse regering, zie hiervóór sub 2.4.2.

2.5.3. De Commissie is van mening dat wanneer er in een door een gemeenschappelijke marktordening bestreken sector nationale restbevoegdheden bestaan, de uitoefening ervan door het gemeenschapsrecht wordt beperkt, met name door de vereisten welke voortvloeien uit de noodzaak de goede werking van de gemeenschapsordening te beschermen, de fundamentele beginselen van het EEG-Verdrag, zoals het vrije verkeer van goederen, in acht te nemen en de algemene rechtsbeginselen toe te passen. De Commissie onderzoekt of de voornaamste instrumenten van de Nederlandse regeling de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening dreigen te belemmeren.

2.5.3.1. De beperking van de lijst van kaassoorten Het verbod op de produktie van bewaarkaas, zoals Emmentaler en Gruyère, kaas van het Provolone-type en geite- of schapekaas, brengt de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening in gevaar. Het gaat in tegen het beleid van de Gemeenschap, om door een meer gediversifieerd aanbod de vraag naar kaas en daarmee de afzet van zuivelprodukten zoveel mogelijk te vergroten. Dergelijke beperkingen doen ook afbreuk aan de produktie- en uitvoervrijheid en aan de eenheid van de gemeenschappelijke markt, zij zijn discriminerend ten aanzien van producenten en handelaren in andere Lid-Staten en vervalsen de mededingingsvoorwaarden. Bovendien leiden die beperkingen ertoe, dat verscheidene gemeenschapsregelingen, zoals die inzake interventiemaatregelen en steun aan particuliere opslag voor Grana-Padano, Parmigiano, Provolone en bewaarkaas, in Nederland niet kunnen functioneren. De toekenning van restituties bij uitvoer om de vraag te stimuleren, en de maatregelen bedoeld om de markten voor zuivelprodukten te verruimen, kunnen niet doeltreffend werken. Ook de mogelijkheid dat door de produktie van nieuwe kaassoorten de consumptie wordt vergroot, gaat verloren.

2.5.3.2. Het verbod om kaas van andere kwaliteit te bereiden Deze maatregel heeft tot gevolg dat aan een deel van de vraag naar goedkopere kaasprodukten niet kan worden voldaan. De Commissie wijst erop, dat België „Belgische Gouda” uitvoert naar Nederland, waar blijkbaar liefhebbers zijn voor deze andere kwaliteiten van Goudse kaas. De Commissie formuleert voorts dezelfde kritiek als tegen de beperking van de lijst van kaassoorten.

2.5.3.3. Het verplichte gebruik van merken, tekenen en bewijsstukken Deze maatregel kan de uitvoer naar andere Lid-Staten of derde landen bemoeilijken of zelfs onmogelijk maken. Het gaat niet op, dat nationale regelingen in het handelsverkeer met derde landen naast de uitvoercertificaten bedoeld in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 804/68, nog andere nationale bewijsstukken verlangen, die niet door de gemeenschapsbepalingen zijn voorgeschreven.

2.5.3.4. De aanduidingsregeling gecombineerd met kwaliteitseisen De Commissie verwijst vooreerst naar 's Hofs rechtspraak betreffende oorsprongsbenamingen en aanduidingen, van herkomst (arresten van 20. 2. 1975, zaak 12/74, Commissie t. Duitsland, Jurispr. 1975, blz. 181, en 12. 10. 1978, zaak 13/78, Eggers, Jurispr. 1978, blz. 1935), alsmede naar het arrest van 24. 11. 1982 (zaak 249/81, Commissie t. Ierland, Jurispr. 1982, blz. 4005). Deze rechtspraak verbiedt regelingen die discriminaties of afscherming van nationale markten tot doel of tot gevolg hebben, of die erop gericht zijn de afzet van nationale produkten te bevorderen en dus de ingevoerde produkten te benadelen. Het staat aan de nationale rechter te beslissen in hoeverre de regelingen in geding dergelijke gevolgen hebben.

2.5.3.5. De verplichting om heffingen te betalen Volgens 's Hofs rechtspraak is een binnenlandse heffing onverenigbaar met het Verdrag, wanneer daardoor de verkoop naar het buitenland zwaarder wordt belast dan de verkoop op de binnenlandse markt of wanneer de opbrengst van de heffing bestemd is om het nationale produkt te bevoordelen. Voorts moet rekening worden gehouden met de artikelen 92 en 93 EEG-Verdrag en met de bevoegdheden van de Commissie op het desbetreffende gebied.

2.5.3.6. De Commissie wijst ook op een bepaling in de beschikking, inhoudende dat het aantal grensposten voor de in- en uitvoer van kaasprodukten kan worden beperkt. Deze bepaling, hoewel nog niet in werking getreden, kan een belemmering opleveren voor het handelsverkeer.

2.5.3.7. De Commissie acht het niet uitgesloten, dat andere bepalingen van de regeling de goede werking van de gemeenschapsverordening in gevaar kunnen brengen. Wegens hun ingewikkeld karakter kunnen zij niet in detail worden besproken.

