Arrest van het Hof van 12 november 1981, 212/80EEG-Verdrag art. 177, verordening 1697/79 art. 5

In verordening nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeit (PB L 197 van 1979, blz. 1), zijn, overeenkomstig haar artikel 1, lid 1, „de voorwaarden vastgesteld waaronder de bevoegde autoriteiten overgaan tot navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die om ongeacht welke reden niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen waarvoor een aangifte voor een douaneregeling is gedaan waaruit de verplichting tot betaling van die rechten voortvloeit”. Onder „rechten bij invoer” in de zin van de verordening worden onder meer landbouwheffingen verstaan.

In artikel 2, lid 1, der verordening is het volgende bepaald:

„Wanneer de bevoegde autoriteiten constateren dat het gehele of gedeeltelijke bedrag van de rechten bij invoer of bij uitvoer dat wettelijk verschuldigd is voor een goed dat is aangegeven voor een dounaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide, niet van de belastingschuldige is opgeëist, leiden zij een procedure in tot navordering van de niet-geheven rechten.

Deze procedure kan echter niet meer worden ingeleid na een termijn van drie jaar vanaf de dag waarop het oorspronkelijk van de belastingschuldige opgeëiste bedrag is geboekt, of, indien geen boeking heeft plaatsgevonden, vanaf de dag waarop de douaneschuld ter zake van het betrokken goed is ontstaan.”

De artikelen 5 en 7 der verordening luiden als volgt:

„Artikel 5

1. De bevoegde autoriteiten kunnen niet tot navordering overgaan wanneer het bedrag van de rechten bij invoer of bij uitvoer ten aanzien waarvan achteraf wordt geconstateerd dat het lager is dan het wettelijk verschuldigde bedrag, is berekend:

—hetzij op basis van gegevens die de bevoegde autoriteiten zelf hebben verstrekt en laatstgenoemden binden;

—hetzij op basis van algemene bepalingen die later bij een rechterlijke beslissing ongeldig worden verklaard.

2. De bevoegde autoriteiten behoeven niet over te gaan tot navordering van het bedrag van de rechten bij invoer of bij uitvoer dat niet is geheven ten gevolge van een vergissing van de bevoegde autoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken, waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en voldaan heeft aan alle voorschriften van de geldende regeling inzake de douaneaangifte.

De gevallen waarin het bepaalde in de eerste alinea kan worden toegepast, worden vastgesteld overeenkomstig de uitvoeringsbepalingen die zijn vastgesteld volgens de procedure van artikel 10.”

„Artikel 7

Wanneer het niet-heffen van het bedrag van de wettelijk verschuldigde rechten bij invoer of bij uitvoer te wijten is aan een vergissing van de bevoegde autoriteiten, wordt op de nagevorderde bedragen geen moratoire interest geheven.”

In het in artikel 5, lid 2, genoemde artikel 10 is onder meer bepaald dat de nodige bepalingen voor de toepassing van artikel 5 worden vastgesteld volgens een procedure, omschreven in 's Raad verordening nr. 1798/75 van 10 juli 1975 betreffende de invoer met vrijstelling van de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief voor voorwerpen van opvoedkundige, wetenschappelijke of culturele aard (PB L 184 van 1975, blz. 1).

Verordening nr. 1697/79 is, overeenkomstig haar artikel 11, op 1 juli 1980 in werking getreden.

In de bodemgeschillen staan verschillende ondernemers en de Italianse belastingadministratie tegenover elkaar. De ondernemers kwamen in verzet tegen vóór 1 juli 1980 opgelegde aanslagen, waarbij de administratie hen verzocht wegens de invoer van landbouwprodukten aanvullende heffingen te betalen.

Blijkens het dossier had de douane tot 11 september 1976 de heffingen steeds berekend volgens de — ook door de Commissie met betrekking tot douanerechten aanbevolen — methode, volgens welke bij verlaging van een douanerecht na de aangifte ten invoer, doch vóór het ten verbruik beschikbaar stellen van de waar, op verzoek van de importeur het gunstigste percentage wordt toegepast.

In het arrest, op 15 juni 1976 gewezen in de zaak-Frecassetti (113/75, Jurispr. blz. 983) heeft het Hof evenwel uitgesproken dat deze methode niet mocht worden gevolgd, voor zover er op de invoer uit derde landen landbouwheffingen werden toegepast, welke heffingen uniform moesten worden berekend volgens het percentage, geldende op de dag waarop de aangifte ten invoer door de douane werd ontvangen.

In overeenstemming met dit arrest heeft men de Italiaanse wettelijke regeling, voor zover te dezen van belang: de inleidende bepalingen van het douanetarief, gewijzigd bij decreet van de president van de Republiek nr. 695 van 22 september 1978 (Giornale Ufficiale 1978, nr. 319, biz. 8235). Volgens artikel 1, lid 3, van het decreet geldt de mogelijkheid het gunstigst percentage toe te passen, niet voor landbouwheffingen of andere in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voorziene belastingen. Volgens artikel 3 zou voormelde bepaling in werking treden op 11 september 1976, dat wil zeggen op de dag waarop het ar-rest-Frecassetti in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen werd geplaatst.

Echter sloeg de belastingadministratie een aantal ondernemers reeds vóór het arrest-Frecassetti aan tot betaling van de aanvullende heffingsbedragen over de invoer van landbouwprodukten; als reden werd opgegeven dat men per vergissing de regel volgens welke het gunstigst percentage wordt berekend, had toegepast. In samenhang hiermede dient het arrest te worden bezien, dat door het Hof op 27 maart 1980 is gewezen in de zaak-Salumi (66, 127 en 128/79, Jurispr. 1980, blz. 1237). In geding was met name de vraag of zulk een navordering gemeenschapsrechtelijk geoorloofd is. In antwoord op deze vraag heeft het Hof voor recht verklaard, dat het

„een aangelegenheid van de nationale rechtsorde van elke Lid-Staat [is] om, voor zover dienaangaande in het gemeenschapsrecht niets is bepaald, de modaliteiten en de voorwaarden voor de inning van de communautaire financiële lasten in het algemeen en de landbouwheffingen in het bijzonder vast te stellen, alsmede de met de inning belaste autoriteiten en de voor de oplossing van de uit de inning voortvloeiende geschillen bevoegde rechter aan te wijzen, met dien verstande evenwel dat die modaliteiten en voorwaarden de regeling voor de inning van de communautaire heffingen en rechten niet minder doeltreffend mogen maken dan die voor de inning van gelijksoortige nationale heffingen en rechten” (r.o. 18).

