Arrest van het Hof van 3 februari 1993, C-148/91Vrij verrichten van diensten, vrij verkeer van kapitaal, nationaal wettelijke regeling strekkende tot handhaving van een pluriform en niet-commercieel omroepbestel

Bij beschikking van 27 mei 1991, ingekomen bij het Hof op 3 juni daaraanvolgend, heeft de Afdeling rechtspraak van de Nederlandse Raad van State krachtens artikel 177 EEG-Verdrag vijf prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de bepalingen van het EEG-Verdrag betreffende het vrij verrichten van diensten en het kapitaalverkeer, teneinde de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht te beoordelen van een nationale wettelijke regeling die beperkingen stelt aan de activiteiten van omroepinstellingen.

Die vragen zijn gerezen in een geding tussen de vereniging naar Nederlands recht Veronica Omroep Organisatie (hierna: „VOO”), een in Nederland gevestigde niet-commerciële omroepinstelling, en het Commissariaat voor de Media, het orgaan dat belast is met het toezicht op het omroepbedrijf, met betrekking tot beperkingen die zijn vervat in artikel 57, lid 1, van de Nederlandse wet van 21 april 1987 houdende regels betreffende de verzorging van radio- en televisieprogramma's, de omroepbijdrage en de steunverlening aan persorganen (Stb. 1987, 249; hierna: „Mediawet”). VOO acht die beperkingen in strijd met de artikelen 59 en 67 EEG-Verdrag, alsook met de Eerste richtlijn van de Raad van 11 mei 1960 voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (PB 1960, blz. 921) en met richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (PB 1988, L 178, blz. 5).

Ingevolge artikel 31 van de Mediawet wijst het Commissariaat voor de Media de zendtijd voor de uitzending van programma's voor landelijke radio- en televisieomroep toe aan omroepinstellingen. Volgens artikel 14 van de Mediawet zijn dit rechtspersoonlijkheid bezittende verenigingen van radioluisteraars of televisiekijkers, die zijn opgericht teneinde een bepaalde, in hun statuten aangeduide, maatschappelijke, culturele of godsdienstige dan wel geestelijke stroming te vertegenwoordigen. Zij moeten uitsluitend, althans hoofdzakelijk, ten doel hebben, omroepprogramma's te verzorgen en zich in die programma's te richten op de bevrediging van bij het Nederlandse volk levende maatschappelijke, culturele of godsdienstige dan wel geestelijke behoeften. Het in de onderhavige zaak in geding zijnde artikel 57, lid 1, van de Mediawet luidt als volgt: „Instellingen die zendtijd hebben verkregen verrichten naast het verzorgen van hun programma geen andere activiteiten dan waarin deze wet voorziet of waarvoor het Commissariaat voor de Media toestemming heeft gegeven.” Volgens artikel 57, lid 4, moeten de inkomsten uit de betrokken activiteiten worden aangewend voor de verzorging van het programma van de instelling. Volgens artikel 101 ten slotte worden de omroepinstellingen grotendeels gefinancierd door subsidies die door het Commissariaat voor de Media worden verdeeld. De desbetreffende bedragen worden verkregen uit de omroepbijdragen en de reclameopbrengsten.

Het Commissariaat voor de Media verwijt VOO, zakelijk weergegeven, dat zij artikel 57, lid 1, van de Mediawet heeft geschonden door mee te helpen bij de oprichting in Luxemburg van een op de Nederlandse markt gerichte commerciële zender, en door die zender feitelijk te steunen. Tot staving van dit verwijt voert het Commissariaat voor de Media drie feiten aan. In de eerste plaats hebben de voorzitter en de secretaris van het algemeen bestuur van VOO respectievelijk een zogeheten „business plan” opgesteld en juridische adviezen gegeven met het oog op de oprichting van een naamloze vennootschap naar Luxemburgs recht, RTL-Véronique, met het doel in Luxemburg een commerciële omroep te exploiteren en aldaar uitzendingen te verzorgen die per kabel naar Nederland kunnen worden doorgegeven. De in verband hiermee gemaakte kosten zijn voor rekening van VOO gekomen. Voorts heeft VOO zich bereid verklaard zich borg te stellen voor een door een bankinstelling aan RTL-Véronique verleend krediet in rekeningcourant. En ten slotte is VOO met een andere vennootschap overeengekomen, dat zij haar financiële middelen zou verstrekken met het oog op de oprichting van een nieuwe vennootschap die een minderheidsbelang in het kapitaal van RTL-Véronique zou nemen.