##### 2.6. Vraag b en de artikelen 22, lid 2, en 19 van verordening nr. 804/68 (vrij verkeer van goederen)

2.6.1. Verzoeksters concluderen uit het arrest van 30 oktober 1974 (zaak 190/73, Van Haaster, Jurispr. 1974, blz. 1123), dat iedere kwantitatieve produktiebeperking een maatregel van gelijke werking als een uitvoerbeperking vormt. De litigieuze regeling beperkt de produktie door normen inzake de te gebruiken grondstoffen, de produktiemethodes en de behandelwijzen, alsook door een beperking van het aantal soorten. De voorgeschreven minimum-rijpingsperiode en het feit dat produkten van goede kwaliteit niet naar andere Lid-Staten mogen worden uitgevoerd, vormen eveneens belemmeringen van de uitvoer. De uitzonderingen op het verbod van maatregelen van gelijke werking — artikel 36 EEG-Verdrag en 's Hofs vaste rechtspraak sinds het arrest van 11 juli 1974 (zaak 8/74, Dassonville, Jurispr. 1974, blz. 837) — zijn niet van toepassing, aangezien de doelstelling van de litigieuze regeling niet behoort tot de categorie van de toegelaten uitzonderingen. Er is geen sprake van een authenticiteitsgarantie van de benaming van oorsprong van het produkt, aangezien de kaas overal in Nederland kan worden geproduceerd.

2.6.2. Volgens de Nederlandse regering is er geen sprake van een inbreuk op de fundamentele regels inzake het vrije verkeer van goederen. Het Hof heeft artikel 34 uitgelegd als een verbod van specifiek de uitvoer betreffende beperkingen die dus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse en de uitvoerhandel van een Lid-Staat leiden (arresten in zaak 15/79, Groenveld, Jurispr. 1979, blz. 3409; zaak 155/80, Oebel, Jurispr. 1981, blz. 1993; en gevoegde zaken 141-143/81, Holdijk, Jurispr. 1982, blz. 1299). De Nederlandse kwaliteitsregelingen vormen een samenstel van objectieve normen, die zonder onderscheid van toepassing zijn op uitvoer en binnenlandse verhandeling. Er kan evenmin sprake zijn van importbelemmeringen zoals bedoeld in het arrest Cassis de Dijon. De enige eisen die aan ingevoerde kaas worden gesteld, betreffen de volksgezondheid en de eerlijkheid van de handel.

2.6.3. De Commissie is van mening dat uit het voorgaande volgt, dat vraag c in meer dan een opzicht bevestigend moet worden beantwoord. Zij wenst nog op te merken, dat het Hof reeds het enkele vereiste van uitvoervergunningen in strijd met het Verdrag heeft verklaard. 's Hofs rechtspraak in de zaken Groenveld, Oebel en Holdijk is in casu niet van toepassing, aangezien in de eerste twee zaken de produkten niet onder een gemeenschappelijke marktordening vielen, terwijl in de derde zaak de nationale regeling een andere doelstelling had dan die van artikel 39. Bovendien hadden al die zaken betrekking op nationale regelingen die slechts de produktie en niet de verhandeling of uitvoer betroffen. Gezien het doel van de nationale regeling zijn artikel 36 en het arrest Cassis de Dijon niet van toepassing.

##### 2.7. Vraag c: De verplichte aansluiting

2.7.1. Volgens verzoeksters heeft het Hof in zaak 94/79 (Vriend, Jurispr. 1980, blz. 327) geoordeeld, dat de verplichte aansluiting bij een door de overheid goedgekeurd orgaan voor degenen die plantaardig teeltmateriaal in het verkeer brengen, verder verhandelen, invoeren, uitvoeren of ten uitvoer aanbieden, in strijd was met het beginsel van een open markt, dat de grondslag van de betrokken gemeenschappelijke marktordening vormde. De regeling in casu komt op hetzelfde neer, en de verplichte aansluiting van de producent moet evenzeer als de verplichte aansluiting van de handelaar onverenigbaar worden geacht met het gemeenschapsrecht.

2.7.2. Volgens de Nederlandse regering moet onderscheid worden gemaakt tussen de aansluitplicht in de handelsfase en de aansluitplicht in de produktiefase. De Nederlandse wetgever heeft rekening gehouden met 's Hofs arrest in zaak 94/79 (Vriend, Jurispr. 1980, blz. 327) door de werkingssfeer van de regeling te beperken tot de producenten alleen. Indien men aanneemt dat normen voor de produktie en inzonderheid kwaliteitsvoorschriften verenigbaar zijn met de communautaire rechtsorde, moet ook de verplichte aansluiting van de producenten bij een controle-instelling als geoorloofd worden aangemerkt. Het bestaan van kwaliteitseisen noopt tot een passende controle, die zowel langs publiekrechtelijke als langs privaatrechtelijke weg kan worden georganiseerd. In Nederland is gekozen voor de privaatrechtelijke weg. De controle-instelling kan zowel preventief als repressief toezicht uitoefenen, en in dit laatste geval staat beroep open op de gewone rechter. De Nederlandse regering is mitsdien van mening, dat noch verordening nr. 804/68 noch de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag een Lid-Staat beletten te bepalen dat het bedrijfsmatig bereiden van kaasprodukten uitsluitend is toegestaan aan aangeslotenen bij een controle-instelling.