In rechtsoverweging 16 heeft het Hof er nochtans op gewezen dat de Raad reeds bijzondere regelingen (o.m. verordening nr. 1697/79) had vastgesteld, die evenwel nog niet in werking waren getreden.

Aangezien verordening nr. 1697/79 inmiddels in werking was getreden, heeft de verwijzende rechter, de Corte suprema di cassazione, het Hof krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag vragen inzake de uitlegging dier verordening voorgelegd. De vragen zijn in de zes zaken gelijkluidend :

a)„ Geldt verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979, en wel met name artikel 5 dier verordening, wanneer er vóór 1 juli 1980 landbouwheffingen zijn vastgesteld op een bedrag, lager dan het wettelijke verschuldigde, en er ook voor die datum, in verband met zodanige vaststelling, een navorderingsmogelijkheid voorzien was welker rechtmatigheid in ander opzicht voor de nationale rechter is aangevochten?

b)Zo ja, valt dan de vaststelling van landbouwheffingen op een lager bedrag dan wettelijk verschuldigd is, zoals die enerzijds in hoofdzaak is geschied in aansluiting aan het gemeenschapsrecht in de lijn van de uitlegging die destijds aan officiële handelingen van organen de Gemeenschap kon worden afgelezen en door de nationale rechter correct werd geoordeeld, doch later door het Hof van Justitie niet werd gehonoreerd en anderzijds formeel in overeenstemming was met het nationale recht, dat evenwel later niet op dit onderwerp van toepassing is geacht, ook al was het door de bevoegde nationale gezagsorganen — in overeenstemming met circulaires en instructies van haar toporganen — steeds weer toegepast, onder artikel 5, en zo ja onder welk van beide leden van artikel 5?

c)Mocht vraag b) in bevestigende zin worden beantwoord — in die zin dat artikel 5, lid 2, van toepassing is —, leidt de aldaar voorziene regeling (indien reeds geldend wanneer algemene bepalingen als achter het tweede streepje voorzien zijn vastgesteld) er dan toe dat, in communautaire rechtsorde, reeds eerder vastgestelde nationale voorschriften rechtsgeldig worden, waarbij de toe te passen heffingen werden bepaald op lagere, althans andere, bedragen dan destijds in het gemeenschapsrecht waren voorgeschreven?

d)Zo neen, geldt de regeling van artikel 7 der verordening dan ook voor navorderingen, na haar inwerkingtreding verricht, van bedragen waarmede men bij een invordering, vóór 1 juli 1980, in de sub b) omschreven situatie, is gebleven beneden het wettelijk verschuldigde bedrag?”

De verwijzingsbeschikkingen zijn op 27 oktober 1980 ter griffie van het Hof ingeschreven.

Bij beschikking van 17 december 1980 heeft het Hof de zaken voor de behandeling en ter gelijktijdige berechting gevoegd.

Overeenkomstig artikel 20 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de EEG, zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de vennootschappen Meridionale Industria Salumi, Italo Orlandi e Figlio en Molino Figli di Gino Borgioli, civiele partijen in de hoofdgedingen die tot de zaken 212/80, 215/80 en 216/80 hebben geleid, vertegenwoordigd door M. Catalano, advocaat te Rome, alsook door de vennootschappen Salumificio di Verona Vassanelli, Fratelli Ultrocchi en Vincenzo Divella, civiele partijen in de hoofdgedingen die tot de zaken 213/80, 214/80 en 217/80 hebben geleid, vertegenwoordigd door G. M. Ubertazzi en F. Capelli, advocaten te Milaan, door de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia, avvocato dello Stato, alsook door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Prozzillo, lid van de juridische dienst, als gemachtigde.

Op rapport van de rechterrapporteur en de advocaat-generaal gehoord, heeft het Hof bij beschikking van 8 april 1981 de gevoegde zaken krachtens artikel 95 van het Reglement voor de procesvoering verwezen naar de Derde kamer en besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

De vennootschappen Meridionale Industria Saltimi, Italo Orlandi e Figlio en Monilo Figli di Gino Borgioli hebben het navolgende betoogd:

a)Met betrekking tot de eerste vraag hebben zij argumenten voorgedragen, zowel ten betoge dat verordening nr. 1697/79 niet van toepassing zou zijn als ten betoge dat die verordening van toepassing zou zijn op vóór de dag van inwerkingtreding der verordening aanhangig gemaakte navorderingsgedingen.

Vóór niet-toepasselijkheid zouden de navolgende argumenten pleiten:

—het tijdsverloop van ongeveer een jaar dat tussen de vaststelling en de inwerkingtreding der verordening verliep, schijnt er op te wijzen dat de bepalingen der verordening niet zijn geschreven voor reeds aanhangige vorderingen;

—voor navorderingsprocedures als bedoeld in artikel 2, is een verjaringstermijn van drie jaar voorzien;

—het in artikel 5, lid 1, onder bepaalde omstandigheden aan de bevoegde autoriteiten opgelegde verbod van navordering, kan slechts gelden voor procedures welke ná de inwerkingtreding der verordening aanhangig zijn gemaakt.

