Arrest van het Hof van 31 maart 1971, 22/70EEG-Verdrag art. 75 en art. 173

ARREST

Ten aanzien van de feiten

I — Overzicht van de feiten

Overwegende dat vijf van de zes Lid-Staten der EEG en een aantal andere Europese staten, in het kader van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties, op 19 januari 1962 te Genève de Europese Overeenkomst betreffende de arbeidsvoorwaarden voor de bemanning van motorrijtuigen voor het internationale vervoer over de weg (AETR) hebben ondertekend;

dat deze overeenkomst echter niet in werking is getreden bij gebreke aan een voldoende aantal bekrachtigingen;

dat in 1967 onderhandelingen met het oog op de herziening van genoemde overeenkomst zijn heropend in het kader van, aanvankelijk, de Europese Conferentie van de ministers van Verkeer te Parijs en vervolgens van de Economische Commissie voor Europa te Genève;

dat de daarnaast in communautair verband verrichte werkzaamheden op het gebied van de harmonisatie van de rijtijden en rusttijden van de bemanning van voertuigen in het wegvervoer hebben geleid tot verordening nr. 543/69 van de Raad van 25 maart 1969 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (Publikatieblad 1969, blz. 49);

Overwegende dat de Raad tijdens zijn 107 e zitting op 20 maart 1970, met het oog op de zitting van het Subcomité voor het Wegvervoer van de Economische Commissie voor Europa van 1 tot en met 3 april 1970 te Genève, met name heeft beraadslaagd over de door de zes Lid-Staten van de EEG aan te nemen houding bij de lopende onderhandelingen over de afsluiting van een nieuwe Europese Overeenkomst betreffende de arbeidsvoorwaarden voor de bemanning van motorrijtuigen voor het internationale vervoer over de weg;

dat de onderhandelingen overeenkomstig de beslissing van 20 maart 1970 door de Lid-Staten zijn gevoerd en afgesloten;

dat de AE TR door het secretariaat van de Economische Commissie voor Europa vanaf 1 juli 1970 werd opengesteld voor ondertekening door de staten;

II — Procesvoering

Overwegende dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen op 19 mei 1970 het onderhavig beroep heeft ingesteld, strekkende tot nietigverklaring van de beslissing van de Raad van 20 maart 1970 inzake de onderhandeling over en het sluiten van de AETR door de Lid-Staten van de EEG;

dat de Raad, bij op 21 juli 1970 ingediende akte, overeenkomstig artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering het Hof heeft verzocht, zonder op de zaak ten principale in te gaan, het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk te verklaren en te verwerpen;

dat de Commissie, in haar op 24 september 1970 ingediende opmerkingen, het Hof heeft verzocht de exceptie te verwerpen of in ieder geval met de hoofdzaak te voegen;

dat het Hof, op rapport van de Rechter-Rapporteur, de Advocaat-Generaal gehoord, bij beschikking van 14 oktober 1970 heeft besloten de exceptie te zamen met de hoofdzaak te behandelen;

dat de schriftelijke procedure,. na vaststelling door de President van het Hof van nieuwe termijnen voor de voortzetting van het geding, een normaal verloop heeft gehad;

dat de Raad evenwel ervan heeft afgezien haar verweerschrift aan te vullen bij dupliek;

dat het Hof, op rapport van de Rechter-Rapporteur, de Advocaat-Generaal gehoord, heeft besloten zonder voorafgaande instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan;

dat de Raad echter op verzoek van het Hof verschillende documenten heeft overgelegd, waaronder een uittreksel uit de notulen van haar zitting van 20 maart 1970;

dat de zaak ter terechtzitting van 11 februari 1971 namens partijen is bepleit;

dat de Advocaat-Generaal ter terechtzitting van 10 maart 1971 zijn conclusie heeft genomen;

III — Conclusies van partijen

Overwegende dat de Commissie concludeert dat het den Hove behage:

de beslissing van de Raad van 20 maart 1970 inzake de onderhandeling over en het sluiten van de AETR door de Lid-Staten nietig te verklaren met alle gevolgen rechtens;

dat de Raad concludeert dat het den Hove behage:

het verzoekschrift van de Commissie niet-ontvankelijk te verklaren, subsidiair als ongegrond te verwerpen;

IV — Middelen en argumenten van partijen

Overwegende dat de middelen en argumenten van partijen als volgt kunnen worden samengevat:

A — Ten aanzien van de ontvankelijkheid

De Raad is van mening dat zijn beslissing van 20 maart 1970 geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 van het EEG-Verdrag vormt.

a) Na de hoofdlijnen van 's Hofs jurisprudentie inzake ontvankelijkheid in herinnering te hebben gebracht en te hebben betoogd dat de ontvankelijkheid bij een beroep tussen instellingen strikt moet worden beoordeeld, stelt verzoekster dat, voor zover de betwiste beslissing als een „handeling” in de zin van artikel 189 moet worden beschouwd, zij noch naar de vorm noch naar haar doel of inhoud een verordening, beschikking of richtlijn is en derhalve niet een aanvechtbare handeling in de zin van artikel 173 is; in ieder geval had zij geen enkel recht doen ontstaan, geen enkele verplichting opgelegd en geen enkele rechtstoestand gewijzigd; waar zij geen enkel bindend rechtsgevolg teweeg brengt, is zij niet vatbaar voor beroep.

b) Hoewel de formele elementen niet bepalend zijn, moet toch worden geconstateerd dat er in casu feitelijk slechts sprake is van een bespreking van de Raad, waaruit blijkt dat er overeenstemming is en die vergezeld gaat van verklaringen van intentie met een eerder politieke dan juridische strekking. Overigens werd deze beslissing niet gepubliceerd en evenmin ter kennis gebracht van de Lid-Staten, hetgeen krachtens artikel 191 noodzakelijk zou zijn geweest indien de Raad een besluit had willen nemen, dat de Lid-Staten zou binden, hun een machtiging zou verlenen en een mandaat zou verstrekken.

c) Wat het onderwerp en de strekking van de litigieuze beslissing betreft, heeft de Raad er zich tijdens zijn zitting van 20 maart 1970 na een gedachtenwisseling toe bepaald akte te nemen van de samenwerking die tijdens de onderhandelingen over de AETR tussen de Lid-Staten tot stand was gekomen, en zijn politieke goedkeuring met betrekking tot deze overeenstemming uit te spreken. De bestreden beslissing is dus uitsluitend de constatering dat het streven der Lid-Staten naar een gemeenschappelijk standpunt een bepaald resultaat heeft gehad, dat als zodanig is vastgelegd.

d) Afgezien van de vraag, welk gezag krachtens het Verdrag bevoegd is tot het onderhandelen over en sluiten van de AETR, kon de bestreden beslissing de Lid-Staten hiertoe noch een machtiging verlenen noch een mandaat verstrekken. Immers, indien de bevoegdheid bij de staten ligt, kan de beslissing van de Raad niet anders worden uitgelegd dan als een constatering van de bestaande toestand zonder enig rechtsgevolg; indien de bevoegdheid bij de Gemeenschap berust, zou de Raad niet bevoegd zijn aan de Lid-Staten een bevoegdheid te „hergeven”, die het Verdrag aan de Gemeenschap had toegekend; indien de communautaire bevoegdheid slechts zou bestaan voor zover de overeenkomst waarover onderhandeld moet worden en die moet worden gesloten, zou kunnen leiden tot wijziging van een reeds geldende communautaire regeling, zou de situatie volgens een van de twee vorige veronderstellingen moeten worden geanalyseerd.

e) De analyse van de mogelijke gevolgen van een vernietiging van 's Raads beslissing van 20 maart 1970 zou bevestigen hoezeer dit een beslissing is zonder rechtsgevolgen. Een vernietiging zou de beslissing, dat wil zeggen de constatering van de coördinatie tussen de staten, doen verdwijnen, niet echter de realiteit van de coördinatie zelf; zij schijnt dus noch noodzakelijk noch voldoende om het in werkelijkheid door de Commissie nagestreefde doel, namelijk de onderhandelingen over de AETR door de Lid-Staten onverenigbaar te doen verklaren met het Verdrag, te bereiken.

f) Indien de Commissie de stelling dat de Gemeenschap bevoegd is voor juist houdt, had zij de nodige maatregelen moeten nemen om de uitoefening van deze bevoegdheid mogelijk te maken; door de onderhandelingen voortgang te laten vinden en zich eerst tot het Hof te wenden toen de onderhandelingen waren afgesloten, was zijzelf in hoge mate verantwoordelijk voor de aldus ontstane situatie.

g) Subsidiair — voor zover de aangevochten beslissing als een voor beroep vatbare beslissing mocht worden beschouwd — werpt de Raad tegen het onderhavige beroep als bezwaar op dat het tardief is: de bestreden beslissing geeft slechts de beginselen weer, die zeker reeds sinds 1969 met betrekking tot de onderhandeling over en het sluiten van de AETR waren ontwikkeld.

