Arrest van het Hof van 1 juli 1965, 106/63 en 107/63

ARREST

TEN AANZIEN VAN DE FEITEN

I — Overzicht van de feiten

Overwegende, dat de feiten die aan het geding ten grondslag liggen als volgt kunnen worden samengevat:

Beide verzoeksters houden zich bezig met de invoer en de groothandel van alle soorten graan en worden gerekend tot de grootste zaken in deze branche in de Bondsrepubliek Duitsland.

De in de Bondsrepubliek ingevoerde maïs komt naast andere landen uit Frankrijk. De handel tussen beide landen is onderworpen aan de bepalingen van verordening no. 19 over de etappengewijze instelling van een gemeenschappelijke marktorganisatie voor granen (Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 1962, blz. 933-62).

Deze verordening legt op de invoer van maïs onder bepaalde omstandigheden een heffing, die bepaald wordt door het verschil tussen de drempelprijs en de, door de Commissie, voor de uitvoerende Staat vastgestelde prijs franco-grens. Het bedrag van de heffing wordt door de douanediensten van de Staten berekend en geïnd, in het onderhavige geval door de Einfuhr-und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, een Duitse publiekrechtelijke instelling (hierna E.V.S.T. te noemen); deze instelling publiceert de heffingstarieven door aanplakking in het gebouw van haar hoofdkantoor in Frankfort en geeft op verzoek invoervergunningen af. Deze vergunningen gelden als „Einfuhrgenehmigungen” (invoervergunningen) volgens het Aussenwirtschaftsgesetz.

De E.V.S.T. had op grond van hiervorenvermelde bepalingen voor 1 oktober 1963 door aanplakking de heffing op 0 gesteld. Verzoeksters vroegen op dezelfde dag invoervergunningen voor de maand januari aan met een vooraf op 0 vastgezette heffing.

Verzoekster in de zaak 106-63 vroeg vergunningen aan voor totaal 24.000 ton, verzoekster in zaak 107-63 voor totaal 21.200 ton. Uit de processtukken blijkt, dat de op 1 oktober ingediende aanvragen voor invoervergunningen voor de maand januari in totaal 126.000 ton betroffen.

De E.V.S.T. weigerde de aangevraagde vergunning op grond van vrijwaringsmaatregelen welke de Bondsregering, krachtens artikel 22 van verordening 19 nam.

Bij haar beschikking van 1 oktober stelde de E.E.G.-Commissie voor de van 2 oktober af in de Bondsrepubliek ingevoerde maïs een nieuwe prijs franco-grens vast.

In het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 11 oktober 1963 (blz. 2479/63) werd de beschikking van 3 oktober gepubliceerd, door welke beschikking de Commissie de Bondsrepubliek met terugwerkende kracht machtigde, de vrijwaringsmaatregelen van de Bondsregering tot en met 4 oktober te handhaven.

Overwegende dat op 20 december 1963 beide verzoeksters een verzoekschrift hebben ingediend, strekkende tot nietigverklaring van bovenbedoelde beschikking van de Commissie;

II — Conclusies van partijen

Overwegende dat verzoeksters vorderen dat het den Hove behage :

hun verzoek ontvankelijk te verklaren;

2. de beschikking van verweerster van 3 oktober 1963 betreffende de machtiging aan de Bondsrepubliek verleend om vrijwaringsmaatregelen toe te passen bij de invoer van maïs, gierst en sorghum (63/553/E.E.G.), gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, 6e jaargang, no. 146, van 11 oktober 1963, blz. 2479/63, nietig te verklaren; subsidiair bedoelde beschikking nietig te verklaren, voor zover daarin de Bondsrepubliek gemachtigd wordt, de vrijwaringsmaatregel van kracht te doen blijven, welke daaruit bestaat, dat de op 1 oktober 1963 bij de E.V.S.T. uit Frankfort aan de Main ingediende aanvragen van verzoeksters tot verlening van invoervergunningen (Einfuhrlizenzen) tot invoer van totaal 24.000, respectievelijk 21.200 ton mais uit Frankrijk in de Bondsrepubliek zijn afgewezen;

3. verweerster te veroordelen in de kosten van het geding” ;

Overwegende dat verweerster concludeert dat het den Hove behage :

„de beroepen als niet-ontvankelijk, subsidiair als ongegrond, af te wijzen met veroordeling van verzoeksters in de kosten van het geding”;