De navolgende argumenten zouden evenwel vóór toepasselijkheid pleiten :

—Artikel 5, lid 1, kan in die zin worden opgevat, dat alleen het aanhangig maken van navorderingsacties wordt verboden, doch niet het vervolgen van acties die vóór de inwerkingtreding der verordening zijn aanhangig gemaakt en noodzakelijkerwijze „zus of zo” moeten worden afgesloten, zij het in overeenstemming met de nieuwe regeling. Niet het formele, maar het materiële aspect der regeling, id est het verbod om in bepaalde omstandigheden tot navordering over te gaan, is doorslaggevend. Deze uitlegging schijnt bevestiging te vinden in de relatie tussen lid 1 en lid 2 van artikel 5: lid 2 schept de mogelijkheid niet tot navordering over te gaan, hetgeen onder meer betekent reeds ingestelde vorderingen te laten varen. De hierbedoelde uitleg is ook in overeenstemming met de vaste jurisprudentie van sommige Lid-Staten, onder meer Italië, jurisprudentie welke, omdat zij een algemeen rechtsbeginsel formuleert, ook voor het gemeenschapsrecht zou gelden; deze jurisprudentie verlangt dat op belastingsgebied, zolang niet het tegendeel uitdrukkelijk is bepaald, de geldende wet wordt toegepast op rechtsbetrekkingen die vóór de inwerkingtreding dier wet zijn ontstaan en nog rechtsgevolg sorteren. Dit geval zou zich voordoen, wanneer een rechtsgeding, ofschoon gevoerd in verband met een tevoren ingestelde navorderingsactie, nog steeds aanhangig is.

—Dat de verjaringstermijn van drie jaar, in artikel 2 der verordening voorzien, pas na de inwerkingtreding der verordening kan worden ingeroepen, wil op zichzelf nog niet zeggen dat nog hangende gedingen niet op grondslag van de nieuwe regeling mogen worden uitgewezen.

—Het tijdsverloop dat tussen de vaststelling en de inwerkingtreding der verordening is verstreken, mag worden geacht juist zijn rechtvaardiging te vinden in de bedoeling de Lid-Staten voldoende tijd te laten om, op administratief niveau, oplossingen te zoeken die zich met de nieuwe regeling verdragen.

Op grond van voormelde argumenten vóór en tegen toepasselijkheid der verordening, refereren de vennootschappen Meridionale Industria Salumi, Italo Orlandi e Figlio en Monilo Figli di Gino Borgioli zich met betrekking tot het op de eerste vraag te geven antwoord aan 's Hofs oordeel.

Voor de goede orde betogen zij voorts dat aan verordening nr. 1697/79 in geen geval rechtsgevolgen kunnen worden verbonden voor volledig afgedane vragen en dat de verordening ook geen afbreuk kan doen aan uitspraken die in kracht van gewijsde zijn gegaan. De uitvoering der verordening zou ook de toepassing onverlet laten van met het gemeenschapsrecht verenigbare nationale rechtsvoorschriften betreffende reeds aanhangig gemaakte navorderingsacties, bij voorbeeld betreffende verval of niet-ontvankelijkheid.

b)Mocht de eerste vraag in bevestigende zin worden beantwoord, dat wil zeggen: mocht het Hof verordening nr. 1697/79 toepasselijk achten op vóór de dag van inwerkingtreding der verordening aanhangig gemaakte navorderingsacties, dan zou het antwoord op de tweede vraag als volgt moeten luiden: de onderhavige casuspositie wordt bestreken door artikel 5, lid 1, der verordening, zodat de Italiaanse fiscus de wegens invoer van landbouwprodukten te weinig geheven rechten niet meer mag invorderen.

Aan de beide hypothesen van lid 1 is in casu voldaan: met betrekking tot de eerste hypothese (berekening van het bedrag der rechten op basis van gegevens die de bevoegde autoriteiten zelf hebben verstrekt en hen binden) blijkt dit uit het feit dat de centrale administratie in tal van circulaires de douane een vaste gedragslijn heeft voorgeschreven. In die aan de ondernemers bekende circulaires worden met betrekking tot de uitlegging en toepassing der hierbedoelde regeling richtlijnen gegeven, zodat de gedecentraliseerde organen waarvoor zij bestemd zijn, zich eraan hebben te houden. Ofschoon zij derden niet binden, worden deze derden wel in staat gesteld om, met een beroep op het beginsel volgens hetwelk het gewettigd vertrouwen bescherming verdient, van de administratie te verlangen dat zij zich naar die circulaires gedraagt. Met betrekking tot de tweede hypothese (berekening van het rechtenbedrag op basis van algemene bepalingen die later bij een rechterlijke beslissing ongeldig worden verklaard) blijkt het ook uit het feit dat de tot 1976 gevolgde wijze van berekening gebaseerd was op algemene nationale rechtsbepalingen die later, bij het arrest door het Hof op 15 juni 1976 gewezen in de zaak-Frecassetti (113/75, Jurispr. blz. 983), ongeldig zijn verklaard.

c)De derde vraag is zonder voorwerp geraakt, immers artikel 5, lid 2, is in casu in geen geval toepasselijk.

d)De vierde vraag is veiligheidshalve gesteld teneinde, bijaldien het Hof verordening nr. 1697/79, en met name artikel 5 dier verordening, niet toepasselijk mocht verklaren, een nieuwe verwijzing onnodig te maken. In dat geval zou moeten worden nagegaan of, en binnen welke grenzen, artikel 7 in ieder geval zou mogen worden toegepast, indien de navordering, bij voorbeeld bij gebreke van een schriftelijk verzoek van de ondernemer, zou moeten worden toegelaten. Voor de beantwoording refereren genoemde vennootschappen zich aan 's Hofs oordeel.

