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title: "CJUE, 95/81, arrêt du 9 juin 1982 · Traité CEE art. 104 et art. 30"
description: "Arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 9 juin 1982, 95/81 : traité CEE art. 104 et art. 30."
url: "https://juriel.be/fr/jurisprudence-union/c-95-81-arret"
lang: "fr"
nl: "https://juriel.be/nl/rechtspraak-unie/c-95-81-arrest"
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# Arrêt de la Cour du 9 juin 1982, 95/81 · Traité CEE art. 104 et art. 30

**Juridiction**

Cour de justice des Communautés européennes

**Formation**

Assemblée plénière

**Affaire**

95/81

**ECLI**

ECLI:EU:C:1982:216

**Date**

9 juin 1982

## L'affaire

**Procédure**

Recours en manquement fondé

**Affaire introduite le**

24 avril 1981

**Avocat général**

Sir Gordon Slynn

## Sur le document

**Collection**

Jurisprudence européenne, autres matières

**Langue du texte**

français

**Langue de procédure**

italien

**Recueil**

Rec. 1982, p. 2187

**Plus d'informations**

**Juge rapporteur**

Touffait

**Répertoire de la Cour**

- [Communauté européenne (CEE/CE)](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B)

  - [Libre circulation des marchandises](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02%2C578-4.02) [Interdiction des restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent entre États membres](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.02)

    - [Dérogations](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.02.03) 29 décisions
    - [Mesures d'effet équivalent](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.02.02) [Licences et déclarations d'importation ou d'exportation, certificats de conformité, etc.](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.02.02.03) 12 décisions
  - [Politique de conjoncture et balance des paiements](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-12) [Balance des paiements](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-12.02) 3 décisions

## Texte

71 paragraphes

### ARRÊT

### En fait

#### I — Faits et procédure écrite

##### 1. La réglementation italienne en cause

L'article 1 de la loi no 1126 du 20 juillet 1952, portant dispositions complémentaires en matière monétaire et de commerce avec l'étranger (GU no 206 du 5. 9. 1952), modifié par la loi no 62 du 2 avril 1962 (GU no 111 du 30. 4. 1962), dispose que:

«Les paiements anticipés de marchandises destinées à étre importées sont subordonnés à la prestation par l'importateur d'une caution en faveur de l'Ufficio italiano dei Cambi» (Office italien des changes).

Selon la circulaire du ministère du commerce extérieur no V/206600/104 du 25 juin 1976, la banque chargée de l'opération doit verser le montant de la caution déposée par l'opérateur sur un compte courant non rémunéré, ouvert au nom de l'importateur; ce compte est bloqué en faveur de l'Ufficio italiano dei Cambi. La caution peut étre remplacée par une garantie bancaire.

Il ressort de l'article 3 du décret ministériel du 7 août 1978 (GU no 220 du 8. 8. 1978) que la caution ou la garantie bancaire qui la remplace équivaut à 5 % de la contre-valeur en lires du paiement «anticipaţii» à effectuer et est actuellement requise pour les importations d'une valeur supérieure à 10000000 de lires.

En outre, l'article 4 de la loi précitée du 20 juillet 1952 précise ce qui suit à propos de la perte de la caution:

«Lorsque la preuve que l'importation a été effectuée dans les délais fixés par les dispositions en vigueur n'a pas été fournie, la caution reste entièrement acquise au bénéfice du Trésor public.

Quand la preuve de l'importation seulement partielle de la marchandise a été fournie, la caution ne reste acquise qu'en proportion de la contre-valeur en lires de la quantité de marchandises non importées.

La confiscation totale ou partielle a lieu par décret du ministre du commerce extérieur.»

Par «importation», les autorités italiennes entendent non pas l'arrivée physique des marchandises sur le territoire italien, mais «la mise à la consommation des produits se trouvant en libre circulation dans un autre État membre». En conséquence, tout paiement effectué avant l'accomplissement des formalités de mise à la consommation est subordonné à la constitution d'une caution, ou d'une garantie bancaire.

Il résulte de l'article 1 du décret ministériel du 28 septembre 1980 (GU no 267 du 29. 9. 1980) que le délai dans lequel l'importation doit être effectuée sous peine de perte de la caution ou de la garantie bancaire est fixé à 120 jours (ou 4 mois solaires) à partir de la date à laquelle le paiement anticipé a été effectué.

##### 2. La procédure précontentieuse suivie

Suite à des plaintes déposées par des particuliers concernant la réglementation décrite ci-dessus, la Commission est parvenue à la conclusion que ladite réglementation constituerait une infraction au traité CEE sous deux aspects:

violation de l'article 30,

violation des directives adoptées par le Conseil en vue de l'application de l'article 67 sur la libre circulation des capitaux.

En conséquence, et conformément aux dispositions de l'article 169, la Commission a adressé aux autorités italiennes, d'abord la lettre de mise en demeure de présenter leurs observations du 17 juillet 1980 et, ensuite, l'avis motivé du 28 janvier 1981.

Les autorités italiennes n'ont répondu ni à la lettre, ni à l'avis motivé.

Néanmoins, la position de ces autorités est connue de la Commission grâce, notamment, aux observations présentées par le gouvernement de la République italienne dans les affaires préjudicielles pendantes devant la Cour, 206/80, 207/80, 209/80 et 210/80, dans lesquelles le tribunale civile de Rome a demandé à la Cour de se prononcer, à titre préjudiciel, sur la compatibilité avec le droit communautaire d'une réglementation telle que la réglementation italienne en cause.

