Arrest van het Hof van 16 december 1992, C-114/91EEG-Verdrag art. 12 en art. 95

Bij beschikking van 22 maart 1991, ten Hove ingekomen op 24 april daaraanvolgend, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te leper (België) het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag.

Die vraag is gerezen in een geding tussen de Belgische Staat en een varkenshandelaar over de wettigheid van een verplichte bijdrage die in België bij het slachten of uitvoeren van varkens wordt geheven ter stijving van de „Nationale Dienst voor de afzet van land- en tuinbouwprodukten”.

Bij de Belgische wet van 27 december 1938 {Belgisch Staatsblad van 26.1.1939), zoals gewijzigd bij de wet van 11 april 1983 (Belgisch Staatsblad van 24.9.1983), is een Nationale Dienst voor de afzet van land- en tuinbouwprodukten (hierna: „de Dienst”) ingesteld, die tot taak heeft, de binnen- en buitenlandse afzet van de landbouw-, tuinbouw- en zeevisserijprodukten te bevorderen.

Volgens artikel 4 van die wet kan de Dienst „een verplichte bijdrage innen per produkt of per groep van produkten (...) ten laste van de natuurlijke en rechtspersonen die landbouw-, tuinbouw- en zeevisserijprodukten voortbrengen, verwerken, vervoeren, verkopen of in de handel brengen”.

Deze verplichte bijdragen zijn vastgesteld bij artikel 3 van liet koninklijk besluit van 31 januari 1985 {Belgisch Staatsblad van 1.3.1985), zoals gewijzigd bij artikel 4 van het koninklijk besluit van 23 april 1986 (Belgisch Staatsblad van 28.5.1986), dat luidt als volgt:

„De verplichte bijdragen bestemd voor de bevordering van de afzet van de produkten van de consultatieve afdeling ‚Varkens’ worden als volgt vastgesteld:

1oWie varkens slacht of laat slachten in een openbaar of particulier slachthuis betaalt een bijdrage van vijf frank per geslacht varken.

2oAan de leveranciers van de varkens wordt daarvan twee frank vijftig centiemen per geslacht varken doorgerekend. Deze bijdrage wordt afzonderlijk vermeld op de faktuur.

(...)

4oDe inning van de in 1^o gestelde bijdragen gebeurt via de openbare en particuliere slachthuizen, die daarvoor geen onkosten aanrekenen. De bijdragen worden overgemaakt aan de Nationale Dienst voor afzet van land- en tuinbouwprodukten.

(...)

5oDe uitvoerder van levende varkens betaalt een bijdrage van 0,04 % van de exportwaarde van de uitgevoerde varkens.

(...)”

Ingevolge de artikelen 4, sub c, en 8 van bovengenoemde wet vormt schending van artikel 3 van het koninklijk besluit een strafbare handeling.

Blijkens de processtukken vorderde de Dienst op grond van de wet en het koninklijk besluit die hierboven zijn aangehaald, van de aan G. Claeys toebehorende firma Westvlees een bedrag van 2011425 BFR. Daar deze aanvoerde, dat hij dit bedrag niet verschuldigd was omdat het betrekking had op uit Nederland ingevoerde varkens, werd hij voor de Rechtbank van eerste aanleg te leper gedaagd, waar hij stelde dat de betrokken nationale bepalingen in strijd zijn met de artikelen 9 en 12 van het EEG-Verdrag.

In die omstandigheden heeft de nationale rechterlijke instantie de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing

„over de uitlegging van de artikelen 9 en 12 van het EEG-Verdrag, met name doelen de woorden invoerrechten en/of heffing van gelijke werking op de bijdrage die krachtens de wet van 27 december 1938, gewijzigd bij de wet van 11 april 1983, en het koninklijk besluit van 31 januari 1985, gewijzigd bij het koninklijk besluit van 23 april 1986, worden gevorderd op de uit het buitenland in België geïmporteerde varkens?”

Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de relevante nationale regeling en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

Met zijn vraag verzoekt de nationale rechter enkel om uitlegging van de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag. In het kader van het bij artikel 177 EEG-Verdrag ingestelde systeem, staat het evenwel aan het Hof om aan de hand van de hem overgelegde elementen van het dossier, de nationale rechter een antwoord te geven dat nuttig is voor de beslechting van het hoofdgeding.

Daar het blijkens de processtukken in het onderhavige geval gaat om een verplichte bijdrage met de bijzondere aard van een parafiscale heffing, die zonder onderscheid en volgens dezelfde inningsregels over nationale en ingevoerde produkten wordt geheven en waarvan de opbrengst in beginsel voor de nationale produkten wordt gebruikt, dienen daartoe eerst de artikelen 12 en volgende en artikel 95 EEG-Verdrag en pas daarna artikel 92 te worden onderzocht.

Aangezien de verdragsbepalingen inzake heffingen van gelijke werking en die inzake discriminerende binnenlandse belastingen niet tegelijkertijd kunnen worden toegepast (zie de arresten van 18 juni 1975, zaak 94/74, IGAV, Jurispr. 1975, blz. 699, en 11 juni 1992, gevoegde zaken C-149/91 en C-150/91, Sanders, Jurispr. 1992, blz. I-3899), dient het toepassingsgebied van elk van deze bepalingen te worden gepreciseerd.