De vennootschappen Salumificio di Verona Vassanelli, Fratelli Ultrocchi en Vincenzo Divella releveren allereerst de voorgschiedenis van de zaak en de te dezen gegeven uitspraken, met name de arresten, door het Hof op 15 juni 1976, 5 maart 1980 en 27 maart 1980 onderscheidenlijk gewezen in de zaken-Frecassetti (113/75, Jurispr. blz. 983), Ferwerda (265/78, Jurispr. blz. 617), Denkavit (61/79, Jurispr. blz. 1205) en Salumi (66, 127 en 128/79, Jurispr. blz. 1237).

a)Met betrekking tot de vraag of verordening nr. 1697/79 met terugwerkende kracht kan worden toegepast, betogen zij dat er, bij gebreke van uitdrukkelijke bepalingen betreffende hangende rechtsbetrekkingen, te rade moet worden gegaan met aanwijzingen en overwegingen van algemeen belang. De centrale vraag is of de nationale regeling, zelfs na de inwerkingtreding der verordening, op „hangende rechtsbetrekkingen” kan worden toegepast, dan wel of de verordening ook geldt voor rechtsbetrekkingen die na haar inwerkingtreding zijn ontstaan.

Of de ingetrokken regeling ook kan gelden voor hangende rechtsbetrekkingen, hangt onder meer van de geregelde materie af. Zo moeten de procesnormen worden ontleend aan de wet die tijdens de procesvoering gold, ongeacht het tijdstip waarop de omstreden rechtsverhouding is ontstaan. Verordening nr. 1697/79 betreft evenwel niet alleen maar een processuele regeling, waarin het gaat om de voorwaarden waaronder de bevoegde autoriteiten tot navordering overgaan. De verordening is gebaseerd op algemene overwegingen van goede justitie, volgens welke, naar luid van de tweede overweging van de considerans, „navordering van rechten bij invoer of bij uitvoer in zekere mate afbreuk doet aan de zekerheid die de belastingschuldige mag verwachten van administratieve besluiten die geldelijke gevolgen hebben”. Dezelfde gedachtengang spreekt ook uit het advies van het Economisch en Sociaal Comité (PB C 59 van 1978, blz. 45), dat de Raad aanleiding gaf om, met het oog op een betere bescherming der economische belangen, sommige bepalingen der verordening anders te formuleren.

Welke gevolgen er, ratione temporis, aan verordening nr. 1697/79 verbonden zijn, hangt bovendien van de feitelijke context der regeling af. De verordening houdt verband met de invoering van het systeem der eigen communautaire geldmiddelen. Door vaststelling der verordening hebben de communautaire instellingen het initiatief willen nemen teneinde te komen tot een uniformering van de normen volgens welke er tot invordering van rechtens verschuldigde rechten wordt overgegaan, wanneer zij bij de aangifte aan de douane geheel of ten dele niet zijn geïnd. Op grond van die overwegingen zou het er niet voor mogen worden gehouden, dat de nieuwe regeling een met haar strijdige nationale regeling, al ware het slechts voor nog hangende gevallen, naast zich zou dulden.

De vennootschappen Vassanelli, Ultrocchi en Divella staan vervolgens stil bij de aan verordening nr. 1697/79 te ontlenen aanwijzingen inzake de retroactiviteit. Is terugwerking niet, zoals in het strafrecht, verboden, dan hangt de problematiek betreffende de tussentijdse betrekkingen tussen de vroegere en de latere regeling, af van de wil van de wetgever, zoals die, zij het stilzwijgend, in de latere regeling besloten ligt. Dit zou onder meer blijken uit artikel 191 van het Verdrag, volgens hetwelk verordeningen in beginsel op de erin aangegeven dag in werking treden, en alleen subsidiair, dat wil zeggen bij stilzwijgen van de wetgever, op de twintigste dag na publikatie.

Maar aan de verordening kan nergens worden afgelezen dat zij alleen zou gelden voor casusposities, na haar inwerkingtreding ontstaan. Integendeel, in een aantal van haar voorschriften, bij voorbeeld in artikel 1, wordt aangehaakt aan in het verleden gelegen situaties die belastingplichten in het leven riepen. In die bepalingen wordt ook gerefereerd aan feiten die aan de publikatie en de inwerkingtreding der verordening zijn voorafgegaan. De communautaire wetgever heeft toekomstige situaties en, zo nodig, ook vroegere situaties willen bestrijken.

Met name wordt in artikel 5, lid 1, gerefereerd aan het bedrag dat lager dan het wettelijk verschuldigde bedrag „is berekend”. Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten, wanneer zij zich realiseren dat de heffingen voor een invoertransactie die het jaar tevoren heeft plaatsgevonden, onjuist zijn berekend en dat de dwaling moet worden toegeschreven aan de redenen vermeld in artikel 5, lid 1, geen navorderingsactie kunnen instellen, ook niet indien de rekenfout vóór de inwerkingtreding der verordening mocht zijn begaan. Hadden de auteurs der verordening evenwel vóór haar inwerkingtreding begane rekenfouten willen uitsluiten, dan hadden zij zich moeten bedienen van de formule „zal worden berekend met ingang van 1 juli 1980”, waarmede zij er geen twijfel over zouden hebben laten bestaan dat de bepaling alleen voor de toekomst geldt.

Deze conclusie zou ook bevestiging vinden in het feit dat artikel 5, lid 1, niet slechts in processueel opzicht van belang is, des dat de bevoegde autoriteiten niet in formele zin een navorderingsprocedure aanhangig kunnen maken, doch dat er. ook materiële betekenis in toekomt, in die zin dat de bevoegde autoriteiten niet tot navordering mogen overgaan, omdat die navordering in strijd zou komen met het in de verordening gehuldigde beginsel, dat het gewettigd vertrouwen gehonoreerd wenst te zien. Dit zou onder meer blijken uit de laatste alinea van de tweede overweging der considerans, betreffende gevallen waarin „navordering... geenszins gerechtvaardigd blijkt”. De term „navordering” is zo ruim, dat zowel het aanhangig maken als de voortzetting en het uitwijzen der actie er onder valt.

In het omgekeerde geval komt men evenwel tot onaanvaardbare, immers ernstige discriminerende conclusies, aangezien alleen ondernemers van wie het bevoegde gezagsorgaan vóór 1 juli 1980 heeft nagevorderd, zich tot restitutie gedwongen zouden zien. Dit zou inhouden dat bij voorbeeld een vergeetachtigheid van het bevoegde gezagsorgaan ten opzichte van rechtssubjecten die zich in identieke omstandigheden bevinden, tot een discriminerende toepassing van een de dezelfde bepaling kan leiden.