Le présent recours en date du 23 avril 1981 est parvenu au greffe de la Cour le 24 avril suivant. La Commission a renoncé, sur demande de la Cour, à présenter un mémoire en réplique.

Par mémoire déposé le 19 août 1981, le gouvernement français a demandé à étre admis à intervenir au soutien partiel des conclusions de la partie défenderesse dans la présente affaire. L'intervention a été admise par ordonnance du 16 septembre 1981.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans mesure d'instruction préalable.

Elle a cependant demandé à la Commission de répondre par écrit avant le 15 janvier 1982 à la question suivante:

«Quels sont les autres moyens dont disposerait l'Italie pour éviter la spéculation dans ce cas précis du paiement anticipé des marchandises?»

#### II — Conclusions des parties

La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

«déclarer que, en subordonnant le paiement anticipé des marchandises destinées à être importées au versement d'une caution ou d'une garantie bancaire, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en venu du traité.

La République italienne espère que l'arrêt de la Cour rejettera les demandes de la Commission».

Le gouvernement de la République française conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

«déclarer que l'Italie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité dans la mesure, et dans la mesure seulement, où la législation litigieuse subordonne à la constitution d'une caution ou d'une garantie bancaire les paiements anticipés de marchandises n'ayant pas un caractère spéculatif correspondant à des versements d'usage dans les échanges intracommunautaires».

#### III — Moyens et arguments des parties

##### A — Sur la violation de l'article 30

1.

La *Commission* soutient que la réglementation italienne devrait être analysée comme une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative. En effet, les paiements «anticipatifs» étant de règle dans le commerce international, la Commission estime que le régime de la caution bancaire instauré par ladite réglementation imposerait aux opérateurs économiques résidant en Italie, des charges particulières, unt sur le plan des formalités administratives que sur le plan financier; les charges financières seraient, d'ailleurs, particulièrement sensibles en cas de confiscation de la caution pour inobservation du délai fixé. En consequence, une telle réglementation aurait pour effet d'encourager les opérateurs économiques à préférer les opérations effectuées à l'intérieur du pays, opérations qui ne seraient pas subordonnées à de telles charges.

La Commission rappelle à ce sujet que la directive 70/50/CEE du 22 décembre 1969 (JO L 13 du 19. 1. 1970. p. 29) qualifie de mesures d'effet équivalant à des restictions quantitatives celles qui font obstacle à des importations qui pourraient avoir lieu en leur absence, y compris celles qui rendent les importations plus difficiles ou plus onéreuses que l'écoulement de la production nationale et, notamment, celles qui «subordonnent la seule importation au dépôt d'une caution ou d'un acompte» (article 2, paragraphe 3, sous i).

Certes, le gouvernement italien soutient dans les observations qu'il a présentées dans les affaires 206, 207, 209, 210/80 que la réglementation en cause ferait partie du domaine monétaire et échapperait ainsi à l'interdiction prévue à l'article 30, par le biais de l'article 104 du traité selon lequel «chaque État membre pratique la politique économique nécessaire en vue d'assurer l'équilibre de sa balance globale des paiements et de maintenir la confiance en sa monnaie».

La Commission ne conteste pas le caractère monétaire de la réglementation italienne, mais elle fait toutefois remarquer que l'article 104 n'autoriserait pas de dérogation à l'article 30, car seules les justifications prévues à l'article 36, ou la mesure de sauvegarde au sens de l'article 108, paragraphe 3, permettraient de déroger à cet article 30.

En ce qui concerne l'article 108, paragraphe 3, le fait qu'il prévoit d'adopter des mesures de sauvegarde en cas de difficultés ou de menace grave de difficultés dans la balance des paiements confirmerait que «l'article 104 n'autorise pas à lui seul les dérogations à l'article 30»: de telles dérogations devraient être décidées dans le cadre de cet article 108. La Commission n'ayant pas autorisé, sur la base de l'article 108, paragraphe 3, la réglementation italienne en cause, cette possibilité de dérogation à l'interdiction prévue à l'article 30 devrait être exclue.

Quant à l'article 36, la Commission souligne que la nécessité de garantir l'équilibre de la balance des paiements ne figurerait pas parmi les justifications possibles. Certes, selon le gouvernement italien, la réglementation en cause serait justifiée au titre de l'article 36 du traité dans la mesure où cet article prévoit la justification de l'ordre public. Mais la Commission rappelle à ce propos que, «conformément à la jurisprudence de la Cour, l'article 36 est une norme exceptionnelle qui doit étre interprétée d'une manière restrictive». En outre, la Cour aurait souligné que l'article 36 concernerait des hypothèses qui ne font pas partie du domaine économique (arrêt du 19. 12. 1961, Commission/Italie, affaire 7/61, Recueil 1961, p. 619).

Dans ses observations déposées dans les quatre affaires préjudicielles renvoyées par le tribunale civile di Roma, le gouvernement italien a également invoqué pour sa défense l'arrêt du 23 novembre 1978 (Regina/Thompson, affaire 7/78, Recueil 1978, p. 2247), dans lequel la Cour a reconnu que la notion d'ordre public mentionnée à l'article 36 permet de justifier une interdiction à l'exportation destinée à protéger le «droit de frappe traditionnellement considéré comme mettant en cause des intérêts essentiels de l'État». Mais, selon la Commission, il n'y aurait pas d'analogie entre le cas examiné dans l'affaire 7/78 et le cas d'espèce.

2.

Le *gouvernement italien* conteste la thèse développée par la Commission, tant en ce qui concerne les anieles 104 et 108 que l'article 36 du traité.

