Arrest van het Hof van 21 mei 1987, 133/85Geldingheidstoetsing, 'Berlijnse boter'

Bij vier beschikkingen van 15 april 1985 heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main krachtens artikel 177 EEG-Verdrag verscheidene prejudiciële vragen gesteld over de verhouding tussen de nationale en de communautaire rechtsgangen, over de geldigheid van een op 25 februari 1985 tot de Bondsrepubliek Duitsland gerichte beschikking van de Commissie betreffende maatregelen tot bevordering van de afzet van boter op de markt van West-Berlijn, alsmede over de uitlegging en de geldigheid van verordening nr. 1079/77 van de Raad van 17 mei 1977 inzake een medeverantwoordelijkheidsheffing en maatregelen ter verruiming van de markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1977, L 131, blz. 6).

Deze vragen zijn gerezen in het kader van vier gedingen die verzoeksters, margarinefabrikanten, op 28 maart 1985 bij een Duits Verwaltungsgericht aanhangig hebben gemaakt ter verkrijging van een verbod aan de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (hierna: BALM), het voor de sector melk en zuivelprodukten bevoegde landbouwinterventiebureau, om in de toekomst maatregelen uit te voeren als die welke in de genoemde beschikking waren voorzien.

De Commissie heeft deze beschikking gegeven op basis van artikel 4 van verordening nr. 1079/77 van de Raad, dat haar machtigt tot het treffen van maatregelen ter verruiming van de markten voor zuivelprodukten.

Om te weten te komen hoe de consumenten op een daling van de boterprijs zouden reageren, bepaalde de Commissie bij deze beschikking, dat in de periode van 15 april 1985 tot 30 juni 1985 op de markt van West-Berlijn een actie ter bevordering van de afzet van boter moest worden georganiseerd; de marginale kosten en de doeltreffendheid van de actie dienden door een onafhankelijk onderzoekinstituut te worden onderzocht. Uit de openbare voorraden moest 900 ton boter worden verpakt in pakjes van 250 gram met het opschrift „gratis EEG-boter”. Elk pakje van deze boter moest samen met een pakje marktboter met hetzelfde gewicht in één verpakking op de markt worden gebracht. De prijs van deze twee pakjes tezamen mocht de tijdens de verkoopperiode geldende prijs van 250 gram marktboter niet overschrijden. De BALM moest voor dit doel 900 ton boter uit openbare voorraden gratis ter beschikking stellen aan door haar uit te kiezen handelsondernemingen, die zich bij overeenkomst tegenover haar moesten verbinden de boter waarop de actie betrekking had, te verpakken en via de detailhandel af te zetten.

Verzoeksters in de hoofdgedingen, die een groot gedeelte van de margarineafzet in West-Berlijn in handen hebben, vreesden dat deze actie tot een sterke daling van de margarineafzet zou leiden, aangezien tussen de twee produkten een betrekkelijk nauwe substitutierelatie bestaat. Om de uitvoering van de actie te verhinderen, hebben verzoeksters om te beginnen ieder een kort geding voor het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main aangespannen en gevorderd, de BALM de tenuitvoerlegging van de actie te verbieden. Bij beschikkingen van 20 maart 1985 wees het Verwaltungsgericht deze vorderingen toe. Op het hoger beroep van de BALM vernietigde het Hessische Verwaltungsgerichtshof deze uitspraken bij beschikkingen van 11 april 1985 op grond dat de geschillen tot de bevoegdheid van de burgerlijke rechter behoorden, aangezien de BALM bij de uitvoering van de maatregelen nog slechts van privaatrechtelijke middelen gebruik maakte. De actie is uiteindelijk begonnen op 6 mei 1985.

In de gedingen ten principale, die op 28 maart 1985 aanhangig werden gemaakt, heeft het Verwaltungsgericht bij beschikkingen van 15 april 1985 het Hof acht prejudiciële vragen gesteld.

De eerste en de tweede vraag hebben betrekking op de verhouding tussen de nationale en de communautaire rechtsgangen. Met de derde vraag wordt geïnformeerd, of ondernemingen op grond van bepaalde algemene beginselen van gemeenschapsrecht bescherming genieten tegen concurrentienadelen die het gevolg zijn van een verbetering van de concurrentiepositie van hun concurrenten door communautaire maatregelen. De vierde vraag betreft de verenigbaarheid van de beschikking van 25 februari 1985 met de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag. Met de vijfde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, in welke vorm de in de derde vraag bedoelde algemene rechtsbeginselen kunnen worden beperkt. De zesde vraag houdt in, of de beschikking van 25 februari 1985 wordt gedekt door artikel 4 van verordening nr. 1079/77 van de Raad. Met de zevende vraag wil de verwijzende rechter weten, of dit artikel 4 voldoende bepaald is. De achtste vraag ten slotte heeft betrekking op de verenigbaarheid van de beschikking van 25 februari 1985 met het evenredigheidsbeginsel.