De artikelen 12 en 13 EEG-Verdrag bevatten het verbod van in- en uitvoerrechten en van heffingen van gelijke werking in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten. Met betrekking tot invoerrechten en heffingen van gelijke werking overwoog het Hof (arresten van 19 juni 1973, zaak 77/72, Capolongo, Jurispr. 1973, blz. 611, en 11 maart 1992, gevoegde zaken C-78/90 tot en met C-83/90, Compagnie commerciale de l'Ouest, Jurispr. 1992, blz. I-1847, en het arrest Sanders, reeds aangehaald), dat het betrokken verbod in beginsel ziet op iedere bij of wegens invoer geheven belasting welke bepaaldelijk een ingevoerd produkt en niet een soortgelijk nationaal produkt treft. Verder verklaarde het Hof, dat geldelijke lasten bestemd voor de financiering van activiteiten van een publiekrechtelijk lichaam, heffingen van gelijke werking kunnen opleveren.

In diezelfde arresten preciseerde het Hof, dat bij de uitlegging van de term „heffing van gelijke werking als een invoerrecht” eventueel rekening moet worden gehouden met de bestemming der opgelegde geldelijke lasten. Wanneer zulk een geldelijke last of belasting namelijk uitsluitend bestemd is voor de bekostiging van activiteiten die met name ten behoeve van de belaste nationale produkten worden verricht, kan het resultaat zijn dat de algemene belasting welke volgens dezelfde criteria op het ingevoerde en op het nationale produkt wordt geheven, nochtans voor eerstbedoelde produkten een duidelijke bijkomende geldelijke last en voor laatstbedoelde in feite de tegenhanger voor genoten voordelen of ontvangen steun vormt. Dientengevolge kan een belasting behorende tot een algemeen systeem van binnenlandse heffingen waardoor nationale produkten en ingevoerde produkten volgens dezelfde criteria stelselmatig worden getroffen, nochtans een heffing van gelijke werking als een invoerrecht zijn wanneer de opbrengst ervan uitsluitend bestemd is voor de bekostiging van activiteiten die met name ten behoeve van de erdoor getroffen nationale produkten worden verricht.

Ingevolge artikel 95 is het de Lid-Staten verboden, al dan niet rechtstreeks, op de produkten van de overige Lid-Staten binnenlandse belastingen te heffen die hoger zijn dan die welke op gelijksoortige nationale produkten worden geheven, of van dien aard zijn, dat daardoor andere nationale produkties worden beschermd. Het criterium voor de toepassing van deze bepaling is derhalve de discriminatoire of beschermende aard van een binnenlandse belasting (arrest Compagnie commerciale de l'Ouest, reeds aangehaald, r. o. 25).

Volgens vaste rechtspraak kan er met betrekking tot een belasting die nationale en ingevoerde produkten volgens gelijke criteria treft, aanleiding bestaan rekening te houden met de bestemming van de opbrengst van de belasting. Wanneer de opbrengst van een dergelijke belasting bestemd is voor de bekostiging van activiteiten die bijzonder de belaste nationale produkten ten goede komen, kan het resultaat zijn, dat de volgens gelijke criteria geheven bijdrage toch een discriminatoire belasting vormt, voor zover de fiscale last op nationale produkten wordt geneutraliseerd door de voordelen ter financiering waarvan zij is ingesteld, terwijl die op ingevoerde produkten een nettobelasting vormt (arrest van 21 mei 1980, zaak 73/79, Commissie/Italië, Jurispr. 1980, blz. 1533, r. o. 15, en arrest Compagnie commerciale de l'Ouest, reeds aangehaald, r. o. 26).

Uit deze overwegingen volgt, dat wanneer de uit het gebruik van de opbrengst van de betrokken bijdrage voortvloeiende voordelen de door het nationale produkt bij het in de handel brengen gedragen last volledig compenseren, die bijdrage een met de artikelen 12 en volgende EEG-Verdrag strijdige heffing van gelijke werking als een douanerecht is. Indien deze voordelen de op het nationale produkt drukkende last slechts ten dele compenseren, valt de betrokken belasting onder artikel 95 EEG-Verdrag. In dit laatste geval is de heffing onverenigbaar met artikel 95 EEG-Verdrag en derhalve verboden voor zover zij het ingevoerde produkt benadeelt, dat wil zeggen voor zover zij de op het getroffen nationale produkt drukkende last — ten dele — compenseert (zie laatstelijk het arrest Sanders, reeds aangehaald).

Het staat aan de nationale rechter, na te gaan of de op het nationale produkt drukkende last volledig dan wel slechts ten dele door het gebruik van de opbrengst van de betrokken heffing wordt gecompenseerd (arrest Compagnie commerciale de l'Ouest, reeds aangehaald, r. o. 28).