Tout d'abord, en ce qui concerne l'article 104, «la ratio de l'établissement des limites indiquée à cet article entre dans les finalités énoncées à l'article 2 du traité CEE», dans la mesure où une politique économique qui ne tendrait pas à réaliser les objectifs exposés à l'article 104, ou qui aurait pour effet d'abaisser le degré d'emploi ou de déstabiliser le niveau des prix, ferait obstacle à la réalisation des missions de la Communauté économique européenne.

Selon le gouvernement italien, l'article 104 étant inséré dans le chapitre 2 intitulé «la balance des paiements» du titre II de la troisième partie du traité, «apparaît comme une règle relativement exceptionnelle». Il s'agirait donc, selon lui, d'une «règle générale quant à la matière spécifique qu'elle réglemente», mais d'une «règle exceptionnelle par rapport à celles qui établissent l'interdiction des restrictions quantitatives ou de mesures d'effet équivalent». En outre, la disposition de l'article 108, paragraphe 3, ne ferait pas obstacle à ce que l'article 104 suffise à lui seul pour déroger à l'article 30. En effet, la mise en oeuvre de l'article 104 apparaissant comme un instrument de contrôle et de prévention de l'équilibre de la balance globale des paiements et du maintien de la confiance de la monnaie de chacun des États membres, ne serait pas arbitraire.

Quant à l'article 108, paragraphe 3, tout en ayant la nature d'une «règle relativement exceptionnelle», il constituerait également une «règle alternative subsidiaire». Cet article, qui régirait des situations autres que celles de l'article 104, insérerait dans le système «un processus aggravé de mise en œuvre d'instruments de répression des déséquilibres de la balance des paiements». En conséquence, cet article 108 serait de nature subsidiaire par rapport à l'article 104, et «s'appliquerait en tant que règle dérogatoire à l'article 30, légitimant l'adoption de mesures qui restreignent directement la libre circulation des marchandises».

Donc, l'«hétérogénéité des situations abstraites régie par l'article 104 et des situations réglementées par l'article 108 (et mėme par l'article 109) conduit à conclure que l'article 104 autorise à lui seul des dérogations à l'article 30 et que l'article 108 s'y ajoute en tant qu'autre règle dérogatoire à cet article 30 dans des situations qualitativement et/ou quantitativement différentes de celles de l'article 104».

En conclusion, le gouvernement italien, admettant que toute mesure monétaire aurait une incidence sur la libre circulation des marchandises, soutient que de telles mesures monétaires ne seraient contraires à la légalité communautaire que dans une situation «de rupture du rapport du moyen à la fin (inadéquation par excès des mesures)». Or, la mesure restrictive en question ne saurait être considérée comme disproportionnée par rapport au but fixé.

Quant à l'article 36, le gouvernement italien conteste les affirmations de la Commission et soutient que, même dans ce cadre, la réglementation contestée se justifierait du point de vue communautaire.

En effet, selon le gouvernement italien, la nature exceptionnelle de l'article 36 n'exclurait cependant pas son interprétation extensive dans la mesure où une telle interprétation se limiterait à ramener dans le champ d'application de la règle interprétée les cas qui ne semblent exclus qu'apparemment. Selon la Commission, les justifications de l'article 36 ne viseraient que la protection d'intérêts non économiques. Or, selon le gouvernement italien, non seulement le moyen de protection d'intérêts non économiques pourrait cependant revêtir un aspect économique, mais en outre, la dernière phrase de l'article 36 — qui serait neutre et signifierait que les exigences de sauvegarde des situations envisagées justifiant les interdictions ou les restrictions devraient être réelles — n'exclurait pas que les justifications de l'article 36 puissent concerner une protection de nature économique.

Ainsi, la réglementation italienne en cause serait justifiée au titre de l'article 36 par des motifs d'ordre public. La Cour aurait, en effet, souligné dans un arrêt du 27 octobre 1977 (Regina/Bouchereau, affaire 30/77, Recueil p. 1999) que le recours à la notion d'ordre public suppose l'existence «d'une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société». Ce serait dans ce cadre conceptuel général que le gouvernement italien aurait rappelé l'arrêt Regina/Thompson (déjà cité) lors de ses observations dans les affaires préjudicielles concernant le même objet. Or, la réglementation italienne en cause — ayant trait à la protection du monopole de l'État italien du commerce des devises étrangères, à l'équilibre de la balance des paiements et au maintien de la confiance dans sa propre monnaie — apparaîtrait comme une mesure visant à protéger l'intérêt fondamental de l'État. Comme cet intérêt fondamental serait mis en péril en l'absence d'une réglementation telle que celle en question et que l'octroi de devises à l'importateur subordonné à la constitution d'une caution ne serait pas disproportionné par rapport au but poursuivi, cette réglementation serait justifiée au titre de l'article 36 du traité.

Le *gouvernement fiançais,* intervenant partiellement au soutien du gouvernement italien, est d'avis que celui-ci n'aurait manqué à ses obligations que dans la mesure où la législation incriminée subordonnait à la constitution d'une caution, les paiements anticipés des marchandises n'ayant pas un caractère spéculatif et correspondant à des versements d'usage dans les échanges intracommunautaires.

Selon le gouvernement français, la position de la Commission apparaîtrait partiellement justifiée, mais sa formulation telle qu'elle ressort de la requête semblerait excessive, car un État membre devrait pouvoir veiller à l'équilibre de sa balance des paiements, à la stabilité de sa monnaie et au respect de son ordre public économique en dehors de situations de crise visées par l'article 108.