Tegen deze uitlegging van artikel 5, lid 1, der verordening kan ook niet worden ingebracht dat de inwerkingtreding der verordening, gezien de dag waarop zij in het publikatieblad geplaatst werd, ongeveer een jaar werd uitgesteld, en evenmin kan er een beroep worden gedaan op de in artikel 2 omschreven verjaringstermijn van drie jaar.

Het uitstel van de termijn was de communautaire instellingen door de Lid-Staten afgedwongen, om te voorkomen dat zij bedragen die op grond van de verordening niet meer konden worden teruggevorderd, aan de ondernemer zouden moeten vergoeden.

De verjaringstermijn van artikel 2 zou echter kennelijk alleen zijn geschreven voor gevallen waarin er op grond van de verordening tot navordering mocht worden overgegaan. Bij gebreke van een navorderingsrecht zou er van verjaring ook geen sprake zijn.

De vennootschappen Vassanelli, Ultrocchi en Divella geven het Hof dan ook in overweging de beide eerste vragen in die zin te beantwoorden dat er aan verordening nr. 1697/79 terugwerkende kracht toekomt en dat artikel 5, lid 1, van toepassing is op de casusposities, in de verwijzingsbeschikking omschreven.

b)De derde vraag zou daarmede zonder voorwerp zijn geraakt. Voor de beantwoording van de vierde vraag refereren zij zich aan 's Hofs oordeel.

De Italiaanse regering betoogt het volgende:

a)De eerste vraag ware ontkennend te beantwoorden in die zin dat de verordening niet van toepassing is op schulden, vóór haar inwerkingtreding ontstaan. Die conclusie zou steun vinden in drie overwegingen:

—De eerste overweging is ontleend aan de bepalingen der verordening in hun geheel, doch met name aan artikel 5, dat alleen betrekking zou hebben op gevallen waarin de bevoegde autoriteiten bij de inwerkingtreding der verordening nog niets hadden ondernomen. Had men ook gevallen waarin zij reeds tot navordering overgingen, onder artikel 5 willen brengen, dan had er moeten staan dat de bevoegde autoriteiten geen enkele actie tot navordering kunnen aanhangig maken of voortzetten.

Ook artikel 2, lid 1, tweede alinea, der verordening, volgens hetwelk er na een termijn van drie jaar geen navorderingsprocedure meer kan worden ingeleid, zou alleen voor de toekomst zijn geschreven. De termijn kan niet ook betrekking hebben op reeds aangespannen procedures, immers bepalingen van transitoir recht, de overgang van de voorheen geldende nationale regelingen naaide communautaire regeling betreffende zijn er niet.

—Het tweede argument tot staving van haar standpunt ontleent de Italiaanse regering aan de verhouding tussen de artikelen 5 en 9 der verordening.

In artikel 9, in fine, is bepaald dat „de Lid-Staten... niet verplicht [zijn] de overeenkomstige eigen middelen in de zin van verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2891/77 vast te stellen”. Volgens deze laatste verordening geldt een recht als vastgesteld, zodra de overeenkomstige vordering door de bevoegde dienst of instelling van de Lid-Staten deugdelijk is geconstateerd. Dit betekent enerzijds dat de vaststelling en boeking, bedoeld in verordening nr. 2891/77, van douaneschulden die vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1695/79 zijn ontstaan, reeds hebben plaatsgehad, en anderzijds dat de Lid-Staten aan artikel 9 van verordening nr. 1697/79 niet het recht ontlenen reeds gedane vaststellingen en boekingen ongedaan te maken.

Ook artikel 9 van verordening nr. 1697/79 zou dus alleen voor de toekomst geschreven zijn, in die zin dat de Lid-Staten niet tot vaststelling van als eigen middelen te beschouwen rechten behoeven over te gaan, wanneer de navordering dier rechten in artikel 5, lid 1, verboden is dan wel wanneer de Lid-Staten krachtens artikel 5, lid 2, niet tot navordering dier rechten behoeven over te gaan. Het mag er evenwel niet voor worden gehouden dat de Lid-Staten akties tot navordering van rechten, vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1697/79 ontstaan, vastgesteld en geboekt, moeten of mogen opschorten zonder dat diezelfde Lid-Staten de mogelijkheid wordt geboden de desbetreffende vast-stellings- en boekingshandelingen ongedaan te maken. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat de Lid-Staten verplicht zouden zijn de invordering van bepaalde rechten achterwege te laten, doch tegelijkertijd de bedragen dier niet ingevorderde rechten krachtens verordening nr. 2891/77 ter beschikking van de Commissie zouden moeten stellen.

—Logische uitlegging van de hierbedoelde bepalingen zou volgens de Italiaanse regering een derde argument tot staving van haar standpunt opleveren: zou artikel 5 der verordening ook betrekking hebben op reeds aanhangig gemaakte navorderingsprocedures, dan zou de meerdere of mindere voortvarendheid van de tot navordering bevoegde gezagsorganen, dan wel de kortere of langere duur der rechtsgedingen ertoe leiden dat belastingschuldenaren in dezelfde omstandigheden zich al dan niet van hun schuld zien vrijgesteld, hetgeen wil zeggen dat schulden van dezelfde aard, in dezelfde periode ontstaan, verschillend zouden worden behandeld. Daarmede zou men in strijd komen met het gelijkheidsbeginsel dat, volgens 's Hofs jurisprudentie, aan de systematiek van de financiële bepalingen van het EEG-Verdrag, de financiële lasten daaronder begrepen, ten grondslag moet liggen.

b)Ontkennende beantwoording van de eerste vraag brengt mede dat de tweede en de derde vraag geacht moeten worden zonder voorwerp te zijn geraakt.

