Arrest van het Hof van 3 mei 1978, 112/77Verordening 878/77 art. 4, verordening 1134/68 art. 4

ARREST

Ten aanzien van de feiten

Overwegende dat de feiten, het procesverloop en de conclusies, middelen en argumenten van partijen kunnen worden samengevat als volgt:

I — De feiten en het procesverloop

a) Het toepasselijke recht

Volgens artikel 12 van 's Raads verordening nr. 3330/74 van 19 december 1974 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB 1974, L 359, blz. 1), waarbij 's Raads verordening nr. 1009/67/EEG van 18 december 1967 (PB 1967, 308, blz. 1) is ingetrokken, moet bij alle in- of uitvoer uit de Gemeenschap van de produkten in de verordening bedoeld een in- of uitvoercertificaat worden overgelegd. De afgifte van zodanig certificaat is afhankelijk gesteld van de storting van een waarborgsom, ter garantie dat tijdens de geldigheidsduur van het certificaat aan de verplichting tot in- of uitvoer zal worden voldaan; geschiedt de in- of uitvoer binnen die termijn niet of slechts gedeeltelijk, dan wordt de waarborgsom geheel of gedeeltelijk verbeurd.

De gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten voor landbouwprodukten zijn vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 193/75 van de Commissie van 17 januari 1975 (PB 1975, L 25, blz. 10); de bijzondere uitvoeringsbepalingen voor de sector suiker zijn te vinden in verordening (EEG) nr. 2084/75 van de Commissie van 25 juli 1975 (PB 1975, L 213, blz. 31).

Het verschil tussen de prijzen op de wereldmarkt en die in de Gemeenschap kan volgens artikel 19 van verordening nr. 3330/74 door een uitvoerrestitutie worden overbrugd. Naar luid van artikel 4 van 's Raads verordening (EEG) nr. 766/68 van 18 juni 1968 houdende vaststelling van de algemene voorschriften inzake de restitutie bij de uitvoer van suiker (PB 1968, L 143, blz. 6), kan de restitutie door een openbare inschrijving worden vastgesteld. In verordening (EEG) nr. 2101/75 van 11 augustus 1975 (PB 1975, L 214, blz. 5) heeft de Commissie tot een later vast te stellen datum een permanente inschrijving voor de vaststelling van een heffing bij invoer en/of een restitutie bij uitvoer van witte suiker opengesteld alsook, tijdens de geldigheidsduur van die permanente inschrijving, wekelijkse deelinschrijvingen. De inschrijvingen geschieden overeenkomstig verordening nr. 766/68 van de Raad en verordening nr. 2101/75 van de Commissie.

In artikel 4, lid 1, van 's Raads verordening (EEG) nr. 1134/68 van 30 juli 1968 (PB 1968, L 188, blz. 1) is het volgende bepaald:

„In geval van wijziging van de verhouding tussen de pariteit van de munteenheid van een Lid-Staat en de waarde van de rekeneenheid, gaat de betrokken Lid-Staat, met gebruikmaking van de nieuwe verhouding en onverminderd de toepassing van artikel 1, lid 2, over tot aanpassing van de volgende bedragen welke in rekeneenheden zijn vastgesteld, voor zover zij in de nationale munteenheid voorkomen in de documenten, titels of certificaten, opgesteld voor de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid of de bijzondere regelingen voor het handelsverkeer van goederen, verkregen door verwerking van landbouwprodukten:

a) de bedragen die vooraf zijn vastgesteld voor een na de wijziging van bedoelde verhouding nog tot stand te brengen transactie of gedeelte van een transactie;

b) de bedragen welke voorkomen in overeenkomsten tussen een particulier en een interventiebureau, voor een na de wijziging van bedoelde verhouding nog tot stand te brengen transactie of gedeelte van een transactie.

Elke belanghebbende die voor een bepaalde transactie een vaststelling vooraf heeft bewerkstelligd, verkrijgt echter door middel van een schriftelijk verzoek, dat binnen een termijn van 30 dagen volgende op de dag van inwerkingtreding van de maatregelen waarbij de aangepaste bedragen worden vastgesteld in het bezit van het bevoegde orgaan moet komen, annulering van de vaststelling vooraf en van het ten blijke daarvan opgestelde certificaat of stuk.”

