Arrest van het Hof van 27 september 1979, 230/78Verordening 3331/74 art. 2, verordening 3330/74 art. 24

ARREST

De feiten

De verwijzingsbeschikking en de krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG ingediende schriftelijke opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt:

I — De feiten en het procesverloop

a) De relevante verordeningen

In basisverordening nr. 3330/74 (PB L 359 van 1974, blz. 1) houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker, worden de door de producenten vervaardigde hoeveelheden suiker in drie categorieën verdeeld (zie artikel 23 e.v.). Elke Lid-Staat kent, binnen de basishoeveelheid welke hem krachtens de verordening is toegekend, en afhankelijk van hun produktie gedurende de verkoopseizoenen 1968-1969 tot 1972-1973, aan elk van zijn suikerfabrieken een jaarlijks basisquotum toe, het zogenoemde „A-quotum”.

Artikel 24 van verordening nr. 3330/74 bepaalt dat de Lid-Staten een basisquotum toekennen aan iedere onderneming die gedurende het verkoopseizoen voor suiker 1974-1975 haar basisquotum heeft gebruikt; het artikel geeft aan hoe die quota moeten worden bepaald, en voegt er in lid 3 aan toe dat de Raad, op voorstel van de Commissie, „de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel en de eventuele afwijkingen van de bepalingen van dit artikel” vaststelt. Die quotaregeling geldt van 1 juli 1975 tot 30 juni 1980.

Op grond van dat artikel 24, lid 3, heeft de Raad verordening nr. 3331/74 (PB L 359 van 1974, blz. 18) vastgesteld, dat in artikel 2, lid 1, de Lid-Staten de mogelijkheid biedt de basisquota van hun producenten te verminderen; die vermindering mag voor het gehele tijdvak van 1 juli 1975 tot 30 juni 1980 niet groter zijn dan 5 % van het „oorspronkelijke” basisquotum.

Lid 2 van dat artikel bepaalt:

„In afwijking van artikel 24, lid 2, eerste, tweede en derde alinea, van verordening (EEG) nr. 3330/74 en van lid 1 hierboven kan de Italiaanse Republiek het basisquotum van de op haar grondgebied gelegen ondernemingen wijzigen op grond van herstructureringsplannen in de suikerbietensector en de sector suiker voor zover dit noodzakelijk is om de verwezenlijking daarvan mogelijk te maken. Deze plannen worden vóór 1 juli 1978 voor advies aan de Commissie voorgelegd.”

b) Feiten

Bij besluit van 28 februari 1976 (Gazzetta Ufficiale nr. 74 van 20 maart 1976) houdende wijziging van twee vroegere besluiten, werden aan de in Italië werkzame suikerondernemingen basisquota voor suiker toegekend op grond van artikel 24 van basisverordening nr. 3330/74. In artikel 2 werden de quota met ingang van het verkoopseizoen 1976-1977 gewijzigd krachtens de in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3331/74 bedoelde uitzondering.

Op 20 februari 1976 diende de SpA Zuccherifici Meridionali (hierna: Zuccherfici Meridionali) een herstructureringsplan in, met het oog op de ontwikkeling van de suikerbietenverwerking en van de suikerproduktie. Dat plan werd goedgekeurd bij interministerieel besluit van 13 december 1976. Het past in de in Italië merkbare algemene tendens om de produktie van suikerbieten naar de Mezzogiorno te verplaatsen. Over het plan heeft een briefwisseling plaatsgehad tussen de regering van de Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen.

Vervolgens werd het aan Zuccherifici Meridionali toegekende produktiequotum bij interministerieel besluit van 7 december 1977 (Gazzetta Ufficiale nr. 341 van 15 december 1977), vastgesteld krachtens artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74, verhoogd met 6000 ton. Bij hetzelfde besluit werden de basisquota van vier andere, in het Noorden des lands gelegen suikerondernemingen, met ingang van het verkoopseizoen 1978-1979 verlaagd.

Zo is het quotum van de vennootschap Eridania Zuccherifici Nazionali SpA (hierna: Eridania) met 3104,9 ton verminderd, en dat van de Società Italiana per l'industria degli zuccheri (hierna: Società Italiana) met 1855 ton.

Ten slotte werd bij besluit van 7 december 1977 — de enige maal dat Italië gebruik maakte van zijn bevoegdheid ex artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 — het aan Zuccherifici Meridionali toegekende produktiequotum met 27 % verhoogd door middel van verminderingen met telkens minder dan 1 % van de voorheen aan de vier andere ondernemingen toegekende hoeveelheid.

