Arrest van het Hof van 30 september 1982, 108/81EEG-Verdrag art. 201 en art. 173

Bij wege van prejudiciële beslissing heeft het Hof van Justitie in het arrest, op 25 oktober 1978 gewezen in de gevoegde zaken 103/77 en 145/77 (Royal Scholten-Honig (Holdings) Ltd. t. Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Ltd. t. Intervention Board for Agricultural Produce (Jurispr. 1978, biz. 2037), uitgesproken dat 's Raads verordening nr. 1111/77 van 17 mei 1977 tot vaststelling van de gemeenschappelijke bepalingen voor isoglucose, niet rechtsgeldig is, voor zover in de artikelen 8 en 9 dier verordening voor het tijdvak overeenkomende met het suikerverkoopseizoen 1977/1978 een produktieheffing voor isoglucose van vijf rekeneenheden per 100 kg droge stof was opgelegd. Het Hof heeft het bij genoemde artikelen ingevoerde stelsel strijdig verklaard met het algemeen gelijkheidsbeginsel (zoals dat in casu tussen suiker- en isoglucoseproducenten tot gelding moest komen), met dien verstande evenwel dat de Raad bevoegd bleef alle nuttige, met het gemeenschapsrecht verenigbare maatregelen te nemen, ter verzekering van de goede werking van de zoetmiddelenmarkt.

In dat arrest vond de Raad op 25 juli 1979 aanleiding om, op grondslag van een desbetreffende ontwerp der Commissie, zijn wijzigingsverordening nr. 1293/79 (PB L 162, biz. 10, gerectificeerd in PB L 176, biz. 37, bijlage) vast te stellen, die krachtens haar artikel 5 op 1 juli 1979 in werking is getreden.

Bij verordening nr. 1293/79 is verordening nr. 1111/77 met inaanmerkingneming van 's Hofs arrest van 25 oktober 1978 gewijzigd. Op grond van de overweging „dat de meest geschikte methode ter voorkoming van de ongelijke behandeling is dat de produktie voor isoglucose wordt onderworpen aan voorschriften die soortgelijke verplichtingen inhouden als die voor de produktie van suiker tot 30 juni 1980 golden”, is bij verordening nr. 1293/79, bij wege van tijdelijke maatregel, tot aan die datum een quotaregeling voor de isoglucoseproduktie ingevoerd (vgl. zesde overweging van de considerans). De toewijzingsmodaliteiten en.de wijze van vaststelling der quota zijn in de zevende overweging besproken. In de achtste overweging komt de noodzaak ter sprake van vaststelling van een bijzonder produktieheffingsbedrag voor isoglucose.

Deze verschillende overwegingen vonden hun neerslag in artikel 3 der verordening waarbij, na artikel 7 van verordening nr.. 1111/77, een titel II, „Quotaregeling”, is opgenomen.

Bij artikel 4 der verordening is aan verordening nr. 1111/77 een bijlage II toegevoegd, luidende als volgt:

Bij arresten, op 29 oktober 1980 onderscheidenlijk gewezen in de zaken 138/79, Roquette t. Raad (Jurispr. 1980, blz. 3333) en 139/79, Maizena t. Raad (Jurispr. 1980, blz. 3393) heeft het Hof verordening nr. 1293/79 wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften nietig verklaard: de verordening was op 25 juni 1979 vastgesteld zonder dat het Parlement zich, in voege als in artikel 43 van dat Verdrag bedoeld, over het hem op 19 maart 1979 voorgelegde voorstel had kunnen uitspreken. Evenwel heefthet Hof alle middelen, ten principale te- gen de bij die verordening ingevoerde produktiequotaregeling aangevoerd, en wel in het bijzonder de middelen die in beide zaken tegen de vaststelling der basisquota waren gericht, verworpen.

Tijdens de behandeling van de zaken 138/79 en 139/79 stelde de Raad zijn verordening nr. 1592/80 van 24 juni 1980 (PB L 160, blz. 12) vast, waarbij de regeling inzake de produktiequota voor isoglucose, besloten liggende in artikel 9 van verordening nr. lill 177 (zoals bij verordening nr. 1293/79 gewijzigd), op de periode 1 juli 1980 tot en met 30 juni 1981 van toepassing werd verklaard.

Bij op 21 augustus 1980 ter griffie van het Hof ingeschreven verzoekschrift heeft de vennootschap naar Frans recht Roquette Frères, die in haar fabriek te Lestrem (Pas de Calais) onder meer isoglucose vervaardigt, het Hof verzocht te haren aanzien artikel 2 en bijlage II van 's Raads verordening nr. 1592/80 van 24 juni 1980, houdende toepassing van de regelingen inzake de produktiequota in de sectoren suiker en isoglucose voor de periode van 1 juli 1980 tot en met 30 juni 1981, niet rechtsgeldig te verklaren.

Die bepalingen vormden ook de inzet van het beroep dat op 5 augustus 1980 door de vennootschap naar Duits recht Maizena werd ingesteld.

De zaken zijn onder nrs. 179/80 (Roquette t. Raad) en 176/80 (Maizena t. Raad) op 's Hofs rol gebracht.

Op 10 januari 1981, tijdens de behandeling van de zaken 176 en 179/80, heeft de Raad, gezien het advies van het Europees Parlement de dato 9 februari 1981, de beide navolgende verordeningen vastgesteld :

a)Verordening nr. 387/81, (PB L 44, biz. 1) houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 1111/77 tot vaststelling van de gemeenschappelijke bepalingen voor isoglucose — waarbij, met verwijzing naar de bepalingen van verordening nr. 1111/77, met name de regeling inzake de produktiequota met terugwerkende kracht tot 1 juli 1979 wederom is ingevoerd;

b)Verordening nr. 388/81 (PB L 44, biz. 4) tot wijziging van verordening nr.1592/80, welke verordening blijkens de tweede overweging van zijn considerans is vastgesteld teneinde alle onzekerheid omtrent de wettigheid van verordening nr. 1592/80 weg te nemen. Artikel 1 van verordening nr. 388/81 brengt wijziging in artikel 2 van verordening nr. 1592/80, waarin naar artikel 9 van verordening nr. 1111/77 is verwezen. Deze nieuwe redactie is bedoeld om de regeling inzake de produktiequota voor isoglucose ook voor het verkoopseizoen 1980/1981 te doen gelden; volgens haar artikel 2 is verordening nr. 388/81 vanaf 1 juli 1980 van toepassing.

Bij beschikking van 2 april 1981 heeft het Hof akte genomen van de in zaak 176/80 door de vennootschap Maizena gedane verklaring dat zij haar vordering laat varen, en de zaak op de rol doen doorhalen.

Zaak 179/80 is nog aanhangig.

Bij op 4 mei 1981 ter griffie ingeschreven verzoekschrift heeft de vennootschap G. R. Amylum het Hof verzocht 's Raads verordening nr. 387/81 nietig te verklaren.

Bij op 1 juli 1981 ter griffie van het Hof ingediend verweerschrift de dato 30 juni 1981 heeft de Raad verklaard het beroep ongegrond te achten.

Verzoekster heeft op 14 augustus 1981 haar conclusie van repliek ter griffie gedeponeerd.

Bij op 29 juli 1981 ter griffie van het Hof ingeschreven verzoekschrift heeft de Commissie het Hof verzocht aan de zijde van de Raad tot interventie te worden toegelaten.

Bij beschikking de dato 30 september 1981 heeft het Hof, de advocaatgeneraal gehoord, de Commissie tot interventie toegelaten.

Bij op 17 november 1981 ter griffie van het Hof ingeschreven memorie in interventie heeft de Commissie verklaard het standpunt van de Raad gegrond te achten.

De Raad van de Europese Gemeenschappen heeft zijn conclusie van dupliek op 17 oktober 1981 ter griffie gedeponeerd.

Verzoekster heeft op 8 januari 1982 de opmerkingen waartoe de memorie van interveniente haar aanleiding gaf, ter griffie gedeponeerd.

Op rapport van de rechterrapporteur en de advocaatgeneraal gehoord, heeft het Hof besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

Bij beschikking van 24 maart 1982 heeft het Hof, de advocaatgeneraal gehoord, overeenkomstig artikel 95, lid 1 en lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, de zaak naar de Tweede kamer verwezen.

Bij introductief rekest heeft de vennootschap naar Belgisch recht G. R. Amylum NV geconcludeerd dat het den Hove behage:

—het beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren;

—mitsdien : 's Raads verordening nr. 387/81 van 10 februari 1981 houdende wijziging van verordening nr. 1111/77 tot vaststelling van de gemeenschappelijke bepalingen voor isoglucose, althans artikel 1, lid 3 en lid 4, dier verordening, nietig te verklaren;

—de Raad in de kosten te verwijzen.

In zijn verweerschrift heeft de Raad van de Europese Gemeenschappen:

—het Hof verzocht verzoekers beroep tot nietigverklaring ongegrond te verklaren met verwijzing van verzoekster in de kosten.

Bij memorie in interventie heeft de Commissie de conclusies van de Raad, strekkende tot:.

—verwerping van het beroep tot nietigverklaring;

—verwijzing van verzoekster in de kosten,

ondersteund.

In haar conclusie van repliek heeft verzoekster bij haar vordering gepersisteerd, met dien verstande dat zij zich tot de gevorderde nietigverklaring tevens van een nieuw middel heeft bediend waarin zij in hoofdzaak heeft gevorderd dat het Hof de instelling van de heffing op de produktie van isoglucose onrechtmatig zal verklaren wegens onbevoegdheid van de Raad en schending van artikel 201 van het EEG-Verdrag.

In zijn conclusie van dupliek heeft de Raad van de Europese Gemeenschappen bij de conclusiën van zijn verweerschrift volhard, met vordering voorts dat het Hof verzoeksters nieuwe middel niet-ontvankelijk, althans ongegrond zal verklaren.

In haar opmerkingen naar aanleiding van de memorie van interveniente, heeft verzoekster bij haar vordering volhard.

De vennootschap G. R. Amylum betoogt dat de Raad, door de regeling inzake de quota en heffingen wegens de produktie van isoglucose gedurende het verkoopseizoen 1979/1980 te doen herleven, het algemeen beginsel heeft geschonden volgens hetwelk wetten niet mogen terugwerken.

Dit beginsel zou in de rechtsstelsels van de meeste Lid-Staten van de Gemeenschap worden gehuldigd en derhalve, naar het Hof in de zaak 17/67 (Jurispr. 1967, blz. 572) heeft uitgesproken, moeten worden inachtgenomen wanneer de instellingen van de Gemeenschap als wetgever optreden.

Verzoekster meent dat in alle nationale rechtsstelsels en in de communautaire rechtsorde „echte” retroactiviteit (toepassing van een normatieve handeling op een in allen dele bestaande situatie) en „materiële” retroactiviteit (toepassing van een normatieve handeling op de toekomstige gevolgen van een situatie welke onder vigeur van de oude wet is ontstaan), worden onderscheiden, des dat echte retroactiviteit in beginsel verboden zou zijn.