2.7.3. De Comtnissie merkt op, dat de Nederlandse regering voor de nationale rechter heeft verklaard, dat de aansluitplicht ook voor handelaars geldt, omdat wegens gebrek aan opslagruimte bij de producenten het laatste stadium van de kaasbereiding, namelijk de rijping, vaak bij de handelaars plaatsvindt. Volgens de Commissie zijn er termen aanwezig voor toepassing van 's Hofs arrest in de zaak-Vriend. De nationale rechter zou mitsdien moeten nagaan of de aansluitplicht van de producenten het in het verkeer brengen, verder verhandelen, invoeren of uitvoeren van kaas onmogelijk kan maken.

##### 2.8. Vraag d: Algemene rechtsbeginselen: rechtstreekse werking

2.8.1. Verzoeksters zijn van mening, dat zo het Hof zou oordelen dat de Lid-Staten een zekere restbevoegdheid hebben om regels ter bevordering van de afzet van kaas vast te stellen, het van belang is te weten in hoeverre deze bevoegdheid door de algemene rechtsbeginselen wordt beheerst. De onderdanen van een Lid-Staat kunnen zich voor de nationale rechter op de algemeen geldende beginselen van gemeenschapsrecht beroepen, teneinde de rechten die zij aan het Verdrag ontlenen, veilig te stellen en op te komen tegen wetgevings- of bestuurshandelingen van een Lid-Staat. Ook indien het Hof zou menen dat de Nederlandse overheid nog bevoegd is regels ter bevordering van de afzet van kaas vast te stellen, is de overheid gehouden het evenredigheidsbeginsel te respecteren in die zin, dat het vrije verkeer en de open markt voor die produkten, gegarandeerd door verordening nr. 804/68 en door het Verdrag zelf, slechts door nationale maatregelen mogen worden beperkt voor zover deze strikt noodzakelijk zijn om de doelstellingen die nog door de nationale autoriteiten mogen worden nagestreefd, te bereiken.

2.8.2. De Nederlandse regering merkt op, dat het in de vraagstelling niet gaat om de uitlegging van het evenredigheidsbeginsel, doch om de vraag of aan dit beginsel in deze zaak rechtstreekse werking toekomt. De algemene rechtsbeginselen, behoren tot het ongeschreven gemeenschapsrecht. Die beginselen spelen voornamelijk een rol bij de toetsing van handelingen van de instellingen en in het kader van de uitlegging van een specifiek gemeenschapsvoorschrift. De algemene rechtsbeginselen zijn in 's Hofs rechtspraak geen zelfstandige toetssteen voor handelingen en besluiten van de Lid-Staten. In casu zijn de omstreden nationale regelingen niet op te vatten als uitvoering van communautaire voorschriften. De algemene rechtsbeginselen zijn evenmin een rechtstreekse bron van duidelijk bepaalde en onvoorwaardelijke verplichtingen, zoals bepaald in 's Hofs rechtspraak inzake de rechtstreekse werking. Dezelfde vraag is opgeworpen in zaak 181/82 (Roussel e.a., arrest van 29. 11. 1983, Jurispr. 1983, blz. 3849).

2.8.3. De Commissie meent dat deze vraag op twee manieren kan worden begrepen: als het erom gaat, of particulieren zich op algemene rechtsbeginselen kunnen beroepen in een nationale procedure waarbij gemeenschapshandelingen zijn betrokken, dan moet zij bevestigend worden beantwoord. Hetzelfde geldt wanneer dergelijke beginselen worden ingeroepen tegen handelingen die de Lid-Staten uit naam van de Gemeenschap, krachtens of ter uitvoering van een gemeenschapshandeling (met inbegrip van een richtlijn), zijn verricht; gaat het er echter om, of algemene beginselen van gemeenschapsrecht tegen handelingen van de Lid-Staten kunnen worden ingeroepen, ook buiten iedere gemeenschapshandeling om, dan zou het antwoord ontkennend moeten zijn. In het netelige geval van een nationale regeling die wel een zeker verband met de Gemeenschap heeft — in casu het nastreven van de doeleinden van artikel 39 EEG-Verdrag —, maar die niet uit naam van de Gemeenschap krachtens of ter uitvoering van een gemeenschapshandeling is vastgesteld, meent de Commissie, dat een beroep op die algemene rechtsbeginselen mogelijk moet zijn indien het nationale recht de rol van „wereldlijke arm” van het gemeenschapsrecht vervult. Dit is het geval wanneer nationale regelingen worden gebruikt om de doelstellingen van de Europese Verdragen te bereiken. In de onderhavige zaak dient een beroep op het evenredigheidsbeginsel mogelijk te zijn, aangezien de betrokken nationale regeling de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag beoogt te bereiken. In deze zin heeft dit beginsel rechtstreekse werking.

#### III — Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 7 juni 1983 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door verzoekster in het hoofdgeding, vertegenwoordigd door B. H. ter Kuile en H. J. Bronkhorst, advocaten te 's-Gravenhage; de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door de heer Keur als gemachtigde en de heer Klomp als deskundige; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J.-F. Verstrynge.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 25 oktober 1983 conclusie genomen.

### In rechte

1. Bij beschikking van 14 september 1982, ingekomen ten Hove op 22 september daaropvolgende, heeft de president van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage krachtens artikel 177 EEG-Verdrag vier prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van verordening nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB L 148 van 1968, blz. 13), alsook van de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag, teneinde te kunnen beoordelen of de Nederlandse regeling betreffende de bereiding van kaas verenigbaar is met deze bepalingen.