Subsidiair wijst de Italiaanse regering er evenwel op, dat de feitelijke situatie welke aan de onderhavige zaak ten grondslag ligt, eventueel door artikel 5, lid 1, tweede streepje, van verordening nr. 1697/79 kan worden bestreken. Redelijkerwijs kan de werkingssfeer van de woorden „op basis van algemene bepalingen die later bij een rechterlijke beslissing ongeldig worden verklaard” worden uitgebreid tot gevallen waarin algemene bepalingen alsnog onverenigbaar blijken te zijn met het gemeenschapsrecht, zoals het Hof van Justitie het heeft uitgelegd.

Echter kan de onderhavige casuspositie ook worden gebracht onder artikel 5, lid 2, der verordening, immers er kan ook worden gesproken van een vergissing van de bevoegde autoriteiten, begaan bij de uitlegging van de bepalingen betreffende het toepasselijke heffingspercentage.

Voorts ligt het beginsel volgens hetwelk het gewettigd vertrouwen eerbiediging verdient, niet alleen aan artikel 5, lid 2, der verordening ten grondslag, maar ook aan artikel 3 van het decreet van de president der Republiek nr. 695 de dato 22 september 1978, volgens hetwelk de nationale regeling die wordt geacht tevoren te hebben gegolden, tot 10 september 1976 van toepassing is gebleven. Met betrekking tot de derde vraag geeft de Italiaanse regering, eveneens subsidiair, een bevestigende beantwoording in overweging, op voorwaarde dat alle bepalingen waaraan volgens de destijds geldende nationale regeling moest worden voldaan door degenen die voor een gunstiger heffingspercentage in aanmerking wensten te komen, zijn nageleefd.

c)Aan de vierde vraag ligt volgens de Italiaanse regering de veronderstelling ten grondslag dat artikel 5 van verordening nr. 1697/79 niet voor reeds lopende navorderingsprocedures geldt. Het ware dan met het gemeenschapsrecht in overeenstemming, indien zulke acties ook na de inwerkingtreding der verordening worden voortgezet. De vierde vraag ware derhalve ontkennend te beantwoorden in die zin dat de heffing van moratoire interesten niet verboden is.

Immers, wanneer verordening nr. 1697/79 slechts geldt voor douaneschulden die na haar inwerkingtreding zijn ontstaan, dan worden eerder ontstane schulden, terzake waarvan navorderingsprocedures nog hangende zijn, nog steeds geregeerd door de vroeger toepasselijke nationale regelingen, hetgeen wil zeggen dat zij ook na 1 juli 1980 moratoire interesten blijven kweken, wanneer dit rechtsgevolg in bedoelde, vroeger toepasselijke nationale regelingen was voorzien.

De Commissie van de Europese Gemeenschappen acht verordening nr. 1697/79 uitsluitend van toepassing op transacties, door de douane geboekt vanaf 1 juli 1980, dag van inwerkingtreding der verordening, dan wel, bij gebreke van boeking, op na die datum ontstane schulden. Een onderzoek naar de doelstelling van verordening nr. 1697/79 zou tot die conclusie leiden: die doelstelling zou bestaan in een totale, formele én materiële harmonisatie der bepalingen betreffende de navordering van uitvoerrechten, heffingen van gelijke werking en landbouwheffingen bij invoer en uitvoer.

Om tot haar conclusie te komen, volgt de Commissie drieërlei gedachtengang, waarin respectievelijk de algemene beginselen betreffende de opeenvolging van wetten, de systematische uitlegging der verordening en de eigen beginselen van de communautaire rechtsorde centraal staan.

a)Met betrekking tot het eerste punt (beginselen betreffende de opeenvolging van wetten) betoogt zij dat er, bij gebreke van bepalingen ad hoc, op nog bestaande rechtsbetrekkingen slechts procesrechtelijke en geen materiële bepalingen kunnen worden toegepast. Dit zou besloten liggen in 's Hofs jurisprudentie betreffende de rechtsgeldigheid van communautaire handelingen ratione temporis. Volgens de jurisprudentie kunnen constitutieve handelingen alleen worden toegepast op rechtsbetrekkingen die na hun inwerkingtreding zijn ontstaan. De Commissie verwijst in zoverre naar de arresten, op 24 november 1971 en 15 december 1971 onderscheidenlijk gewezen in de zaken Siemers (30/71, Jurispr. blz 919) en Gervais-Danone (77/71, Jurispr. blz. 1127), waarin het ging om verordeningen betreffende de tariefindeling, alsook naar het arrest, op 5 mei 1977 gewezen in de zaak Jansen (104/76, Jurispr. 829), waarin het ging om een regeling betreffende de sociale zekerheid.

b)In de tweede plaats zou verordening nr. 1697/79 moeten worden bezien in samenhang met de gehele communautaire douanewetgeving, die zowel rechtstreeks toepasselijke communautaire bepalingen omvat als nationale uitvoeringsvoorschriften en autonome rechtsvoorschriften, door de staten gegeven voor niet door het emeenschapsrecht bestreken sectoren.

In dit verband zou met name opmerking verdienen dat de termijn van drie jaar, binnen welke er volgens de verordening een procedure tot navordering aanhangig moet worden gemaakt, is te beschouwen als een compromis tussen de verschillende termijnen, lopende van een tot zes jaar, in de nationale wettelijke regelingen voorzien. Een toepassing van een termijn van drie jaar op nog bestaande rechtsbetrekkingen komt er dus op neer dat de nationale termijnen in bepaalde Lid-Staten worden verlengd en in andere Lid-Staten worden verkort, hetgeen de rechtszekerheid en de rechten der justitiabelen ernstig zou aantasten.

