Arrest van het Hof van 9 november 1983, 158/82Heffing van gelijke werking als douanerechten, algemeen stelsel van binnenlandse belastingen, discriminerende retributies

ARREST

De feiten

De feiten, het procesverloop en de conclusies, middelen en argumenten van partijen kunnen worden samengevat als volgt:

I — De feiten en het procesverloop

Bij besluit nr. 7 van het ministerie van Binnenlandse Zaken van 7 januari 1971 heeft het Koninkrijk Denemarken de verkoop of levering verboden van aardnoten of produkten op basis van aardnoten, waarin aantoonbare hoeveelheden aflatoxine voorkomen. Wanneer deze produkten uit andere Lid-Staten (en uit derde landen) in Denemarken worden ingevoerd, worden zij onderworpen aan een systematische sanitaire controle, hierin bestaande dat getrokken monsters in een laboratorium worden onderzocht. De directeur van het staatslevensmiddeleninstituut kan evenwel onderzoeksattesten van buitenlandse laboratoria erkennen, die zijn opgesteld op grond van in dat land getrokken monsters en verrichte analyses.

De sanitaire controle wordt verricht door een particulier Deens laboratorium, aangewezen door de directeur van het staatslevensmiddeleninstituut. Ingevolge voornoemd besluit is de importeur het laboratorium ter zake van die controle een retributie verschuldigd. De controle dient om te verzekeren dat de aardnoten geen aflatoxine bevatten — een voor de gezondheid schadelijke stof die afkomstig is van bepaalde schimmels.

Bij een bepaalde temperatuur en vochtigheidsgraad ontwikkelen deze schimmels grote hoeveelheden van het giftige aflatoxine en vormen zij dus een potentieel besmettingsgevaar voor levensmiddelen, vooral voor die welke afkomstig zijn uit tropische en subtropische gebieden. Volgens de Deense regering is bij aardnoten en produkten van aardnoten het gevaar voor aflatoxinevergiftiging het grootst en komt vergiftiging ook vrij regelmatig voor. Aangezien aflatoxine zelfs in zeer kleine doses tot de meest virulente kankerverwekkende stoffen behoort, is het volgens de Deense regering een stof waarvan de aanwezigheid in levensmiddelen volstrekt onacceptabel is. Voor de controleregeling; waartegen de Commissie niet eerder bezwaar heeft gemaakt, beroept de Deense regering zich op artikel 36 EEG-Verdrag. In Denemarken zelf worden geen aardnoten geteeld; zij worden voornamelijk ingevoerd uit Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Nederland of rechtstreeks uit de Verenigde Staten, India en China. De andere Lid-Staten kennen een dergelijke verplichte controleregeling niet. In Denemarken worden aardnoten voornamelijk als versnapering gebruikt (gepeld of ongepeld, gesuikerd of gezouten en geroosterd). Meer dan 90 % van de totale invoer heeft deze bestemming. De rest wordt gebruikt voor de vervaardiging van aardnotenolie en pindakaas.

Volgens een door de Deense regering overgelegd overzicht werd tussen 1975 en 1981 een hoeveelheid van 260000 kg afgekeurd bij een totale invoer van 8,5 miljoen kg. De hoeveelheid afgekeurde produkten varieert sterk van jaar tot jaar; in sommige jaren liep de hoeveelheid waarin aflatoxine werd aangetoond, op tot 10 % van de totale invoer.

Het bedrag dat de importeur ter zake van de controle aan de Deense laboratoria moet betalen (kosten van bemonstering en onderzoek), wordt niet door de Staat, maar door de betrokken laboratoria zelf bepaald, die daarvoor geen officiële goedkeuring behoeven te vragen. Dit bedrag kan van partij tot partij verschillen, omdat het afhangt van de tijd die het onderzoek vraagt. Ingeval van executie wordt gehandeld als bij een normale privaatrechtelijke vordering.

Bij schrijven van 28 februari 1980 leidde de Commissie de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag tegen Denemarken in. Zij deelde de Deense regering mee, dat de betrokken retributie was te beschouwen als een bij de artikelen 9 e.v. EEG-Verdrag verboden heffing van gelijke werking als een douanerecht. Overeenkomstig artikel 169 EEG-Verdrag verzocht de Commissie de Deense regering, binnen twee maanden na ontvangst van de brief haar opmerkingen te maken.