In den regel wordt er meer in schijn dan in werkelijkheid, binnen welbepaalde grenzen, van het principiële verbod afgeweken; men denke aan interpretatieve en declaratieve wetten.

a)Volgens verzoekster wordt er ook in het gemeenschapsrecht, zoals het in 's Hofs Jurisprudentie wordt toegelicht, met dit begrip gewerkt in die zin dat handelingen van de Gemeenschap in beginsel niet mogen terugwerken, behalve wanneer het door de wetgever nagestreefde doel zulks bij wege van uitzondering mocht vorderen, met dien verstande dat men het gewettigd vertrouwen van betrokkenen recht dient te doen wedervaren. Dit zou met name gelden voor monetaire compenserende bedragen, waarvoor een regeling geldt welke medebrengt dat de voorziene maatregelen, gedurende korte tijd, ook kunnen gelden voor feiten welke dateren van voor de inwerkingtreding van het besluit waarin die maatregelen zijn vastgelegd (arresten, door het Hof gewezen in de zaken 74/74 Qunspi. 1976, blz. 797), 7/74 (Jurispr. 1976, blz. 1213), 111/73 (Jurispr. 1965, blz. 835), 98/78 (Jurispr. 1979, blz. 69). Ofschoon het Hof zich evenwel, naar verzoekster meent, nimmer had uit te spreken over de vraag of echte terugwerking geoorloofd is, zou men, gezien 's Hofs uitspraken in de zaken 100/63 (Jurispr. 1964, blz. 1105) en 88/76 (Jurispr. 1977, blz. 709) kunnen denken dat er aan verordeningen van de Gemeenschap in den regel geen terugwerkende kracht mag toekomen. Verzoekster is voorts van mening dat het feit dat het Hof op het gebied van de monetaire compenserende bedragen de terugwerkende kracht heeft aanvaard, niet wil zeggen dat er in het algemeen van retroactiviteit sprake zou kunnen zijn: voor het systeem als zodanig was het gedurende korte tijd doen terugwerken van de voorschriften inzake de monetaire compenserende bedragen onontbeerlijk. Deze retroactiviteit kan dus worden aangemerkt als een oneigenlijke uitzondering op het beginsel dat communautaire handelingen niet mogen terugwerken.

b)Ook de nationale rechtstelsels van de Gemeenschap huldigen „unaniem” de regel dat er aan de burgers niet met terugwerkende kracht lasten mogen worden opgelegd.

Dit geldt met name voor de Duitse rechtsorde: volgens vaste jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht zijn wetten waarbij met terugwerkende kracht verplichtingen worden opgelegd met „de eisen van de rechtsstaat onverenigbaar” ofschoon het beginsel dat wetten niet mogen terugwerken, niet met zoveel woorden in het Grundgesetz besloten ligt. Uit de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht blijkt ten duidelijkste dat een wet alleen mag terugwerken wanneer het gewettigd vertrouwen van de burger is gerespecteerd. Met bekendheid of publikatie der ontwerpen kan niet worden volstaan; een met terugwerkende kracht toepasselijke wet kan er, volgens het Bundesverfassungsgericht, slechts komen nadat de wetgever, id est de Bundestag, zich in die zin heeft uitgesproken. Met bijzondere nadruk zou het Bundesverfassungsgericht er op hebben gewezen dat het beginsel der non-retroactiviteit in de belastingwetgeving dient te worden geëerbiedigd. Verzoekster is van mening dat verordening nr. 387/81, met zijn produktiequotaregeling voor isoglucose, veel weg heeft van een belastingwet en als „quasi-fiscaal” is aan te merken.

Weliswaar mag er volgens het Bundesverfassungsgericht in bepaalde gevallen van het beginsel der non-retroactiviteit¹ worden afgeweken, maar in casu kan er, ter rechtvaardiging van de flagrante schending van dat beginsel door de Raad, op geen dier uitzonderingsgevallen een beroep worden gedaan. In ieder geval kan niet worden geloochend dat het Bundesverfassungsgericht bijzonder nauwlettend toeziet op de naleving van het beginsel dat wetten waarbij lasten worden opgelegd, niet mogen terugwerken.

Afgezien van Noorwegen, welks grondwet in paragraaf 97 het doen terugwerken van civiele wetten met zoveel woorden verbiedt, kennen de rechtssystemen van Europese staten het beginsel slechts in afgezwakte vorm, in die zin dat de rechterlijke macht er, bij gebreke van een constitutioneel Hof, tegenover wèl terugwerkende wetten machteloos staat. Behalve op het terrein der belastingen, waar aan het beginsel niet kan worden getornd, wordt de terugwerkende kracht van wetten aanvaard, wanneer de wetgever duidelijk te kennen geeft het aldus te willen. Wel leggen hoven en rechtbanken veel waakzaamheid aan de dag om te voorkomen dat er zonder uitdrukkelijke machtiging van de wetgever aan besluiten en verordening terugwerkende kracht wordt toegekend.

Verzoekster concludeert dat het, bij gebreke van een doeltreffende parlementaire controle op het legislatieve of „quasi-legislatieve” beleid van de Raad, van bijzonder belang is dat het Hof zijn controle in de meest uitgebreide zin kan uitoefenen. Verzoekster meent dan ook dat het Hof, in de lijn van zijn arrest 4/73, (J urisP r 1974> blz 491), gehouden is zich bij de uitoefening van die controle te laten leiden door de constitutionele tradities welke aan de Lid-Staten gemeen zijn, en te werken met de „standaard” welke „de maximumbescherming, welke in het constitutionele recht der staten wordt erkend” verlangt.

Verzoekster wijst er in dit verband op dat het verdrag, dat twee bijzondere rechtswegen introduceerde, te weten het beroep wegens „stilzitten” (artikel 175) en het beroep tot nietigverklaring (artikel 173), de Raad niet met een „wetgever” heeft willen gelijkstellen. Waar aan rechtssubjecten de mogelijkheid is geboden de communautaire wetgeving rechtstreeks aan te vechten, is tegemoet gekomen aan de behoefte om de ontoereikendheid van de parlementaire controle op 's Raads beleid te verhelpen; voorts wordt er door bevestigd dat de Raad dient te worden onderworpen aan een even uitgebreide rechtscontrole als op nationaal niveau op de uitvoerende macht wordt uitgeoefend.

c)De vennootschap Amylum gaat vervolgens in op de argumenten welke voor. de toekenning van terugwerkende kracht aan verordening nr. 387/81 pleiten. Zij concludeert tot verwerping ervan.

In de eerste plaats mag het verlenen van terugwerkende kracht aan verordening nr. 387/81 niet worden geacht een rechtvaardiging te vinden in dwingende redenen van openbaar belang, die zouden vragen om voorziening in de leemte welke door de nietigverklaring van verordening nr. 1293/79 werd gelaten. De lacune heeft in feite niet tot voor het algemeen communautair belang nadelige gevolgen geleid, immers verordening nr. 1293/79 is tot aan haar nietigverklaring door het Hof toepasselijk gebleven. De beoogde beperking van de isoglucoseproduktie in de Gemeenschap is verwezenlijkt. Verzoekster wijst er in dit verband op dat de terugbetaling van reeds geïnde heffingen de mededingingsrelaties tussen suiker- en isoglucoseproducenten niet kon wijzigen: verzoeksters produktiecapaciteit, reeds beperkt door de quota welke de Raad ambtshalve had opgelegd, kon alleen door nieuwe investeringen in de produktie worden vergroot. Plannen in die richting zijn er evenwel niet, nu een beter benutten van de bestaande installaties en een door de wijziging van het fabricageprocédé verkregen hoger rendement die capaciteit reeds hebben verbeterd.

Voorts is het voor verzoekster moeilijk te begrijpen dat de Raad om redenen van algemeen belang aan verordening nr. 387/81 terugwerkende kracht zou moeten toekennen, terwijl de mogelijkheid daartoe niet werd overwogen toen de Raad, ter vervanging van de door het Hof onrechtmatig bevonden verordening nr. 1111/77, verordening nr. 1293/79 vaststelde. In ieder geval gaat de Raad te ver wanneer hij wil volhouden dat een niet terugwerkende verordening nr. 1293/81 in systematisch opzicht de rechtmatigheid van de reglementering der isoglucoseproduktie ondergraaft, waardoor de Raad niet langer zou beschikken over de voor zijn beleid nodige referentiegegevens, zoals de produktiequota van eerdere jaren. In ieder geval brengen de discretionaire bevoegdheden welke het Hof met het oog op het gemeenschappelijk landbouwbeleid aan de Raad heeft toegekend, mede dat de Raad zulke gegevens opnieuw kan inwinnen.

Zo kunnen Raad en Commissie ook niet staande houden dat de terugbetaling van reeds geïnde heffingen voor de isoglucoseproducenten op een ongerechtvaardigde verrijking neerkomt, waarmede dan een verzwaring van de lasten der suikerproducenten gepaard zou gaan. Verzoekster wijst erop dat er in het kader van een beroep tot nietigverklaring voor zulke overweging geen plaats is; om in haar vordering te worden ontvangen, behoeft verzoekster slechts aan te tonen er rechtens belang bij te hebben, terwijl het voor nietigverklaring van een handeling voldoende is wanneer er fouten aan de dag zijn getreden die haar onrechtsgeldig maken. Anderzijds betoogt verzoekster dat met de terugbetaling van heffingen waartoe zulk een nietigverklaring leidt, de verliezen waartoe de bestreden wettelijke maatregelen leidden, stellig niet worden goedgemaakt. Verzoekster legt cijfers over, waaruit zou blijken dat de heffingen welke haar, na nietigverklaring van verordening nr. 1111/77, zijn terugbetaald (zaken 103 en 145/79), niet opwegen tegen de schade welke zij door toepassing der verordening heeft geleden. De afwijzing van haar beroep in de zaak 116/77 (waarin op 5 december 1979 uitspraak werd gedaan) heeft er evenwel toe geleid dat haar die schade niet werd vergoed.

Tenslotte gaat het ook niet aan te stellen dat de restitutie van de heffing ertoe geleid heeft dat de suikerproducenten meer aan heffing hadden te betalen. Volgens artikel 27, lid 3, van 's Raads verordening nr. 3330/74 van 19 december 1974 (PB L 359, biz. 1) was er voor B-suiker in ieder geval een heffingsplafond vastgesteld van 30 % van de interventieprijs, ofwel, voor het verkoopseizoen 1979/1980, 12,33 Ecu/100 kg. Daar de heffing voor die periode in artikel 1 van 's Raads verordening nr. 3103/80 van 28 november 1980 (PB L 324, biz. 62) was gesteld op 12,3 Ecu/100 kg, kan zij niet worden verhoogd, immers het beginsel van de medeaansprakelijkheid, volgens hetwelk de heffing voor B-suiker in het volgende jaar kan worden verhoogd wanneer de heffing voor het lopende jaar de geleden verliezen niet dekt geldt pas vanaf 1 juli 1981, toen het bij artikel 28, derde, vierde en vijfde alinea, van 's Raads verordening nr. 1785/81 van 30 juni 1981 (PB L 177, biz. 4) werd geïntroduceerd.

Anderzijds kan niet worden volgehouden dat de Raad, ter uitvoering van 's Hofs arrest tot nietigverklaring van, verordening nr. 1293/79, verplicht was aan verordening nr. 387/81 terugwerkende kracht te doen toekomen. Weliswaar werd verordening nr. 1293/79 nietig verklaard om redenen van externe legaliteit, welke de Raad de mogelijkheid niet ontnamen om ten gronde wederom in de zin van de nietigverklaarde beslissing te besluiten; in 's Hofs arrest ligt evenwel geenszins besloten dat de nieuwe voorschriften dienen terug te werken.