Voor de feiten, de volledige tekst van de vragen en de krachtens artikel 20 's Hofs Statuut-EEG ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting.

De eerste vraag van het Verwaltungsgericht komt in wezen erop neer, of artikel 183 EEG-Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag tegen een beschikking van een gemeenschapsinstelling een beroep bij een nationale rechterlijke instantie, waarin tegen een handeling van een nationale instantie tot uitvoering van die beschikking wordt opgekomen op grond van onwettigheid van deze beschikking, wegens het ontbreken van procesbelang uitsluit.

Volgens artikel 183 EEG-Verdrag zijn, behoudens de bevoegdheid die bij het EEG-Verdrag aan het Hof van Justitie wordt verleend, de geschillen waarin de Gemeenschap partij is, niet uit dien hoofde onttrokken aan de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties. Aangezien in de hoofdgedingen, zoals de verwijzende rechter zelf in zijn verwijzingsbeschikkingen heeft opgemerkt, verzoeksters evenwel niet tegenover de Gemeenschap, maar tegenover het bevoegde Duitse interventiebureau staan, kan in dit artikel geen oplossing worden gevonden voor het in de eerste vraag aan de orde gestelde probleem.

Vastgesteld moet worden dat geen bepaling van gemeenschapsrecht zich verzet tegen het instellen van beroep bij een nationale rechterlijke instantie tegen een maatregel tot uitvoering van een beschikking van een gemeenschapsinstelling, indien aan de voorwaarden van het nationale recht is voldaan. Wanneer in een dergelijk geval de beslissing van het geschil afhangt van de geldigheid van deze beschikking, kan de nationale rechterlijke instantie zich met een prejudicieel verzoek tot het Hof van Justitie wenden, zonder dat zou moeten worden onderzocht of de verzoeker in het hoofdgeding de beschikking rechtstreeks kan aanvechten voor het Hof.

Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag tegen een beschikking van een gemeenschapsinstelling niet uitsluit, dat bij een nationale rechterlijke instantie beroep wordt ingesteld tegen een handeling van een nationale instantie tot uitvoering van die beschikking, waarbij de onwettigheid van deze beschikking wordt gesteld.

Met de tweede vraag wenst het Verwaltungsgericht te vernemen, of verzoeksters in de hoofdgedingen bij het Hof een beroep tot nietigverklaring kunnen instellen tegen een beschikking als die van 25 februari 1985.

Aangezien het Verwaltungsgericht deze vraag enkel heeft gesteld voor het geval dat de eerste vraag bevestigend zou worden beantwoord, is de tweede vraag niet meer aan de orde.

In de derde vraag gaat het er in wezen om, of communautaire maatregelen die de concurrentiepositie van bepaalde ondernemingen verbeteren en daarmede nadelige gevolgen voor hun concurrenten hebben, in strijd zijn met de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, in het bijzonder met de beginselen van vrije beroepsuitoefening, van algemene handelingsvrijheid en van mededingingsvrijheid.

Zo algemeen gesteld, kan deze vraag niet worden onderzocht; zij moet veeleer worden bezien tegen de achtergrond van het geschil in de hoofdgedingen. In concreto gaat het erom, of een beschikking als die waarbij de Commissie op 25 februari 1985 de bestreden actie heeft gelast, in strijd is met voormelde beginselen, omdat zij de positie van de boterproducenten verbetert en daarmede nadelig werkt voor de margarinefabrikanten.

Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de bij de beschikking van 25 februari 1985 gelaste actie gepaard diende te gaan met een onderzoek naar de marginale kosten en naar de doeltreffendheid van de toegepaste prijsverlaging. Onder marginale kosten moet de financiële last worden verstaan die de verkoop van elk extra pakje marktboter voor de Gemeenschap meebrengt. De doeltreffendheid van de actie wordt gemeten aan de toename van het verbruik van marktboter ten gevolge van de toegepaste prijsverlaging. Het doel van de bestreden actie was dus na te gaan, in welke mate de boterprijs moest worden verlaagd om een zo groot mogelijke toename van het totale verbruik bij een zo groot mogelijke daling van de kosten van het interventiesysteem te bereiken.