Eridania en Società Italiana hebben de nietigverklaring gevorderd van het ministerieel besluit van 7 december 1977 tot wijziging van de krachtens artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 bij ministerieel besluit van 28 februari 1976 vastgestelde basisquota voor suiker.

Het Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (3e kamer) heeft bij beschikking van 3 juli 1978 zijn uitspraak opgeschort en het Hof van Justitie verzocht om een prejudiciële beslissing over de geldigheid en subsidiair over de uitlegging van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74, ter beantwoording van de volgende vragen:

Met betrekking tot de geldigheid:

1) Is bij de vaststellingsprocedure van de betrokken bepaling in strijd met de eis van de wet nagelaten het Europees Parlement te raadplegen, zoals bepaald in artikel 43, lid 2, derde alinea, EEG-Verdrag?

2) Is voldaan aan het motiveringsvereiste — en inzonderheid de eis van genoegzame motivering — van artikel 190 EEG-Verdrag?

3) Is het feit dat de onderhavige bevoegdheid enkel ten aanzien van de Italiaanse verwerkende industrie is toegekend, in strijd met het verbod van discriminatie tussen de producenten van de Gemeenschap, door artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag ingesteld in het kader van de gemeenschappelijke ordeningen der markten?

4) Moet het recht van de ondernemingen om de zogenoemde basisquota te produceren, dat inherent is aan de ontplooiing van een economische activiteit door particulieren, worden geacht te zijn geschonden door de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid die, zowel wat de voorwaarden voor haar uitoefening als wat haar gevolgen voor bedoelde quota betreft, zeer ruim is bemeten — des dat, waar de uitoefening van een economische activiteit, als vallende binnen het gebied van de ook door de communautaire rechtsorde beschermde grondrechten, is gewaarborgd, de hier bedoelde bepaling bijgevolg ongeldig is —?

Met betrekking tot de uitlegging:

5) Zijn in verordening nr. 3331/74 dan wel elders in het gemeenschapsrecht bijzondere criteria te vinden aan de hand waarvan de Italiaanse staatsorganen dienen te beoordelen of de „herstructureringsplannen” die zij voornemens zijn vast te stellen of te bevorderen, overeenkomen met die welke in de verordening zijn bedoeld (zo summier en zonder enige detaillering aangeduid in artikel 2, lid 2)?

6) Zijn aan de bevoegdheid om in de bedoelde omstandigheden de basisquota van de verwerkende industrie te wijzigen, geen andere grenzen gesteld dan die welke het gevolg zijn van de noodzaak bedoelde herstructureringsplannen te verwezenlijken, of kunnen nog andere grenzen worden aangewezen (bij voorbeeld die welke worden opgelegd door de waarborging van het recht der ondernemingen activiteiten te onplooien, of door de onaantastbaarheid van quota die in de voorafgaande verkoopseizoenen volledig zijn benut, zodat de basisquota wellicht alleen verminderd zouden kunnen worden voor zover zij niet door de produktie van de betrokken onderneming worden gedekt, etc.)?

7) Is de rechtstreekse toepasselijkheid van de verordening in de Italiaanse rechtsorde (artikel 189, tweede alinea, EEG-Verdrag) verenigbaar met een regeling van de toepassingsbepalingen?

De verwijzingsbeschikking is op 16 oktober 1978 ter griffie van het Hof ingekomen.

Krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Eridania, te deze vertegenwoordigd door M. De André en A. Sorrentino, advocaten; Società Italiana, te deze vertegenwoordigd door A. en F. Sorrentino, advocaten; de regering van de Italiaanse Republiek, te deze vertegenwoordigd door haar ambassadeur A. Maresca als gemachtigde, bijgestaan door LM. Braguglia, Awocato dello Stato; Zuccherifici Meridionali, te deze vertegenwoordigd door V. Marone, P. Cattaneo, G. Pinotti en G. Guarino, advocaten; de Raad van de Europese Gemeenschappen, te deze vertegenwoordigd door D. Vignes, directeur bij de juridische dienst van de Raad, als gemachtigde; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, te deze vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur C. Maestripieri als gemachtigde, bijgestaan door J. Delmoly, lid van de juridische dienst.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft de Raad en de Commissie echter verzocht, bepaalde vragen schriftelijk te beantwoorden.

II — Schriftelijke opmerkingen, ingediend krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG

a) Opmerkingen van verzoeksters in het hoofdgeding

Wat de eerste vraag betreft, merken Eridania en Società Italiana op, dat verordening nr. 3331/74 is vastgesteld op grond van het bepaalde in artikel 24, lid 3, van basisverordening nr. 3330/74.