Certes, la réglementation italienne constituerait une entrave à la libre circulation des marchandises, mais elle ne serait contraire à l'article 30 que dans la mesure où les paiements dont il s'agit seraient des paiements «usuels» ou «liés à la vie normale des affaires» et dont les caractéristiques seraient conformes aux usages dans le domaine économique où ils interviennent — à ce sujet, il serait du point de vue du gouvernement français essentiel de ne pas adopter de définition abstraite et uniforme qui serait valable pour tous les États membres et tous les produits, car les usages seraient variables et, contrairement à ce qu'affirme la Commission, même la pratique des paiements anticipés ne serait pas la règle dans le domaine du commerce international.

Par contre, la réglementation en cause ne serait pas contraire à l'article 30 dans la mesure où les paiements anticipés ne constitueraient que de prétendus paiements correspondant, en fait, à des exportations illicites de fonds effectuées dans une intention spéculative.

Le gouvernement français partage l'opinion du gouvernement italien selon laquelle un État membre devrait pouvoir lutter contre les pratiques évoquées ci-dessus, non seulement au moyen de l'article 108 — qui ne correspondrait qu'à une situation de crise ouverte et actuelle et ne concernerait donc pas la présente espèce — mais également au moyen des articles 104 et 36. Selon le gouvernement français, la réglementation en cause dans la mesure où elle serait conçue de manière à demeurer strictement proportionnée au but légitime qu'elle poursuit, c'est-à-dire qu'elle viserait à interdire les exportations de fonds déguisées en paiements anticipés de marchandises, ne saurait étre jugée contraire au traité pour trois raisons fondamentales:

—tout d'abord, parce qu'elle contribuerait à la poursuite harmonieuse des objectifs énoncés à l'article 2 du traité;

—ensuite, parce que l'Italie aurait été fondée, en application de l'article 104 du traité, à instituer le système de caution critiquée par la Commission;

—enfin, parce que les objectifs poursuivis par le gouvernement italien relèveraient de la protection de son ordre public et constitueraient un intérêt général de nature à primer la libre circulation des biens au sein de la Communauté.

En ce qui concerne les articles 104 et 36 du traité CEE, le gouvernement français partage l'approche faite par la République italienne, mais en ce qui concerne l'article 36, il ajoute néanmoins que la réglementation italienne en cause ne serait licite en droit communautaire que si elle était rigoureusement proportionnée à l'objectif qu'elle entend poursuivre. Or, il n'apparaîtrait pas qu'elle soit conforme à cette exigence du fait qu'elle appréhenderait tout type de règlement anticipé des marchandises et qu'elle étendrait la notion de paiement anticipé jusqu'au dédouanement. Le gouvernement français signale, par ailleurs, que ce dernier aspect de la réglementation italienne semble constituer l'essentiel des quatre affaires préjudicielles connexes par leur objet à la présente affaire, et il estime qu'une telle définition du paiement anticipé semble excessive au regard des exigences du contrôle.

##### B — Violation des directives sur L libre arculation des capitaux

1.

La *Commission* rappelle qu'aux fins de la mise en oeuvre de l'article 67 du traité sur la libre circulation des capitaux, le Conseil a adopté le 11 mai 1960 une première directive (JO 43 du 12. 7. 1960, p. 921) modifiée par la suite par une deuxième directive en date du 18 décembre 1962 (JO 8 du 22. 1. 1963, p. 62). L'article 1 de la première directive aurait libéralisé les mouvements de capitaux faisant l'objet de l'annexe 1, liste A, liste dans laquelle on lit notamment:

> «octroi et remboursement de crédits liés à des transactions commerciales auxquelles participe un résident à court et à moyen terme».

Or, «puisque les paiements effectués avant la livraison des marchandises font partie de ces opérations, la réglementation italienne qui les rendrait plus difficile serait incompatible avec l'obligation de libéralisation».

Aux termes de l'article 5 de la première directive du 11 mai 1960, les dispositions de cette directive

> «ne limitent pas le droit des États membres de vérifier la nature et la réalité des transactions, ou des transferts, ni de prendre les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et réglementations».

Néanmoins, ce droit n'impliquerait pas que les États membres puissent maintenir ou instituer des obligations aux échanges, «d'autant plus qu'il disposent d'autres moyens pour contrôler et prévenir l'exportation abusive de capitaux».

2.

Le *gouvernement italien* conteste l'affirmation de la Commission selon laquelle les paiements effectués avant les livraisons des marchandises feraient partie des opérations visées à l'article 1 de la première directive sur la libre circulation des capitaux.

En effet, selon le gouvernement italien, «le paiement anticipé du prix d'achat/vente des marchandises dans la monnaie de l'État membre où réside le créancier n'entrerait pas dans le champ d'application de l'article 1 de la directive en question», car, premièrement, le paiement du prix avant la livraison de la marchandise ne constituerait pas un octroi de crédit au sens technique et, deuxièmement, le fait que seules les opérations commerciales ne seraient pas prévues dans l'annexe I.A. impliquerait que les paiements afférents à ces opérations feraient déjà l'objet d'une règle communautaire immédiatement exécutoire: l'article 106, paragraphe 1, du traité CEE.