Indien de Raad op grond van de resultaten van de maatregel tot een verlaging van de interventieprijs van boter zou hebben besloten, hadden de margarinefabrikanten niet over een schending van hun grondrechten kunnen klagen. Zoals het Hof immers in zijn arrest van 27 september 1979 (zaak 230/78, Eridania, Jurispr. 1979, blz. 2749) heeft beslist, kan een onderneming zich niet beroepen op een verkregen recht om een voordeel te behouden, dat voor haar voortvloeit uit een marktordening zoals die op een bepaald tijdstip bestaat. Dit beginsel geldt ook voor ondernemingen die niet onder de betrokken marktordening vallen. Wanneer een wijziging in het prijsbeleid van de Raad dus geen schending van de ingeroepen grondrechten oplevert, dan geldt dit te meer voor een beschikking waarbij een proefmaatregel wordt gelast die duidelijkheid moet brengen over het door de Raad te voeren beleid. Derhalve behoeft niet te worden onderzocht, of — zoals de nationale rechter stelt — een beschikking waarbij een dergelijke maatregel wordt gelast, de boterproducenten bevoordeelt.

Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord dat een beschikking als die waarbij de Commissie op 25 februari 1985 de bestreden actie heeft gelast, geen inbreuk maakt op de beginselen van vrije beroepsuitoefening, van algemene handelingsvrijheid en van mededingingsvrijheid.

De vijfde vraag houdt in, of de in de derde vraag genoemde algemene beginselen enkel bij of krachtens een verordening van de Raad mogen worden beperkt.

Door het antwoord op de derde vraag is de vijfde vraag zonder voorwerp geraakt.

Met de zesde vraag wil de verwijzende rechter vernemen, of de beschikking van 25 februari 1985 wordt gedekt door de machtiging die bij artikel 4 van verordening nr. 1079/77 van de Raad aan de Commissie is verleend.

Volgens artikel 4, lid 2, van deze verordening kan de Commissie maatregelen treffen, die betrekking hebben op de verruiming van de markten binnen de Gemeenschap en op het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden.

Het doel van de betrokken actie was na te gaan, in welke mate de boterprijs moest worden verlaagd om een zo groot mogelijke toename van het totale verbruik bij een zo groot mogelijke daling van de kosten van het interventiesysteem te bereiken. De actie had bijgevolg betrekking op de middelen ter verruiming van de botermarkt binnen de Gemeenschap en diende tevens het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden. Zij viel derhalve binnen het kader van de door de Raad aan de Commissie opgedragen taken.

Op de zesde vraag moet mitsdien worden geantwoord dat de beschikking van 25 februari 1985 wordt gedekt door de machtiging die bij artikel 4 van verordening nr. 1079/77 van de Raad aan de Commissie is verleend.

Naar het oordeel van de verwijzende rechter komt de Raad slechts beslissingsbevoegdheid toe ter bereiking van de doelstellingen van het Verdrag en kan hij de Commissie slechts bevoegdheden verlenen ter uitvoering van de door hem daartoe vastgestelde regels; met de vierde vraag wenst hij derhalve te vernemen, of de beschikking van 25 februari 1985 de verwezenlijking van een van de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag dient. De verwijzende rechter acht dit zeer twijfelachtig.

In dit verband moet erop worden gewezen, dat verordening nr. 1079/77 van de Raad ten doel heeft te komen tot een betere verhouding tussen vraag en aanbod bij zuivelprodukten en derhalve de markt van deze produkten wil stabiliseren. Aangezien de beschikking van 25 februari 1985, zoals uit de beantwoording van de zesde vraag blijkt, door deze verordening gedekt wordt, streeft zij de in artikel 39, lid 1, sub c, EEG-Verdrag neergelegde doelstelling van marktstabilisatie na.

Mitsdien moet op de vierde vraag worden geantwoord, dat de beschikking van 25 februari 1985 de verwezenlijking beoogt van de in artikel 39, lid 1, sub c, EEG-Verdrag neergelegde doelstelling van marktstabilisatie.

Met de zevende vraag wil de verwijzende rechter weten, of artikel 4 van verordening nr. 1079/77 van de Raad voldoet aan de vereisten van de rechtsstaat met betrekking tot het beginsel van voldoende bepaaldheid. Volgens het Verwaltungsgericht vloeit het vereiste van bepaaldheid van de machtigingsgrondslag voort uit het in het gemeenschapsrecht erkende wettigheidsbeginsel. Dit beginsel vereist een zo nauwkeurig bepaalde machtiging, dat ingrepen van de overheid voorzienbaar worden. Wanneer nu evenwel op de zesde vraag geantwoord zou worden, dat artikel 4 van verordening nr. 1097/77 van de Raad maatregelen dekt als de in de beschikking van 25 februari 1985 bedoelde, dan geeft de machtigingsbepaling de Commissie naar de opvatting van de verwijzende rechter een dermate grote speelruimte, dat niet meer valt te voorzien op welke wijze de Commissie er gebruik van zal maken. De zevende vraag houdt derhalve in wezen in, of artikel 4 van verordening nr. 1079/77 van de Raad voldoet aan het uit het wettigheidsbeginsel voortvloeiende vereiste van voldoende bepaaldheid.