Krachtens artikel 2 van verordening nr. 3331/74 is Italië echter niet alleen gemachtigd om de quota waarop de verschillende ondernemingen recht hebben, met 5 % te verlagen, maar ook om diezelfde quota onbeperkt te verminderen. Een dusdanige bepaling tast het wezen van de gemeenschappelijke marktordening aan; daarvoor had dus ongetwijfeld de procedure van artikel 43, lid 2, derde alinea, EEG-Verdrag, moeten worden gevolgd, die een voorstel van de Commissie, raadpleging van het Parlement, en een beslissing door de Raad met gekwalificeerde meerderheid vereist.

Weliswaar wordt in artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74, op grond waarvan de betwiste bepaling is vastgesteld, niet uitdrukkelijk gesproken van het advies van het Parlement, maar de noodzakelijkheid daarvan vloeit rechtstreeks voort uit het bepaalde in artikel 43 EEG-Verdrag dat, wegens zijn formeel hogere rang en in hoofdzaak algemene inhoud, in casu zeker toepasselijk is.

Elk ander standpunt zou de nietigheid meebrengen van artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74, dat niet van de verdragsbepalingen mag afwijken en evenmin fundamentele uitzonderingen op de basisverordening mag toestaan, die niet zijn goedgekeurd volgens de algemeen geldende procedure voor de vaststelling van basisverordeningen.

Wel blijkt het Europees Parlement te zijn geraadpleegd, maar enkel omtrent artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3331/74. Daarbij heeft het Parlement gevraagd, de in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie aan de Lid-Staten gelaten vrijheid om de quota met maximum 10 % te verlagen, te beperken. De Raad heeft aan dit verzoek een gunstig gevolg gegeven en in de definitieve tekst van de verordening het maximum verminderd van 10 % tot 5 %. De Raad heeft evenwel aan artikel 2 een tweede lid toegevoegd, waarbij de Italiaanse administratie een aanmerkelijk grotere speelruimte heeft gekregen.

Vanwege het ingrijpende karakter van dit tweede lid, zou een nieuwe raadpleging van het Parlement niet enkel politiek wenselijk, maar juridisch ook noodzakelijk zijn geweest.

In verband met de tweede vraag stellen Eridania en Società Italiana, verzoeksters in het hoofdgeding, dat de considerans van verordening nr. 3331/74 (derde overweging, tweede deel) de betrokken bepaling op een tenminste tautologische wijze motiveert.

Niet alleen worden er geen redenen opgegeven die een zo ernstige afwijking van het quotastelsel rechtvaardigen, maar er wordt ook niets gezegd over de criteria waarover de Commissie advies moet uitbrengen, en over de grenzen waarbinnen die plannen hun neerslag moeten vinden in een vermindering van de aan de verschillende ondernemingen toegekende quota.

De derde vraag zou bevestigend moeten worden beantwoord. Verzoeksters in het hoofdgeding vergelijken het algemene quotastelsel van artikel 24, lid 1, en lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3330/74 en van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3331/74 enerzijds, met de bepalingen van artikel 24, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 3330/74 en artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 anderzijds, en doen gelden dat er ten aanzien van de Italiaanse producenten veel ruimere bevoegdheden tot vermindering bestaan dan ten aanzien van de producenten in andere landen. Op die manier maken de betwiste bepalingen inbreuk op het discriminatieverbod van de artikelen 40, lid 3, en 7 EEG-Verdrag.

Wat de vierde vraag betreft, zijn Eridania en Società Italiana van oordeel dat artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 onwettig is wegens schending van grondrechten, met name het recht van de particulieren om vrij een economische activiteit uit te oefenen. Men moet natuurlijk erkennen dat, met name op het gebied van de economische rechten, de door de grondrechten geboden waarborg niet absoluut is, omdat zij moet worden overeengebracht met de openbare belangen die de inhoud ervan kunnen beperken. Waar echter aan de Lid-Staten zeer ruime bevoegdheden worden toegekend om de basisquota van de suikerondernemingen te verminderen zonder dat voor die inmenging grenzen, voorwaarden en criteria worden vastgesteld, is het evenwicht tussen de openbare belangen en de individuele rechten niet vooraf door een rechtsregel tot stand gebracht, maar wordt het daarentegen geheel aan de willekeurige beoordeling van de administratie overgelaten.

Wat de vijfde, zesde en zevende vraag aangaat, menen Eridania en Società Italiana dat men in de betwiste bepaling grenzen noch criteria kan vinden, die de aan de Italiaanse Republiek toegekende bevoegdheid tot vermindering van de quota beperken.