Ook mag het er niet voor worden gehouden dat men, door aan verordening nr. 387/81 terugwerkende kracht toe te kennen, het gewettigd vertrouwen der isoglucosefabrieken niet heeft ondergraven. Door aan te nemen dat de ondernemers in de betrokken sector, gezien verordening nr. 1293/79, gewaarschuwd waren dat de wetgever voor het tijdvak voorafgaande aan de inwerkingtreding van verordening nr. 387/81 een stelsel van quota en heffingen wilde invoeren, zou men in strijd komen met hetgeen onder nietigverklaring door het Hof is te verstaan. Nietigverklaring van een handeling door het Hof wil, naar luid van artikel 174, eerste alinea, van het EEG-Verdrag, nu juist zeggen dat zij als van nul en gener waarde is te beschouwen. De nietigverklaarde handeling tastte dus het gewettigd vertrouwen van verzoeksters niet aan in die zin dat zij op hun hoede moesten zijn.

Bovendien kon verordening nr. 1293/79 de ondernemers niet doen voorvoelen dat er een nieuwe tekst — met terugwerkende kracht — op handen was, hetgeen evenzeer geldt voor een op 20 december 1980, maanden na afloop van het verkoopseizoen 1979/1980, bekend gemaakt voorstel van de Commissie waaraan verzoekster geenszins de bedoeling van de wetgever heeft kunnen aflezen wettelijke bepalingen met terugwerkende kracht het licht te doen zien. Het gewettigd vertrouwen der ondernemers vond, integendeel, steun in het feit dat de Raad aan verordening nr. 1293/79 geen terugwerkende kracht heeft willen verlenen ofschoon het, volgens de Raad zelf, juridisch denkbaar zou zijn geweest.

d)Daarentegen dient het er voor te worden gehouden dat de Raad, door zich de bevoegdheid aan te matigen aan verordening nr. 387/81 terugwerkende kracht toe te kennen, het gezag van het Europese Parlement en de rechtsmacht van het Hof van Justitie ten enen male heeft miskend.

Door met terugwerkende kracht een besluit vast te stellen gelijkluidend aan een eerder besluit dat werd nietigverklaard omdat het Parlement er niet over was gehoord, degradeert de Raad de in artikel 43, lid 2, van het EEG-Verdrag voorgeschreven raadpleging tot een formaliteit, met miskenning van de rol welke het Parlement volgens artikel 137 van het EEG-Verdrag in het kader van het institutioneel evenwicht van de Gemeenschap heeft te spelen. Ook kan de Raad zich er niet op beroepen dat het Parlement het met de toekenning van terugwerkende kracht eens was, zonder aan het Parlement tevens „een vetorecht in te ruimen dat zich met de puur consultatieve aard van zijn deelneming aan de communautaire wetgeving niet verdraagt”.

De Raad had zich in casu van wetgeving met terugwerkende kracht te onthouden, wilde hij niet in strijd komen met artikel 174, lid 2, van het Verdrag, volgens hetwelk het Hof heeft vast te stellen welke gevolgen er, ratione temporis, aan een tot nietigverklaring strekkend arrest verbonden zijn. Omdat het Hof, de nietigverklaring van verordening nr. 1293/79 uitsprekend, van die bevoegdheid geen gebruik gemaakt heeft, kan de Raad het bij verordening nr. 1293/79 ingevoerde systeem, welks nietigverklaring door het Hof betekende dat het geacht moest worden nooit te hebben bestaan, niet, door middel van verordening nr. 387/81, doen herleven.

Men kan er dan niet, zoals de Raad, niet zonder met zichzelf in tegenspraak te geraken, doet, de hoedanigheid van de door het Hof nietigverklaring handeling — individueel of algemeen besluit — dan wel de hoedanigheid van de besluitgever — wetgever of administratief gezagsorgaan — bij te pas brengen om de gevolgen van nietigverklaring van verordening nr. 1293/79 in te perken. Evenals het nationale recht der landen, huldigt ook het gemeenschapsrecht het beginsel dat besluiten waarin aan de burgers lasten worden opgelegd, niet met terugwerkende kracht mogen worden toegepast, met dien verstande dat de auteurs van een nietigverklaard besluit zich niet nogmaals — met terugwerkende kracht — van dezelfde tekst mag bedienen. Dit geldt met name op het terrein der belastingen; het gaat niet aan te stellen dat de besteding van bepaalde belastingopbrengsten of de bedoeling van de belastingwetgever de in de heffingsmodaliteiten besloten liggende fiscale aard der heffingen kan wijzigen. Aan de isoglucoseheffing viel niet te ontkomen en het belastingdoel — distributieve rechtvaardigheid of een economisch beleidsoogmerk — deed aan de dwingende aard ervan niet af.

Aan het besluit aan verordening nr. 387/81 terugwerkende kracht te doen toekomen, hebben dan ook volgens verzoekster alleen overwegingen van politieke opportuniteit ten grondslag geleven, terwijl de wetgever de fundamentele rechten en de rechtszekerheid van de betrokken ondernemers naast zich neergelegd heeft. Aldus handelende, ontneemt men iedere werking aan door het Hof gewezen arresten tot nietigverklaring, schept men een situatie van permanente rechtsonzekerheid en kent men, het recht ten spijt, aan de Raad de discretionaire bevoegdheid toe om, wanneer er op een bepaald gebied eenmaal een — nietigverklaarde — handeling bestaan heeft, te beslissen of er aan door hem te nemen besluiten terugwerkende kracht zal toekomen.

De Raad van De Europese Gemeenschappen, verweerder, is van oordeel dat uit 's Hofs Jurisprudentie, en wel met name uit rechtsoverweging nr. 20 van het arrest 98/78 (Jurispr. 1979, blz. 69) ten duidelijkste blijkt dat de terugwerkende kracht van communautaire handelingen in beginsel geenszins is uitgesloten. Het Hof heeft evenwel gemeend, wat de terugwerkende kracht van communautaire handelingen betreft, rechtscontrole te moeten uitoefenen en wel zulks:

—enerzijds ter verzekering dat het gewettigd vertrouwen van betrokkenen, indien bestaande, niet wordt beschaamd;

—anderzijds om te kunnen nagaan of de verwezenlijking van het doel der betrokken wettelijke regeling of een dwingend algemeen belang om retroactiviteit vraagt.

De Raad meent dat die voowaarden in , casu zijn nageleefd.

a)Er kan, wat de voorwaarden voor nietigverklaring van verordening nr. 1293/79 én de constante gedragslijn der communautaire instellingen betreft, niet van een gewettigd vertrouwen van betrokkenen worden gesproken.

Sedert 17 mei 1977 (dag van inwerkingtreding van verordening nr. 1111/77) waren de glucoseproducenten op de hoogte van het bij de Gemeenschap levende voornemen om ten aanzien van isoglucose restrictieve maatregelen te nemen. Dit voornemen heeft nadien ten duidelijkste bevestiging gevonden in de legislatieve activiteiten (verordeningen nrs. 1111/77, 1293/79, 1592/80, 387 en 388/81) en in de gedragslijn van de instellingen der Gemeenschap. Van een gewettigd vertrouwen der isoglucoseproducenten dat de isoglucoseregeling van de baan zou zijn, kon dus alleen maar sprake zijn wanneer het Hof het te dezen gevoerde beleid principieel had veroordeeld. In het arrest waarbij verordening nr. 1111/77 niet rechtsgeldig werd verklaard, is echter alleen de wijze van berekening der produktieheffing, doch niet het principe dier heffing veroordeeld. In dit redeverband was het dus juridisch denkbaar dat de Raad met terugwerkende kracht tot wijziging van verordening nr. ltll/77 zou overgaan. Kennelijk hebben beleidsoverwegingen de Raad aanleiding gegeven van zulk een oplossing af te zien en verordening nr. 1293/79 vast te stellen, die in het arrest, door het Hof gewezen in de gevoegde zaken 138 en 139/80, ten principale duidelijk met het gemeenschapsrecht in overeenstemming iš bevonden. Weliswaar heeft het Hof verordening nr. 1293/79 wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften vernietigd, doch tevens alle middelen door verzoeksters ten principale aangevoerd tegen het beginsel van een heffing over de produktie van isoglucose, verworpen. Waar het beleid van de Raad aldus, in zijn opzet en uitwerking, telkens weer rechtsgeldig werd bevonden, mocht de Raad voor het verkoopseizoen 1979/1980 met terugwerkende kracht tot wederinvoering van de omstreden heffing overgaan.

De Raad meent dat de omstreden handelingen van „gemengde” aard zijn in die zin dat er zowel regelen van algemene strekking (omschrijving van de abstracte criteria voor de ordening der produktie en de toewijzing der quota) als individuele bepalingen in voorkomen, die kunnen worden aangemerkt als beschikkingen (bepalingen waarbij aan de onderscheiden ondernemers van de Gemeenschap produktiequota worden toegekend).

In de „gemengde” aard van de omstreden verordeningen is de verklaring te vinden voor het feit dat het Hof de gevolgen, ratione temporis, van de nietigverklaring van verordening nr. 1293/79 wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften, niet heeft willen beperken. Naar luid van artikel 174 van het EEG-Verdrag is dat alleen maar bij puur normatieve handelingen mogelijk. De bepaling bood het Hof dus niet de mogelijkheid zijn instemming met de handhaving van verordening nr. 1293/79 tot uitdrukking te brengen. Maar het enkele feit dat het Hof alle grieven, door verzoeksters in de zaken 138 en 139/80 ten gronde aangevoerd, heeft verworpen, rechtvaardigt de bij de Raad levende overtuiging dat zijn beleid als zodanig niet verwerpelijk was en dat er in beginsel sedert het verkoopseizoen 1979/1980 heffingen mochten worden toegepast. Er zij in dit verband aan herinnerd dat het Hof in zijn arrest 101/78 (Jurispr. 1971, blz. 623) het beginsel heeft ontwikkeld dat verordeningen dienen te worden toegepast zolang het Hof zich niet heeft uitgesproken over hun rechtmatigheid (artikel 173 van dat Verdrag) of rechtsgeldigheid (artikel 177). Daaruit blijkt wel dat verordeningen nrs. 1293/79 en 1592/80, tot de uitspraak van 's Hofs arrest in oktober 1980, de er aan toegedachte rechtsgevolgen, ook wat de heffing betreft, behoorden te sorteren.

De Raad is dan ook van mening dat er feitelijk noch rechtens van een voor bescherming in aanmerking komend gewettigd vertrouwen kon worden gesproken. In zijn arrest in de zaken 138 en 139/80 heeft het Hof niet slechts alle ten principale tegen de maatregelen van de Raad ingebrachte grieven verworpen, doch ook overwogen dat die maatregelen voor het verkoopseizoen 1979/1980 ten volle gerechtvaardigd waren en de Raad uitgenodigd voor de isoglucosesector passende maatregelen te treffen. Volgens de Raad kan dan ook niet worden gezegd dat hij zijn verplichting tot uitvoering van 's Hofs arrest — in de zin van artikel 176 van het EEG-Verdrag — niet is nagekomen.