Mais, mėme si l'on devait estimer que ce paiement anticipé du prix d'achat/vente de marchandises entre dans le champ d'application de l'article 1 de la directive en question, le gouvernement italien soutient néanmoins qu'il n'y aurait pas contradiction entre la réglementation contestée par la Commission et l'article 1 de la directive. Les mesures mises en place par cette réglementation contestée seraient, en effet, indispensables pour empêcher une infraction aux règles étatiques imposant la réalisation de l'opération commerciale pour laquelle l'octroi de monnaie a été obtenu. Certes, la Commission conteste ce caractère indispensable en affirmant que les États membres disposent d'autres moyens pour contrôler et prévenir l'exportation abusive de capitaux, mais la Commission n'indique pas quels sont ces «autres moyens».

D'ailleurs, la directive en question prévoirait elle-même à l'article 5 une exception à la libération la plus étendue de la circulation des capitaux consistant dans l'adoption de mesures indispensables pour faire échec aux infractions aux lois et aux règlements de l'État et, selon le gouvernement italien, la réglementation nationale en cause entrerait dans ce cadre d'exception. La légitimité communautaire de la mesure adoptée — «étant donné sa qualification abstraite d'indispensable» — serait vérifiée non seulement sur la base de l'impossibilité d'adopter d'autres mesures, mais également de l'absence d'effectivité de ces autres mesures éventuelles de nature pénale, civile ou administrative.

En conséquence, le gouvernement italien estime qu'une «mesure indispensable pour empêcher des infractions aux lois et règlements» serait à même d'atteindre son but si elle peut être réalisée, et l'unique moyen pour garantir de manière générale la réalisation d'une telle mesure «coïnciderait nécessairement avec un moyen supplémentaire de garantie réelle ou personnelle de la responsabilité générale du débiteur éventuel».

3.

Selon le *gouvernement français,* les règlements d'achats internationaux de biens se feraient au moyen de paiements, soit exigibles avant la livraison, auquel cas il s'agirait toujours d'acompte, soit effectués au comptant ou à la livraison, et ce seraient des paiements purs et simples, soit exigibles après la livraison et il s'agirait de paiements assortis de crédits commerciaux.

Il conviendrait de distinguer de ces trois catégories les hypothèses où les paiements interviennent en dehors des dates d'exigibilité portées sur le contrat. Dans ce cas, ou bien le paiement a lieu avant l'échéance prévue et il pourrait s'agir, soit d'un remboursement anticipé, soit d'un comportement spéculatif, le débiteur anticipant une baisse du cours de sa monnaie; ou bien le paiement a lieu après l'exigibilité et il pourrait s'agir, soit d'une prorogation du crédit commercial prévu, soit d'un comportement spéculatif consistant à conserver pour le fournisseur une créance sur le client sans l'encaisser. Selon le gouvernement français, aucune de ces deux hypothèses ne semblerait visée par le présent litige.

Dans l'hypothèse où le paiement a lieu avant la livraison et en dehors des usages relatifs au paiement d'acomptes, une telle opération serait, selon le gouvernement français, inusuelle. Elle ne saurait s'analyser ni comme un remboursement anticipé de crédit, ni comme un crédit commercial. Un crédit ne pourrait être que financier et, en ce sens, il ne relèverait pas de l'annexe 1 de la première directive du Conseil pour la mise en œuvre du traité. En effet, le lien avec la transaction commerciale prévue par cette disposition devrait consister à permettre le règlement des marchandises achetées.

Or, le versement d'un tel acompte ne permettra en aucun cas au fournisseur de procéder à «un règlement de marchandises, objet de la transaction, donnant lieu au paiement anticipé». Il ne saurait donc être qualifié ni d'octroi de crédit, ni de remboursement de crédit, étant donné qu'il ne peut y avoir de crédit avant la livraison, puisque la créance naîtrait avec le transfert de propriété et de possession du bien.

Dès lors qu'il se serait avéré qu'un paiement anticipé n'est pas lié à un achat de marchandises ou qu'il est non conforme aux usages, il ne saurait relever, selon le gouvernement français, de l'article 106 du traité CEE et prétendre ainsi bénéficier de la libération de versements afférents aux transactions commerciales courantes réalisées par les deux directives en cause. Un tel paiement devrait être qualifié de mouvement de capital relevant de la liste annexée aux directives précitées, conformément à l'article 67 du traité. Or, ces derniers mouvements, n'ayant pas été l'objet de mesures de libération, pourraient donc toujours être restreints par les États membres.

Enfin, le gouvernement français appelle l'attention de la Cour sur la nécessité de renvoyer au droit national des États membres en vue de distinguer les paiements «courants» ou «usuels» des paiements non conformes aux usages, donc à caractère spéculatif, car le caractère spéculatif d'un acompte ne saurait être défini entièrement a priori; il pourrait se présumer en fonction des circonstances dans lesquelles se trouve un État membre. Ces circonstances étant variables, il ne serait guère possible d'établir de manière absolue des critères de délai ou d'importance de la somme qui permettraient de distinguer uniformément un paiement usuel d'un autre type d'acompte. Il conviendrait donc, par conséquent, de se référer dans chaque cas aux usages commerciaux régissant le commerce du produit considéré dans le pays, aux circonstances et au contexte réglementaire propre à l'État membre importateur.

#### IV — Procédure orale

La Commission des Communautés européennes, représentée par M. Marenco, en qualité d'agent, le gouvernement de la République italienne, représenté par M. Ferri, en qualité d'agent, et le gouvernement de la République française, représenté par M. Carnelutti, en qualité d'agent, ont été entendus en leurs observations orales et ont répondu aux questions posées à l'audience du 27 janvier 1982.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 17 mars 1982.