De vraag of de Italiaanse administratie op dit gebied rechtstreeks kan ingrijpen, of dat haar optreden moet worden voorafgegaan door een interne wettelijke regeling, blijft een vraag uitlegging van de Italiaanse grondwettelijke bepalingen.

b) Opmerkingen van de regering van de Italiaanse Republiek

In verband met de eerste vraag merkt de regering van de Italiaanse Republiek op, dat de Commissie in het voorstel van verordening een „bufferhoeveelheid” van 10 % had voorzien. Volgens dat voorstel konden de quota slechts worden gewijzigd indien zulks zou leiden tot een „verbetering in de structuur van de suikerindustrie in de betrokken gewesten.”

De mogelijkheid de quota te verminderen met het oog op de vereisten van de economische herstructurering van een bepaald gewest op het gebied van de suiker, kwam inderdaad reeds voor in het voorstel waarover het Parlement werd geraadpleegd. Ofschoon instemmend met het beginsel van een „bufferhoeveelheid”, had het Parlement twijfels uitgesproken over het percentage van 10 %. De Raad heeft dat percentage toen tot 5 %, verlaagd, doch voor het overige vorenbedoelde, in het voorstel van de Commissie genoemde voorwaarde voor Italië overgenomen.

De betwiste bepaling is rechtens gebaseerd op artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74, waarin geen sprake is van verplichte raadpleging van het Parlement. Een dergelijk advies is trouwens evenmin ingewonnen toen de Raad op de rechtsgrondslag van voornoemd artikel 24, lid 3, verordening nr. 298/78 van 13 februari 1978 (PB L 45 van 1978, blz. 1) heeft vastgesteld, waarbij de Franse Republiek werd gemachtigd tot verlaging van de quota in afwijking van het bepaalde in artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3330/74 en in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3331/74.

Bijgevolg is de betwiste bepaling ongetwijfeld geldig uit het oogpunt van de goedkeuringsprocedure.

Wat de tweede vraag betreft, is de Italiaanse regering van oordeel dat de bij artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 aan de Italiaanse Republiek verleende aanvullende bevoegdheid voldoende is gemotiveerd „gezien haar bijzondere situatie in deze sector” (derde overweging). Details over die bijzondere situatie vindt men immers in de veertiende overweging van verordening nr. 3330/74. Deze overweging kan de in de derde overweging van verordening nr. 3331/74 vervatte motivering aanvullen.

In verband met de derde vraag blijkt uit 's Hofs rechtspraak dat een verschillende behandeling gerechtvaardigd is wanneer de te regelen situaties objectief verschillend zijn. Past men dit beginsel toe op de sector van de Italiaanse industrie in verhouding tot de suikerindustrie van de andere Lid-Staten, dan moet men concluderen dat de in de vraag geopperde twijfel geenszins gegrond is. De Italiaanse suikersector heeft al bij de invoering van de gemeenschappelijke marktordening een bijzonder statuut in het communautaire kader gekregen door maatregelen die geëigend waren de in Italië geconstateerde klimatologische en structurele moeilijkheden te overwinnen. Die verschillen in behandeling zijn geen doel op zichzelf, maar vormen instrumenten om de Italiaanse suikersector op communautair niveau te brengen.

De vierde vraag moet volgens de Italiaanse regering ontkennend worden beantwoord.

Ten eerste blijkt uit 's Hofs rechtspraak (arrest van 14 mei 1974, zaak 4/73, Nold, Jurispr. 1974, blz. 491) dat de grondrechten moeten worden bezien in verband met de sociale functie van de beschermde goederen en werkzaamheden, zodat die rechten aan zekere beperkingen onderhevig kunnen zijn in verband met het openbaar belang en met de doelstellingen van algemeen belang welke de Gemeenschap nastreeft.

De Italiaanse regering verwijst ook naar de hierboven samengevatte opmerkingen en is van oordeel dat de bevoegdheid tot wijziging van de quota volkomen verenigbaar is met het grondrecht van ondernemersvrijheid, waarop de suikerondernemingen aanspraak maken.

Vervolgens is het stelsel van de produktiequota in hoofdzaak gericht op de bescherming van de communautaire suikerindustrie (zie de elfde overweging van verordening nr. 3330/74). In deze omstandigheden lijkt het erg betwistbaar, of een vermindering van de door de toekenning van quota aan elke onderneming verleende bescherming als een vorm van inbreuk op het recht van ondernemersvrijheid kan worden beschouwd. Overigens is dit recht zelfs voor de produktie boven het basisquotum geenszins uitgehold; alleen gelden er andere voorwaarden voor het in de handel brengen van die extra produktie.

De vijfde vraag strekt ertoe te vernemen of er een communautaire omschrijving bestaat van de in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 gebruikte term „herstructureringsplan”.