De Raad is van mening dat men bij uitlegging van de verplichtingen die uit een tot nietigverklaring strekkend arrest voortvloeien, verband dient te leggen met de reden waarom tot nietigverklaring werd overgegaan. In casu was de Raad, naar luid van het arrest tot nietigverklaring van verordening nr. 1293/79, gehouden het recht van het Parlement om te dezen te worden gehoord, te eerbiedigen. Het Parlement heeft in zijn resolutie van 9 februari 1981 naar aanleiding van het voorstel van de Commissie van 20 december 1980 gunstig geadviseerd. Dat dit advies de dag voor vaststelling, door de Raad, van verordeningen nrs. 387 en 388/81 (10 februari 1981) werd uitgebracht, is geen reden om de rechtsgeldigheid van de consultatie in twijfel te trekken, zoals verzoekster wil. Gezien de snelheid van de berichtgeving tussen de instellingen der Gemeenschap, mocht de Raad met het advies van het Parlement ten volle rekening houden, vooral omdat het niet tot wijzigingen van het bestaande voorstel leidde.

De Raad heeft zijn in artikel 176 van het EEG-Verdrag omschreven plicht dus wel degelijk nageleefd en het gaat niet aan de Raad schending te verwijten van een „gewettigd” vertrouwen, waarvan te minder kon worden gesproken nu betrokkenen als verstandige ondernemers die van het communautaire beleid in de isoglucosesector ten volle op de hoogte waren, in juridische en in feitelijke zin kennis droegen van de ondubbelzinnige bedoeling van de instellingen hun op reglementering van de betrokken sector gerichte beleid voort te zetten. Het standpunt van de wetgever zou met name ten duidelijkste bevestiging hebben gevonden in de bekendmaking de dato 20 december 1980 (PB C 334, blz. 2) van het voorstel, waarin de Commissie aan het arrest tot nietigverklaring van verordening nr. 1293/79 de nodige consequenties heeft verbonden en zich heeft uitgesproken vóór vaststelling — met terugwerkende kracht — van de voorschriften welke de Raad in verordeningen nrs. 387 en 388/81 heeft neergelegd.

Al met al is de Raad ven mening noch de rechtsmacht van het Hof noch de bevoegdheden van het Parlement te hebben aangetast. De Raad wil in dit verband wijzen op de uitzonderlijke aard van de omstandigheden waaronder verordening nr. 1293/79 werd vastgesteld. Zowel omdat het arrest waarin het Hof verordening nr. 1111/71 niet rechtsgeldig had verklaard, ten uitvoer moest worden gelegd als vanwege de aldus geschapen feitelijke situatie — die de suikerfabrikanten aan de heffingsregeling onderwierp, terwijl de isoglucoseproducenten er van werden vrijgesteld — was de zaak spoedeisend, zodat de Raad, mede in aanmerking genomen de al evenzeer uitzonderlijke vertraging waarmede het Parlement zich heeft uitgesproken, gedwongen was verordening nr. 1293/79 vast te stellen zonder het advies van die instelling af te wachten. De Raad wijst er evenwel op dat zijn waardigheid als communautaire wetgever, zijn bedoeling de verdragen te eerbiedigen en de aan de Commissie, als hoedster der verdragen, toekomende bevoegdheid de eerbiediging van het recht af te dwingen, wat de communautaire wetgevingsmachinerie betreft, voor een reguliere gang van zaken garant staat. Trouwens, uit de omstandigheden waaronder verordeningen 387 en 388/81 zijn vastgesteld, alsook uit de behandeling van de voorstellen welke voor die teksten in de plaats zijn gekomen, blijkt wel dat de Raad het recht van het Parlement om te worden gehoord, respecteert.

b)In de tweede plaats wenst de Raad aan te tonen dat een retroactieve invordering der heffingen volgens verordeningen nrs. 1293/79 en 1592/80 om dringende redenen van algemeen belang — die ten opzichte van de geldelijke belangen der verzoekers als prioritair zijn te beschouwen — gebonden is.

Mocht de terugwerkende kracht die aan de verordeningen werd toegekend, onrechtmatig worden bevonden, dan zou volgens de Raad niet slechts aan de rechtmatigheid der reeds geïnde heffingen de grondslag komen te ontvallen, doch ook het gehele systeem van de regelingen betreffende de isoglucoseproduktie onrechtmatig worden. De Gemeenschap zou dan tot terugbetaling der geïnde heffingen moeten overgaan, waarmede aan de isoglucoseproducenten een onverwacht, hun niet toekomend voordeel in de schoot zou worden geworpen, dat ten opzichte van hun concurrenten, de suikerproducenten, als discriminerend moet worden beschouwd, terwijl de isoglucoseproducenten in staat zouden worden gesteld hun concurrentiepositie „eenzijdig” te versterken. Het aldus verkregen resultaat zou ingaan tegen hetgeen het gemeenschappelijk beleid vraagt, en wel met name tegen artikel 39 van het Verdrag waarin, naar het Hof heeft overwogen, grenzen worden gesteld aan het beleid, door de instellingen ten aanzien van de beperking der suikerproduktie gevoerd.

c)Tenslotte wenst de Raad het argument te weerleggen dat de bestreden verordeningen niet zouden mogen terugwerken omdat de op de produktie van isoglucose toegepaste heffing van fiscale of quasifiscale aard zou zijn. Ook al kan de hierbedoelde heffing met een fiscale heffing worden vergeleken, er zit geen fiscale bedoeling voor, immers zij werd niet ingesteld om de Gemeenschap een bron van inkomsten te verschaffen, maar om, in het algemeen belang, de ontwikkeling der isoglucoseproduktie aan banden te leggen. De Raad wijst er in dit verband op dat de uit de heffing verkregen opbrengst geen regelmatig karakter draagt, doch van de verhouding tussen de suikerkoersen op de wereldmarkt en in de Gemeenschap afhankelijk is. Waar het in de bedoeling lag de verliezen, bij export van suiker geleden wanneer er in de Gemeenschap teveel suiker wordt geproduceerd dan wel bij overproduktie van isoglucose te beperken, wordt de heffing slechts toegepast wanneer de produktiequota door toedoen van de ondernemers worden overschreden. Het doet dan niet ter zake dat er in de verkoopseizoenen 1979 en 1980, tot oktober 1980, door toepassing van verordeningen nrs. 1293/79 en 1592/80, de facto beperkingen waren gesteld. Terugbetaling van de heffing zou niet alleen de mededingingspositie van de isoglucose-producenten eenzijdig wijzigen, maar ook het systeem van beperking der isoglucoseproduktie in de verkoopseizoenen 1979/1980 te niet doen.

De Commissie van de Europese Gemeenschappen, interveniente aan de zijde van de Raad, betoogt dat:

—er enerzijds in 's Hofs jurisprudentie en in het recht der Lid-Staten echte uitzonderingen op het beginsel van de non-retroactiviteit der wetten worden erkend;

—anderzijds in casu aan de voorwaarden waaraan volgens 's Hofs jurisprudentie moet zijn voldaan, wil er aan de verordeningen der Gemeenschap terugwerkende kracht toekomen, is voldaan.

a)In 's Hofs jurisprudentie (en wel met name in het arrest, gewezen in de zaken 42-49/59, Jurispr. 1961, blz. 103) wordt het verlenen van terugwerkende kracht aan communautaire bepalingen waarin aan particulieren lasten worden opgelegd, geenszins uitgesloten. De mogelijkheid ertoe is trouwens onontbeerlijk in een rechtsstelsel dat het algemeen belang met het particulier belang moet verzoenen, wanneer het komt tot de toepassing van verordeningen die voornamelijk de economische betrekkingen reguleren.

Het mag er volgens de Commissie niet voor worden gehouden dat het Hof in zijn uitspraken slechts aan „materiële” en niet aan „werkelijke” retroactiviteit heeft gedacht. Met name in de conclusie, door de advocaatgeneraal Reischl genomen in de zaak-Racke (98/78, Jurispr. 1979, blz. 88) is gereleveerd dat het Hof zich in die zaak over een geval van echte retroactiviteit had uit te spreken en in rechtsoverweging 20 heeft het Hof ondubbelzinnig uitgesproken dat die retroactiviteit zich — binnen de door het Hof aangegeven grenzen — met het gemeenschapsrecht verdraagt.

De Commissie verklaart het ook niet met verzoekster eens te zijn, dat het met terugwerkende kracht opleggen van lasten aan de burgers in het recht der Lid-Staten „unaniem” verboden wordt geacht. De Commissie verwijst te dezen naar het rechtsvergelijkend onderzoek dat de advocaatgeneraal Warner in zijn conclusie in de zaak Irca (7/76, Jurispr. 1976, blz. 1230) heeft verwerkt, en waaraan kan worden ontleend dat:

—in de constituties der Lid-Staten, behalve op het terrein van het strafrecht, „waarin een grens wordt gesteld aan de mate waarin wetgeving terugwerkende kracht mag hebben” aan de retroactiviteit van de wetgeving geen grenzen worden gesteld, behoudens dat het Bundesverfassungsgericht het Grundgesetz in die zin heeft geïnterpreteerd „dat een wet niet met terugwerkende kracht mag werken indien daardoor het rechtmatig vertrouwen wordt geschonden”. (De Commissie herinnert eraan dat het Hof van Justitie in voormeld arrest 98/78 die begrenzing heeft overgenomen);

—de wetgever in de onderscheiden Lid-Staten wetten met terugwerkende kracht mag vaststellen, maar vermoed wordt het niet te doen;

—verordeningen kunnen terugwerken, voor zover de wetgever daartoe uitdrukkelijk of stilzwijgend zijn machtiging heeft verleend.

De Commissie concludeert dat verzoekster de nationale jurisprudentie, en wel met name die van Duitsland en Frankrijk, onjuist heeft geanalyseerd.

b)De Commissie meent dat de voorwaarden, door het Hof aan de retroactiviteit van communautaire handelingen gesteld, door het onderhavig legislatief optreden van de Raad niet zijn geschonden.

—In de eerste plaats is het rechtmatig vertrouwen van betrokkenen niet geschonden: dat zij aanspraak mocht maken dan wel mochten rekenen op terugbetaling van de heffing dan wel dat de met terugwerkende kracht genomen maatregel onvoorzienbaar was, is door hen niet overtuigend aangetoond.

Met betrekking tot het beweerdelijk verworven recht op terugbetaling van de omstreden heffing na nietigverklaring van verordening nr. 1293/79, heeft de Commissie erop gewezen dat aan 's Hofs arresten van 29 oktober 1980 zulk een aanspraak niet kan worden ontleende nu de nietigverklaring niet op materiële gronden, maar op een gebleken vormfout berustte.

Verzoekster verwart twee rechtmatigheidsaspecten: externe en interne rechtmatigheid. De uitkomsten waartoe het Hof ten aanzien van de interne rechtmatigheid kwam, liggen besloten in 's Hofs bespreking van de materiële grieven die in de zaken 138 en 139/79 waren voorgedragen.