Op grondslag van artikel 3 van zijn verordening nr. 129 inzake de waarde van de rekeneenheid en de wisselkoersen die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid moeten worden toegepast (PB 1962, blz. 2553) — volgens welk artikel er maatregelen kunnen worden genomen die een afwijking inhouden van het beginsel dat omrekening van de ene munteenheid in de andere via de partiteiten moet geschieden — heeft de Raad op 27 februari 1975 verordening nr. 475/75 betreffende de in de landbouwsector toe te passen wisselkoersen vastgesteld. In artikel 6 dier verordening zijn de bij verordening (EEG) nr. 1134/68 vastgestelde bepalingen inzake de wijziging van de verhouding tussen de pariteit van de munteenheid van een Lid-Staat en de waarde van de rekeneenheid van toepassing verklaard (zie hiervóór).

Op 15 maart 1976 heeft de Raad verordening nr. 557/76 (PB 1976, L 67, blz. 1) vastgesteld, waarbij verordening nr. 475/75 is ingetrokken en er voor de landbouwsector nieuwe wisselkoersen zijn vastgesteld. In artikel 5, lid 1, dezer verordening zijn de bepalingen van verordening nr. 1134/68 wederom van toepassing verklaard, met dien verstande evenwel dat

„artikel 4, lid 1, tweede alinea [van die verordening] … slechts van toepassing [is] indien de toepassing van de nieuwe representatieve koersen de betrokkene nadeel berokkent” (artikel 5, lid 2).

Deze bepalingen zijn overgenomen in artikel 4 van verordening (EEG) nr. 878/77 van de Raad inzake de in de landbouwsector toe te passen wisselkoersen (PB 1977, L 106, blz. 27), evenwel met de volgende toevoeging (artikel 4, lid 2, tweede alinea):

„Voor de datum van toepassing van de nieuwe koers kan worden besloten dit nadeel door een passende maatregel te compenseren. In dat geval mogen de vaststelling vooraf en het desbetreffende certificaat of document niet worden geannuleerd.”

De bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 878/77 zijn door de Commissie vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 937/77 van 29 april 1977 (PB 1977, L 110, blz. 1), waarvan artikel 1, lid 1, luidt als volgt:

„Voor produkten waarvoor een monetair compenserend bedrag is vastgesteld, kan de in artikel 4, lid 1, laatste alinea, van verordening (EEG) nr. 1134/68 bedoelde annulering van de vaststelling vooraf en van het ten blijke daarvan opgestelde certificaat of stuk alleen worden aangevraagd:

voor in Frankrijk, Ierland, Italië of het Verenigd Koninkrijk afgegeven invoercertificaten, en

voor in de Bondsrepubliek Duitsland afgegeven uitvoercertificaten.”

Volgens artikel 1, lid 3, gelden de bepalingen van artikel 4, lid 1, laatste alinea, van verordening nr. 1134/68 voor de suikersector vanaf het begin van het verkoopseizoen 1977/1978, dat wil zeggen met ingang van 1 juli 1977, doch (lid 4) alleen voor vaststellingen vooraf en ten blijke daarvan opgestelde certificaten of stukken die vóór 26 april 1977 zijn afgegeven.

Op grond van de overweging dat „indien in de suikersector massaal gebruik wordt gemaakt van het annuleringsrecht voor de uitvoercertificaten afgegeven in het kader van de deelinschrijvingen … een goed communautair beheer van deze sector ernstig kan worden belemmerd; dat wegens dit risico gelijktijdig moet worden bepaald dat het annuleringsrecht niet van toepassing is, in een passende compensatie voor het daardoor geleden nadeel moet worden voorzien en voorts moet worden vastgesteld onder welke voorwaarden deze compensatie wordt toegekend”, is bij artikel 2 van verordening nr. 937/77 het volgende bepaald:

De in artikel 4, lid 2, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 878/77 bedoelde compensatie wordt toegekend voor de hoeveelheden witte suiker waarvoor, in het kader van de op grond van verordening (EEG) nr. 2101/75 gehouden deelinschrijvingen, de douaneformaliteiten bij uitvoer vanaf 1 juli 1977 worden vervuld en waarvoor een uitvoercertificaat is afgegeven voor 26 april 1977.