Een herstructureringsplan is een technisch begrip dat op dezelfde wijze toepasselijk is in het gemeenschapsrecht als in het interne recht van de Lid-Staten. Kenmerkend voor voornoemde plannen is dat zij zowel afgestemd zijn op het landbouw-economisch aspect van de structuurproblemen als op de industriële dimensie daarvan.

In verband met de zesde vraag meent de Italiaanse regering dat over de betrokken regel geen enkele twijfel kan bestaan, in die zin dat de aan Italië toegekende bevoegdheid alleen kwantitatief is beperkt („… voor zover dit noodzakelijk is …”). Overigens heeft de bepaling van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 tot doel, herstructureringen mogelijk te maken die, door de toepassing van moderne produktiemethoden, bijdragen tot verlaging van de produktiekosten van suiker. Een eventuele grens, gevormd door de onaantastbaarheid van de in eerdere verkoopseizoenen volledig gebruikte quota, zou derhalve ingaan tegen dit doel.

In verband met de laatste vraag moet worden opgemerkt dat het communautaire voorschrift zeker nationale uitvoeringsbepalingen behoeft voor de concrete uitoefening van de daarin toegekende bevoegdheden.

Of bedoelde toepassingsbepalingen moeten worden vastgesteld bij wet of bij een besluit van lagere orde, is een zaak van nationaal recht en niet van gemeenschapsrecht.

c) Opmerkingen van Zuccherifici Meridionali

Zuccherifici Meridionali merkt op dat er voor de vragen inzake de geldigheid geen enkele grond bestaat. In verband met de eerste vraag voert zij aan dat artikel 43 niet van toepassing is, daar dit slechts doelt op de voorstellen die de Commissie moest doen binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag.

In de veronderstelling dat artikel 43 toepasselijk zou worden geacht, zou artikel 149 EEG-Verdrag tot gevolg hebben dat de wijzigingen die de Raad in voorstellen van de Commissie aanbrengt — welke ook hun draagwijdte is —, niet voor onderzoek naar de Vergadering zouden moeten „terugkeren”.

In feite blijkt het door de Commissie ingediende voorstel volledig met de nadien door de Raad vastgestelde regeling overeen te stemmen.

De door de nationale rechter in de tweede vraag geopperde twijfels omtrent de motivering van verordening nr. 3331/74 zijn ongegrond.

Zuccherifici Meridionali verwijst naar de derde overweging van verordening nr. 3331/74 en naar de veertiende overweging van verordening nr. 3330/74. Gezien deze overwegingen kan men niet zeggen dat de Raad had nagelaten de bijzonderheden van de Italiaanse situatie aan te geven.

Het is in verband met de aan de nationale autoriteiten toegekende bevoegdheid om in het nationale vlak bestuursrechtelijke uitvoeringsbepalingen vast te stellen, dat aan de motiveringsplicht geheel moet zijn voldaan. Het is ook dat verband waarin de in de vijfde en zesde vraag gewenste toelichtingen thuishoren.

Bij de derde vraag merkt Zuccherifici Meridionali op, dat de afwijkende normatieve behandeling van Italië juist gerechtvaardigd is wegens de volstrekt eigenaardige situatie van dat land.

Sprekend over de vierde vraag voert Zuccherifici Meridionali aan, dat de gemeenschappelijke marktordening niet leidt tot beperking, maar juist tot bescherming van het particulier initiatief.

Bovendien stellen de produktiequota geen strenge en onaantastbare grens aan de vrije uitoefening van de ondernemingsactiviteit, en is hun toepassingsgebied beperkt tot de betrekkingen tussen de Lid-Staten.

De zevende en laatste vraag valt buiten de communautaire rechtsorde. Zij moet derhalve als niet-ontvankelijk worden beschouwd.

d) Opmerkingen van de Raad

Wat de eerste vraag betreft, merkt de Raad op dat verordening nr. 3331/74 een verordening van de „tweede generatie” is, dat wil zeggen een handeling waarvoor raadpleging van het Parlement niet is vereist. Zij is vastgesteld, niet op grond van artikel 43 EEG-Verdrag, maar op grond van artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74. Dit artikel spreekt niet over raadpleging van het Parlement.

In antwoord op een vraag van het Hof beklemtoont de Raad dat alle bepalingen van verordening nr. 3331/74 wel degelijk het karakter van uitvoeringsmaatregelen hebben. Het bepaalde in artikel 2, lid 2, van deze verordening past geheel in het kader van de toepassing van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3330/74, krachtens hetwelk de quota die in 1968-1975 niet door de ondernemingen zijn benut, worden verminderd.