De Deense regering antwoordde hierop bij schrijven van 8 juli 1980 van haar Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Gemeenschappen. Hierin stelde zij dat de retributie moest worden beschouwd als een binnenlandse belasting die op alle betrokken produkten ongeacht hun herkomst, werd gelegd, en dat het dus niet ging om een geldelijke last bij grensoverschrijding.

De Commissie was evenwel van oordeel, dat de retributie enkel diende om de kosten van een specifieke controle die uitsluitend bij invoer van de betrokken produkten werd verricht, ten laste van de importeurs te brengen, en zond derhalve bij schrijven van 14 september 1981 het Koninkrijk Denemarken een met redenen omkleed advies, gedateerd 3 september 1981, toe. Hierin stelde zij, dat het Koninkrijk Denemarken, door een retributie te verlangen voor sanitaire controles bij de invoer van aardnoten en produkten van aardnoten uit andere Lid-Staten, de krachtens de artikelen 9 en 13 EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen.

Overeenkomstig artikel 169, tweede alinea, EEG-Verdrag verzocht de Commissie de Deense regering om binnen twee maanden de nodige maatregelen te treffen om het met redenen omkleed advies op te volgen.

In haar antwoord, vervat in een brief van 8 december 1981 van haar Permanente Vertegenwoordiging, handhaafde de Deense regering haar standpunt, dat de betrokken retributie moest worden aangemerkt als een binnenlandse belasting als bedoeld in artikel 95 EEG-Verdrag. Zij tekende hierbij aan, dat er haars inziens geen sprake was van een door de Staat te eigen behoeve vastgestelde belasting, maar van een betaling aan het laboratorium dat het voorgeschreven onderzoek had verricht.

Daarop heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld; het verzoekschrift is op 26 mei 1982 ingeschreven ter griffie van het Hof.

II — Conclusies van partijen

De Commissie concludeert, dat het den Hove behage:

1. Vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken, door een retributie te verlangen voor sanitaire controles bij de invoer van aardnoten en produkten op basis van aardnoten uit andere Lid-Staten, de krachtens de artikelen 9 en 13 EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

2. Het Koninkrijk Denemarken te veroordelen in de kosten van de procedure.

Het Koninkrijk Denemarken concludeert, dat het den Hove behage:

1. Het beroep te verwerpen.

2. De Commissie te veroordelen in de kosten van de procedure.

III — Middelen en argumenten van partijen

De Commissie stelt in haar verzoekschrift, dat de retributie voor de sanitaire controle van aardnoten en produkten op basis van aardnoten, die bij besluit van 7 januari 1971 in Denemarken is ingesteld, een heffing van gelijke werking als een invoerrecht is in de zin van de artikelen 9 en 13 EEG-Verdrag. Het in deze artikelen vervatte verbod geldt volgens de rechtspraak van het Hof voor iedere eenzijdig opgelegde geldelijke last, ongeacht benaming en structuur, die wegens grensoverschrijding op goederen wordt gelegd en geen douanerecht is in eigenlijke zin, zelfs wanneer deze last niet ten behoeve van de Staat wordt geheven. Aan deze criteria is in casu voldaan.

De onderhavige retributie zou slechts gerechtvaardigd kunnen zijn indien zij de tegenprestatie vormde voor een werkelijk aan de importeur verleende dienst en evenredig was aan de kosten daarvan, of indien zij deel uitmaakte van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen, waardoor groepen produkten stelselmatig worden getroffen volgens objectieve, onafhankelijk van de oorsprong der produkten toegepaste criteria. Hiervan is echter in casu geen sprake.

De retributie is geen tegenprestatie voor een aan de importeur werkelijk verleende dienst, omdat er geen individueel voordeel voor de importeur tegenover staat.

De sanitaire controle is immers ingesteld ter verzekering van het algemeen belang en ter bescherming van de volksgezondheid, twee typische overheidstaken. Een dergelijke controle kan dan ook niet worden beschouwd als een individuele dienst die de importeur wordt bewezen, want het recht om produkten in te voeren en op de markt van een andere Lid-Staat te verhandelen, vloeit rechtstreeks voort uit het Verdrag en is niet afhankelijk van de discretie van de nationale autoriteiten. De op grond van de sanitaire controle aan de importeur gegeven toestemming om zijn produkten in Denemarken in de handel te brengen, is dus ook geen dienst aan de importeur, die de inning van een retributie als passende tegenprestatie zou kunnen rechtvaardigen.