De compensatie wordt voor de betrokken Lid-Staat vastgesteld overeenkomstig bijlage I.

Voor de in lid 1 bedoelde uitvoercertificaten kan geen gebruik worden gemaakt van het in artikel 4, lid 1, laatste alinea, van verordening (EEG) nr. 1134/68 bedoelde annuleringsrecht.”

In de bijlage van de verordening is de compensatie voor de Bondsrepubliek Duitsland vastgesteld op DM 2,33.

Bij de berekening daarvan was de Commissie uitgegaan van een monetair compenserend bedrag (m.c.b.) 1977-1978 van DM 8,40, afgeleid van de interventieprijs voor het verkoopjaar. Bij verordening nr. 1474/77 van 30 juni 1977 (PB 1977, L 163, blz. 1) heeft de Commissie het m.c.b. vastgesteld op DM 8,86, daartoe overwegende „dat wijzigingen die per 1 juli 1977 in de sector suiker worden ingevoerd, tot gevolg hebben dat wordt uitgegaan van de interventieprijs, verhoogd met het bedrag van de bijdrage die voor suiker van oorsprong uit de Gemeenschap wordt geheven in het kader van het stelsel van de verevening van de opslagkosten.” In verband hiermee bleek de compensatie van DM 2,33 te gunstig en bij verordening nr. 1583/77 van 14 juli 1977 (PB 1977, L 175, blz. 17) is zij dan ook verlaagd tot DM 1,87 met ingang van 15 juli 1977, de datum waarop de verordening in werking trad.

b) De feiten

Verzoekster, een handelsvennootschap met beperkte aansprakelijkheid, houdt zich bezig met de groothandel en buitenlandse handel in suiker. Zij bezit een groot aantal uitvoercertificaten die vóór 26 april 1977 zijn afgegeven en waarvoor de douaneformaliteiten bij uitvoer na 15 juli 1977 zijn vervuld.

Voor de tijd na 15 juli 1977 heeft zij voorts beschikkingen van de Duitse douane met betrekking tot 11761590 kg suiker die op basis van verordening nr. 1583/77 is uitgevoerd.

c) Het procesverloop

Bij verzoekschrift, ingeschreven op 15 september 1977, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld, strekkende tot nietigverklaring van verordening nr. 1583/77 van de Commissie van 14 juli 1977, subsidiair tot vergoeding van de haar wegens de toepassing dier verordening opgekomen schade.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

II — Conclusies van partijen

Verzoekster concludeert dat het den Hove behage:

verordening nr. 1583/77 van de Commissie van 14 juli 1977 nietig te verklaren;

subsidiair, vast te stellen dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen ingevolge artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag is gehouden aan verzoekster de schade te vergoeden die zij wegens de toepassing van verordening nr. 1583/77 heeft geleden.

Verweerster concludeert dat het den Hove behage:

het beroep in zijn geheel ongegrond te verklaren;

verzoekster in de kosten te verwijzen.

III — Middelen en argumenten van partijen

De ontvankelijkheid

Verzoekster betoogt dat de bestreden verordening, tezamen met de verordeningen nrs. 937 en 878/77, betrekking heeft op een vaststaand aantal voltooide feitelijke situaties. Toen zij de verordening vaststelde, had de Commissie moeten weten dat de houders van uitvoercertificaten daardoor in hun rechtmatige belangen werden geraakt. Verzoekster is dus op overeenkomstige wijze geïndividualiseerd als de geadresseerde van een beschikking.

Verweerster excipeert niet ten aanzien van de ontvankelijkheid van de primaire vordering. Wat de subsidiaire vordering betreft, stelt zij dat de middelen van verzoekster niet voldoende duidelijk zijn (artikel 38 van het Reglement voor de procesvoering).

De onwettigheid

Volgens verzoekster is verordening nr. 1583/77 onwettig wegens schending van de in 's Raads verordeningen nrs. 653/68 en 1134/68 (verordening nr. 1134/68 behelst de bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 653/68) vervatte beginselen die in casu toepassing dienen te vinden. Zij houden in dat geen nadeel mag worden toegebracht aan de belanghebbenden die een voorfixatie hebben verkregen, en zij zijn bevestigd door artikel 4, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 878/77, luidende dat „voor de datum van toepassing van de nieuwe koers kan worden besloten dit nadeel door een passende maatregel te compenseren.”