Ook de grief dat het Parlement niet is geraadpleegd, is feitelijk ongegrond. De Raad heeft het voorstel van de Commissie op 21 en 22 oktober, 18 en 20 november, en 10 december 1974 driemaal onderzocht, alvorens het op 19 december 1974 goed te keuren. Reeds op 21 en 22 oktober heeft hij met name over artikel 2 van de toekomstige verordening nr. 3331/74 beraadslaagd, en in het bijzonder over het Italiaanse probleem.

Het Parlement heeft het voorstel van de Commissie tweemaal besproken, namelijk op 14 november en 9 december.

In de preambule van de resolutie van 9 december (PB C 155 van 1974, blz. 45) valt te lezen dat het Parlement „het, gezien de ernstige bezorgdheid die thans in landbouwkringen heerst, noodzakelijk acht in het kader van de voorstellen van de Commissie over te gaan tot een bestudering van de nieuwe besluiten van de Raad in de vorm waarin het daarvan kennis heeft gekregen”.

Tot de „besluiten” waarvan het Parlement hier spreekt, behoren juist de op 21 en 22 oktober door de Raad uitgestippelde beleidslijnen, met name dat de Italiaanse Republiek de basisquota van haar suikerfabrieken moest kunnen aanpassen mits dit gebeurde in het kader van een herstructurering van haar suikersector.

Ten aanzien van de tweede vraag betoogt de Raad dat de algemene aard van een normatieve handeling verhindert dat bij de motivering ervan op alle achterliggende gronden wordt ingegaan, overigens vooral omdat in elk afzonderlijk uitvoeringsbesluit het rationele karakter hiervan zal moeten worden aangetoond.

De betrokken bepaling past in een drievoudig kader. Ten eerste moet het quotastelsel in stand worden gehouden. Ten tweede moet, om het stelsel niet te veel te verstarren en niet elke vrijheid van mededinging eruit te bannen, worden voorzien in een aanpassing van de quota: vandaar artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3331/74. Ten derde leek het nodig voor Italië een soepeler regel te kiezen. De suikerindustrie van die Lid-Staat heeft met het quotastelsel ruim haar voordeel gedaan. Een status-quo van die industrie lijkt evenwel niet economisch verantwoord in zoverre zij aan bestaande suikerfabrieken, waarvan sommige verouderd zijn, een rustig inkomen verzekert en in ongeschikte gebieden de suikerbietenteelt in stand houdt ten nadele van gewesten die zich beter voor suikerproduktie lenen. Het is dus noodzakelijk, de industrie te herstructureren door een modernisering van de bedrijven en door de verplaatsing van de suikerbietenteelt naar streken die daarvoor beter geschikt zijn. Daartoe moet voor Italië een meer dan normale (5 %) quotavermindering mogelijk zijn: vandaar de bepaling van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74.

Dit drievoudig normatief kader vindt men achtereenvolgens terug in de motivering van de verordeningen nrs. 3330/74 (elfde overweging) en 3331/74 (derde overweging).

De Raad verwijst tevens naar de veertiende overweging van verordening nr. 3330/74 juncto de derde overweging van verordening nr. 3331/74. Het Hof heeft in een constante rechtspraak bevestigd dat de motivering van een maatregel die deel uitmaakt van een geheel, in het kader van dat geheel moet worden beoordeeld.

In verband met de derde vraag is de Raad van oordeel dat de mogelijkheid, de quota alleen ten laste van bepaalde in Italië gevestigde suikerfabrieken te verminderen, gerechtvaardigd is om objectieve redenen, namelijk de objectieve noodzakelijkheid van een herstructurering van deze sector in Italië. Terwijl de andere Lid-Staten hun basisquota geheel gebruikten, was dat bij de Italiaanse suikerfabrieken in de loop van de jaren 1968 tot 1975 slechts voor gemiddeld minder dan 90 % het geval. Om die reden is de betrokken bepaling vastgesteld. Het was echter onmogelijk de quota van de Italiaanse ondernemingen die minder dan hun quotum produceerden, enkel op grond van deze geringere output te reduceren. De Raad heeft liever een verband gelegd met de herstructurering van de Italiaanse suikerbietenteelt en suikerindustrie; daarin zag hij het enige middel om tot objectieve verhoudingen te komen.

Ten slotte is de quotavermindering onderworpen aan een communautaire controleprocedure, waardoor elk risico van een willekeurige beslissing wordt vermeden. Ten eerste is de bevoegdheid van de Italiaanse regering in casu beperkt door de voorwaarde dat de maatregelen strikt noodzakelijk moeten zijn voor de verwezenlijking van de herstructureringsplannen. Die bevoegdheid is ook beperkt in de tijd. Na 1 juli 1978 is er geen voorafgaande raadpleging van de Commissie meer mogelijk, en bijgevolg ook geen eventuele verminderingen.