De Commissie voert tegen de door de Raad opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid in hoofdzaak het volgende aan:

a) De bewering dat bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van een door een instelling ingesteld beroep engere maatstaven moeten worden aangelegd dan bij de ontvankelijkheid van een door een particulier ingesteld beroep, vindt geen rechtvaardiging. Overigens blijkt in de jurisprudentie van het Hof niet van een dwingende reden om een strikt parallellisme tot stand te brengen tussen twee classificaties — die van artikel 173, eerste alinea, en die van artikel 189 — die aan verschillende bedoelingen beantwoorden.

b) De formele elementen mogen niet als beslissend worden beschouwd voor de kwalificatie van een handeling. Het argument, ontleend aan het ontbreken van een bekendmaking of kennisgeving, is niet van waarde: voor de uitvoering van de bestreden beslissing behoefde geen enkele interne wetgevende maatregel te worden genomen en in ieder geval houdt het ontbreken van een bekendmaking of kennisgeving van een handeling niet rechtstreeks verband met de kwalificatie daarvan.

c) Wat het onderwerp en de strekking van de bestreden handeling betreft, blijkt zowel uit de notulen van de zitting van de Raad als uit de bijbehorende documenten (mededeling aan de pers van 21 maart 1970, overzicht van de door de Raad op de zitting van 20 maart genomen besluiten, rapport van 7 april 1970 inzake de onderhandelingen met betrekking tot de AETR) dat de Raad een internationale onderhandelingen betreffend vraagstuk, waarvan duidélijk is dat er een beslissing over dient te worden genomen en dat in het bijzonder onderzocht is, op beslissende wijze heeft geregeld. De Raad heeft zich geenszins beperkt tot het vaststellen van de coördinatie tussen de Lid-Staten; er was een standpuntbepaling van de Raad die, in juridische termen gesproken, op zijn minst als een goedkeuring moet worden beschouwd. Zelfs zouden aan de Lid-Staten werkelijke onderhandelingsrichtlijnen zijn gegeven. De gevolgen van het besluit van de Raad lieten zich dan ook onmiddellijk gevoelen: de Gemeenschap trad niet op bij de opstelling en de sluiting van de AETR en uitsluitend de Lid-Staten zijn partij bij deze overeenkomst. De bestreden beslissing mag niet worden gelijkgesteld met een gewone gedachtenwisseling uit hoofde van de artikelen 6 en 145 van het EEG-Verdrag; in ieder geval sluit het feit dat een gedachtenwisseling heeft plaatsgevonden, niet uit dat deze tot de vaststelling van een besluit heeft geleid. Volgens de jurisprudentie van het Hof is er sprake van een beschikking die het voorwerp van een beroep tot nietigverklaring kan zijn, indien een instelling op ondubbelzinnige wijze te kennen geeft welke houding zij heeft besloten aan te zullen nemen, ingeval bepaalde voorwaarden vervuld zouden zijn; in casu is dit het geval.

d) De wijze waarop de Raad, voor de kwalificatie van de bestreden handeling, a posteriori redeneert en daarbij onderscheid maakt tussen de twee mogelijke gevallen — bevoegdheid van de staten en bevoegdheid van de Gemeenschap — lijkt uiterst kunstmatig en is een zuivere petitio principii. Indien, zoals de Raad stelt, zijn beslissing geen enkele juridische betekenis kan hebben, omdat hij niet competent is de Lid-Staten bevoegd te verklaren tot het onderhandelen over en sluiten van een overeenkomst als de AETR, zou nimmer een nietigverklaring wegens onbevoegdheid mogelijk zijn. Het is niet van belang dat de Raad niet de bedoeling heeft gehad de Lid-Staten een aan de Gemeenschap voorbehouden bevoegdheid te „hergeven”; de kwalificatie van een handeling kan niet afhangen van een onderzoek naar de zuiverheid van intentie van de auteurs van deze handeling in het licht van het Verdrag.