### En droit

1. Par requête déposée au greffe de la Cour le 24 avril 1981, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CEE, un recours visant à faire reconnaître que la République italienne, en subordonnant le paiement anticipé des marchandises destinées à être importées au versement d'une caution ou à la constitution d'une garantie bancaire, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.

2. La Commission estime que la réglementation italienne concernant les paiements anticipés de marchandises importées constitue une violation de l'article 30 du traité ainsi qu'une violation des deux directives adoptées par le Conseil en vue de la mise en œuvre de l'article 67 du traité: l er directive du 11 mai 1960 (JO L 43 du 12. 7. 1960, p. 92) complétée et modifiée par la 2 e directive du 18 décembre 1962 (JO L 8 du 22. 1. 1963, p. 62).

3.

La réglementation mise en cause a pour fondement l'article 1 de la loi italienne n o 1126 du 20 juillet 1952, portant dispositions complémentaires en matière monétaire et de commerce avec l'étranger (GU n o 206 du 5. 9. 1952), qui dispose que:

> «Les paiements anticipés de marchandises à importer sont subordonnés à la constitution de cautions en faveur de l'Ufficio italiano dei Cambi (Office italien des changes) de la part de l'importateur.
>
> Si elle ne l'a pas été au titre de l'alinéa précédent, une caution doit également être fournie dans le cas où la Banque d'Italie, ou les banques autorisées à fonctionner en tant qu'agences de cette dernière, remet à l'importateur des documents de nature à lui permettre de disposer des marchandises à importer.
>
> Le montant de la caution est défini par décret du ministre pour le commerce extérieur.
>
> La caution peut être remplacée par une fidéjussion bancaire.»

4.

Ce texte a été complété par l'article unique de la loi n o 162 du 2 avril 1962 (GU n o 111 du 30. 4. 1962) qui prévoit que:

> «Le ministre du commerce extérieur peut déterminer par décret la limite maximale de la valeur des marchandises à importer en dessous de laquelle la caution ou la fidéjussion visées aux alinéas précédents n'est pas nécessaire.»

5. Une circulaire d'application du ministre du commerce extérieur n o V/206600/104 du 25 juin 1976 précise que la banque chargée de l'opération doit verser le montant de la caution sur un compte courant non rémunéré ouvert au nom de l'importateur. Ce compte est bloqué en faveur de l'Ufficio italiano dei Cambi.

6. Selon l'article 3 du décret ministériel du 7 août 1978 (GU n o 220 du 8. 8. 1978) relatif aux règles concernant les règlements ou devises et les rapports monétaires avec l'étranger, cette caution ou garantie bancaire est fixée à 5 % de la contre-valeur en lires du paiement à effectuer à titre préalable et est requise pour les importations d'une valeur supérieure à 10 millions de lires.

7. Enfin, conformément à l'article 4 de la loi du 20 juillet 1952 précitée, lorsque la preuve n'a pas été administrée que l'importation a été réalisée dans les délais prescrits — délais fixés à 30 jours après le paiement anticipé par le décret ministériel du 20 janvier 1973 (GU n o 19 du 23. 1. 1973) et portés à 120 jours par le décret ministériel du 28 septembre 1980 (GU n o 267 du 29. 9. 1980) —, le ministre du commerce extérieur confisque en totalité ou partiellement la caution ou procède au recouvrement forcé de la garantie bancaire au profit du Trésor public.

8. Par le terme «importation», les autorités italiennes entendent, non l'arrivée matérielle des marchandises sur le territoire italien, mais la mise à la consommation des produits importés après l'accomplissement des formalités douanières nécessaires à cette opération et tout paiement est considéré comme «anticipé» au regard de la réglementation italienne des changes lorsqu'il est effectué avant que l'acheteur ne dispose de la marchandise pour lui donner la destination qu'il lui réserve en Italie.

9. La Commission, considérant que l'ensemble de cette réglementation constituait une violation de l'article 30 du traité et une violation des directives adoptées par le Conseil en vue de l'application de l'article 67 sur la libre circulation des capitaux, a, le 17 juillet 1980, adressé au gouvernement italien une lettre ouvrant la procédure prévue à l'article 169, 1 er alinéa, du traité CEE. Le gouvernement italien n'y ayant pas répondu, la Commission lui a adressé, le 28 janvier 1981, un avis motivé. Cet avis invitait la République italienne à prendre les mesures pour s'y conformer dans le délai d'un mois. Le gouvernement italien ne s'y étant pas conformé, la Commission a introduit, le 23 avril 1981, le présent recours. Par ordonnance du 16 septembre 1981, le gouvernement français a été admis à intervenir au soutien partiel du gouvernement italien.

10. La Commission analyse la réglementation italienne comme une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative interdite par l'article 30 du traité. Selon elle, compte tenu de ce que les paiements anticipés sont la règle dans le commerce international, l'obligation de verser une caution sur un compte non productif d'intérêts ou de constituer une garantie bancaire lorsque le prix des marchandises importées en Italie est payé avant le moment de leur mise à la consommation, jointe à l'obligation d'importer lesdites marchandises dans un délai fixé par décret ministériel et à la perte de la caution, si ce délai est dépassé, imposent à l'importateur des charges particulières qui ne pèsent pas sur les transactions nationales et qui auraient ainsi un effet dissuasif incitant les opérateurs économiques à réaliser les opérations commerciales à l'intérieur du pays.