Het staat de Commissie trouwens vrij om opmerkingen te maken of wijzigingen voor te stellen.

Bovendien kan de Commissie krachtens artikel 37 van verordening nr. 3330/74 de zaak aan het Comité van beheer voorleggen.

Ten slotte, hoewel artikel 8 van verordening nr. 3331/74, dat een gedetailleerde controleprocedure geeft voor de verlagingen waartoe de Lid-Staten krachtens artikel 2, lid 1, van die verordening kunnen besluiten, niet uitdrukkelijk toepasselijk wordt verklaard op verminderingen krachtens artikel 2, lid 2, toch blijft steeds de in het EEG-Verdrag (artikel 169) vervatte algemene controleprocedure voor de toepassing van het afgeleide recht door de Lid-Staten gelden.

De vierde vraag strekt ertoe te vernemen of met de betwiste bepaling waarbij de suikerfabrieken aan de mogelijkheid van een onbeperkte vermindering van hun quotum blootstaan, een grondrecht is geschonden.

Volgens de Raad bestaat die onbeperkte discretionaire bevoegdheid echter niet (zie het antwoord op de derde vraag).

Bovendien betekent een vermindering van het basisquotum van de betrokken onderneming niet, dat het verboden zou zijn de dienovereenkomstige hoeveelheid suiker 'te produceren. Integendeel, door een dergelijke beperking wordt dat deel van het quotum overgebracht van het basisquotum naar het B-quotum, dat krachtens artikel 25 van verordening nr. 3330/74 aan elke suikeronderneming kan worden toegekend.

Ten aanzien van de vijfde en zesde vraag merkt de Raad op, dat bij een eventuele beperking van het basisquotum krachtens artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74, steeds de algemene regels van het Verdrag, met name de terzake dienende bepalingen op het stuk van de landbouw, moeten worden nageleefd.

Ter beantwoording van de zevende vraag moeten twee rechtsbegrippen worden onderscheiden, namelijk rechtstreekse toepassing en rechtstreekse werking, twee zaken die zich gelijktijdig kunnen, maar niet moeten voordoen (zaak 51/76, Jurispr. 1977, blz. 127, r. o. 21).

Het is dus zeer wel mogelijk dat een verordening, behalve bepalingen met rechtstreekse werking, ook bepalingen bevat die uitvoeringshandelingen behoeven om een dergelijke werking te kunnen hebben.

e) Opmerkingen van de Commissie

Wat de eerste vraag betreft, merkt de Commissie op, dat verordening nr. 3331/74 haar rechtsgrondslag vindt in artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74. Raadpleging van het Parlement is dus niet meer vereist.

In verband met de tweede vraag zet de Commissie uiteen dat de redengeving van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 is te vinden in de derde overweging, tweede zin, van die verordening. Deze redengeving moet worden gelezen in het verband van de derde overweging in haar geheel.

Met betrekking tot de derde vraag stelt de Commissie dat de landbouwsector een heel eigen context vormt voor de toepassing van het non-discriminatiebeginsel. Dit is zo, aldus de Commissie, met de vergelijkbaarheid van de betrokken situaties en de in artikel 39 EEG-Verdrag opgenomen bepalingen omtrent het landbouwbeleid, die schijnbaar discriminerende regelingen kunnen rechtvaardigen.

Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 is bedoeld om Italië in staat te stellen, in de suikerbietenteelt en de suikerindustrie een herstructureringsbeweging van het Noorden naar het Zuiden des lands teweeg te brengen. Die ingrepen passen in een beleid van regionale ontwikkeling en van industriële hergroepering, ook in het nationale vlak. Een dergelijk beleid geeft Italië het recht om de basisquota tussen de suikerondernemingen in grotere mate te wijzigen dan in de andere Lid-Staten het geval is.

Volgens de Commissie vooronderstelt de vierde vraag, zoals zij is geformuleerd, het bestaan van een werkelijk verkregen recht om voor de ganse geldigheidsduur van het quotastelsel — dat wil zeggen de verkoopseizoenen voor suiker 1975-1976 tot en met 1979-1980 — een onaantastbare hoeveelheid suiker te produceren, die volledig onder de waarborg van de interventieprijs zou vallen. De gemeenschapswetgever heeft zich echter niet voor die vijf jaar zo vast willen binden.

Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 brengt dus ten aanzien van Italië de noodzaak tot uitdrukking, de toekenning van de quota aan te passen aan de gerechtvaardigde vereisten van het economisch beleid.