's Hofs verklaring dat verordening nr. 1293/79 rechtens als nietig is te beschouwen, kan dus niet worden gelijkgesteld met de verklaring dat de bestreden handeling niet bestaat, welke handeling volgens 's Hofs vaste jurisprudentie (men zie het arrest 101/78, Jurispr. 1979, blz. 623) tot de uitspraak rechtsgevolg sorteerde. Van het bedrogen uitkomen in rechtmatig gekoesterd vertrouwen kan bij de ondernemers dus geen sprake zijn. Een verkregen recht op restitutie had door de isoglucosefabrikanten dus slechts kunnen worden ingeroepen, indien het Hof in zijn arrest aan de handeling „interne” rechtmatigheid mocht hebben pntzegd. Om dezelfde reden mochten de ondernemers na nietigverklaring van verordening nr. 1293/79 niet verwachten dat hun de heffing zou worden gerestitueerd. En mochten er al zulke verwachtingen hebben bestaan, dan nog zou de constante gedragslijn van de instellingen der Gemeenschap hun die hoop hebben ontnomen — en rechtens irrelevant hebben gemaakt.

Handhaving van de omstreden heffing met terugwerkende kracht tot 1 juli 1979, lag trouwens voor alerte ondernemers als verzoekers, geheel in de lijn der verwachtingen; men zie de rechtsoverwegingen van het arrest door het Hof in de zaken 138 en 139/79 gewezen. In zijn arresten heeft het Hof alle materiële grieven ten duidelijkste verworpen en er, op een wijze welke de Commissie niet zeer gebruikelijk acht, op gezinspeeld dat de Raad alle „passende maatregelen” kon nemen teneinde de isoglucoseproduktie te reglementeren.

De Commissie betoogt nu dat aan de arresten van 29 oktober 1980, naar de aard van de daarbij uitgesproken nietigverklaring, hoogstens alleen kon worden afgelezen dat de Raad, alvorens maatregelen te nemen die zich overigens met het gemeenschapsrecht verdroegen, in formele zin het Parlement had te consulteren. Daarentegen was het volgens de Commissie een door de Raad — onder controle van het Hof — te beoordelen vraag van algemeen belang of er aan de isoglucoseregeling terugwerkende kracht moest worden toegekend. En toen het Hof, anders dan in zijn eerste uitspraak over verordening nr. 1111/77, de heffing noch in beginsel noch qua uitvoering onrechtmatig oordeelde, kon het Hof geacht worden met zijn verwijzing naar de aan de Raad gelaten mogelijkheid „alle passende maatregelen te nemen”, te hebben gedoeld op de mogelijkheid om maatregelen besloten liggende in een „extern” onrechtmatig bevonden verordening, alsnog met terugwerkende kracht te nemen.

—De Commissie is voorts van mening dat aan verordening nr. 387/81 om dwingende redenen van algemeen belang terugwerkende kracht moest worden verleend.

Blijkens rechtsoverweging nr. 30 van de arresten 138 en 139/79 dragen maatregelen tot beperking van de isoglucoseproduktie ontegenzeglijk bij tot stabilisatie van de communautaire zoetmiddelenmarkt, in die zin dat, overeenkomstig de doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag, aan de producenten een redelijke levensstandaard wordt geboden. Het lijdt al evenmin twijfel dat deze doelstelling van algemeen belang, gezien de duidelijke substitutierelatie tussen vloeibare suiker en isoglucose, slechts kan worden verwezenlijkt door gecombineerde, voor suiker en voor isoglucose geldende voorschriften. Wie het voor regularisering van de communautaire suikermarkt bedoelde mechanisme niet wil ontwrichten, kan dus niet doen alsof de isoglucosebepalingen „ab initio” niet hebben bestaan.

Voorts zou terugbetaling van de onder vigeur van verordening nr. 1293/79 geïnde heffingen op een ongelijke behandeling van isoglucose- en suikerproducenten en ontwrichting van de markt uitlopen,

Enerzijds zou aldus aan de isoglucose-producenten een geldelijk voordeel worden toegekend dat voor de suikerproducenten niet is weggelegd. Dit zou te onredelijker zijn waar de isoglucoseproducenten na de prejudiciële arresten van 25 oktober 1978 reeds zeer werden bevoordeeld omdat de eerste heffing van verordening nr. 1111/77 niet voor hen gold. Daardoor zou de produktiecapaciteit van deze fabrikanten reeds ten nadele van het marktevenwicht zijn versterkt. Die situatie zou worden gecontinueerd indien de isoglucoseproducenten zich, na de arresten van 29 oktober 1980, bovendien de reeds betaalde heffingen zouden zien gerestitueerd. Zulk een terugbetaling zou betekenen dat de financiering van de interventievoorzieningen voor de export van zoetmiddelen (restitutie; indirecte prijsgarantie ...) alleen door de suikerproducenten wordt gedragen, ofschoon beide categorieën van ondernemers (suiker- en isoglucosefabrikanten) ervan profiteerden.

Anderzijds wijst de Commissie erop dat intrekking van de heffing „ab initio” niet slechts voor een categorie van producenten een ongerechtvaardigde verrijking zou betekenen, die hen in staat stelt hun produktiecapaciteit te vergroten, maar diezelfde producenten bovendien bevrijdt van alle financiële aansprakelijkheid voor de afzet van het overschot waartoe de vergroting van hun produktiecapaciteit leidt, waardoor de goede werking van de suikermarkten ernstig wordt bedreigd.

De Raad heeft dan ook, volgens de Commissie, terecht gemeend dat alleen reeds dwingende redenen van openbaar belang het toekennen van terugwerkende kracht aan de hier bedoelde bepalingen genoegzaam rechtvaardigden.

Het mag er in zoverre niet voor worden gehouden dat bedoelde retroaktiviteit aan de parlementaire consultatieprocedure haar bestaansrecht heeft ontnomen. Het Parlement is in casu wel degelijk gehoord, en toen het zich uitsprak was het van de terugwerkende kracht die de Raad aan de beoogde maatregel toedacht, helemaal op de hoogte. De resolutie van 9 februari 1980 (PB C 50, biz. 14) laat dienaangaande geen twijfel bestaan. Het Parlement heeft dus ten volle van zijn bevoegdheden gebruik gemaakt, immers van de inhoud der aan zijn oordeel onderworpen bepalingen ten volle kennisgedragen en zijn instemming met de desbetreffende maatregelen betuigd. Wilde de Raad evenwel met schending van zijn consultatieverplichting per se een bepaalde tekst vaststellen en heeft de Commissie — „zowel haar taak als hoedster der verdragen als het risico van parlementaire kritiek vergetend” — de Raad bij zijn handelwijze laten volharden, dan kunnen verzoekers zich, tot bewaring van recht, altijd nog met een nieuw beroepschrift tot het Hof van Justitie wenden.

De vennootschap Amylum betoogt dat de redengeving van verordening nr. 387/81 slechts inhoudt dat het Hof de regeling waarbij de produktie van isoglucose beperkt is, „wat de grond van de zaak betreft in overeenstemming... methet communautaire recht” heeft bevonden. Strikt genomen, kan aan die redengeving worden afgelezen waarom de Raad, wat isoglucose betreft, heeft gemeend te moeten overgaan tot wederinvoering van een stelsel van produktiequota. Verzoekster trekt evenwel de juistheid van die redengeving in twijfel, nu het Hof zich niet — in het kader van het beroep tot nietigverklaring — heeft kunnen uitspreken over de vraag of de voorziening welke de Raad met zijn verordening nr. 1293/79 had getroffen, zich met het gemeenschapsrecht verdraagt. Het Hof heeft in dit raam alleen maar de door verzoekers ten principale voorgedragen grief terzijde gesteld, waarmee niet gezegd is dat de desbetreffende voorschriften met het recht in overeenstemming zijn.

Verzoekster wijst er voorts op dat met deze redengeving, aangenomen al dat zij als voldoende expliciet is te beschouwen, de noodzaak om aan de verordening terugwerkende kracht toe te kennen, geenszins wordt geadstrueerd, hetgeen te ernstiger is nu, de retroactiviteit als het wezenlijk element der bepaling is te beschouwen. Verzoekster erkent dat in 's Hofs jurisprudentie niet op alle mogelijke details van een verordening een specifieke redengeving verlangd wordt; zij is evenwel van mening dat het geheel en al ontbreken van een redengeving met betrekking tot het wezenlijk element der handeling, tot haar nietigverklaring moet leiden.

Tenslotte meent verzoekster dat de Raad niet kan volhouden dat er aan verordening nr. 387/81 terugwerkende kracht mocht worden toegekend, omdat het Hof verordening nr. 1293/79 alleen wegens vormfouten — en niet wegens fundamentele redenen — heeft nietigverklaard.

Zulk een redenering is niet vrij te pleiten van tegenspraak met de stelling van de Raad dat het toekennen van terugwerkende kracht aan verordening nr. 1293/79 ondanks ongeldigverklaring van verordening nr. 1111/77 ten principale, juridisch denkbaar zou zijn geweest.

De Raad van de Europese Gemeenschappen, verweerder, acht deze grieven ongegrond.

Het is vaste rechtspraak dat de redengeving van een verordening die deel uitmaakt van een complexe wettelijke regeling, in de considerans van eerdere verordeningen mag worden gezocht. De Raad acht in casu haar beleidsredenen ten duidelijkste uiteen gezet in de considerans van verordening nr. 1111/77 — en nader uitgewerkt in die van verordening nr. 1293/79.

Wat betreft het ontbreken van een redengeving met betrekking tot de noodzaak om aan verordening nr. 387/81 terugwerkende kracht toe te kennen: de Raad meent dat die noodzaak ten duidelijkste ter sprake is gekomen in de laatste volzin van de tweede overweging van de considerans, „dat derhalve [i.e. omdat het Hof de regeling ten gronde met het gemeenschapsrecht in overeenstemming heeft bevonden] — ... de desbetreffende quotaregeling opnieuw met terugwerkende kracht moet worden ingesteld”.

Een „redelijk oplettende lezer”, en verzoekster is „veel meer dan een redelijk oplettende lezer”, immers zij „heeft aan eerdere isoglucosegevechten deelgenomen” — kon volgens de Raad zijn beweegredenen en zijn besluit aan de verordening terugwerkende kracht te verlenen, zeer wel begrijpen.

De Commissie van de Europese Gemeenschappen is van mening dat het aan schending van de motiveringsplicht ontleende middel „reeds bij lezing van de overwegingen van de considerans van verordening nr. 387/81 geen stand houdt” en verklaart het geheel met de Raad eens te zijn dat het middel moet worden verworpen.

In haar conclusie van repliek bedient de vennootschap Amylum, zich van een nieuw middel, inhoudende dat de Raad niet bevoegd is nieuwe eigen middelen te creëren.

a)Met betrekking tot de ontvankelijkheid van dit middel wijst verzoekster erop dat het Hof in zijn jurisprudentie (arresten, gewezen in de zaken 1/54, Jurispr. 1954, blz 7, 2/54, Jurispr. 1954, blz. 73, 6/54, Jurispr. 1954, blz. 201, 18/57, Jurispr. 1958, blz. 114 en 19/58, Jurispr. 1960, blz. 473) heeft uitgesproken dat middelen van openbare orde te allen tijde in rechte kunnen worden ingeroepen. En het onderhavige middel, waarin onbevoegdheid en schending van het Verdrag wordt ingeroepen, dient haars inziens als zulk een middel van openbare orde te worden beschouwd, zodat zij erin moet worden ontvangen.

b)Ten principale betoogt verzoekster dat de bedragen die de isoglucoseproduktieheffing oplevert, wat de communautaire begroting betreft, als inkomsten zijn te besenouwen, maar als zodanig in het besluit van 21 april 1970 niet zijn voorzien, terwijl de Raad ze niet mag introduceren.