Krachtens deze bepaling heeft de Commissie op 29 april 1977 de bijzondere regeling voor de suikersector vastgesteld (artikel 2 van verordening nr. 937/77) en de vergoeding bepaald op DM 2,33.

Waar de nieuwe wisselkoers op 1 juli 1977 van toepassing werd, is het, gezien artikel 4, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 878/77, duidelijk dat de Commissie over geen enkele wettelijke basis beschikte om op 14 juli 1977, toen zij verordening nr. 1583/77 vaststelde, een nieuw compensatiebedrag te bepalen.

De vaststelling van dit nieuwe bedrag was ook om een andere reden onwettig. Immers, ingevolge verordening nr. 937/77 waren de houders van certificaten in de suikersector toch al in het nadeel vergeleken bij certificaathouders in andere landbouwsectoren. Laatstbedoelden hadden de keuze ofwel de door het certificaat gedekte transactie te laten doorgaan ofwel van hun annuleringsrecht gebruik te maken. Omdat de certificaathouders in de suikersector deze keuzemogelijkheid niet hadden, hadden zij evenals in 1976 compensatie voor het daaruit voortvloeiende nadeel moeten krijgen. In 1977 hadden dus dezelfde maatregelen moeten worden genomen.

Verweerster zet vooreerst uiteen dat de compensatieregeling gebaseerd is op het begrip nadeel dat voor de betrokken handelaars zou kunnen voortvloeien uit de toepassing van de nieuwe representatieve wisselkoersen in de zin van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 878/77 (blz. 3-6 van het verweerschrift).

Met betrekking tot haar bevoegdheid de litigieuze verordening vast te stellen, betoogt verweerster dat zij zich volledig aan de bepalingen van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 878/77 heeft gehouden. Door artikel 2 van verordening 937/77 vast te stellen, heeft zij vóór 1 juli 1977 beslist over de vervanging van het annuleringsrecht door een compensatie van het nadeel. Daarentegen schrijft verordening nr. 878/77 geenszins voor dat ook het bedrag van de compensatie vóór genoemde datum moest vaststaan.

Verzoekster stelt dat de Commissie bij de berekening van het aan de exporteurs te vergoeden nadeel eenvoudig de absolute compenserende bedragen heeft vergeleken, alsof het nadeel uit het verschil tussen die bedragen zou bestaan. De Commissie vergeet dat een gedeelte van het nieuwe m.c.b. in elk geval slechts kan dienen ter compensatie van de prijsverhoging welke het gevolg is van de koerswijziging van de Duitse mark, en zij verrekent dit gedeelte van het compenserende bedrag 1977-1978 ten onrechte met de vergoeding van het door de afschaffing van het annuleringsrecht veroorzaakte nadeel.

Verzoekster houdt staande dat de Commissie niet gerechtigd was de litigieuze verordening vast te stellen. Zij begrijpt niet waarom de wijziging van het aanpassingsbedrag niet is geschied in het kader van verordening nr. 878/77.

Voor dupliek zegt verweerster dat er tussen haar en verzoekster een fundamenteel verschil van opvatting bestaat omtrent hetgeen valt te verstaan onder compensatie van het nadeel in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 878/77.

Volgens verweerster dient die compensatie enkel om te voorkomen dat de houder van een certificaat met voorfixatie van het restitutiebedrag positief in een ongunstiger positie wordt gebracht voor zover het de na 1 juli 1977 toe te kennen bedragen betreft. Daarentegen zou volgens verzoekster de vergoeding van het nadeel ook de verhoging van de m.c.b.'s moeten omvatten, die uit een verhoging van de suikerprijs had kunnen voortvloeien — in werkelijkheid dus een vergoeding voor gederfde winst.

Met betrekking tot het feit dat zij het jaar tevoren anders heeft gehandeld, merkt verweerster op dat haar als wetgeefster niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om de vergoeding van het nadeel zo nodig tot de minimaal vereiste omvang te beperken.