III — Middelen en gronden, door partijen aangevoerd

A — Ontvankelijkheid

Overwegende dat de bestreden beschikking tot een regering, in casu die van de Bondsrepubliek Duitsland, is gericht weshalve verweerster stelt, dat volgens artikel 173, lid 2, van het E.E.G.-Verdrag het beroep slechts ontvankelijk is, wanneer bedoelde beschikking, hoewel gericht tot een andere persoon, verzoeksters rechtstreeks en individueel raakt;

dat met verwijzing naar de rechtspraak van het Hof van Justitie en de conclusies van de Advocaten-Generaal zij betoogt dat dit hier niet het geval is;

dat de bestreden beschikking verzoeksters slechts raakt door de werking van de goedgekeurde vrijwaringsmaatregel, derhalve onmiddellijk; dat het initiatief en de verantwoordelijkheid voor de vrijwaringsmaatregel bij de Bondsregering liggen en dat de Commissie alleen tot de maatregel, die de regering noodzakelijk vond, overeenkomstig artikel 22 machtiging heeft verleend;

dat deze vrijwaringsmaatregel die in algemene zin was geredigeerd, betrof alle importeurs, die in het tijdvak van 1 tot en met 4 oktober invoervergunningen hadden kunnen aanvragen; dat verzoeksters daarom noch door de maatregel, noch door de beschikking, die daartoe machtigde, individueel geraakt zouden zijn; dat ook wanneer de kring van belanghebbenden tot die importeurs beperkt moest worden, die op 1 oktober invoervergunningen aangevraagd hadden, dat is tot niet minder dan 27 firma's, verzoeksters slechts als behorende tot een bepaalde groepering, maar niet individueel als geraakt zouden beschouwd dienen te worden (arrest 25-62);

Overwegende dat verzoeksters deze stelling van verweerster tegenspreken, vooreerst aan de hand van de door de schrijvers weergegeven meningen, maar meer in het bijzonder op grond van de omstandigheden van het onderhavige geval; dat volgens hun opvatting de Commissie de prijs franco-grens voor 1 oktober onjuist had vastgesteld; dat toen de E.V.S.T. en de Commissie de gevolgen van de gemaakte fout ontdekt hadden (het snelle oplopen van aanvragen van invoervergunningen voor de maand januari 1964), zij overleg zouden gepleegd hebben over middelen om dit te verhelpen; dat de autoriteiten van de Gemeenschap en van de Bondsrepubliek de wijziging met terugwerkende kracht van de prijs franco-grens zouden hebben verworpen en zouden zijn overeengekomen, voor 1 oktober terug te vallen op artikel 22 van verordening no. 19, terwijl de Commissie voor 2 oktober en volgende dagen een hogere prijs franco-grens zou vaststellen;

dat, gezien deze omstandigheden verzoeksters er bij blijven, dat de bestreden beschikking hun aanvragen voor invoervergunningen rechtstreeks en individueel raakt;

B — Gegrondheid

Overwegende dat als middelen zijn aangevoerd: a) schending van wezenlijke vormvoorschriften; b) schending van het E.E.G.-Verdrag en van enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregels; c) détournement de pouvoir.

a) Schending van wezenlijke vormvoorschriften

Overwegende dat wordt betoogd, dat de betwiste beschikking niet voldoende gemotiveerd is; dat allereerst zij niets bevat omtrent het uur, waarop de Bondsregering op 1 oktober tot het nemen van beschermende vrijwaringsmaatregelen besloot en omtrent welk uur waarop zij diezelfde dag de Commissie in overeenstemming met de inhoud van artikel 22 van verordening no. 19 heeft opgebeld; dat de beschikking niet meer doet dan in haar zesde overweging genoemd artikel 22 letterlijk aanhalen, maar op geen enkele wijze aangeeft, hoe in de gegeven omstandigheden ernstige verstoringen gedreigd zouden hebben; dat de enkele vaststelling, dat de genomen maatregel „de meest geëigende … lijkt, om aan deze situatie het hoofd te bieden” evenmin tegemoet kwam aan het vereiste van een voldoende motivering, want de Commissie had slechts voor de minst beperkende maatregelen machtiging mogen verlenen; dat verzoeksters daartoe aanvoeren, dat een beperking van elk van de aanvragen doeltreffender en voor de benadeelden minder bezwarend zou zijn geweest;