2. Bedoelde regeling, in werking getreden op 1 juli 1982, is vastgesteld krachtens de Landbouwkwaliteitswet van 8 april 1971 (Stbl. 1971, 371), die de vaststelling beoogt van kwaliteitsvoorschriften voor voortbrengselen van de landbouw en visserij. Zij omvat het Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten (Stbl. 1981, 726) en de Landbouwkwaliteitsbeschikking kaasprodukten (Stcrt. 1981,251).

3. Onderdeel van de regeling is een limitatieve lijst van de kaassoorten die in Nederland mogen worden geproduceerd. Deze lijst bevat in hoofdzaak traditionele Nederlandse kaassoorten, zoals Goudse en Edammer kaas, en verder ook Cheddar en Feta. Voor iedere kaassoort gelden nauwkeurige voorschriften en het is verboden kaas te produceren die daaraan niet voldoet.

4. Het toezicht op de naleving van de kwaliteitsvoorschriften wordt uitgeoefend door de Stichting Centraal Orgaan Zuivelcontrole (hierna: COZ), een privaatrechtelijk orgaan waarbij iedere producent van fabriekskaas zich moet aansluiten. Ter dekking van de kosten van toezicht en keuring legt het COZ de aangeslotenen heffingen op. Elke kaas moet overeenkomstig de door het COZ vastgestelde regels zijn voorzien van een merk; bovendien wordt de kaas steekproefsgewijs gecontroleerd.

5.

Vorenomschreven regeling wordt betwist door verzoeksters in het hoofdgeding, allen groothandelaars in kaas, die ze in meer dan een opzicht in strijd achten met verordening nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk- en zuivelprodukten, alsook met de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag, betreffende maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoer- en uitvoerbeperkingen. Nadat zij een kort geding aanhangig hadden gemaakt bij de president van de Arrondissementsrechtbank, heeft deze zich tot het Hof gewend met het verzoek om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van genoemde bepalingen. De aan het Hof gestelde vragen luiden als volgt:

> a)„ Dient de eerdergenoemde verordening (EEG) nr. 804/68 te worden uitgelegd in die zin, dat het de Lid-Staat Nederland belet om met het oog op het bevorderen van de afzet van kaas en kaasprodukten eenzijdig een regeling te treffen inzake de kwaliteit van deze produkten, gelijk is vervat in de \[onder 2, 3 en 4 supra\] genoemde wettelijke regelingen?
>
> b) Indien vraag a ontkennend wordt beantwoord, dient dan artikel 30 dan wel artikel 34 van het EEG-Verdrag te worden uitgelegd in die zin, dat het de Lid-Staat Nederland belet om met het oog op het bevorderen van de afzet van kaas en kaasprodukten eenzijdig een regeling te treffen inzake de kwaliteit van deze produkten, gelijk deze is vervat in de \[onder 2, 3 en 4 supra\] genoemde wettelijke regelingen?
>
> c) Indien ook vraag b ontkennend wordt beantwoord, dient dan de sub a genoemde verordening dan wel de sub b genoemde artikelen aldus te worden uitgelegd, dat het de Lid-Staat Nederland belet een regeling te treffen volgens welke het bedrijfsmatig bereiden van kaasprodukten uitsluitend is toegestaan aan aangeslotenen bij een controle-instelling, gelijk zulks is bepaald in artikel 12 van het Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten?
>
> d) Komt aan algemene rechtsbeginselen, en met name aan een ‚evenredig-heidsbeginsel’, als waarop eiseressen doelen, rechtstreekse werking toe in een geding als het onderhavige?”

6. Al aanstonds zij opgemerkt dat het niet aan het Hof staat, zich in het kader van artikel 177 EEG-Verdrag uit te spreken over de verenigbaarheid van de bepalingen van een nationale wet met het Verdrag, doch dat het wel bevoegd is om de nationale rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het gemeenschapsrecht te verschaffen, die deze in staat kunnen stellen die verenigbaarheid te beoordelen.

7. Tevens zij er vooraf op gewezen, dat blijkens het dossier en de ter terechtzitting aan het Hof verstrekte toelichtingen, de voormelde Nederlandse wettelijke bepalingen enkel tot de kaasproducenten zijn gericht, zodat zij de invoer van kaas in Nederland niet beïnvloeden, terwijl zij zonder onderscheid van toepassing zijn op de gehele Nederlandse kaasproduktie, ongeacht de bestemming van de kaas.

#### De eerste vraag — verordening nr. 804/68

8. Deze vraag strekt er in de eerste plaats toe te vernemen, of de Lid-Staten — na de vaststelling van de verordening houdende een gemeenschappelijke ordening van de kaasmarkt — nog in de werking van deze markt mogen ingrijpen, en inzonderheid of zij maatregelen mogen nemen die hetzelfde doel hebben als de gemeenschappelijke ordening, met name op het gebied van de afzetbevordering. Subsidiair wordt gevraagd of, zo de Lid-Staten nog bevoegd zouden zijn om dergelijke maatregelen te nemen, een regeling als de onderhavige interfereert, met de doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening.