e) De niet-ontvankelijkheid van het beroep mag niet worden afgeleid uit de gevolgen welke de nietigverklaring van de bestreden handeling door het Hof zou meebrengen. In plaats van zich te begeven in gissingen — die een twijfelachtig karakter kunnen hebben — over de consequenties van een eventuele nietigverklaring, dient men de handeling zelf en de gevolgen die deze in feite heeft gehad, te onderzoeken. Opnieuw is er sprake van een petitio principii bij de Raad: de premisse van zijn redenering is dat zijn beslissing uitsluitend de constatering van de coördinatie tussen de staten tot onderwerp heeft, en de conclusie dat een nietigverklaring van deze beslissing de realiteit van deze coördinatie zelf niet aantast. Het als uitgemaakte zaak aannemen dat de nietigverklaring van de bestreden handeling niets aan de handelwijze van de Lid-Staten kan veranderen, komt neer op de veronderstelling dat de staten zich wel bij een arrest van het Hof neerleggen, maar niet het aan een nietigverklaring verbonden gezag van gewijsde respecteren.

f) Het verwijt dat de Commissie zelf in hoge mate verantwoordelijk is voor de gewraakte situatie, is feitelijk onjuist en rechtens irrelevant. De verschillende door de Commissie ondernomen stappen hebben geen enkele twijfel laten bestaan aan de zin en de betekenis van het besluit dat de Commissie de Raad verzocht heeft te nemen. Gesteld al dat het verwijt gegrond ware, dan nog kan daarmee noch het niet-bestaan van een handeling van de Raad noch de niet-ontvankelijkheid van het verzoekschrift worden bewezen.

g) Het verwijt dat het beroep tardief is ingesteld, gaat enerzijds voorbij aan de gevolgen van de vaststelling van verordening nr. 543/69 en miskent het beginsel van een geleidelijke totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid tijdens de overgangsperiode, en wordt anderzijds gelogenstraft door de feiten, daar de Commissie de Raad wel degelijk had verzocht de Gemeenschap bij de onderhandelingen over de AETR te laten optreden.

B — Ten principale

Middelen inhoudende schending van het EEG-Verdrag

De Commissie betoogt dat, waar het hier een gebied betreft dat onder het gemeenschappelijk vervoerbeleid valt en, na de inwerkingtreding van verordening nr. 543/69, op het grondgebied der zes Lid-Staten door het gemeenschapsrecht wordt beheerst, de onderhandelingen over en het sluiten van de AETR slechts door de Gemeenschap hadden kunnen geschieden.

1. Schending van de artikelen 75 en 228

Volgens de Commissie is de rechtsgrondslag voor een overeenkomst als de AETR te vinden in artikel 75, lid 1, van het Verdrag en is de voor de onderhandelingen en afsluiting ten deze te volgen procedure neergelegd in artikel 228.

a) In het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid geeft artikel 75, lid 1, de rechtsgrondslag voor een optreden van de Gemeenschap naar buiten. Uiteraard dient de Gemeenschap de in de artikelen 74 tot en met 84 gestelde grenzen en voorwaarden in acht te nemen; artikel 75, lid 1, sub c), bepaalt echter dat ter uitvoering van de doelstellingen van het Verdrag op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid „alle overige dienstige bepalingen” zullen worden vastgesteld. De zeer algemeen gehouden formulering van de gehele tekst laat ook communautaire maatregelen met het karakter van een overeenkomst toe; een beperking van het optreden der Gemeenschap tot autonome maatregelen had alleen uit een nauwkeurige bepaling kunnen voortvloeien.

b) Een dergelijke interpretatie van artikel 75, lid 1, van het Verdrag is in overeenstemming met een gezonde redenering, de „ratio legis” en het begrip „nuttig effect” van de teksten. Het zou onredelijk zijn geweest een gemeenschappelijk beleid op een zo uitgestrekt gebied als het vervoer uit te stippelen zonder aan de Gemeenschap de passende instrumenten te geven om op het terrein van de buitenlandse betrekkingen op te treden, temeer daar het vervoer krachtens zijn aard vaak een internationaal aspect heeft, dat verder gaat dan het kader van alleen de Gemeenschap.