Overwegende, dat verweerster de beschikking rechtens voldoende gemotiveerd acht; dat zij niet verplicht zou zijn de loop der gebeurtenissen van de eerste oktober van uur tot uur precies op te geven; dat motivering van de beschikking duidelijk en ondubbelzinnig zou zijn; dat de Commissie wèl verplicht zou zijn, opheldering te geven over de doelmatigheid van de vrijwaringsmaatregelen, maar niet zou behoeven aan te geven, waarom zij niet de voorkeur had gegeven aan andere oplossingen, daar de oplossing die verzoeksters aangaven overigens willekeurig en moeilijk door te voeren zou zijn;

b) Schending van het Verdrag

c) Détournement de pouvoir

Overwegende dat de Commissie verweten wordt dat zij, door machtiging te verlenen voor het volledig schorsen van de afgifte van invoervergunningen, geen rekening heeft gehouden met de belangen van de betrokken firma's en de door artikel 22 van de verordening no. 19 getrokken, dwingende grenzen heeft overschreden; dat een dergelijke volledige schorsing alleen maar toelaatbaar zou zijn bij een ramptoestand;

dat in de tweede plaats de Commissie een ander doel zou hebben nagestreefd dan dat, waarvoor de vrijwaringsmaatregelen bedoeld zijn; dat zij namelijk mogelijke gevolgen zou hebben willen vermijden van haar eigen fouten, welke zij bij de vaststelling van de prijzen franco-grens voor 1 oktober gemaakt had; dat onder deze gevolgen verzoeksters noemen het verlies van heffingen tot een bedrag van verscheidene miljoenen DM voor de Bondsrepubliek;

Overwegende dat verweerster van mening is, de grenzen van artikel 22 niet te hebben overschreden en geen andere doelstelling te hebben kunnen nastreven dan het in deze bepaling genoemde; dat deze bepaling haar uitsluitend verplicht om na te gaan, of de voorwaarden daarvoor bestaan; dat, daar deze bevoegdheid geen ruimte laat voor discretionnaire beoordeling, détournement de pouvoir eo ipso uitgesloten zou zijn;

IV — Procedure

Overwegende dat de procedure regelmatig is verlopen;

dat het Hof de beide zaken bij beschikking van 18 februari 1964 ter gezamenlijke behandeling en uitspraak gevoegd heeft;

dat het Hof op 25 juni 1964 na de schriftelijke en mondelinge toelichting van partijen en gehoord de Advocaat-Generaal de beslissing over het middel van niet-ontvankelijkheid, door verweerster opgeworpen, tot zijn einduitspraak heeft aangehouden;

dat de mondelinge behandeling op 9 maart 1965 heeft plaatsgehad;

dat de Advocaat-Generaal op 20 mei 1965 geconcludeerd heeft tot afwijzing van het verzoek op grond van niet-ontvankelijkheid;

TEN AANZIEN VAN HET RECHT

Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek

Overwegende dat volgens de stellingen van verweerster de bestreden beschikking, welke niet tot verzoeksters is gericht, laatstgenoemden niet rechtstreeks en individueel raakt;

dat zij slechts via de werking van de in stand gehouden vrijwaringsmaatregel verzoeksters raakt, dus middellijk;

dat daar deze vrijwaringsmaatregel verder algemeen gesteld is en op alle importeurs, die in het tijdvak van 1 tot en met 4 oktober 1963 invoervergunningen zouden aanvragen, toepasselijk was, noch deze zelf, noch de beschikking, waarbij machtiging werd verleend, de verzoeksters individueel zou raken;

Ten aanzien van „rechtstreeks geraakt worden”

Overwegende dat volgens artikel 22 van verordening no. 19, wanneer een Lid-Staat aan de Commissie heeft kennis gegeven van de genomen vrijwaringsmaatregelen in de zin van lid 1 van dit artikel, de Commissie binnen vier werkdagen na de kennisgeving beslist, of de maatregelen in stand gehouden, gewijzigd of opgeheven moeten worden;

dat volgens artikel 22, lid 2, laatste zin, van deze verordening de beschikking van de Commissie onmiddellijk uitvoerbaar is;

dat beschikkingen van de Commissie, die de wijziging of opheffing van dergelijke vrijwaringsmaatregelen bevelen, derhalve rechtstreeks moeten worden toegepast en dat de belanghebbende personen hierdoor èvenzo rechtstreeks worden geraakt als door maatregelen, in welker plaats die beschikkingen treden;

dat het echter inconsequent zou zijn, beschikkingen, die vrijwaringsmaatregelen laten bestaan, een andere werking toe te kennen, daar zulke beschikkingen niet alleen machtiging geven voor deze maatregelen, maar deze ook achteraf bekrachtigen;

dat de ingevolge artikel 22, lid 2, sub 3 en 4, van de verordening no. 19 gegeven beschikkingen derhalve de belanghebbenden rechtstreeks raken;