De mogelijkheid dat de importeur aan de verplichte sanitaire controle in Denemarken kan ontkomen door een analyserapport van een erkend buitenlands laboratorium over te leggen, is nogal theoretisch. Daar niet in alle Lid-Staten bij de uitvoer van aardnoten een sanitaire controle plaatsvindt, zou deze enkel kunnen worden verricht op uitdrukkelijk verzoek van de betrokken exporteur of importeur; deze heeft daar echter geen belang bij, aangezien hij de eraan verbonden kosten hoe dan ook zelf moet dragen.

Overigens wordt door de discretionaire bevoegdheid van de Deense overheid om in bepaalde gevallen ontheffing te verlenen, het obligatoire karakter van de retributie in alle andere gevallen niet ongedaan gemaakt. Het vrije verkeer van goederen is een recht, waarvan de uitoefening niet afhankelijk mag zijn van een discretionaire bevoegdheid of van de inschikkelijkheid van de nationale administratie.

De retributie behoort ook niet tot een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen, aangezien de betrokken regeling enkel de sanitaire controle van aardnoten en produkten van aardnoten alsmede de daaraan verbonden kosten betreft. Bovendien kent de Deense wetgeving ook geen overeenkomstige regelingen voor andere categorieën levensmiddelen. Bijgevolg is de retributie niet te beschouwen als een binnenlandse belasting in de zin van artikel 95; zij is immers geen onderdeel van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen in de zin waarin het Hof dit begrip opvat, maar heeft enkel ten doel de kosten van een bijzondere controle, die enkel verplicht is bij invoer van aardnoten en produkten van aardnoten, ten laste van de importeur te brengen.

In haar verweerschrift brengt de Deense regering hiertegen in, dat de retributie geen heffing van gelijke werking als een douanerecht is, zoals de Commissie stelt, maar behoort tot een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen, waardoor groepen produkten stelselmatig worden getroffen volgens objectieve, onafhankelijk van de oorsprong van de produkten toegepaste criteria. Volgens verscheidene arresten van het Hof is het belangrijkste kenmerk van een heffing van gelijke werking als een douanerecht, dat zij uitsluitend ingevoerde produkten als zodanig treft, terwijl een binnenlandse belasting zowel op ingevoerde als op binnenlandse produkten wordt gelegd.

Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen heffingen voor sanitaire controles rechtmatig worden opgelegd aan importeurs en binnenlandse producenten, wanneer de betaling zonder onderscheid van zowel de enen als van de anderen wordt verlangd, dat wil zeggen wanneer de heffing deel uitmaakt van een stelsel van binnenlandse belastingen, dat noch formeel noch materieel discriminerend is. In een dergelijk geval is het in beginsel een zaak van de nationale overheid, of de kosten voor de sanitaire controles door de producenten of importeurs (dat wil zeggen in laatste instantie door de consumenten) of door de overheid worden gedragen. Het feit dat de bescherming van de gezondheid een overheidstaak is, betekent niet, dat de met de noodzakelijke controles verbonden kosten per se ten laste van de schatkist moeten komen.

In casu is overigens geen sprake van een heffing in eigenlijke zin, maar van kosten veroorzaakt door het onderzoek van de betrokken produkten, met de betaling en de inning waarvan de staat niets te maken heeft; dit is uitsluitend een zaak tussen de betrokken particulieren.

In haar verzoekschrift heeft de Commissie onvoldoende aannemelijk gemaakt, dat de gewraakte kosten kenmerken vertonen die hun classificatie als heffingen van gelijke werking als douanerechten rechtvaardigen. De criteria voor de toepassing van artikel 9 van het Verdrag zijn betrekkelijk eenvoudig wanneer er een identiek of vergelijkbaar nationaal produkt bestaat, maar wanneer dit niet het geval is, wordt het moeilijker. Het Hof lijkt zich nog niet definitief over dit probleem te hebben uitgesproken en daarom kan de onderhavige zaak niet zonder meer op grond van de vroegere rechtspraak van het Hof worden beoordeeld. Het Hof zal nieuwe criteria moeten vaststellen, aan de hand waarvan kan worden bepaald wanneer er sprake is van een „binnenlandse belasting bona fide”.

In zijn rechtspraak tot nu toe heeft het Hof niet precies aangegeven, wat onder een „algemeen” stelsel van binnenlandse belastingen is te verstaan. Het heeft met name geen criteria gegeven voor de afbakening van de „groepen” produkten, waarop de heffing op uniforme wijze moet worden toegepast. Misschien moet daarbij de vraag worden gesteld, of de nationale overheid de betrokken heffing in dezelfde vorm zou hebben gegoten indien er wel een binnenlandse produktie had bestaan. Voor het onderhavige geval moet deze vraag bevestigend worden beantwoord.