9. Ter beantwoording van deze vraag moet de werking worden onderzocht van de gemeenschappelijke ordening van de kaasmarkt, zoals neergelegd in verordening nr. 804/68. Deze gemeenschappelijke marktordening bevat in haar huidige vorm met betrekking tot kaas geen voorschriften inzake aanduidingen en kwaliteit en, behalve voor Grana-Padano en Parmigiano-Reggiano, evenmin een interventieregeling. Voor Provolone en bewaarkaas gelden marktondersteunende maatregelen in de vorm van steun aan particuliere opslag. In de betrekkingen met derde landen worden heffingen bij invoer en restituties bij uitvoer toegepast. Dit stelsel onderscheidt zich dus van andere marktordeningen, die ten doel hebben een bepaald prijspeil op de markt te handhaven door middel van interventieaankopen of, minder rechtstreeks, vaststelling van minimumkwaliteitseisen.

10. Wat de bevoegdheden van de Lid-Staten betreft, betogen verzoeksters in het hoofdgeding, dat de Lid-Staten geen maatregelen mogen nemen die hetzelfde doel hebben als de gemeenschappelijke ordening, met name op het gebied van de afzetbevordering. Van haar kant is de Commissie van oordeel, dat de beperking van de lijst van toegelaten kaassoorten inbreuk maakt op de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap om de vrije toegang tot de markt te regelen. Het verbod om kaas te produceren en te verhandelen die niet de voorgeschreven kenmerken vertoont, zou neerkomen op een produktiebeperkende maatregel die dezelfde werking heeft als een interventiemaatregel en waarvoor bijgevolg alleen de Gemeenschap bevoegd is.

11. Verzoeksters in het hoofdgeding en de Commissie zijn voorts van mening, dat maatregelen als die waarom het in het hoofdgeding gaat, de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening belemmeren. In de eerste plaats zou de beperking van de lijst van toegestane kaassoorten in strijd zijn met het beginsel van de open markt waartoe elke producent vrije toegang heeft. In de tweede plaats zou deze beperking volgens de Commissie indruisen tegen het beleid van de Gemeenschap om door diversificatie van het aanbod de vraag naar kaas zoveel mogelijk te vergroten. Tenslotte zouden de beperkingen tot gevolg hebben, dat de communautaire interventiemaatregelen, de steun aan particuliere opslag en de restituties bij de uitvoer in Nederland niet kunnen functioneren.

12. Deze stelling kan niet worden aanvaard. Volgens vaste rechtspraak van het Hof dienen de Lid-Staten, wanneer de Gemeenschap krachtens artikel 40 EEG-Verdrag een regeling voor de totstandkoming van een gemeenschappelijke ordening der markten in een bepaalde sector heeft vastgesteld, zich te onthouden van elke maatregel met de strekking daarvan af te wijken of er inbreuk op te maken (arrest van 22. 6. 1979, zaak 177/78, Pigs and Bacon Commission, Jurispr. 1979, blz. 2161).

13. Uit het stilzwijgen van de betrokken regeling met betrekking tot de aanduidingen en de kwaliteit van kaas, kan echter niet worden afgeleid dat de Gemeenschap, bewust en onontkoombaar, heeft besloten de Lid-Staten te verplichten in de betrokken sector een stelsel van volstrekte produktievrijheid in acht te nemen. Waar elk communautair voorschrift omtrent de kwaliteit van kaasprodukten ontbreekt, is het Hof van oordeel, dat de Lid-Staten de bevoegdheid hebben behouden om de op hun grondgebied gevestigde kaasproducenten dergelijke voorschriften op te leggen. Deze bevoegdheid betreft niet enkel voorschriften die voor de bescherming van de consument of van de volksgezondheid noodzakelijk worden geacht, maar ook die welke de Lid-Staat wenselijk acht ter bevordering van de kwaliteit van de nationale produktie. Die voorschriften mogen echter niet tot discriminatie van ingevoerde produkten leiden of de invoer van produkten uit andere Lid-Staten belemmeren. Tenslotte zij opgemerkt dat, in afwachting van communautaire voorschriften, een nationale kwaliteitsregeling het mogelijk maakt de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag en de gemeenschappelijke marktordening te verwezenlijken en de reeds door de Gemeenschap genomen maatregelen te concretiseren.

14. Af te wijzen is ook het standpunt van de Commissie, dat het verbod om andere dan de in de nationale regeling limitatief opgesomde kaassoorten te bereiden, ertoe leidt dat zij van de door de communautaire regeling geboden interventiemogelijkheden worden uitgesloten, en dat bijgevolg de goede werking van die regeling wordt belemmerd. Het interventiemechanisme heeft immers tot doel, het evenwicht tussen vraag en aanbod te herstellen, en een nationale wettelijke regeling die de vraag op langere termijn wil stimuleren door de nationale kaasproduktie voor de consument aantrekkelijker te maken, streeft in beginsel een zelfde doel na. Gezien de zeer beperkte strekking van de communautaire maatregelen ter ondersteuning van de kaasmarkt, zijn nationale maatregelen op het gebied van de kwaliteit, waaronder een verbod op de bereiding van andere soorten of kwaliteiten dan in de nationale regeling zijn vermeld, daarmee niet onverenigbaar.

15. Al evenmin aanvaardbaar is het argument van de Commissie, dat een nationale regeling die de bereiding van kaas van mindere dan de voorgeschreven kwaliteit verbiedt, in de weg staat aan het communautaire beleid om door een verbreding van het in de verschillende Lid-Staten aangeboden kaasassortiment de vraag te vergroten. Immers, noch uit het stelsel noch uit de bepalingen van verordening nr. 804/68 volgt dat, in het kader van de marktordening en ter verwezenlijking van de doelstellingen ervan, de vergroting van de vraag naar zuivelprodukten bij voorkeur moet worden nagestreefd door uitbreiding van het aangeboden assortiment in plaats van door kwaliteitsverbetering van een beperkt aantal produkten, op welke methode de betrokken nationale regeling is gebaseerd.