11. La Commission rappelle, en outre, que sa directive 70/50 du 22 décembre 1969 fondée sur les dispositions de l'article 33, paragraphe 7, portant suppression des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation non visées par d'autres dispositions prises en venu du traité CEE (JO L 13 du 19. 1. 1970, p. 29) qualifie de mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives celles qui rendent les importations plus difficiles ou onéreuses que l'écoulement de la production nationale et notamment celles qui «subordonnent la seule importation au dépôt d'une caution ou d'un acompte» (article 2, paragraphe 3, sous i)).

12.

En ce qui concerne le grief de la violation des directives sur la libre circulation des capitaux, la Commission fait valoir que l'article 1 de la première directive aurait libéré les mouvements de capitaux qui font l'objet de l'annexe I, liste A. Dans cette liste, compte tenu des modifications apportées par la seconde directive, figure:

> «L'octroi et le remboursement de crédits liés à des transactions commerciales auxquelles participe un résident à court et à moyen terme.»

13. Or, les paiements effectués avant la livraison des marchandises feraient partie de ces opérations, inconditionnellement libérées; la réglementation italienne qui les rendrait plus difficiles serait donc incompatible avec l'obligation de libéralisation.

14. Le gouvernement italien soulève plusieurs, arguments à l'encontre de ces griefs. Il soutient d'abord que la réglementation litigieuse relèverait non de l'article 30, mais des dispositions de l'article 104 et de l'article 106, paragraphe 2. Il fait valoir ensuite que même si cette réglementation devait étre considérée comme relevant de l'article 30, elle serait néanmoins justifiée au titre de l'article 36.

15. En premier lieu, selon le gouvernement italien, la réglementation en cause ferait panie exclusivement du domaine monétaire. Le délai fixé et la caution ou la garantie bancaire prescrits par cette réglementation n'auraient d'autre but que d'éviter des opérations de spéculation contre la monnaie nationale et le déséquilibre de la balance des paiements. Ces mesures échapperaient donc à l'interdiction de l'article 30 et relèveraient de l'article 104 du traité, selon lequel «chaque État membre pratique la politique économique nécessaire en vue d'assurer l'équilibre de sa balance globale et de maintenir la confiance dans sa monnaie».

16. La portée de la disposition invoquée par le gouvernement italien doit étre appréciée à la lumière du système de l'ensemble du chapitre relatif à la balance des paiements. Dans le cadre de ce chapitre, l'article 104 se borne à indiquer les objectifs généraux de la politique économique que les États membres doivent pratiquer compte tenu de leur appartenance à la Communauté. Il ne peut donc être invoqué pour déroger aux autres dispositions du traité.

17. II y a lieu de faire remarquer en outre que les articles 108 et 109 du traité prévoient des procédures spécifiques de concertation, de concours mutuel et, le cas échéant, des mesures de sauvegarde pour parer à des difficultés dans la balance des paiements. Dans ce cas, toutefois, il s'agit de procédures communautaires qui excluent des interventions unilatérales des États membres sauf à titre conservatoire et dans des conditions dont il n'a pas été soutenu qu'elles étaient réalisées en l'espèce. Cependant, les États membres restent libres d'employer tous moyens pour s'assurer que les paiements à l'étranger ne concernent que des transactions véritables, mais toujours à condition que ces moyens n'entravent pas la liberté du commerce intracommunautaire telle que définie par le traité.

18. II en résulte que la thèse du gouvernement italien selon laquelle l'article 104 permettrait à lui seul de déroger aux dispositions de l'article 30 du traité doit être rejetée.

19.

A l'audience, le gouvernement italien a soulevé un second argument en soutenant que les mesures italiennes en cause ne sauraient relever des anieles 30 et 36 que «par analogie» au motif que, selon lui, ces mesures ressortent des modalités d'exécution d'une opération économique connexe à l'importation et constituent non des restrictions quantitatives, mais des restrictions de paiement relevant de l'article 106, paragraphe 2, qui dispose:

> «Dans la mesure où les échanges de marchandises et de services et les mouvements de capitaux ne sont limités que par des restrictions aux paiements y afférents, sont appliquées par analogie, aux fins de la suppression progressive de ces restrictions, les dispositions des chapitres relatifs à l'élimination des restrictions quantitatives, à la libération des services et à la libre circulation des capitaux.»

20. Le gouvernement italien tire des termes de cet article et notamment de ceux concernant «l'application par analogie» la conséquence que l'article 36 doit être interprété non d'une manière restrictive selon la jurisprudence habituelle de la Cour en ce domaine, mais au-delà de ses termes en tenant compte de l'intérêt spécifique de l'État lié à la défense de sa monnaie et à l'équilibre de sa balance des paiements, objectifs restant de la compétence des États membres en vertu de l'article 104 du traité.

21. L'argumentation du gouvernement italien ne correspond pas à la fonction de l'article 106 dans le système du traité. Aux termes des deux premiers paragraphes de cet article, les États membres s'engagent à autoriser, au plus tard à l'expiration de la période de transition, les paiements afférents aux échanges de marchandises; ils visent ainsi à assurer la libre circulation effective des marchandises en autorisant tous les transferts monétaires nécessaires à celle-ci. Le paragraphe 2, concernant surtout la période de transition, dispose que la libération des paiements doit suivre le même rythme que la libération des échanges de marchandises et dans des conditions parallèles. Cette disposition n'ayant d'autre objet que de transposer dans le domaine des paiements, entre autres, les principes relatifs à la suppression des restrictions quantitatives, dans la mesure où les échanges de marchandises ne sont limités que par des restrictions aux paiements y afférents, ne permet pas d'imposer des conditions restrictives sur les paiements libérés en vertu du paragraphe premier

22. II en résulte que la réglementation italienne en cause dans la présente affaire ne relève pas des dispositions de l'article 106, paragraphe 2.