Ten aanzien van „individueel geraakt worden”

Overwegende dat als onbetwist vaststaat, dat, daar de beschikking van de Commissie van 1 oktober 1963 die de nieuwe prijzen franco-grens voor de invoer van maïs in de Bondsrepubliek Duitsland voor het tijdvak beginnende 2 oktober 1963 vaststelde, sedert het intreden van laatstvermelde dag het gevaar, dat de door de Commissie in stand gehouden vrijwaringsmaatregel wilde afwenden, niet meer bestond;

dat deze maatregel derhalve nog slechts betrof importeurs, die in de loop van de dag van 1 oktober 1963 aanvragen voor invoervergunningen hadden ingediend;

dat deze importeurs reeds vóór 4 oktober, de dag van uitvaardiging van de bestreden beschikking, naar aantal en persoon konden vastgesteld worden;

dat de Commissie kon weten, dat haar beschikking slechts de belangen en de rechtspositie van deze importeurs betrof;

dat bij deze stand van zaken bedoelde importeurs, onder welke zich verzoeksters bevinden, ten opzichte van ieder ander worden gekarakteriseerd en geïndividualiseerd op soortgelijke wijze als de adressaat;

Overwegende dat derhalve de exceptie van niet-ontvankelijkheid niet gegrond is en de beroepen ontvankelijk zijn;

Ten aanzien van de gegrondheid

Overwegende dat verzoeksters hun beroep, behalve op verschillende grieven behelzende schending van wezenlijke vormvoorschriften en détournement de pouvoir baseren op de grief van schending van het Verdrag of van enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregel;

dat in dit opzicht zij met name stellen, dat de feitelijke voorwaarden voor toepassing van artikel 22 van verordening no. 19 niet vervuld waren geweest;

Overwegende dat de bestreden beschikking als volgt gemotiveerd is :

„Bij de betrokken diensten van de Bondsrepubliek Duitsland werden op 1 oktober 1963 voor zeer aanzienlijke hoeveelheden invoervergunningen met voorafgaande vaststelling van de heffing aangevraagd; het inwilligen van deze verzoeken zou ertoe geleid hebben, dat in januari belangrijke hoeveelheden maïs in de Bondsrepubliek zouden worden ingevoerd tegen prijzen, die aanzienlijk beneden de drempelprijs liggen.

De Duitse graanmarkt werd derhalve door ernstige verstoringen bedreigd, die de in artikel 39 van het Verdrag gestelde doeleinden in gevaar konden brengen.”;

dat verweerster dit harerzijds ingenomen standpunt bij de schriftelijke en mondelinge behandeling heeft toegelicht met het beroep, dat een prijsinstorting op de markt voor maïs het gevolg zou zijn geweest, wanneer maïs in een hoeveelheid, als op grond van de aanvragen van 1 oktober 1963 op te maken viel, aangeboden werd voor prijzen, die volgens de berekening van verweerster een DM 70,= per ton en daardoor een 16 a 17 % onder de drempelprijs zou hebben gelegen;

dat, hoewel er in Duitsland weinig maïs verbouwd wordt, een dergelijke verstoring van de maïsmarkt toch de door artikel 39 van het E.E.G.-Verdrag nagestreefde doelstellingen, met name door bevredigende prijzen voor de verbouwers de markt te stabiliseren en de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, in gevaar zou hebben gebracht;

dat een dergelijke instorting van de prijzen een gevaarlijke uitwerking op de Duitse gerstmarkt zou moeten hebben, daar gerst in Duitsland wordt verbouwd en gemakkelijk door maïs is te vervangen;

Overwegende dat verweerster voorts heeft aangeboden door deskundigen te bewijzen, dat ernstige, de doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag in gevaar brengende, verstoringen zou hebben gedreigd;