16. Gelet op het vorenoverwogene, moet op de eerste vraag derhalve worden geantwoord, dat verordening nr. 804/68 aldus moet worden uitgelegd, dat bij gebreke van communautaire voorschriften, een Lid-Staat ter bevordering van de afzet van kaas en kaasprodukten eenzijdig een regeling mag vaststellen inzake de kwaliteit van de op zijn grondgebied geproduceerde kaas, met verbod om andere dan de limitatief opgesomde kaassoorten te bereiden.

#### De tweede vraag — de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag

##### a) Maatregelen ter verbetering van de kwaliteit

17. De tweede vraag strekt er in wezen toe te vernemen, of de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag aldus moeten worden uitgelegd, dat een Lid-Staat ter bevordering van de afzet van kaas en kaasprodukten eenzijdig een regeling mag treffen die bedoeld is om de kwaliteit van de nationale produktie te verbeteren en voorschriften behelst ter zake van het verplicht gebruik van merken, tekenen of bewijsstukken.

18. Verzoeksters in het hoofdgeding en de Commissie betogen, dat een nationale maatregel die beoogt de kwaliteit van nationale produkten te verbeteren en zo de verkoop ervan te bevorderen, de invoer in een ongunstiger positie brengt en bijgevolg een maatregel is van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking.

19. Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het Hof in zijn arrest van 24 november 1982 (zaak 249/81, Commissie t. Ierland, Jurispr. 1982, blz. 4005) heeft overwogen, dat een reclamecampagne tot aanmoediging van de aan- en verkoop van binnenlandse produkten onder zekere voorwaarden onder het verbod van artikel 30 EEG-Verdrag kan vallen, wanneer zij door de overheid wordt gesteund. Het Hof heeft voorts voor recht verklaard, dat een orgaan dat door de regering van een Lid-Staat is ingesteld en wordt gefinancierd door een aan de.producenten opgelegde bijdrage, zich moet onthouden van publiciteit die beoogt het kopen van produkten uit de andere Lid-Staten te ontraden of die produkten aan de consumenten als minder waardevol voor te stellen. Een dergelijk orgaan mag evenmin de consumenten aanraden, binnenlandse produkten te kopen uitsluitend omdat zij van binnenlandse oorsprong zijn (arrest van 13. 12. 1983, zaak 222/82, Apple and Pear Development Council, Jurispr. 1983, blz. 4083).

20. Artikel 30 verzet zich daarentegen niet tegen de vaststelling van nationale voorschriften die, zonder aan ingevoerde produkten te raken, tot doel hebben de kwaliteit van de nationale produkten te verbeteren om deze voor de consumenten aantrekkelijker te maken. Een dergelijke maatregel strookt immers met het vereiste van een gezonde en eerlijke mededinging zoals verlangd door het Verdrag.

21. Verzoeksters in het hoofdgeding en de Commissie zijn voorts van mening, dat bepaalde specifieke aspecten van de regeling de uitvoermogelijkheden beperken en derhalve in strijd zijn met artikel 34 EEG-Verdrag. Zo zou door het verbod om in Nederland nieuwe kaassoorten te bereiden, elke mogelijkheid om deze uit te voeren, verdwijnen. Wat de kaassoorten betreft die nog wel mogen worden bereid, zouden de nieuwe bepalingen gevolgen hebben voor de kostprijs en bijgevolg voor de concurrentiepositie van Nederlandse kaas op de buitenlandse markten.

22. Hierop moet worden geantwoord, dat het Hof herhaaldelijk heeft beslist (met name in het arrest van 1. 4. 1982, gevoegde zaken 141-143/81, Holdijk, Jurispr. 1982, blz. 1299), dat artikel 34 EEG-Verdrag betrekking heeft op nationale maatregelen die een specifieke beperking van het uitgaand goederenverkeer ten doel of tot gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een Lid-Staat leiden, waardoor aan de nationale produktie of de binnenlandse markt van de betrokken Lid-Staat een bijzonder voordeel wordt verzekerd. Dit is echter niet het geval met bepalingen die minimumkwaliteitsnormen voor de kaasbereiding behelzen, zonder onderscheid te maken naar gelang de kaas voor de binnenlandse markt dan wel voor uitvoer is bestemd.

23. Voorts zij erop gewezen dat artikel 34 de producenten niet vrijwaart voor regelingen die door hun invloed op de produktievoorwaarden gevolgen kunnen hebben voor de omvang en de kosten van de nationale produktie. Een Lid-Staat kan op legitieme wijze een kwaliteitsbeleid voeren teneinde de afzet te bevorderen, ook al stelt dat beleid zijn producenten bloot aan het risico van prijsconcurrentie vanwege de producenten in de andere Lid-Staten, voor wie niet dezelfde kwaliteitseisen gelden.

##### b) Het verplicht gebruik van merken, tekenen en bewijsstukken

24. Volgens de Commissie kan het verplicht gebruik van merken, tekenen of bewijsstukken de uitvoer naar andere Lid-Staten of derde landen bemoeilijken of zelfs onmogelijk maken. De Nederlandse regering stelt daartegenover, dat bij de uitvoer van kaasprodukten geen bijzondere controles worden verricht en geen enkel bewijsstuk wordt verlangd. De produkten worden uitsluitend steekproefsgewijs gecontroleerd en het resultaat van de steekproef wordt op een attest vermeld.

25. Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat artikel 34 EEG-Verdrag zich niet verzet tegen een bepaling van nationaal recht, die de producenten verplicht tot het aanbrengen van een controlemerk ten bewijze dat aan de nationale kwaliteitsvoorschriften is voldaan, wanneer deze verplichting zonder onderscheid geldt voor nationale produkten die in de betrokken Lid-Staat in de handel worden gebracht, en die welke voor uitvoer zijn bestemd.

26. Artikel 34 staat evenmin in de weg aan een nationale bepaling, volgens welke van alle voor binnenlandse consumptie dan wel voor uitvoer bestemde kaasprodukten steekproeven worden genomen door een controleorgaan, dat vervolgens een attest afgeeft met het resultaat van deze controle.

27. Het zou echter wel in strijd zijn met artikel 34 om specifiek bewijsstukken te verlangen voor nationale produkten die bestemd zijn voor uitvoer naar landen van de Gemeenschap (arrest van 3. 2. 1977, zaak 53/76, Bouhelier, Jurispr. 1977, blz. 197).

28. Mitsdien moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag aldus moeten worden uitgelegd, dat een Lid-Staat ter bevordering van de afzet van kaas en kaasprodukten eenzijdig een regeling mag vaststellen die, zonder aan ingevoerde produkten te raken, tot doel heeft de kwaliteit van de nationale produkten te verbeteren om deze voor de consumenten aantrekkelijker te maken, en die voorschriften behelst betreffende het verplicht gebruik van merken, tekenen of bewijsstukken, zonder dat onderscheid wordt gemaakt naar gelang de kaas voor de binnenlandse markt dan wel voor uitvoer is bestemd.

#### De derde vraag — de aansluitplicht

29. Met de derde vraag wil de verwijzende rechter in wezen vernemen, of verordening nr. 804/68 aldus moet worden uitgelegd, dat zij de Lid-Staten belet de producenten te verplichten zich bij een controleorgaan aan te sluiten.

30. Verzoeksters in het hoofdgeding herinneren aan het arrest van 26 februari 1980 (zaak 94/79, Vriend, Jurispr. 1980, blz. 327), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de verplichting om zich bij een door de overheid goedgekeurd orgaan aan té sluiten teneinde plantaardig teeltmateriaal in het verkeer te kunnen brengen, verder te verhandelen, in te voeren, uit te voeren of ten uitvoer aan te bieden, in strijd is met het beginsel van de open markt, dat de grondslag van de betrokken gemeenschappelijke marktordening vormt. De regeling in geding zou analoog zijn met die waarop de zaak-Vriend betrekking had, en de aansluitplicht van de producenten zou derhalve als onverenigbaar met het gemeenschapsrecht zijn te beschouwen.

31. Volgens de Nederlandse regeling moet onderscheid worden gemaakt tussen de aansluitplicht in de handelsfase en die in de produktiefase. De Nederlandse wetgever zou 's Hofs arrest in de zaak-Vriend in acht hebben genomen door de werkingssfeer van de regeling te beperken tot de producenten alleen. Een passende controle op de naleving van de kwaliteitsnormen was immers onontbeerlijk en Nederland had daartoe gekozen voor het middel van verplichte aansluiting bij een privaatrechtelijk orgaan.

32. De Commissie merkt op, dat de aansluitplicht ook voor handelaars geldt, aangezien de laatste fase van de kaasbereiding, te weten de rijping, wegens gebrek aan opslagruimte bij de producenten vaak bij de handelaars plaatsvindt. De Commissie meent dat de nationale rechter in het licht van het arrest-Vriend moet nagaan, of de aansluitplicht voor de producenten het in het verkeer brengen, verder verhandelen, invoeren of uitvoeren van de kaas onmogelijk kan maken.

33. Of de verplichte aansluiting bij een door een Lid-Staat erkend controleorgaan in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht, hangt in de eerste plaats af van de vraag, of de doelstellingen van het controleorgaan zelf daarmee verenigbaar zijn. Dit is een vraag die door de nationale rechter moet worden opgelost met behulp van de antwoorden die hiervoor op de eerste twee vragen zijn gegeven.

34. Zo de nationale rechter tot de slotsom komt, dat de doelstellingen van het controleorgaan verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, dan zal hij vervolgens moeten nagaan, of de gekozen middelen om de naleving van de nationale voorschriften te verzekeren, de invoer- of uitvoerstromen kunnen wijzigen doordat het de producenten onmogelijk wordt gemaakt de betrokken produkten vrijelijk in het verkeer te brengen.

35. Daarbij moet erop worden gewezen, dat niets een Lid-Staat belet een controleorgaan in te stellen en met gezag over de producenten te bekleden, of deze laatsten te verplichten zich bij dat orgaan te doen registreren of zich erbij aan te sluiten, wanneer deze maatregelen noodzakelijk zijn om de naleving van de in overeenstemming met het gemeenschapsrecht vastgestelde voorschriften te verzekeren.