In artikel 2 van het besluit van 21 april 1970 wordt onderscheiden tussen:

—enerzijds: „de heffingen, premies ... alsmede de bijdragen en andere heffingen, die in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker zijn vastgesteld, hierna te noemen „landbouwheff ingen”;

—anderzijds „de ontvangsten uit andere belastingen welke in het kader van een gemeenschappelijk beleid ... worden ingesteld, voor zover de procedure van artikel 201 van het Verdrag... is voltooid”.

Verzoekster wijst erop dat de isoglucose-produktieheffing pas in 1977, bij verordening nr. 1111/77, is ingesteld. Zij kan dus niet worden geacht te zijn „voorzien in het kader van een gemeenschappelijke ordening der markten in de suikersector” in de zin van artikel 2 van het besluit van 21 april 1970, die, naar verzoekster meent, slechts betrekking kon hebben op de rechten en heffingen die bij 's Hofs verordening nr. 1009/67 van 18 december 1967 (PB L 308, biz. 1) waren ingesteld zonder dat de Raad enigerlei bevoegdheid werd verleend naderhand nieuwe bronnen van inkomsten te creëren.

Bovendien heeft de Raad blijkens rechtsoverweging nr. 54 van het arrest, door het Hof gewezen in de zaken 103 en 145/77 (Jurispr. 1978 blz. 2037) „isoglucose van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector vloeibare suiker ... uitgesloten”.

Verzoekster is dan ook van mening dat de omstreden heffing, in de negende overweging van de considerans van verordening nr. 1111/77, ten onrechte met eigen middelen in de zin van artikel 2 van het besluit van 21 april 1970 is gelijkgesteld. Volgens de laatste alinea van artikel 2, had de omstreden heffing moeten zijn geïntroduceerd met inachtneming van de voorwaarden van artikel 210 van het Verdrag, waarin is bepaald dat de Raad de Lid-Staten alleen maar kan aanbevelen, om „overeenkomstig hun onderscheidene grondwettelijke bepalingen” nieuwe eigen middelen te creëren.

Met zijn isoglucoseheffing heeft de Raad dan ook, volgens verzoekster, artikel 201 van het Verdrag geschonden en artikel 2 van het besluit van 21 april 1970 miskend. De heffing is derhalve als onrechtmatig te beschouwen, hetgeen moet leiden tot nietigheid van verordening nr. 387/81 waarbij zij werd ingesteld.

De Raad van de Europese Gemeenschappen heeft doen zeggen voor dupliek dat hij het door verzoekster opgeworpen middel nieī-ontvankelijk en ongegrond acht.

a)Het nieuwe middel is volgens de Raad niet-ontvankelijk omdat er volgens artikel 42, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering in de loop van het geding, behalve in een thans niet ter zake doend uitzonderingsgeval, geen nieuwe middelen mogen worden voorgedragen. Het door verzoekster tot staving van de ontvankelijkheid van haar vordering ingeroepen verschil tussen middelen van openbare orde en andere middelen, kan aan artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering niet worden afgelezen en het Hof heeft het nimmer tot gelding doen komen of erkend. Met name in de zaken 2/54 (Jurispr. 1954, blz. 73) en 19/58 (Jurispr. I960, blz. 471) heeft het Hof nieuwe argumenten, voor repliek voorgedragen tot staving van middelen waarvan betrokkene zich in zijn rekest bediende, aanvaard; in zijn arrest itf de gevoegde zaken 19 en 21/60 en 2 en 3/61 (Jurispr. 1961, blz. 561) heeft het evenwel van niet in het rekest voorgedragen, tijdens de procedure opgeworpen nieuwe middelen niet willen weten.

De Raad erkent dat het Hof krachtens artikel 92 van het Reglement voor de procesvoering te allen tijde middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn, in behandeling mag nemen. De Raad is evenwel van mening dat deze uitzonderingsbepaling niet als een specifieke verwoording van een impliciete algemene regel is te beschouwen, noch ook bij wege van uitbreiding ook kan worden toegepast op middelen ten principale, om het even of zij van openbare orde zijn of niet.

Een andere uitlegging zou een verbodsbepaling van artikel 42, paragraaf 2, eerste volzin, van het Reglement voor de procesvoering, bedoeld om de voortgang der procedure te verzekeren, uithollen. Deze consequentie zou in casu te ernstiger zijn, immers bijna alle middelen in een op artikel 173 van het EEG-Verdrag berustend beroep tot nietigverklaring zijn als van openbare orde aan te merken, voor zover daarin met termen als onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften of van het Verdrag, détournement de pouvoir wordt gewerkt ... Zou men op die grondslag nieuwe middelen toelaten, dan zou het aantal fasen der procedure worden verveelvoudigd, terwijl de debatten in voor het Hof aanhangige zaken zich eindeloos zouden voortslepen.

De Raad acht dit nieuwe middel dan ook niet-ontvankelijk.

b)Subsidiair verklaart de Raad het ongegrond te achten:

—In een aantal uitspraken over de vraag naar de geoorloofdheid van de reglementering der isoglucoseproduktie, heeft het Hof aan de Raad de bevoegdheid ingeruimd maatregelen tot beperking van de produktie te nemen. In verzoeksters vraag gaat het er dus alleen om of de opbrengst der heffing aan de begroting van de Gemeenschap dan wel aan de nationale begrotingen toevloeit, hetgeen verzoekster niet behoeft te interesseren, omdat zij de heffing in ieder geval heeft te betalen.

—de Raad wijst er voorts op dat het opgeworpen middel de onderhavige casuspositie niet raakt: wat er met de omstreden heffing als „eigen middel” moet gebeuren, staat in artikel 4 van 's Raads verordening nr. 1110/77 van 17 mei 1977 (PB L 134, biz. 1) tot wijziging van artikel 27, lid 2, derde alinea, van 's Raads verordening nr. 3330/74 van 19 december 1977 (PB L 359, biz. 1) (i.e. de vroegere verordening houdende een gemeenschappelijke ordening der suikermarkten).

In de lijn van een communautaire bestemming ligt ook de vaststelling van de communautaire begroting. Verzoekster heeft die rechtshandelingen als zodanig ook niet aangevochten, terwijl het beroep alleen gericht is tegen verordening nr. 387/81, voor zover verordening nr. 1111/77 daarbij is gewijzigd.

—Tenslotte weerspreekt de Raad dat de omstreden heffing als een niet onder artikel 2, lid 1, van het besluit van 21 april 1970 vallende nieuwe heffing is te beschouwen: behalve suikerheffingen kunnen ook op andere produkten gelegde heffingen die als een noodzakelijke voorziening voor de ordening der suikermarkt zijn te beschouwen, worden begrepen onder de term „heffing voorzien in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker”. Voor de onderhavige heffing geldt dit ontegenzeglijk: in zijn conclusie in de zaak 125/77 (Jurispr. 1978, blz. 2023, b) huldigde ook de advocaatgeneraal Reischl deze opvatting, en wel omdat isoglucose suiker geheel en al kan vervangen.

Aan de isoglucoseregeling van verordeningen nrs. 1110/77 e.a. dient ook geen „werkelijke zelfstandige betekenis” te worden toegekend; zij is slechts in samenhang met de gemeenschappelijke ordening der suikermarkten te verklaren, welke samenhang weer op de gelijksoortigheid van beide produkten en op de daaruit rechtstreeks resulterende concurrentieverhouding berust. De isoglucose-heffing is volgens de Raad dan ook wel degelijk te beschouwen als een heffing „in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de suikersector” als bedoeld in artikel 2, lid 1, van het besluit van 21 april 1970.

De Raad is voorts van mening dat verzoeksters aan artikel 2 van het besluit van 21 april 1970 een onjuiste uitlegging geven, wanneer zij aan een bepaling aflezen dat de nationale parlementen wel akkoord zijn gegaan met de overdracht van de heffingen in de suikersector die op 21 april 1970 bestonden, doch niet met die van in de toekomst te creëren heffingen. De bepaling houdt volgens de Raad juist de aanvaarding in van het beginsel dat de opbrengst van voor suikerprodukten geldende heffingen naar de begroting van de Gemeenschap wordt getransponeerd. Het feit dat er als gevolg van de technische ontwikkeling sedert 1970 een nieuw tot dezelfde sector te rekenen produkt aan de markt kon komen, kan niet worden geacht wijziging te hebben gebracht in het beginsel dat de opbrengst van op suikerprodukten toegepaste heffingen aan de communautaire begroting ten goede komt. Een andere lezing van het, artikel holt volgens de Raad het begrip „eigen middelen van de Gemeenschap” uit en leidt er toe dat er aan de Gemeenschap minder eigen middelen toevloeien zodra er, in de plaats dan wel als concurrent van de in april 1970 bestaande produktie, een nieuw produkt aan de markt komt, met als gevolg dat de aldus gecreëerde inkomsten aan de nationale begrotingen ten goede moeten komen, casu quo de Lid-Staten het besluit van 21 april 1970 volgens de procedure van artikel 201 van het EEG-Verdrag hebben te wijzigen.

Op grond van één en ander is de Raad van mening dat het nieuwe middel van verzoeksters in ieder geval ongegrond is.

Ook de Commissie acht dit nieuwe middel noch ontvankelijk noch gegrond.

a)De Commissie maakt de door de Raad aan artikel 42, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering ontleende conclusie volgens welke het middel niet-ontvankelijk is, tot de hare.

Het begrip „middel van openbare orde” veronderstelt haars inziens een zodanig ernstige onrechtmatigheid dat de gewone procedureregelen geen toepassing kunnen vinden. Teneinde de eerbieding van het recht te verzekeren, kan de rechter zulk een middel dan ambtshalve opwerpen. Reeds in zijn conclusie in de zaak 125/77 (Jurispr. 1978, blz. 2023, b) stond de advocaatgeneraal Reischl stil bij een middel als in casu door verzoeksters werd opgeworpen, terwijl het Hof destijds heeft gemeend er niet op te moeten ingaan.

Of het ingeroepen middel werkelijk van openbare orde is, mag dus volgens de Commissie worden betwijfeld, hetgeen een reden te meer oplevert om het niet-ontvankelijk te achten.

b)Ten principale heeft de Commissie betoogd dat de „strikt letterlijke” uitlegging welke verzoekster aan artikel 2 van het besluit van 21 april 1970 geeft, een miskenning inhoudt van de dynamische aard van de gezamenlijke bepalingen betreffende de overdracht van eigen middelen aan de Gemeenschap. Bij lezing van die bepalingen blijkt duidelijk dat de Raad de eigen middelen der Gemeenschap niet heeft willen invriezen in de toestand waarop zij zich op 21 april 1970 bevonden. Uit de bewoordingen van artikel 2, a, van het besluit „ingevoerde of in te voeren [rechten]”, „bijdragen en andere heffingen, die ... zijn vastgesteld” en „vastgesteld” in plaats van „ingevoerd” blijkt de bedoeling het scheppen van nieuwe middelen, vergelijkbaar met reeds bestaande middelen mogelijk te maken, wanneer zulke nieuwe lasten werkelijk zijn te beschouwen als voor de verwezenlijking van het betrokken economisch beleid noodzakelijke middelen.