Overwegende dat uit de inlichtingen van verweerster bij de mondelinge behandeling echter blijkt, dat zulk een bewijs niet geleverd behoeft te worden;

dat de op 1 oktober 1963 ingediende aanvragen voor invoervergunningen voor januari 1964 tezamen rond 125.000 ton beliepen;

dat deze hoeveelheid volgens de door verweerster overgelegde statistieken nauwelijks boven het gemiddelde van de normale maandelijkse invoer ligt;

dat bij de doorzichtigheid van de Duitse maïsmarkt overigens het gevaar gering was, dat boven deze hoeveelheid voor hetzelfde tijdvak verder nog belangrijke invoeren zouden komen;

dat het nieuws van de verlening van invoervergunningen zich snel onder alle belanghebbende importeurs zou hebben verspreid en het onwaarschijnlijk is, dat een belangrijk aantal van hen met de houders van deze certificaten gewedijverd zou hebben;

dat het derhalve niet waarschijnlijk lijkt, dat de invoer van de hoeveelheid maïs, waar het hier om ging, reeds op zich zelf tot ernstige verstoringen op de markt had kunnen leiden;

Overwegende anderzijds, dat invoer van 125.000 ton maïs voor de bovenvermelde lage prijzen ook niet tot een instorting van de prijs van maïs geleid zou hebben;

dat, wanneer een bepaalde waar aangeboden wordt in een hoeveelheid, die met 8 a 10 % van de jaarlijkse behoefte overeenkomt, dit wel tot een bovenmatig inzakken van de normale prijzen kan leiden, hoewel dit echter alleen valt te vrezen, wanneer de aangeboden hoeveelheid overtollig is en de omvang van het aanbod tegen lagere prijs onbekend blijft;

dat in het onderhavige geval een dergelijke instorting van de prijs niet kon plaatsvinden omdat de hoeveelheid maïs welke ingevoerd zou zijn geworden, niet overtollig was en reeds op 2 oktober, dus drie maanden vóór het kritieke tijdvak, vastgesteld en bekend was;

dat het derhalve onwaarschijnlijk is, dat de Duitse markt dit quantum niet, zonder dat zich daarbij een grote verstoring zou voordoen, zou hebben kunnen opnemen, zelfs wanneer het tegen lage prijzen zou zijn aangeboden, wat zeker niet de bedoeling van de importeurs in kwestie was;

Overwegende dat wanneer het reeds hoogst twijfelachtig voorkomt, dat bij het voldoen aan de litigieuze aanvragen, voor de Duitse maïsmarkt dèrmate ernstige verstoringen gedreigd zouden hebben, als artikel 22 van de verordening no. 19 vereist, het toch redelijkerwijze uitgesloten moet worden geacht, dat deze verstoringen gevaarlijke uitwerkingen op de Duitse gerstmarkt gehad zouden kunnen hebben;

dat volgens de eigen stellingen van verweerster beide markten vooral daardoor van elkaar afhankelijk zijn, dat de verhouding op enig ogenblik van maïs en gerst in veevoedergraan op en neer gaat met de prijzen van deze graansoorten;

dat het wel juist is dat een groter aanbod van maïs tegen lage prijs in de Bondsrepubliek een wijziging in deze verhouding ten nadele van gerst ten gevolge zou kunnen hebben, maar alleen wanneer de verwerkers van veevoedergraan er op rekenen, dat prijs en aanbod van de ingevoerde produkten stabiel blijft;

dat overigens een dergelijk aanbod zelfs bij een voorbijgaand dalen van de prijs voor maïs de verwerkers er moeilijk toe zou kunnen brengen, hun gedragslijn te wijzigen;

Overwegende dat dit alles tot de slotsom leidt, dat de door de Commissie gevreesde verstoringen, zelfs wanneer die tegen alle waarschijnlijkheid in zich zouden hebben voorgedaan, te zeer van voorbijgaande aard zouden zijn geweest om de stabiliteit van de maïs- en gerst-markt en bijgevolg „de redelijke levensstandaard van de landbouwbevolking” in den zin van artikel 39 van het E.E.G.-Verdrag in gevaar te brengen;

dat derhalve, nu de in artikel 22 van de verordening no. 19 vereiste omstandigheden niet aanwezig zijn, de bestreden beschikking dient te worden ingetrokken;

Ten aanzien van de kosten

Overwegende dat volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering de in het ongelijk gestelde partij in de kosten wordt verwezen;

dat verweerster in het ongelijk is gesteld;

dat zij derhalve in de kosten moet worden veroordeeld;

Dictum

Gezien de processtukken;

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende,

Vernietigt de beschikking van de Commissie van de Europese Economische Gemeenschap d.d. 3 oktober 1963, houdende machtiging aan de Bondsrepubliek Duitsland tot het nemen van vrijwaringsmaatregelen bij de invoer van maïs, gerst en sorghum;

Veroordeelt verweerster in de kosten van het geding;

Ontzegt het meer of anders gevorderde.