Tenslotte stelt de Deense regering, dat aardnoten en produkten op basis van aardnoten geen levensmiddelen in eigenlijke zin zijn, omdat deze produkten voornamelijk als versnapering worden genuttigd. Het gaat hier om een aparte, van levensmiddelen te onderscheiden groep produkten, waarbij het volstrekt legitiem is dat de kosten van het onderzoek naar hun eventuele schadelijkheid voor de gezondheid, door de particuliere bedrijven worden gedragen, hetgeen trouwens de algemene regel is bij de keuring van industrieprodukten.

In repliek wijst de Commissie erop, dat het volgens de rechtspraak van het Hof voor een heffing van gelijke werking wezenlijk is, dat zij eenzijdig wordt opgelegd en de produkten enkel in verband met de grensoverschrijding treft. De benaming, de wijze van inning, de eventuele discriminerende werking en de betaling aan de Staat zijn niet beslissend. De Commissie heeft in haar verzoekschrift reeds aangetoond, dat aan die twee voorwaarden is voldaan, aangezien de verplichting van de importeur om de kosten van de sanitaire controle van aardnoten te betalen, expliciet voortvloeit uit het besluit van 7 januari 1971 en die kosten rechtstreeks met die controle in verband staan.

Beslissend is in casu dan ook, onder welke omstandigheden een retributie voor een sanitaire controle die enkel wordt verricht op ingevoerde produkten omdat er wegens het klimaat geen vergelijkbare nationale produktie bestaat of kan bestaan, kan worden geacht te behoren tot een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen waardoor groepen van produkten stelselmatig worden getroffen volgens objectieve, onafhankelijk van de oorsprong der produkten toegepaste criteria. Hoewel dit probleem niet kan worden opgelost aan de hand van eerdere rechtspraak van het Hof, biedt deze toch belangrijke aanknopingspunten om te bepalen of een heffing tot een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen behoort. Bovendien moet de hierbedoelde retributie worden gezien in het kader waarin het logisch thuishoort, namelijk dat van de sanitaire levensmiddelencontrole in het algemeen. Weliswaar gaat het hier om een volstrekt specifieke retributie, maar men kan bezwaarlijk stellen dat iedere retributie die ter zake van sanitaire controle van geïmporteerde goederen wordt geheven en die is ingesteld krachtens de levensmiddelenwet, een apart algemeen stelsel van binnenlandse belastingen vormt. De Commissie verwerpt dan ook het argument van de Deense regering, dat de gewraakte retributie kan worden geacht „bona fide” te zijn.

De Deense regering stelt in dupliek, dat zolang het gemeenschapsrecht niet anders bepaalt, de Lid-Staten kunnen bepalen of de kosten van sanitaire controles door de schatkist dan wel door de consument worden gedragen. De Commissie heeft deze vraag in haar repliek zeer bewust omzeild, zoals zij ook niet heeft geantwoord op het argument, dat er in casu geen sprake is van een echte heffing, maar van een kostenvergoeding.

De Deense regering ontkent dat de betrokken produkten enkel worden belast wegens die grensoverschrijding, en meent dat de opgelegde kosten in elk geval niet zo hoog zijn, dat het vrije goederenverkeer in gevaar kan worden gebracht. Bovendien kan volgens 's Hofs rechtspraak een heffing, ook wanneer er geen binnenlandse produktie is, zeer wel een binnenlandse belasting zijn. Er is geen reden om ingevoerde produkten te bevoordelen enkel omdat er geen vergelijkbare binnenlandse produktie bestaat die beschermd zou kunnen worden. Het genoemde criterium is niet exclusief en een heffing kan daarom ook op andere gronden in overeenstemming zijn met het Verdrag.

De in casu relevante groep produkten moet worden gedefinieerd aan de hand van de met de verschillende produkten verbonden risico's. Andere levensmiddelen kunnen in redelijkheid niet in deze groep worden opgenomen, aangezien bij levensmiddelen in het algemeen niet hetzelfde gevaar voor aflatoxinevergiftiging bestaat als bij produkten op basis van aardnoten.