Met de isoglucoseheffing, die met de maatregelen voor de suikersector rechtstreeks verband houdt, is dat ontegenzeglijk het geval. Van die samenhang blijkt in de eerste plaats uit de bewoordingen van verordening nr. 1111 /77, waarin met zoveel woorden wordt verwezen naar verordening nr. 3330/74, houdende een ordening der markten in de sector suiker. Van die samenhang blijkt evenwel met name uit de tussen vloeibare suiker en isoglucose bestaande substitutiemogelijkheid en uit de besteding van de heffingopbrengst voor de financiering van restituties, betaald bij de uitvoer van de overtollige suikerproduktie van de Gemeenschap.

Op grond van één en ander komt de Commissie tot de slotsom dat de heffing tot de rechtmatig ingevoerde eigen middelen behoort, zodat de Raad te dezen artikel 201 van het bedrag niet heeft geschonden. Subsidiair stelt zij zich op het standpunt dat de vraag naar de begroting waaraan de opbrengst van de heffing moet toevloeien, in dit geding geen bespreking behoeft, omdat verzoekster er geen belang bij heeft.

Bij op 4 mei 1981 ter griffie van het Hof ingekomen beroepschrift heeft de naamloze vennootschap naar Belgisch recht G. R. Amylum krachtens artikel 173, tweede alinea, van het EEG-Verdrag de nietigverklaring gevorderd van 's Raads verordening nr. 387/81 van 10 februari 1981 (PB L 44, biz. 1) tot wijziging van verordening nr. 1111/77 van 17 mei 1977 (PB L 134, biz. 4) tot vaststelling van gemeenschappelijke bepalingen voor isoglucose, op grond dat in artikel 1, lid 3 en lid 4, van de verordening de quotaregeling van verordening nr. 1293/79 voor het tijdvak 1 juli 1979-30 juni 1980, voor de zelfde periode ofwel met terugwerkende kracht, wederom werd ingevoerd.

's Raad voornoemde verordening nr. 1293/79, van 25 juni 1979, waarbij voormelde verordening nr. 1111/77 met name door aanvulling met een artikel 9 werd gewijzigd, is door het Hof bij arresten van 29 oktober 1980 (gewezen in de zaken SA, Roquette Frères, 138/79, Jurispr. biz. 3333, en Maizena GmbH, 139/79, Jurispr. jIz. 3393) nietig verklaard omdat zij was vastgesteld zonder dat het Parlement, zoals in artikel 43 van het Verdrag is voorgeschreven, was geraadpleegd.

Tot staving van haar beroep betoogt verzoekster enerzijds dat in de bestreden verordening het beginsel is geschonden volgens hetwelk er aan handelingen van de Gemeenschap geen terugwerkende kracht mag worden verleend, anderzijds dat de verordening onvoldoende met redenen is omkleed. Voorts heeft zij zich in haar conclusie van repliek bediend van een nieuw middel: de Raad zou tot invoering van een isoglucoseproduktieheffing niet bevoegd zijn.

Meermalen, onder meer in zijn arresten van 25 januari 1979 (Racke, 98/78, Jurispr. blz. 69; Decker, 99/78, Jurispr. blz. 101) heeft het Hof overwogen dat het principe van de zekerheid der rechtsposities zich er, zoals ook verzoekster betoogt, in den regel tegen verzet dat een communautaire handeling op een vóór publikatie gelegen datum aanvangt effect kan sorteren; het kan evenwel in uitzonderingsgevallen anders zijn, wanneer het te verwezenlijken doels zulks vordert en het gewettigd vertrouwen der betrokkenen is geëerbiedigd.

Wat betreft de eerste van deze twee voorwaarden, zij herinnerd aan enkele gegevens van feitelijke of juridische aard, waarmee de partijen overigens zeer wel bekend zijn. In het tijdvak waarin de bestreden verordening van toepassing was, golden er voor de suikerfabrikant quota en produktieheffingen. Isoglucose is een rechtstreeks met suiker concurrerend substitutieprodukt. Elk met betrekking tot een dezer produkten genomen communautair besluit leidt voor het andere noodzakelijkerwijze tot gevolgen. Die situatie in aanmerking genomen, heeft het Hof, toen het bij arresten van 29 oktober 1980 verordening nr. 1293/79 wegens schending van een wezenlijk vormvoorschrift — dat raadpleging van het Parlement verlangt — nietig verklaarde, niettemin geoordeeld dat het, waar de produktie van isoglucose tot het toenemen der suikeroverschotten bijdroeg en de Raad ten aanzien van die produktie restrictieve maatregelen mocht nemen, ook op de weg van de Raad lag om, in het kader van het landbouwbeleid, de door hem nuttig geachte maatregelen te nemen, met inaanmerkingneming van de overeenkomst tussen beide markten, hun onderlinge afhankelijkheid en de specifieke aard van de isoglucosemarkt.

Ofschoon de Raad, na nietigverklaring van verordening nr. 1293/79, ten aanzien van de isoglucoseproduktie niet was overgegaan tot beperkende maatregelen, zoals in casu herstel van de toegestane quota en van de aan de fabrikanten opgelegde heffingen per 1 juli 1979 zou zijn geweest, had het door de Raad nagestreefde doel, te weten stabilisatie van de suikermarkt in het algemeen belang, in het geheel niet kunnen worden verwezenlijkt ofwel slechts ten detrimente van de suikerfabrikanten die de last van de communautaire overschotten alleen hadden moeten financieren, of ook ten detrimente van de gehele Gemeenschap, terwijl aan de isoglucosefabrikanten, die de suikerbedrijven beconcurreerden, niets in de weg gelegd werd.

Verzoeksters redenering dat de toepassing van verordening nr. 1293/79 — vóór nietigverklaring door het Hof — de isoglucosefabrikanten aanleiding zou hebben gegeven zich aan de bij die verordening voorziene quota te houden en overneming der quota in de bestreden verordening zinloos zou hebben gemaakt, snijdt geen hout. Niet alleen heeft de bestreden verordening de quotaregeling in het litigieuze tijdvak, 1 juli 1979-30 juni 1980, rechtens aan een grondslag geholpen, de handhaving der heffingen in diezelfde periode, zoals die ter verwezenlijking van de door de Raad nagestreefde doeleinden van algemeen belang onontbeerlijk was, bracht mede dat ook de quota waarvan het bedrag dier heffingen afhankelijk was, moesten worden vastgesteld.

De Raad mocht het er dus voor houden dat het in het algemeen belang te verwezenlijken doel, namelijk de stabilisatie van de communautaire zoetmiddelenmarkt zonder willekeurige discriminatie tussen de ondernemers, medebracht dat de bestreden bepalingen dienden terug te werken, alsook dat de eerste voorwaarde waarvan het Hof de toepasselijkheid, ratione temporis, van een communautaire handeling op een vóór publikatie gelegen datum afhankelijk stelt, geacht mocht worden te zijn vervuld.

Met het oog op de vaststelling of ook de tweede voormelde voorwaarde vervuld is, dient te worden nagegaan of 's Raads beleid gewettigd vertrouwen heeft beschaamd — in die zin dat betrokkenen door de publikatie van verordening nr. 387/81, op 17 februari 1981, bedrogen zijn uitgekomen met hun verwachting dat de isoglucoseproduktie niet zou worden gereglementeerd in het tijdvak 1 juli 1979-30 juni 1980, waarvoor laatstgenoemde verordening het daarbij aan verordening nr. 1111/77 toegevoegde artikel 9 — betreffende de produktiequota en -heffingen voor isoglucose — van toepassing verklaarde.

Allereerst zij eraan herinnerd dat er in de bestreden bepalingen van verordening nr. 387/81 geen nieuwe maatregel besloten ligt; zij herhalen slechts hetgeen er in 's Raads op 29 oktober 1980 door het Hof vernietigde verordening nr. 1293/79 was bepaald.

Waar 's Raads verordening nr. 1293/79 van 25 juni 1979 tot aan haar nietigverklaring in de communautaire rechtsorde volledig rechtsgevolg heeft gesorteerd, zodat de met haar uitvoering belaste nationale overheden verplicht waren de isoglucoseproduktie aan de restrictieve regeling dier verordening te onderworpen, was een dergelijk vertrouwen slechts gewettigd wanneer herhaling, met terugwerkende kracht, van de maatregelen welke in de door het Hof nietig verklaarde verordening nr. 1293/79 besloten lagen, als onvoorzienbaar was te beschouwen.

Verzoekster kan zich evenwel niet op een voor bescherming in aanmerking komend vertrouwen beroepen.

In de eerste plaats raakt de regeling een kleine groep van ondernemers, die redelijkerwijs geacht mogen worden op de hoogte te zijn van de interdependentie van de markten voor vloeibare suiker en isoglucose, van de situatie op de zoetmiddelenmarkt der Gemeenschap en — eo ispo — van de gevolgen welke, na nietigverklaring van verordening nr. 1293/79, voor het tijdvak 1 juli 1979-30 juni 1980 aan het onderwerpen van de suikerproduktie aan stabiliserende maatregelen — waaraan de isoglucoseproduktie ten enenmale was ontkomen — verbonden konden zijn.

In de tweede plaats heeft de Raad, toen hij achtereenvolgens verordeningen nrs. 1111/77, 1293/79 en 1592/80 vaststelde, waarbij opmerking verdient dat deze laatste verordening voor het tijdvak 1 juli 1980-30 juni 1981 de rechtsgevolgen van de eerdere verordening continueerde, duidelijk doet blijken van zijn bedoeling de communautaire zoetmiddelenproduktie in haar geheel te reglementeren — en daartoe de isoglucoseproduktie te onderwerpen aan een op quotering en produktieheffingen berustende restrictieve regeling.

In de derde plaats kan het aan verzoekster niet zijn ontgaan dat het Hof in de verschillende op 29 oktober 1980 gewezen arresten waarbij verordening nr. 1293/79 — met haar produktiequota — werd nietigverklaard, de door verzoeksters Roquette en Maizena tegen de verordening opgeworpen materiële, middelen heeft verworpen en, de verordening nietigverklarend omdat de raadpleging van het Parlement niet had plaatsgehad, bepaaldelijk heeft overwogen dat die nietigverklaring „de bevoegdheid van de Raad om naar aanleiding van dit arrest, overeenkomstig artikel 176, eerste alinea, van het Verdrag, alle passende maatregelen te nemen”, onverlet laat.

Tenslotte- heeft verzoekster uit de bekendmaking in het Publikatieblad van 20 december 1980 (C 334, blz. 2) kunnen vernemen dat de Commissie op 3 december 1980 bij de Raad een voorstel had ingediend tot wijziging van, onder meer, verordening nr. 1111/77, in die zin dat voor het tijdvak 1 juli 1979/30 juni 1980 het stelsel van quota en heffingen, zoals dat in verordening nr. 1293/79 was vastgelegd, en in de bestreden bepalingen van verordening nr. 387/81 zou worden overgenomen, zou herleven.