c)Tenslotte kan er, zowel vanwege het feit dat verordening nr. 1697/79 op een enkel ondeelbaar doel gericht is als vanwege de noodzaak aan alle ondernemers een gelijke behandeling te verzekeren wanneer er ten gunste van de communautaire begroting belastingen worden geheven, geen sprake van zijn dat een deel der verordening, betreffende de termijn binnen welke een procedure tot navordering moet worden aangespannen, op een andere datum in werking zou treden dan de verdere inhouden der verordening, waarin de formele en materiële voorwaarden zijn omschreven waaraan voor het instellen van zulk een actie moet zijn voldaan. Het gaat niet aan een communautaire voor de nationale termijnen in de plaats te stellen en de regeling der materiële voorwaarden aan de nationale wetgevers over te laten. Tot staving van haar betoog heeft de Commissie er nog op gewezen dat het Comité voor de douanevrijstellingen zich tijdens de bespreking van de vraag naar de rechtsgeldigheid ratione temporis van verordening nr. 1697/79, in dezelfde zin heeft uitgesproken als de Commissie thans in haar opmerkingen doet.

d)De slotsom der Commissie luidt dat het Hof de eerste vraag van de verwijzende rechter als volgt zal beantwoorden:

„Verordening (EEG) nr. 1697/79 is uitsluitend van toepassing op transacties, vóór 1 juli 1980 geboekt dan wel, bij gebreke van zodanige boeking, op nadien ontstane douaneschulden”, waarmede de andere vragen buiten voorwerp zouden zijn geraakt.

Bij beschikkingen de dato 2 juli 1980, ingekomen op 27 oktober 1980, heeft de Corte suprema di cassazione te Rome het Hof krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag in de zes verbonden zaken vier gelijkluidende vragen gesteld inzake de uitlegging van 's Raads verordening nr. 1697/79 van 24 juli 1979, inzake de navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldigde zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneraadregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (PB L 197, biz. 1).

De vragen zijn gerezen in gedingen tussen een aantal ondernemers en de Italiaanse Administratie van de Staatsfinanciën. De ondernemers waren in verzet gekomen tegen nadere aanslagen, waarbij de administratie voor de dag van inwerkingtreding der verordening, 1 juli 1980, van hen betaling verlangde van een bedrag, overeenkomende met het verschil tussen de landbouwheffing, berekend volgens het bij ontvangst van de verklaring ten invoer toepasselijk percentage en die heffing, berekend volgens het gunstigste percentage dat tussen de verklaring ten invoer en het in het verkeer brengen van de waren heeft gegolden. De administratie stelde dat het gunstigst percentage abusievelijk was toegepast.

Blijkens het dossier had de Italiaanse overheid tot in 1976 de heffingsbedragen steeds berekend door, wanneer de importeur dat verlangde, de gunstigste methode toe te passen. In zijn op 15 juni 1976 gewezen arrest-Frecassetti (113/75, Jurispr. blz. 983) heeft het Hof evenwel uitgesproken dat die methode niet mocht worden toegepast op landbouwheffingen bij invoer uit derde landen, die moesten worden berekend volgens het percentage van de dag waarop de douane de verklaring ten invoer heeft ontvangen.

In het arrest, op 27 maart 1980 gewezen in de zaak Salumi (66, 127 en 128/79, Jurispr. blz. 1237) heeft het Hof voorts uitgesproken dat het een aangelegenheid van de nationale rechtsorde van elke Lid-Staat is om, voor zover dienaangaande in het gemeenschapsrecht niets is bepaald, de modaliteiten en de voorwaarden voor de inning van de communautaire financiële lasten vast te stellen, met dien verstande dat die modaliteiten en voorwaarden de regeling van de inning van de communautaire heffingen en rechten niet minder doeltreffend mogen maken dan die voor de inning van gelijksoortige nationale heffingen en rechten.

Waar laatstgenoemd arrest voor de inwerkingtreding van verordening nr. 1697/79 is gewezen, wenst men in de onderhavige zaken bepaaldelijk te weten of het nationale recht dan wel de inmiddels inwerking getreden communautaire verordening in casu toepassing moet vinden. De Corte suprema di cassazione heeft het Hof derhalve de navolgende vier vragen voorgelegd:

a)„ Geldt verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979, en wel met name artikel 5 dier verordening, wanneer er vóór 1 juli 1980 landbouwheffingen zijn vastgesteld op een bedrag, lager dan het wettelijk verschuldigde, en er ook voor die datum in verband met zodanige vaststelling, een navorderingsmogelijkheid voorzien was welker rechtmatigheid in ander opzicht voor de nationale rechter is aangevochten?

b)Zo ja, valt dan de vaststelling van landbouwheffingen op een lager bedrag dan wettelijk verschuldigd is, zoals die enerzijds in hoofdzaak geschiedt in aansluiting aan het gemeenschapsrecht in de lijn van de uitlegging die destijds aan officiële handelingen.van organen der Gemeenschap kon worden afgelezen en door de nationale rechter correct werd geoordeeld, doch later door het Hof van Justitie niet werd gehonoreerd, en anderzijds formeel in overeenstemming was met het nationale recht, dat evenwel later niet op dit onderwerp van toepassing is geacht, ook al was het door de bevoegde nationale gezagsorganen — in overeenstemming met circulaires en instructies van haar toporganen — steeds weer toegepast, onder artikel 5, en zo ja onder welke van beide leden van artikel 5?

c)Mocht vraag b) in bevestigende zin worden beantwoord — in die zin dat artikel 5, lid 2, van toepassing is —, leidt de aldaar voorziene regeling (indien reeds geldend wanneer algemene bepalingen als achter het tweede streepje voorzien zijn vastgesteld) er dan toe dat, in de communautaire rechtsorde, reeds eerder vastgestelde nationale voorschriften rechtsgeldig worden, waarbij de toe te passen heffingen werden bepaald op lagere, althans andere, bedragen dan destijds in het gemeenschapsrecht waren voorgeschreven?

d)Zo neen, geldt de regeling van artikel 7 der verordening dan ook voor navorderingen, na haar inwerkingtreding verricht, van bedragen waarmede men bij een invordering, vóór 1 juli 1980, in de sub b) omschreven situatie, is gebleven beneden het wettelijk verschuldigde bedrag?”