c) De Raad heeft dit zelf erkend door in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 117/66 van 28 juli 1966, betreffende de invoering van gemeenschappelijke regels voor het internationale vervoer van personen over de weg met autobussen (Publikatieblad 1966, blz. 2688), evenals in artikel 3 van de hier in geding zijnde verordening nr. 543/69, welke uitsluitend op grond van artikel 75 is vastgesteld, te bepalen dat „de Gemeenschap met derde landen de onderhandelingen [voert] die eventueel nodig zijn voor de toepassing van deze verordening”.

d) De Commissie loochent niet dat de bevoegdheden der Gemeenschap haar limitatief zijn toegekend en dat de Instellingen slechts over attributieve bevoegdheden beschikken. Deze beperking volgt, met betrekking tot externe overeenkomsten, echter niet uit artikel 228 van het Verdrag; dit artikel heeft ten doel algemene en met name procedureregels vast te stellen die gelden voor het afsluiten en de rechtsgevolgen van door de Gemeenschap aangegane internationale akkoorden. Artikel 75 bevat, op het gebied van het vervoer, de grondslag voor de bevoegdheid der Gemeenschap ter zake van externe overeenkomsten en legt de grenzen hiervan vast. De Commissie wil uit hoofde van artikel 75 geenszins aanspraak maken op een uitsluitende bevoegdheid der Gemeenschap ten aanzien van alle overeenkomsten die op vervoergebied met derde landen zouden kunnen worden gesloten. De voor het autonoom optreden der Gemeenschap geldende beginselen zouden van toepassing zijn op de met derde landen te sluiten overeenkomsten, indien deze onmiddellijk en rechtstreeks van invloed zijn op de inhoud of betekenis van intern geldende gemeenschapsbepalingen. De Lid-Staten behouden hun bevoegdheden slechts zolang de Gemeenschap de hare niet heeft uitgeoefend, dat wil zeggen niet daadwerkelijk gemeenschappelijke bepalingen heeft vastgesteld. Wanneer en voor zover de Gemeenschap daarentegen daadwerkelijk zodanige regelingen heeft vastgesteld, is voor de Lid-Staten iedere rechtscheppende bevoegdheid op dit niveau teloor gegaan en kunnen zij nog slechts tot optreden geroepen zijn om in voorkomend geval de noodzakelijke maatregelen ter uitvoering van de gemeenschapsverordening te treffen. Aldus krijgt, naarmate gemeenschapsregels in werking treden, de bevoegdheid der Gemeenschap op het door deze regels bestreken gebied steeds meer een exclusief karakter.

e) Verordening nr. 543/69 en de AETR werken rechtstreeks en diepgaand op elkaar in. De verordening berust op het territorialiteitsbeginsel en de AETR op het nationaliteitsbeginsel; de AETR kan binnen de Gemeenschap dus alleen toepassing vinden door een beperking van het toepassingsgebied van verordening nr. 543/69, waardoor het algemeen territorialiteitsbeginsel wordt aangetast en de eenheid van systeem binnen de Gemeenschap wordt verlaten. Bovendien wijken verschillende bepalingen van de AETR naar inhoud af van de overeenkomstige bepalingen der verordening.

f) Waar artikel 75, lid 1, sub c), de gemeenschapsinstanties bevoegd verklaart alle „dienstige bepalingen” voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid vast te stellen, is het ongetwijfeld aan de Raad om van geval tot geval te beoordelen, of het dienstig is een overeenkomst met derde landen te sluiten. Niet echter zou de Raad discretionair mogen beslissen of de intergouvernementele dan wel de communautaire weg dient te worden bewandeld.

g) De veronderstelling dat de Lid-Staten bevoegd zijn gebleven de AETR te sluiten, zou voor de uitoefening van de bevoegdheden der Gemeenschap met name de volgende consequenties hebben: daar de AETR een beperking van het toepassingsgebied van verordening nr. 543/69 impliceert, hebben de bevoegde gemeenschapsinstanties geen andere keus dan de Lid-Staten de mogelijkheid te ontzeggen de overeenkomst toe te passen ofwel de beperking van het toepassingsgebied der gemeenschapsverordening als gevolg van de overeenkomst uitdrukkelijk vast te leggen; aangenomen dat de gemeenschapsverordening en de AETR aanvankelijk met elkaar in overeenstemming zijn gebracht, dan kan deze overeenstemming slechts worden gehandhaafd, indien elke wijziging van de gemeenschapsregeling aan de goed keuring van de Lid-Staten wordt onderworpen; elke ontwikkeling van deze regeling zou derhalve, met miskenning van een wezenlijke regel voor de institutionele werking der Gemeenschap, afhankelijk zijn van een eenstemmige akkoordbevinding der Lid-Staten; binnen de Gemeenschap zouden identieke teksten die vergelijkbare situaties dekken, door uiteenlopende instanties worden uitgelegd: door het Hof van Justitie van de Gemeenschappen voor de gemeenschapsverordening en door de nationale rechterlijke instanties — en zelfs de minister van Buitenlandse Zaken — voor de overeenkomst met derde landen.