Zoals uit de considerans van verordening nr. 1079/77 blijkt, werd deze verordening vastgesteld om het hoofd te bieden aan de structurele overschotten die de markt voor zuivelprodukten kenmerken. Het doel van de verordening was om geleidelijk tot een betere verhouding tussen produktie en marktbehoeften te komen en de hoge lasten voor de Gemeenschap ten gevolge van de aanzienlijke overschotten te verlichten. In dit verband droeg de Raad de Commissie op, maatregelen te treffen ter verruiming van de markt voor zuivelprodukten en ter verbetering van de afzet van de overschotten.

De aard der zaak noopte ertoe deze machtiging ruim te formuleren. Vóór de vaststelling van de door haar te treffen maatregelen moest de Commissie immers eerst uitmaken, welke maatregelen geschikt waren om tot de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen bij te dragen. Onder deze omstandigheden was het de Raad onmogelijk, deze maatregelen nauwkeurig te omschrijven. Overigens heeft het Hof in zijn arrest van 30 oktober 1975 (zaak 23/75, Rey Soda, Jurispr. 1975, blz. 1279) erkend dat de uitvoerende bevoegdheden die de Raad de Commissie op het gebied van het gemeenschappelijke landbouwbeleid mag verlenen, een ruime beoordelings- en handelingsvrijheid kunnen omvatten.

Mitsdien moet op de zevende vraag worden geantwoord, dat artikel 4 van verordening nr. 1079/77 van de Raad voldoet aan de eisen van het wettigheidsbeginsel.

De achtste vraag houdt in, of de beschikking van 25 februari 1985 verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel voor zover de verruiming van de markten of het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden kan worden bereikt met maatregelen die minder in het marktmechanisme ingrijpen.

Ter verduidelijking van zijn vraag merkt de verwijzende rechter op dat een regeling die het grondrecht van de vrije beroepsuitoefening aantast, enkel gerechtvaardigd is, wanneer zij geboden is om redenen van algemeen belang die zo zwaarwegend zijn, dat zij voorrang verdienen boven dit grondrecht. Volgens het Verwaltungsgericht is dat in casu niet het geval. Indien het doel van de actie was de openbare voorraden met 900 ton boter te ontlasten, dan zou dit doel ook hebben kunnen worden bereikt met maatregelen die de grondrechtelijk beschermde positie van concurrenten minder hadden aangetast. Zo had de 900 ton boter over een langere periode of in een groter gebied op de markt kunnen worden gebracht. Indien het doel van de actie daarentegen het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden was, is het voor het Verwaltungsgericht de vraag, of deze actie eigenlijk wel bruikbare gegevens kon opleveren. Een maatregel die enerzijds grondrechten aantast maar anderzijds niet geschikt is zijn doel te vervullen, zou nimmer door dwingende redenen van algemeen belang worden gedekt.

Zoals uit bovenstaande overwegingen blijkt, vraagt de verwijzende rechter zich met name af, of het evenredigheidsbeginsel niet is geschonden doordat het doel, de ontlasting van de openbare voorraden met 900 ton boter, had kunnen worden bereikt met maatregelen die de positie van de concurrenten minder zwaar zouden hebben aangetast, en doordat de testmarkt West-Berlijn nauwelijks bruikbare gegevens kon opleveren.

In de eerste plaats zij erop gewezen dat de actie, zoals bij de beantwoording van de derde vraag is vastgesteld, niet ten doel had de openbare voorraden met 900 ton te verminderen, en dat zij geen inbreuk maakt op de beginselen van vrije beroepsuitoefening, van algemene handelingsvrijheid en van mededingingsvrijheid.

In de tweede plaats zij erop gewezen dat de actie tot een wetenschappelijk onderzoek moest leiden en ook heeft geleid, waaruit de Commissie nuttige kennis heeft kunnen opdoen. De Commissie heeft overigens de markt van West-Berlijn uitgekozen, omdat deze geografisch geïsoleerd is en wegens haar geringe omvang de mogelijkheid biedt om er een actie te houden tegen naar verhouding lage kosten. Niet blijkt dat de Commissie aldus de beoordelingsvrijheid zou hebben overschreden, die de Raad haar in artikel 4 van verordening nr. 1079/77 heeft toegekend.

Op de achtste vraag moet mitsdien worden geantwoord, dat bij onderzoek van de beschikking van 25 februari 1985 niet is gebleken van een inbreuk op het evenredigheidsbeginsel.

De kosten door de Raad en de Commissie wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.