Volgens de nationale rechter vallen genoemde activiteiten onder het verbod van artikel 57, lid 1, van de Mediawet. Hij vraagt zich evenwel af, of dat verbod verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.

Derhalve heeft hij het noodzakelijk geoordeeld, de volgende vijf prejudiciële vragen te stellen:

1)„ Dienen de bepalingen betreffende de vrijheid van kapitaalverkeer, in het bijzonder artikel 67 van het EEG-Verdrag, zoals uitgewerkt in de Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 11 mei 1960, met inbegrip van de daarin aangebrachte wijzigingen, alsmede de Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 24 juni 1988, no. 88/361/EEG, aldus te worden uitgelegd dat er sprake is van een verboden beperking van kapitaalverkeer indien uit een nationale regeling, zoals artikel 57, eerste lid, van de Mediawet, voortvloeit dat de deelneming door een krachtens die nationale regeling toegelaten omroepinstelling in het kapitaal van een in een andere Lid-Staat opgerichte of op te richten omroepinstelling en de verstrekking door die toegelaten omroepinstelling van borgstellingen ten behoeve van een in een andere Lid-Staat gevestigde omroepinstelling aan beperkende voorschriften is gebonden?

2)Dienen de bepalingen betreffende de vrijheid van dienstenverkeer, in het bijzonder artikel 59 van het EEG-Verdrag, aldus te worden uitgelegd dat er sprake is van een verboden beperking van dienstenverkeer indien uit een nationale regeling, zoals artikel 57, eerste lid, van de Mediawet, voortvloeit dat de deelneming door een krachtens die nationale regeling toegelaten omroepinstelling in het kapitaal van een in een andere Lid-Staat opgerichte of op te richten omroepinstelling en de verstrekking door die omroepinstelling van borgstellingen ten behoeve van een in een andere Lid-Staat gevestigde omroepinstelling aan beperkende voorschriften is gebonden, voor zover deze handelingen niet zijn aan te merken als kapitaalverkeer, zoals omschreven in vraag 1 ?

3)Dienen de bepalingen betreffende de vrijheid van dienstenverkeer, in het bijzonder artikel 59 van het EEG-Verdrag, aldus te worden uitgelegd dat er sprake is van een verboden beperking van dienstenverkeer indien uit een nationale regeling, zoals artikel 57, eerste lid, van de Mediawet, voortvloeit dat het door een krachtens die nationale regeling opgerichte of op te richten omroepinstelling verrichten van handelingen en gedragingen die mede zijn gericht op het oprichten en verder bevoordelen van een in een andere Lid-Staat te vestigen omroepinstelling, onder meer door het opstellen van een zogenaamd businessplan en het verrichten van juridische werkzaamheden, aan beperkende voorschriften is onderworpen?

4)Dient bij de toepassing van de bepalingen van het Verdrag inzake het vrije kapitaalverkeer en het vrije dienstenverkeer voor de toelaatbaarheid van een nationale regeling die een beperking van kapitaalverkeer dan wel dienstenverkeer inhoudt, naast de eis van non-discriminatie als eis te worden gesteld dat de regeling op aan het algemeen belang ontleende gronden is gerechtvaardigd en dat die regeling niet onevenredig is aan het daarmee te bereiken doel?

5)Kunnen — bij bevestigende beantwoording van vraag 4 — doelstellingen gericht op het handhaven van een pluriform en niet-commercieel omroepbestel een zodanige rechtvaardiging vormen?”

Voor een nadere uiteenzetting van de feiten in het hoofdgeding, het procesverloop en de bij het Plof ingediende opmerkingen van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Llof.

Met zijn eerste drie vragen wenst de Raad van State in wezen te vernemen, of de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van kapitaal en het vrij verrichten van diensten aldus moeten worden uitgelegd, dat zij eraan in de weg staan, dat een wettelijke regeling van een Lid-Staat een in die staat gevestigde omroepinstelling verbiedt deel te nemen in het kapitaal van een in een andere Lid-Staat opgerichte of op te richten omroepinstelling en deze een bankgarantie te verstrekken, dan wel een „business plan” op te stellen en juridische adviezen te geven aan een in een andere Lid-Staat op te richten televisieomroep.