Antwoord op vragen van het Hof

Bij brief van 7 april 1983 heeft de Deense regering drie vragen van het Hof beantwoord. In antwoord op de eerste vraag — hoe in Denemarken de kosten van sanitaire controles van andere levensmiddelen worden bepaald — verwijst de Deense regering in de eerste plaats naar wet nr. 310 van 6 juni 1973 inzake (onder meer) levensmiddelen, die is aangevuld met een reeks andere wettelijke regelingen betreffende de sanitaire controle van bepaalde soorten levensmiddelen. Het daarmee geregelde algemene gezondheidstoezicht wordt door de gemeenten uitgeoefend door middel van inspecties van bedrijven en winkels en door middel van steekproefsgewijs onderzoek. De kosten hiervan worden uit gemeentelijke belastingen voldaan. Ingevolge de §§ 18 en 41 van de wet worden de kosten van bijzondere keuringen van speciale levensmiddelen of levensmiddelen die een bijzonder risico opleveren, door de bedrijven gedragen, volgens nadere regels vast te stellen door de bevoegde ministers, zodat deze kosten niet op de samenleving worden afgewenteld, maar op de prijs van het produkt. De krachtens voornoemde bepalingen vastgestelde ministeriële besluiten hebben betrekking op produkten waaraan bepaalde additieven zijn toegevoegd, en op aardnoten en paranoten. Voor bepaalde levensmiddelen is in bijzondere wetten voorts voorzien in een sanitaire en kwaliteitscontrole van staatswege in de produktie- en groothandelsfase; dit is het geval voor produkten als margarine, gevogelte, vis en visprodukten, eieren en eierprodukten; melk en zuivelprodukten. Ingevolge deze wetten kunnen de kosten van de bijzondere keuringen ten laste van de producenten en importeurs worden gebracht; met betrekking tot de meeste produkten is van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

Verder wijst de Deense regering op wet nr. 340 inzake diervoeders, op grond waarvan het maximum aflatoxinegehalte in enkelvoudige voeders en mengvoeders door de staat wordt gecontroleerd. De kosten hiervan worden door retributies gedekt.

Op de tweede vraag, namelijk onder welke omstandigheden betreffende de hierbedoelde produkten analyses van laboratoria uit andere Lid-Staten door Denemarken worden erkend, antwoordt de Deense regering, dat dit „onder bepaalde voorwaarden” het geval is, maar dat niet in het algemeen kan worden gezegd, welke deze voorwaarden zijn. In principe dient het echter te gaan om analyses door een onafhankelijk laboratorium, die zijn verricht op een wijze die waarborgt dat zich na de analyse geen nieuwe omstandigheden hebben kunnen voordoen die de waarde van het onderzoek aantasten.

In antwoord op de derde vraag, namelijk voor welke andere produkten een zelfde regeling geldt, deelt de Deense regering mee, dat de controleregeling voor aardnoten gebaseerd is op een in Denemarken algemeen gehuldigd principe, dat op eenvormige wijze wordt toegepast op een hele reeks geïmporteerde en in Denemarken geproduceerde levensmiddelen.

IV — Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 5 mei 1983 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de Commissie, vertegenwoordigd door J. F. Buhl, en het Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door L. Mikaelsen.

Ter zitting heeft de Deense regering een nota overgelegd van 22 januari 1980 betreffende „de inning van retributies in verband met de controle op levensmiddelen in Denemarken”.

Op verzoek van het Hof is de vertegenwoordiger van de Deense regerinr nader op een aantal punten ingegaan, met name het onderscheid tussen de gewone controle door de gemeentelijke instanti es en de bijzondere controle ingevolge § 41 van de levensmiddelenwet, door de centrale overheid. Dit onderscheid heeft niet enkel te maken met de grootte van het risico, maar ook met de vraag of in verband met bepaalde omstandigheden een bijzondere keuring noodzakelijk is. Terwijl de kosten van de gewone controle door de gemeenten worden gedragen, komen de kosten van de bijzondere keuring ten laste van de Deense producent of de importeur. In het laatste geval ontvangt de importeur een factuur over de controlekosten vermeerderd met BTW. Alle eindprodukten op basis van aardnoten worden aan een systematische, bijzondere controle onderworpen, met uitzondering van aardnotenolie, die geen aflatoxine bevat. Diervoeders worden op overeenkomstige wijze gecontroleerd op kosten van de Deense producent of de importeur.

De advocaatgeneraal heeft ter terechtzitting van 5 juli 1983 conclusie genomen.

In rechte

Kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende, verklaart:

1. Door een retributie toe te passen voor de sanitaire controle bij de invoer van aardnoten en produkten op basis van aardnoten, is het Koninkrijk Denemarken de krachtens de artikelen 9 en 13 EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.

2. Verweerder wordt verwezen in de kosten van de procedure.