Zij houdt staande dat met de vaststelling van verordening nr. 937/77 het doel van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 878/77 is bereikt. Haars inziens wisten de betrokkenen toen dat annulering van de certificaten uitgesloten was en dat in plaats daarvan een vergoeding van het nadeel zou worden gegeven.

Rechtszekerheid en bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen

Verzoekster betoogt dat de certificaathouders zijn benadeeld doordat de Commissie in 1977 van haar gebruikelijke gedragslijn is afgeweken. Het compensatie- of aanpassingsbedrag ter vergoeding van het ontstane nadeel is immers op een lager peil vastgesteld dan de certificaathouders, gezien de procedure in het voorafgaande jaar en het gedrag van de Commissie in juli 1977, mochten verwachten.

Door het bedrag van de compensatie op 14 juli 1977 te verlagen heeft verweerster geen rekening gehouden met het gewettigd vertrouwen van het bedrijfsleven in de handhaving van de compensaties voor de lopende transacties of voor de reeds afgegeven certificaten. Hier is sprake van echte terugwerkende kracht, omdat die certificaten als een voldongen feitelijke situatie zijn te beschouwen.

Verweerster antwoordt dat het recht op compensatie niet met terugwerkende kracht, doch enkel „ex nunc” is gewijzigd, namelijk vanaf de inwerkingtreding van verordening nr. 1583/77. Deze verordening heeft geen enkel gevolg voor de rechten die de exporteur aan het certificaat ontleent, doch betreft enkel de berekening van de compensatie.

Evenmin is er sprake van schending van gerechtvaardigd vertrouwen. Het was duidelijk dat het aanvankelijk bij verordening nr. 937/77 bepaalde bedrag tot een „overcompensatie” ten bedrage van DM 0,46 zou leiden. De betrokken exporteurs moeten dus tenminste rekening houden met de mogelijkheid van een latere correctie. Omdat de regeling van de nadeelcompensatie op de bijzondere omstandigheden van elk verkoopseizoen moet zijn afgestemd, is het a priori moeilijk de situatie in het seizoen 1977/1978 eenvoudig met die in het voorafgaande jaar de vergelijken.

Bij repliek houdt verzoekster staande dat, anders dan de Commissie verdedigt, de reeds afgegeven certificaten een vaststaand aantal voldongen feitelijke situaties vertegenwoordigden, zodat elke wijziging juist met betrekking tot het aanpassingsbedrag onvermijdelijk terugwerkende kracht heeft.

Aangezien het zogenoemde „compensatiebedrag” nu juist bedoeld en vastgesteld is als vergoeding voor het annuleringsrecht, heeft verzoekster rechtens aanspraak op het aanpassingbedrag dat vóór 1 juli 1977 was bepaald.

Verweerster betoogt dat verzoekster zeer wel in staat was de door haar (verweerster) toegepaste berekeningswijze te controleren. Zij is mitsdien van mening dat niet is voldaan aan de eerste voorwaarde die moet worden gesteld wil er sprake zijn van een te beschermen gerechtvaardigd vertrouwen — te weten het bestaan bij verzoekster van een daadwerkelijk vertrouwen. Verweerster persisteert bij haar conclusies en houdt staande dat de voorwaarden waaronder dat rechtsbeginsel kan worden ingeroepen, niet zijn vervuld en dat er in casu geen sprake is van een te beschermen vertrouwen noch van werkelijke schade die uit hoofde van dat vertrouwen zou zijn geleden.

De subsidiaire vordering

Verzoekster verwijst naar haar opmerkingen met betrekking tot het primair gevorderde.

Verweerster betoogt dat verzoekster niet werkelijk schade heeft geleden.

IV — Mondelinge behandeling

Overwegende dat partijen ter terechtzitting van 7 maart 1978 in hun pleidooien zijn gehoord;

Overwegende dat de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 april 1978 conclusie heeft genomen;

Ten aanzien van het recht

De ontvankelijkheid

Schending van de basisverordeningen

Schending van het vertrouwensbeginsel

Het verzoek om schadevergoeding

Ten aanzien van de kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende,

1. Verwerpt het beroep,

2. Verwijst verzoekster in de kosten van het geding.