Gelijk het Hof opmerkte in zijn arresten van 25 juli 1991 (zaak C-353/89, Commissie/Nederland, Jurispr. 1991, blz. I-4069, r. o. 3, 29 en 30, en zaak C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Jurispr. 1991, blz. I-4007, r. o. 22 en 23), strekt de Mediawet ertoe, een pluriform en niet-commercieel radio- en televisieomroepstelsel in het leven te roepen, en sluit zij daarmee aan bij een cultuurbeleid dat gericht is op het behoud, in de omroepsector, van de vrijheid van meningsuiting van de diverse maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke stromingen in Nederland.

Uit deze beide arresten volgt voorts (zie r. o. 41 en 42 respectievelijk r. o. 23 en 24), dat dergelijke doelstellingen van cultuurbeleid zijn aan te merken als doelstellingen van algemeen belang, die een Lid-Staat mag nastreven door aan het statuut van zijn eigen omroepinstellingen een passende vorm te geven.

Artikel 57, lid 1, van de Mediawet beoogt die doelstellingen te verwezenlijken. Dit artikel verbiedt de nationale omroepinstellingen namelijk om activiteiten te verrichten die geen verband houden met de hun bij de wet opgedragen taken, of die volgens het Commissariaat voor de Media de doelstellingen van die wet in gevaar brengen. Het staat derhalve met name eraan in de weg, dat de financiële middelen die de nationale omroepinstellingen ter beschikking zijn gesteld om de pluriformiteit in de omroepsector te verzekeren, voor een ander doel worden gebruikt en voor zuiver commerciële doeleinden worden aangewend.

Ten slotte zij erop gewezen, dat het Hof met betrekking tot artikel 59 EEG-Verdrag reeds heeft verklaard, dat een Lid-Staat niet het recht kan worden ontzegd maatregelen te treffen om te verhinderen dat de door het Verdrag gewaarborgde vrijheden door een dienstverrichter wiens werkzaamheid geheel of voornamelijk op zijn grondgebied is gericht, worden gebruikt om zich te ontrekken aan de regels die, ware hij op het grondgebied van die Lid-Staat gevestigd, op hem van toepassing zouden zijn (arrest van 3 december 1974, zaak 33/74, Van Binsbergen, Jurispr. 1974, blz. 1299, r. o. 13).

Welnu, door de nationale omroepinstellingen te verbieden steun te verlenen bij de oprichting in het buitenland van commerciële omroepbedrijven, met het doel aldaar diensten te verrichten die gericht zijn op de Nederlandse markt, verhindert de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Nederlandse wettelijke regeling juist, dat die instellingen zich dank zij de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde vrijheden kunnen onttrekken aan de uit de nationale wettelijke regeling voortvloeiende verplichtingen betreffende de pluriforme en niet-commerciële inhoud van de programma's.

In deze omstandigheden kan het vereiste dat de nationale omroepinstellingen geen andere activiteiten mogen verrichten dan die welke in de wet zijn voorzien of waarvoor het Commissariaat voor de Media toestemming heeft gegeven, niet worden geacht onverenigbaar te zijn met de artikelen 59 en 67 EEG-Verdrag.

Mitsdien moet aan de nationale rechter worden geantwoord, dat de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van kapitaal en het vrij verrichten van diensten aldus moeten worden uitgelegd, dat zij niet eraan in de weg staan, dat een wettelijke regeling van een Lid-Staat een in die staat gevestigde omroepinstelling verbiedt deel te nemen in het kapitaal van een in een andere Lid-Staat opgerichte of op te richten omroepinstelling en deze een bankgarantie te verstrekken, dan wel een „business plan” op te stellen en juridische adviezen te geven aan een in een andere Lid-Staat op te richten televisieomroep, wanneer die activiteiten gericht zijn op de oprichting van een commercieel televisiestation dat vooral zal uitzenden naar het grondgebied van de eerste Lid-Staat, en wanneer dat verbod noodzakelijk is om het pluriforme en niet-commerciële karakter van het door bedoelde regeling ingevoerde omroepbestel te waarborgen.

Gezien het antwoord op de eerste drie vragen, behoeven de vierde en de vijfde vraag, betreffende de rechtvaardiging van bepaalde beperkingen van het vrije verkeer van kapitaal en het vrij verrichten van diensten, niet meer te worden beantwoord.

De kosten door de Nederlandse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.