De retroactiviteit dier bepalingen wordt door verzoekster ook bestreden op grond dat zij afbreuk zouden doen aan het „institutionele evenwicht” der Gemeenschappen. Deze grief kan niet worden aanvaard. Enerzijds verzet geen enkele verdragsbepaling zich ertegen dat het Parlement wordt geroepen zich over het alsnog invoeren — met terugwerkende kracht — van de in verordening nr. 1293/79 besloten liggende regeling uit te spreken, ook al werd het over laatstgenoemde verordening niet geraadpleegd. Anderzijds leidt de omstandigheid dat het Hof, de verordening nietig verklarende, heeft gemeend geen gebruik te moeten maken van de in artikel 174, tweede alinea, van het Verdrag aan het Hof geboden mogelijkheid om „zo het dit nodig oordeelt, die gevolgen van de vernietigde verordening aan [te wijzen], welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd”, er niet toe dat de terugwerkende kracht, verleend aan de bestreden bepalingen van de door de Raad in het kader van artikel 176, eerste alinea, van het Verdrag vastgestelde verordening nr. 387/81, als een inbreuk op 's Hofs prerogatieven is te beschouwen.

Verzoekster beklaagt zich er over dat de Raad in de considerans van verordening nr. 387/81 onvoldoende met redenen heeft omkleed, waarom er aan die verordening terugwerkende kracht werd toegekend, waarmede de Raad artikel 190 van het Verdrag zou hebben geschonden.

Volgens 's Hofs jurisprudentie behoort de in artikel 190 van het Verdrag verlangde redengeving op de aard van de betrokken handeling te zijn afgestemd. De redenering van het communautaire gezagsorgaan waarvan de gewraakte handeling is uitgegaan, moet er duidelijk en ondubbelzinnig aan kunnen worden afgelezen, zodat betrokkenen zich kunnen vergewissen van de redenen welke tot het nemen van de maatregel hebben geleid, en het Hof zijn controle kan uitoefenen.

Aan de overwegingen van 's Raads verordening nr. 387/81 kan enerzijds worden ontleend „dat verordening ... nr. 1111/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot vaststelling van de gemeenschappelijke bepalingen voor isoglucose in haar versie van verordening ... nr. 1293/79, voorzag in regeling van de produktie door middel van quota gedurende de periode van 1 juli 1979 tot en met 30 juni 1980”, anderzijds dat „het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de zaken 138/79 en 139/79 op 29 oktober 1980 verordening ... nr. 1293/79 tot wijziging van verordening ... nr. 1111/77 nietig heeft verklaard wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften; dat het Hof overigens heeft geconstateerd dat verordening ... nr. 1293/79 wat de grond van de zaak betreft in overeenstemming is met het communautaire recht doordat het alle tegen de bij laatgenoemde verordening ingevoerde quotaregeling voor de produktie aangevoerde grieven inzake schending van de beginselen van het mededingingsrecht, van het evenredigheidsbeginsel en van het non-discriminatiebeginsel heeft afgewezen; dat derhalve onder meer de desbetreffende quotaregeling opnieuw met terugwerkende kracht moet worden ingesteld”.

Met deze redengeving, hoe laconiek ook, is voldaan aan de in artikel 190 van het Verdrag gestelde eis: waar in de considerans van de bestreden verordening wordt verwezen naar het aan betrokkenen welbekende stelsel van produktiequota, blijkt bij de instelling waarvan de bestreden handeling is uitgegaan, teh duidelijkste de bedoeling te hebben voorgezeten om met betrekking tot een regeling ter beperking van de isoglucoseproduktie voor de nodige continuïteit te zorgen, zodat de gelijke verdeling van lasten over de isoglucoseproduktie en de produktie van vloeibare suiker — die elkander op de zoetmiddelenmarkt rechtstreeks beconcurreren — zou worden gehandhaafd.

Het middel volgens hetwelk de motiveringsplicht zou zijn geschonden, moet dan ook ongegrond worden verklaard.

In haar conclusie van repliek heeft verzoekster zich bediend van een nieuw middel, volgens hetwelk de Raad niet bevoegd zou zijn om — bij verordening nr. 387/81 — eeņ heffing wegens de produktie van isoglucose in te stellen. Verzoekster meent dat de door die heffing verkregen bedragen zijn te beschouwen als op de communautaire begroting op te voeren inkomsten waaraan niet zou zijn gedacht bij vaststelling van 's Raads besluit nr. 70/243 van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 94, biz. 19). De Raad zou dan ook niet bevoegd geweest zijn tot instelling van de omstreden heffing, waarvan hij, krachtens artikel 201 van het Verdrag, slechts de vaststelling door de Lid-Staten, „overeenkomstig hun onderscheidene grondwettelijke bepalingen”, had kunnen aanbevelen.

Verweerder en interveniente achten het middel niet-ontvankelijk omdat er krachtens artikel 42, paragraaf 2, van 's Hofs Reglement voor de procesvoering in de loop van het geding geen nieuwe middelen mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop der schriftelijke behandeling is gebleken.

Verzoeksters nieuwe middel kan evenwel noch worden geacht te „steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de schriftelijke behandeling is gebleken”, immers het berust op een onrechtmatigheid welke, toen verordening nr. 387/81 er kwam, aanstonds had kunnen worden onderkend en ingeroepen, noch ook als een uitwerking van een eerder opgeworpen middel, immers voor het eerst bij repliek heeft verzoekster de beweerdelijk geschonden rechtsregel ingeroepen, terwijl die nietigheidsgrond noch rechtstreeks noch stilzwijgend in het introduktief rekest ter sprake is gebracht.

Dit geheel nieuwe middel moet derhalve als tardief, in de zin van artikel 42, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering, worden aangemerkt, zodat verzoekster er niet in kan worden ontvangen.

Weliswaar heeft verzoekster ook een beroep gedaan op artikel 92, paragraaf 2 van het Reglement voor de procesvoering, volgens hetwelk het Hof in iedere stand van het geding ambtshalve middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn, in behandeling mag nemen, maar die bepalingen, waarin alleen van middelen van niet-ontvankelijkheid wordt gesproken, staan partijen niet toe om, in strijd met artikel 42, paragraaf 2, van dat reglement, tardief een nieuw middel voor te dragen.

Omdat in het middel evenwel de bevoegdheid van de auteur der bestreden handeling in geding is, meent het Hof zich te moeten uitspreken over de redenen waarom de Raad bevoegd was voor de produktie van isoglucose een heffing in te stellen.

In de procedurevoorwaarden van artikel 43 van het Verdrag wordt de Raad met de totstandkoming van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten — en met de vaststelling der marktregelen — belast. Volgens artikel 40, lid 3, kan de gemeenschappelijke ordening — in een der in lid 2 vermelde vormen, waartoe met name een gemeenschappelijke marktorganisatie behoort —, alle maatregelen medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken, met name prijsregelingen, subsidies, zowel voor de produktie als voor het in de handel brengen der verschillende produkten, systemen van voorraadvorming en opslag en gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen voor de stabilisatie van de in- of uitvoer.

Volgens artikel 9, lid 8, eerste alinea, van 's Raads verordening nr. 1111/77, zoals aangevuld bij de bestreden bepalingen van verordening nr. 387/81, wordt de betrokken isoglucosefabrikant voor de geproduceerde hoeveelheid isoglucose welke ligt tussen het basisquotum en het maximumquotum een produktieheffing opgelegd. Volgens lid 8, tweede alinea, van het artikel is de isoglucoseproduktieheffing gelijk aan het deel van de overeenkomstig artikel 28 van verordening nr. 3330/74 voor het suikerverkoopseizoen 1979/1980 vastgestelde produktieheffing voor suiker dat ten laste van de suikerfabrikanten blijft. Bedoeld deel kan worden vastgesteld volgens de in artikel 27 van laatstgenoemde verordening omschreven ingewikkelde berekeningen, welke ertoe leiden dat de suikerfabrikanten, door hun bijdragen, delen in de verliezen door de Gemeenschap geleden bij de afzet van de produktie welke de menselijke consumptie binnen de Gemeenschap te boven gaat. De isoglucoseproduktieheffing werd ingesteld om de stabilisatie van de communautaire zoetstoffenmarkt te bevorderen en is, blijkens de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 1111/77, met name bedoeld om isoglucose in de exportlasten te doen bijdragen.

Blijkens het hiervoor overwogene wordt de isoglucoseproduktieheffing bestreken door de artikelen 39 en 40 van het Verdrag en was de Raad bevoegd tot instelling van die heffingen en tot vaststelling van de heffingsmodaliteiten krachtens het ook in de bestreden verordening 387/81 ter sprake gebrachte artikel 43 over te gaan.

Met betrekking tot 's Raads besluit van 29 april 1970 houdende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeeenschappen, vastgesteld krachtens artikel 201 van het Verdrag, en door de Lid-Staten overeenkomstig de bepalingen van het artikel aangenomen, zij er allereerst op gewezen dat het een omschrijving wil geven van de op de begroting der Gemeenschap op te voeren eigen middelen, doch niet van de communautaire instellingen die bevoegd zijn rechten, belastingen, heffingen, bijdragen en andere inkomsten te creëren. Als begrotingsrechtelijke maatregel staat de bepaling aan de invoering door de Raad van een heffing als op de isoglucoseproduktie toegepast, niet in de weg, terwijl 's Raads bevoegdheid om die heffing in het leven te roepen, als gezegd, op de verdragsbepalingen betreffende het gemeenschappelijke landbouwbeleid berust.

Voorts worden in artikel 2, a, van het besluit van 21 april 1970 tot de eigen middelen van de Gemeenschap gerekend „bijdragen en andere heffingen, die in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker zijn vastgesteld”. Gezien de onvermijdelijke ontwikkelingen van de suikerproduktie en de suikermarkt van de Gemeenschap, anders gezegd: in aanmerking genomen de noodzaak om de bijdragen, heffingen, restituties en tot ondersteuning van de prijzen genomen maatregelen, aan die ontwikkeling der behoeften op de communautaire suikermarkt aan te passen, kan het niet in de bedoeling hebben gelegen dat het besluit van 21 april 1970 alleen zou gelden voor heffingen die reeds waren voorzien toen het besluit werd genomen, dat wil zeggen voor heffingen welke op dat ogenblik waren vastgesteld bij 's Raads verordening nr. 1069/67 van 18 december 1967, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB nr. 308, blz. 1). Er moge pas jaren na vaststelling van het besluit van 21 april 1970 in de Gemeenschap in noemenswaardige omvang isoglucose zijn geproduceerd, de rechtstreekse concurjrentie tussen isoglucose en vloeibare suiker op de zoetstoffenmarkt brengt mede dat isoglucose moet worden gerekend tot de produkten welke in de zin van het besluit van 21 april 1970 op de markten in de sector suiker worden verhandeld.

De Raad was dan ook bevoegd de bestreden bepalingen van verordening nr. 387/81 vast te stellen, terwijl aan die bevoegdheid door begrotingsrechtelijke bepalingen geen afbreuk werd gedaan.

Ingevolge artikel 69 van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij desgevorderd in de kosten verwezen. Verzoekster is geheel in het ongelijk gesteld, zodat zij in de kosten, die van interveniente daaronder begrepen, moet worden verwezen.