De Raad betoogt dat artikel 75, lid 1, de Gemeenschap geen uitsluitende bevoegdheid verschaft om op vervoergebied maatregelen met overeenkomst-karakter te treffen.

a) Door de bepaling dat de Raad „bepalingen”„vaststelt”, gaat het artikel duidelijk uit van de gedachte van eenzijdige maatregelen en omvat het niet het sluiten van internationale overeenkomsten. De stelling van de Commissie dat er een uitdrukkelijke bepaling nodig zou zijn geweest om het optreden van de Gemeenschap te beperken tot autonome maatregelen, is onaanvaardbaar. Het EEG-Verdrag geeft de Gemeenschap geen bevoegdheid tot het sluiten van overeenkomsten naar buiten, waarvan de omvang nauwkeurig samenvalt met het terrein van de interne bevoegdheid; bepaalde onderwerpen vallen wel onder het Verdrag, maar geven geen aanleiding tot een bevoegdheidsoverdracht ten aanzien van de buitenlandse betrekkingen. De bevoegdheid van de Gemeenschap rechtshandelingen te verrichten, is in beginsel beperkt tot autonome maatregelen, behalve indien haar ondubbelzinnig — zoals in de artikelen 111, 113 en 238 — de bevoegdheid is verstrekt internationale overeenkomsten te sluiten.

b) Artikel 75, lid 1, met name de alinea sub c), behoudt een „nuttig effect”, zelfs al impliceert het slechts de bevoegdheid regelingen te treffen via een autonome rechtshandeling; het feit dat de vervoersector internationale aspecten vertoont, mag geen argument vormen tegen de regeling daarvan door nationale of autonome communautaire bepalingen.

c) Artikel 4, lid 2, van verordening nr. 117/66 en artikel 3 van verordening nr. 543/69 mogen niet zo worden geïnterpreteerd dat zij ten behoeve van de Gemeenschap de erkenning inhouden van een op artikel 75 berustende algemene bevoegdheid om internationale overeenkomsten te sluiten.

d) Het bestaan van communautaire regels met hetzelfde onderwerp als de AETR leidt er niet noodzakelijkerwijs toe dat dit akkoord door de Gemeenschap zelf moet worden gesloten. Zelfs indien men ervan mocht uitgaan dat artikel 75, lid 1, sub c), de grondslag kan vormen voor een bevoegdheid van de Gemeenschap om internationale overeenkomsten te sluiten, dan zou deze bevoegdheid niet algemeen en uitsluitend kunnen zijn, maar op zijn hoogst met andere kunnen samenvallen. Het is derhalve noodzakelijk dat de Raad van geval tot geval vaststelt of het al dan niet nuttig is een onderwerp te regelen door autonome of conventionele bepalingen, en in dit laatste geval of de internationale overeenkomst het best kan worden gesloten door de Gemeenschap of door de Lid-Staten.

e) Indien de Commissie van mening is dat zij de bevoegdheid om de onderhandelingen namens de Gemeenschap te voeren, rechtstreeks aan het Verdrag ontleent, is het op zijn minst in strijd met haar gedachtengang dat zij deze bevoegdheid niet heeft gebruikt en geen voorstel heeft ingediend. Zolang als een op artikel 75 berustende beslissing geen communautaire bevoegdheid in het leven heeft geroepen, is de bevoegdheid van de Lid-Staten in elk geval blijven bestaan.

2. Overige middelen (schending van artikel 235, ontbreken van motivering)

De Commissie merkt subsidiair op dat, indien artikel 75 niet zou worden aanvaard als rechtsgrond voor de externe bevoegdheid van de Gemeenschap ten aanzien van de AETR, voldaan zou zijn aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 235.