36. Het is daarentegen in strijd met het gemeenschapsrecht wanneer een Lid-Staat, rechtstreeks dan wel door tussenkomst van door de overheid ingestelde of goedgekeurde organen, het in het verkeer brengen, verder verhandelen, invoeren, uitvoeren en ten uitvoer aanbieden van kaas uit de nationale produktie enkel toestaat aan degenen die bij een dergelijk orgaan zijn aangesloten. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan, of de regeling waarvan hij kennis heeft te nemen, dit gevolg heeft, hetzij omdat zonder registratie of aansluiting het beroep niet mag worden uitgeoefend, hetzij omdat de aansluitplicht verder reikt dan voor de naleving van de kwaliteitsvoorschriften nodig is. Met name zal de nationale rechter hebben na te gaan, of de regeling ook dient te gelden voor handelaars die niet bij de kaasbereiding of bij daarmee gelijkgestelde procédés zoals de rijping, betrokken zijn.

37. Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord, dat verordening nr. 804/68 aldus moet worden uitgelegd, dat zij een Lid-Staat niet belet de kaasproducenten tot aansluiting bij een controleorgaan te verplichten, mits de doelstellingen van dit orgaan in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht en het in het verkeer brengen, verder verhandelen, invoeren, uitvoeren of ten uitvoer aanbieden van kaasprodukten niet enkel is toegestaan aan degenen die bij het orgaan zijn aangesloten.

#### De vierde vraag — de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht

38. De vierde vraag strekt er in wezen toe te vernemen, of de Lid-Staten, wanneer zij bevoegd zijn kwaliteitsvoorschriften voor kaas vast te stellen, gebonden zijn door de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht en met name door het evenredigheidsbeginsel,

39. Gezien de antwoorden op de voorgaande vragen, en met name dat op de derde vraag, behoeft deze vraag niet afzonderlijk te worden beantwoord.

#### Kosten

40. De kosten door de Nederlandse regering en door de Commissie wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

### Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage bij beschikking van 14 september 1982 gestelde vragen, verklaart voor recht:

1\. Verordening nr. 804/68 moet aldus worden uitgelegd dat, bij gebreke van communautaire voorschriften, een Lid-Staat ter bevordering van de afzet van kaas en kaasprodukten eenzijdig een regeling mag vaststellen inzake de kwaliteit van de op zijn grondgebied geproduceerde kaas, met verbod om andere dan de limitatief opgesomde kaassoorten te bereiden.

2\. De artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag moeten aldus worden uitgelegd, dat een Lid-Staat ter bevordering van de afzet van kaas en kaasprodukten eenzijdig een regeling mag vaststellen die, zonder aan ingevoerde produkten te raken, tot doel heeft de kwaliteit van de nationale produkten te verbeteren om deze voor de consumenten aantrekkelijker te maken, en die voorschriften behelst betreffende het verplicht gebruik van merken, tekenen of bewijsstukken, zonder dat onderscheid wordt gemaakt naar gelang de kaas voor de binnenlandse markt dan wel voor uitvoer is bestemd.

3\. Verordening nr. 804/68 moet aldus worden uitgelegd, dat zij een Lid-Staat niet belet de kaasproducenten tot aansluiting bij een controleorgaan te verplichten, mits de doelstellingen van dit orgaan in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht en het in het verkeer brengen, verder verhandelen, invoeren, uitvoeren of ten uitvoer aanbieden van kaasprodukten niet enkel is toegestaan aan degenen die bij het orgaan zijn aangesloten.

Hof van Justitie van de Europese Unie · tekst opnieuw opgemaakt

## Aangehaalde teksten

13

EEG-Verdrag art. 34 uitgelegd 13 voorkomens

EEG-Verdrag art. 30 uitgelegd 9 voorkomens

EEG-Verdrag art. 39 4 voorkomens

EEG-Verdrag art. 177 2 voorkomens

EEG-Verdrag art. 40 2 voorkomens

verordening 804/68 art. 22 2 voorkomens

EEG-Verdrag art. 36 1 voorkomen

EEG-Verdrag art. 5 1 voorkomen

EEG-Verdrag art. 92 1 voorkomen

EEG-Verdrag art. 92-94 1 voorkomen

EEG-Verdrag art. 93 1 voorkomen

verordening 804/68 art. 13 1 voorkomen

verordening 804/68 art. 19 1 voorkomen

## Rechtspraak

1

### Europese Unie

1

Conclusie van advocaat-generaal VerLoren van Themaat 134/83 26.09.1984

#### [EEG-Verdrag art. 34 en art. 8](https://juriel.be/nl/rechtspraak-unie/c-134-83-conclusie)

## Rechtsleer

4

Mok, M.R.: Wederom : verplichte aansluiting bij privaatrechtelijke corporatie, TVVS ondernemingsrecht en rechtspersonen 1984 p.162-163 (NL)

Akyürek-Kievits, H.E. ; Feenstra, J.J.: S.E.W. ; Sociaal-economische wetgeving 1984 p.764-768 (NL)

Waelbroeck, Michel: Case 237/82, Jongeneel Kaas B. V., Bodegraven v. The State of the Netherlands, (Judgment of 7 February 1984), Common Market Law Review 1985, Volume 22, Issue 1, p. 117-127 (EN)

Akyürek-Kievits, H.E. ; Feenstra, J.J.: Annotaties Hof van Justitie EG (Ed. W.E.J. Tjeenk Willink - Zwolle) 1995 p.680-685 (NL)