23. Dans ces conditions, il convient d'examiner si les mesures mises en vigueur par la réglementation litigieuse sont contraires à l'article 30.

24. Ainsi que la Cour l'a itérativement affirmé, il suffit aux fins de l'interdiction de toutes mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation posée par l'article 30, que les mesures en question soient aptes à entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement les échanges entre les États membres.

25. II convient de constater que les mesures en cause, quoique arrêtées aux fins de la lutte contre la spéculation monétaire, ne constituent pas une réglementation spécifique pour atteindre cet objectif, mais une réglementation globale concernant l'ensemble des transactions intracommunautaires dont les paiements s'effectuent de manière anticipée. En effet, dans la mesure où le gouvernement italien y intègre les paiements par voie de documents accréditifs, mécanisme financier usuellement employé pour les importations de marchandises dans certains secteurs commerciaux, il vise une modalité de paiement couramment utilisée en matière de commerce international. Les mesures en cause atteignent ainsi non seulement les opérations à but spéculatif, mais aussi des transactions commerciales usuelles et ont en conséquence, puisqu'elles ont pour effet de rendre les importations plus difficiles ou plus onéreuses que les transactions internes, des effets restrictifs sur la libre circulation des marchandises. Pour ces raisons et pour autant qu'elles ont ces effets, les mesures litigieuses sont contraires à l'article 30.

26. Le gouvernement italien soutient en outre que mėme si la réglementation en cause était contraire à l'article 30, elle serait néanmoins justifiée au titre de l'article 36 par des raisons d'ordre public. En effet, les mesures prises auraient comme objectif la protection d'un intérêt fondamental de Etat, la défense de sa monnaie, qui serait mis en péril en l'absence de la réglementation litigieuse.

27. Il faut rappeler que, selon une jurisprudence constante, l'article 36 est d'interprétation stricte et que les exceptions qu'il enumere ne peuvent étre étendues à des cas autres que ceux limitativement prévus, et, en outre, que l'article 36 vise des hypothèses de nature non économique.

28. La réglementation italienne en cause constitue donc une mesure d'effet équivalent selon l'article 30 du traité en ce sens qu'elle exige de tous les importateurs de marchandises en provenance des autres Etats membres la constitution d'une caution ou d'une garantie bancaire égale à 5 % du montant de la valeur des marchandises lorsque le paiement est effectué de manière anticipée alors que sont visés par les termes «paiements anticipés» non seulement les paiements à but spéculatif, mais également les paiements usuels et courants en matière de transactions intracommunautaires.

29. La République italienne a, par conséquent, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu dudit article.

30. La réglementation italienne litigieuse étant contraire à l'article 30 du traité, il n'apparaît pas nécessaire d'examiner son éventuelle conformité aux deux directives adoptées par le Conseil en vue de l'application de l'article 67 sur la libre circulation des capitaux.

#### Sur les dépens

31. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens.

32. En l'espèce, le gouvernement italien ayant succombé en ses moyens principaux, il y a lieu de le condamner aux dépens à l'exception de ceux causés par l'intervention qui restent à la charge du gouvernement français.

### Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) En exigeant de tous les importateurs de marchandises en provenance des autres États membres la constitution d'une caution ou d'une garantie bancaire égale à 5% du.montant de la valeur des marchandises lorsque le paiement est effectué de manière anticipée alors que sont visés par les termes «paiements anticipés» non seulement les paiements à but spéculatif, mais également les paiements usuels et courants en matière de transactions intracommunautaires, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 30 et 36 du traité.

2) Le gouvernement italien est condamné aux dépens, à l'exception de ceux causés par l'intervention.

3) Le gouvernement français supportera ses propres dépens.

Cour de justice de l'Union européenne · texte remis en page

## Textes cités

11

traité CEE art. 104 4 occurrences

traité CEE art. 30 4 occurrences

traité CEE art. 36 3 occurrences

1re directive 67/227 art. 1 3 occurrences

traité CEE art. 106 2 occurrences

traité CEE art. 67 2 occurrences

traité CEE art. 108 1 occurrence

traité CEE art. 109 1 occurrence

traité CEE art. 169 1 occurrence

traité CEE art. 2 1 occurrence

1re directive 67/227 art. 5 1 occurrence

## Jurisprudence

1

### Union européenne

1

Cour de justice C-394/97 15.06.1999

#### [Marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs](https://juriel.be/fr/jurisprudence-union/c-394-97-arret)

## Doctrine

6

Capelli, Fausto: E' illegittima la cauzione imposta in Italia sui pagamenti anticipati delle merci importate, Il Foro padano 1982 IV Col.41-46 (IT)

Oliver, Peter: Note sous les arrêts de la Cour du 9.6.1982 (Af. j. 206, 207, 209 et 210/80 et Af. 95/81), Cahiers de droit européen 1982, n 4, p. 421-431 (FR)

Scarpa, Riccardo: Divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative e legge 20 luglio 1952 n. 1126, Giustizia civile 1982 I p.2259-2264 (IT)

Annecchino, N.: Il Foro italiano 1983 IV Col.77-78 (IT)

Castangia, Isabella: Diritto valutario italiano e diritto comunitario dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee, Rivista del notariato 1984 p.769-808 (IT)

**Voir l'autre référence**

Wyatt, Derrick: Italian Import Deposit Scheme Struck Down, European Law Review 1984 p.53-55 (EN)