Voor de toepassing van deze bepaling moet enerzijds een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijken om in het kader van de gemeenschappelijke markt één der doelstellingen van de Gemeenschap te kunnen verwezenlijken en moet anderzijds het Verdrag niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien. Aan de tweede voorwaarde is voldaan, indien men ervan uitgaat dat artikel 75 (en zelfs artikel 113) niet in aanmerking komt.

De noodzaak van een optreden der Gemeenschap vloeit voort uit het bestaan van communautaire voorschriften over hetzelfde onderwerp als de AETR.

De Raad had derhalve de bevoegdheid „de passende maatregelen” te nemen; algemeen wordt erkend dat deze bepaling door haar formulering de mogelijkheid schept nieuwe bevoegdheden tot optreden te geven op het terrein van de contractuele betrekkingen met derde landen. Artikel 235 laat geen ruimte voor een politieke keuze in de vraag of een intergouvernementeel dan wel een communautair optreden de voorkeur verdient: indien in het kader van het Verdrag een optreden werkelijk noodzakelijk voorkomt om „in het kader van de gemeenschappelijke markt een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken”, dient bij dit optreden de communautaire weg te worden gevolgd.

Het is in dit opzicht met voldoende dat de Lid-Staten de AETR gezamenlijk sluiten en overleg plegen met de gemeenschapsinstellingen. Een dergelijk „overleg” is immers niet in overeenstemming met de institutionele voorschriften van het Verdrag en voorts kan men niet spreken van een gelijkwaardigheid tussen een communautair optreden en een gezamenlijk optreden van de Lid-Staten: er kunnen zich moeilijkheden voordoen, indien een identieke handelwijze van de Lid-Staten niet tot aan het einde toe kan worden gewaarborgd; het Hof van Justitie zou geen enkele voorafgaande controle kunnen uitoefenen op de verenigbaarheid van de voorgenomen overeenkomst met de bepalingen van het Verdrag; binnen de Gemeenschap zou men geen uniforme uitlegging van de tekst kunnen verzekeren.

De Raad merkt op dat, om het sluiten van een overeenkomst door de Gemeenschap op de grondslag van artikel 235 mogelijk te maken, de in dit artikel voorgeschreven procedure moet worden gevolgd; zolang door de Commissie geen voorstel is ingediend, het Parlement hieromtrent niet is geraadpleegd en de Raad hieromtrent niet heeft beslist, blijft het sluiten van internationale overeenkomsten tot de bevoegdheid van de Lid-Staten behoren.

Het bestaan van communautaire regels met hetzelfde onderwerp als de AETR leidt er niet noodzakelijkerwijze toe dat dit akkoord door de Gemeenschap zelf moet worden gesloten. Ten einde te vermijden dat beide regelingen naar inhoud verschillen, is het voldoende dat de Lid-Staten dit akkoord gezamenlijk sluiten en hieromtrent overleg plegen met de instellingen van de Gemeenschap, die krachtens artikel 75 ten aanzien van hetzelfde gebied intern bevoegd zijn.

De Commissie merkt op dat de bestreden handeling geen enkele aanwijzing voor de rechtsgrondslag bevat en iedere motivering mist, aan de hand waarvan men met name zou kunnen weten hoe de Raad zijn besluit ten opzichte van het Verdrag wil situeren.

De Raad meent dat, nu de bestreden handeling niets anders is dan een eenvoudige constatering van de tussen de Lid-Staten tot stand gebrachte coördinatie, het niet nodig was met zoveel woorden de rechtsgrondslag aan te geven en formeel een motivering neer te schrijven; overigens bevatten de notulen van de zitting van 20 maart 1970, die het formele instrument van de litigieuze beslissing zijn, talrijke elementen die de gronden en de doelstellingen van het gemeenschappelijk optreden der Lid-Staten voldoende uiteenzetten.

Ten aanzien van het recht

1. Ten aanzien van de prealabele vraag

2. Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep

a) Middel, ontleend aan de kwalificatie van de beslissing van 20 maart 1970

b) Subsidiaire middelen met betrekking tot de ontvankelijkheid

3. Ten principale

a) Middel, inhoudende schending van de artikelen 75 en 228

b) Overige door de Commissie aangevoerde middelen (artikel 235; ontbreken van motivering)

4. Ten aanzien van de kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende:

1. verwerpt het beroep;

2. verstaat dat elk der partijen de aan haar zijde gevallen kosten draagt.