De nationale rechter wenst in de eerste plaats te weten of verordening nr. 1697/79 van toepassing is op vóór haar inwerkingtreding berekende rechten bij invoer of bij uitvoer.

Naar luid van haar artikel 1, strekt verordening nr. 1697/79 ertoe de voorwaarden vast te stellen waaronder er wordt overgegaan tot navordering van rechten bij invoer of bij uitvoer, die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen waarvoor een aangifte voor een douaneregeling is gedaan waaruit de verplichting tot betaling van die rechten voortvloeit. Wanneer de bevoegde autoriteiten constateren dat zulke rechten niet zijn ingevorderd, dan zijn zij zonder meer gehouden tot navordering te procederen, met dien verstande dat zulk een procedure niet meer kan worden ingeleid na een termijn van drie jaar vanaf de dag waarop het oorspronkelijk opgeeiste bedrag is geboekt of, indien geen boeking heeft plaatsgehad, vanaf de dag waarop de douaneschuld is ontstaan (artikel 2, lid 1). Soms is een navorderingsactie verboden (artikel 5, lid 1) of niet voorgeschreven (artikel 5, lid 2), terwijl er in bepaalde gevallen geen moratoire interest wordt geheven (artikel 7).

Evenwel zal bij gebreke van overgangsbepalingen, ter vaststelling van de gevolgen welke ratione temporis aan de bepaling verbonden zijn, met inaanmerkingneming van haar bewoordingen, doelstelling en opzet, met algemene uitleggingsbeginselen te rade moeten worden gegaan.

Worden procesregelen doorgaans geacht te gelden voor alle bij hun inwerkingtreding hangende rechtsgedingen, met materiële rechtsregelen is dit niet het geval. Integendeel, laatstgenoemde regelen worden geacht ten aanzien van vóór hun inwerkingtreding verworven rechtsposities alleen te gelden, voor zover er blijkens hun bewoordingen, doelstelling of opzet, zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend.

Zulk een uitlegging verzekert de eerbiediging van het beginsel der rechtszekerheid en van het beginsel volgens hetwelk het gewettigd vertrouwen bescherming verdient, krachtens welke beginselen de communautaire wettelijke bepalingen duidelijk moeten zijn, zodat er door de justitiabelen op kan worden afgegaan. Het Hof heeft meermalen op het belang van deze beginselen gewezen, met name in de arresten, op 25 januari 1979 gewezen in de zaken Racke, (98/78, Jurispr. blz. 69) en Decker (99/78, Jurispr. blz. 101), waarin het uitsprak dat het beginsel der rechtsbescherming zich er in het algemeen tegen verzet dat het tijdstip van ingang van een communautair besluit op een aan publikatie voorafgaand tijdstip wordt bepaald, hetgeen alleen in uitzonderingsgevallen anders kan zijn, namelijk wanneer dat voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het rechtmatig vertrouwen der betrokkenen naar behoren in acht is genomen.

In zoverre zij vastgesteld dat de omstreden tekst een globale regeling brengt voor de navordering van rechten bij invoer en bij uitvoer, om het even of zij ingevolge het gemeenschappelijk landbouwbeleid dan wel krachtens de verdragsbepalingen inzake de douane-unie worden geheven. Voor de desbetreffende nationale regelingen stelde zij een communautaire regeling in de plaats en zij bracht een aantal onlosmakelijk verbonden processuele en materiële regelen, welker bijzondere voorschriften, wat de er ratione temporis aan verbonden gevolgen betreft, niet op zichzelf mogen worden beschouwd.

Bij gebreke van duidelijke aanwijzingen voor het tegendeel mag er aan de bepalingen ener verordening geen terugwerkende kracht worden toegekend. En het verdient opmerking dat bewoordingen en opzet der verordening geenszins in de richting van terugwerkende kracht wijzen en juist leiden tot de gevolgtrekking dat haar bepalingen alleen voor de toekomst gelden.

Het blijkt allereerst uit de tekst van haar bepalingen, waarin het inleiden van een navorderingsprocedure wordt voorgeschreven of verboden; zij kunnen derhalve geen betrekking hebben op acties die bij de inwerkingtreding der verordening reeds aanhangig waren. Het volgt in de tweede plaats uit het tijdsverloop tussen de vaststelling der verordening, 24 juli 1979, en haar inwerkingtreding, 1 juli 1980, welk tijdsverloop er op wijst dat de Raad de inwerkingtreding der communautaire regeling niet urgent heeft geacht.

En zou men de verordening doen gelden voor alle bij haar inwerkingtreding voor nationale rechterlijke instanties hangende rechtsgedingen, dan zou de toepassing van het nationale recht èn van de communautaire verordeningen afhangen van de te dezen door de nationale overheid gevolgde gedragslijn, en wel met name van de haast welke zij bij het aanhangig maken en voldingen van procedures betrachtte. Dit zou leiden tot een ongerechtvaardigd verschil in behandeling van in vergelijkbare omstandigheden verrichte transacties, en voorts zou men met de gelijkheids- en billijkheidsbeginselen in strijd komen. Ter afbakening van het toepassingsgebied der verordening ratione temporis, dient derhalve de dag in aanmerking te worden genomen waarop de verschuldigde rechten voor het eerst zijn vastgesteld.

Uit een en ander volgt dat de verordening alleen betrekking heeft op importen en exporten waarvoor de verschuldigde rechten met ingang van 1 juli 1980 zijn berekend.

De eerste vraag van de Corte suprema di cassazione dient derhalve in die zin te worden beantwoord dat 's Raads verordening nr. 1697/79 van 24 juli 1979 niet geldt, wanneer er vóór 1 juli 1980 rechten bij invoer of uitvoer zijn vastgesteld.

De tweede en de derde vraag, die alleen werden gesteld voor het geval dat het antwoord op de eerste vraag bevestigend zou luiden, behoeven dus geen beantwoording meer. Het antwoord op de vierde vraag ligt in dat op de eerste vraag besloten.

De kosten door de Italiaanse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over die kosten heeft te beslissen.