Ten aanzien van de vijfde en zesde vraag zet de Commissie eerst uiteen, dat de verschillende, in verordening nr. 3331/74 bedoelde wijzigingsgevallen moeten worden geregeld met eerbiediging van de belangen van de suikerbiet- of suikerriettelers (zie de vijfde overweging van verordening nr. 3331/74).

Een tweede, aan het gemeenschapsrecht ontleend criterium is de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, verwoord aan het einde van de eerste zin van de betrokken bepaling (… „voor zover dit noodzakelijk is om de verwezenlijking daarvan mogelijk te maken”).

In antwoord op een vraag van het Hof verklaart de Commissie dat de in de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 3331/74 vervatte uitvoeringsbepalingen van artikel 2, lid 1, van die verordening, niet bij analogie kunnen worden toegepast ten aanzien van de andere leden van dit artikel.

De Commissie wijst op wezenlijke verschillen tussen de regeling van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3331/74 en die van de leden 2 en 3.

Haars inziens geldt de afwijkingsbepaling van lid 1 voor de gehele Gemeenschap. Zij beantwoordt aan nauwkeurige en strenge criteria en wordt toegepast volgens een procedure die voorziet in de mogelijke tussenkomst van de Commissie, waaraan blijkens artikel 8, lid 3, van de betrokken verordening dwingende bevoegdheden zijn toegekend.

De in de leden 2 en 3 bedoelde afwijkingen daarentegen gelden volgens de Commissie enkel voor twee bijzondere gebieden van de Gemeenschap.

De Raad heeft rekening willen houden met het specifieke karakter van die twee gebieden en de Lid-Staten uitdrukkelijk gemachtigd tot het aannemen van herstructureringsplannen, waarop de procedure van artikel 8 van verordening nr. 3331/74 niet van toepassing is.

De Commissie leidt daaruit af dat verordening nr. 3331/74 een specifieke regeling inhoudt, zowel voor het geval bedoeld in artikel 2, lid 1, als voor de in artikel 2, leden 2 en 3, bedoelde gevallen. Zij acht dus de analogische methode in casu niet toepasselijk.

Bij de zevende vraag merkt de Commissie op, dat artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 uitdrukkelijk het oog heeft op nationale uitvoeringsmaatregelen. De rechtstreekse toepasselijkheid van die bepaling kan bijgevolg niet worden verhinderd door een nationale maatregel die enkel is bedoeld om er een concrete inhoud aan te geven.

III — Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 6 juni 1979 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door Eridania, te deze vertegenwoordigd door A. Sorrentino en M. De André, advocaten; Società Italiana, te deze vertegenwoordigd door A. en F. Sorrentino, advocaten; de regering van de Italiaanse Republiek, te deze vertegenwoordigd door I. M. Braguglia, Avvocato dello Stato; Zuccherifici Meridionali, te deze vertegenwoordigd door G. Guarino, advocaat; de Raad van de Europese Gemeenschappen, te deze vertegenwoordigd door D. Vignes, bijgestaan door C. Giorgi; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, te deze vertegenwoordigd door C. Maestripieri.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 28 juni 1979 conclusie genomen.

In rechte

De geldigheid

De eerste vraag (raadpleging van het Europees Parlement)

De tweede vraag (motiveringsgebrek)

De derde vraag (discriminatie)

De vierde vraag (grondrechten)

De uitlegging

De vijfde vraag (herstructureringsplannen)

De zesde vraag (discretionaire bevoegdheid)

De zevende vraag (rechtstreekse toepasselijkheid)

Kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door het Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (3e kamer) bij beschikking van 3 juli 1978 gestelde vragen, verklaart voor recht:

1. Bij onderzoek van de gestelde vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 3331/74, inzonderheid van artikel 2, lid 2, kunnen aantasten.

2. Het begrip herstructureringsplan in de zin van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 wordt bepaald door zijn doelstellingen, namelijk verbetering van het evenwicht tussen verschillende landbouwgewesten en aanpassing van de Italiaanse suiker- en suikerbietensector aan de vereisten van de gemeenschappelijke marktordening, alsook door zijn gevolgen, namelijk de bevoegde autoriteiten in staat te stellen tot een herverdeling van de basisquota tussen verscheidene ondernemingen.

3. De in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3331/74 bedoelde bevoegdheid tot wijziging van de basisquota wordt niet alleen beperkt door de vereisten van de herstructureringsplannen, maar ook door de doelstellingen van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker, inzonderheid de bescherming van de belangen van de suikerbieten- en suikerrietproducenten, alsmede door de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht.

4. De rechtstreekse toepasselijkheid van een gemeenschapsverordening is niet onverenigbaar met de uitoefening door een Lid-Staat van zijn bevoegdheid om op basis van die verordening uitvoeringsmaatregelen vast te stellen.