Gelet op het voorgaande moet op de vraag van de nationale rechter worden geantwoord, dat een verplichte bijdrage met de bijzondere aard van een parafiscale heffing, die onder dezelfde voorwaarden inzake inning zowel op nationale als op ingevoerde produkten wordt toegepast en waarvan de opbrengst uitsluitend voor de nationale produkten wordt gebruikt, in dier voege dat de eruit voortvloeiende voordelen de op de nationale produkten drukkende last volledig compenseren, een door artikel 12 EEG-Verdrag verboden heffing van gelijke werking als een douanerecht is. Indien die voordelen de op de nationale produkten drukkende last slechts ten dele compenseren, vormt een dergelijke heffing een door artikel 95 EEG-Verdrag verboden discriminerende belasting.

Tot slot dient erop te worden gewezen, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de bepalingen van de artikelen 12, 13 en 95 EEG-Verdrag rechtstreekse werking hebben en voor de justitiabelen rechten doen ontstaan die door de nationale rechterlijke instanties moeten worden gehandhaafd (arrest van 5 februari 1963, zaak 26/62, Van Gend en Loos, Jurispr. 1963, blz. 3, het arrest Capolongo, reeds aangehaald, en het arrest van 22 maart 1977, zaak 74/76, Iannelli, Jurispr. 1977, blz. 557).

Teneinde de nationale rechter een nuttig antwoord te geven over de verdragsbepalingen inzake staatssteun, moet worden opgemerkt, dat de omstandigheid dat de betrokken parafiscale heffing onder het verbod van hetzij de artikelen 12 en 13, hetzij artikel 95 EEG-Verdrag kan vallen, niet uitsluit, dat het voor de nationale produkten aanwenden van de opbrengst van die heffing een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel kan opleveren wanneer is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 92 EEG-Verdrag in de uitlegging die het Hof daaraan heeft gegeven (zie de arresten Compagnie commerciale de l'Ouest en Sanders, reeds aangehaald).

Volgens vaste rechtspraak is de onverenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt evenwel absoluut noch onvoorwaardelijk. Door bij artikel 93 het voortdurend onderzoek van en het toezicht op steunmaatregelen aan de Commissie op te dragen, beoogt het Verdrag de eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt te doen vaststellen door middel van een passende procedure, voor de toepassing waarvan de Commissie verantwoordelijk is, zulks onder toezicht van het Hof. Derhalve kunnen particulieren de verenigbaarheid van een steunmaatregel met het gemeenschapsrecht voor de nationale rechter niet met een beroep op artikel 92 alleen betwisten, noch hem ten principale of bij wege van incident verzoeken de onverenigbaarheid ervan vast te stellen (arrest van 22 maart 1977, Lannelli, reeds aangehaald, zaak 78/76, Steinike en Weinlig, Jurispr. 1977, blz. 595, en de arresten Compagnie commerciale de l'Ouest en Sanders, reeds aangehaald).

Het staat evenwel aan de nationale rechterlijke instanties, de rechten van de justitiabelen te beschermen tegenover een eventuele miskenning, door de nationale autoriteiten, van het in artikel 93, lid 3, laatste volzin, EEG-Verdrag neergelegde, rechtstreeks werkende verbod op de tenuitvoerlegging van steunmaatregelen. Wanneer de nationale rechterlijke instanties een dergelijke miskenning, waarop de justitiabelen zich kunnen beroepen, vaststellen, moeten zij daaruit overeenkomstig hun nationale recht alle consequenties trekken, zowel wat betreft de geldigheid van de handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen, als wat betreft de terugvordering van de verleende financiële steun. Wanneer deze rechterlijke instanties ter zake een beslissing nemen, spreken zij zich daarmee niet uit over de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt, omdat deze eindbeoordeling tot de exclusieve bevoegdheid van de Commissie behoort, onder toezicht van het Hof (zie arrest van 21 november 1991, zaak C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur, Jurispr. 1991, blz. I-5505, en arrest Sanders, reeds aangehaald).

Het staat ook aan de nationale rechterlijke instanties, de rechten van de justitiabelen te handhaven door ingeval de Commissie bij een krachtens artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag gegeven beschikking heeft vastgesteld, dat een steunmaatregel onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, daaruit overeenkomstig hun nationale recht alle consequenties te trekken, zowel wat de geldigheid van de handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen, als wat de terugvordering van de verleende steun betreft (arrest Steinike, reeds aangehaald).

Mitsdien moet op de vraag van de nationale rechter worden geantwoord, dat een parafiscale heffing als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, naar gelang van het gebruik van de opbrengst ervan, een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun kan opleveren wanneer aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 92 EEG-Verdrag is voldaan, met dien verstande dat het aan de Commissie staat, dit volgens de daartoe in artikel 93 EEG-Verdrag bepaalde procedure te beoordelen. In dit verband moet ook rekening worden gehouden met de bevoegdheid van de nationale rechter in het geval dat de betrokken Lid-Staat bij de invoering van de heffing de krachtens artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, en in het geval dat de Commissie bij een krachtens artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag gegeven beschikking heeft vastgesteld, dat de heffing als middel ter financiering van staatssteun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

De kosten door de Belgische regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.